republique de djibouti rapport sur le profil de gouvernance du pays

Langue : Français
Original : Français
Distribution : Limitée
REPUBLIQUE DE DJIBOUTI
RAPPORT SUR LE PROFIL DE GOUVERNANCE DU PAYS
Le présent rapport ne peut être communiqué qu’aux membres du personnel
dont les activités concernent le sujet traité dans ce rapport. Toute autre
distribution doit être autorisée par la Vice-Présidente Par Intérim chargée des
Opérations des régions Nord, Est et Sud de la BAD, ou par l’Administrateur
des Programmes en charge de Djibouti à l’ACBF.
DEPARTEMENT DES OPERATIONS
REGIONS NORD, EST & SUD ; FAD
ONCF
AVRIL 2005
TABLE DES MATIERES
Page
LISTE DES ANNEXES ET DES ENCADRÉS ; SIGLES ET ABRÉVIATIONS ; RÉSUMÉ
ANALYTIQUE
i-v
I.
1.1
1.2
1.3
INTRODUCTION
Préambule
Partenariat pour la bonne gouvernance
Principaux éléments de la bonne gouvernance
1
1
1
2
II.
DIAGNOSTIC DE LA SITUATION EN MATIERE DE GOUVERNANCE
DANS LE SECTEUR PUBLIC
Responsabilisation/obligation de rendre compte
Obligation de rendre compte au plan politique
Gestion macroéconomique et réformes structurelles
Réforme de la fonction publique
Gestion des finances publiques
Gestion des entreprises publiques
3
3
3
7
9
10
15
2.2
Transparence
Accès du public à l’information relative aux politiques publiques
Pluralisme politique
Liberté des médias
Le système des marchés publics
Contrôle de la gestion des finances publiques
16
16
17
18
18
21
2.3
Participation des parties prenantes
Le retour à la paix et la stratégie de prévention des conflits
Participation de la société civile
Questions de Genre
Décentralisation
Couches vulnérables de la population
Coopération et intégration régionale
23
23
24
25
26
28
28
2.4
Réformes juridiques et judiciaires
Le système juridique
L’institution judiciaire
Cadre juridique et environnement du secteur privé
Résolution alternative des conflits
29
30
30
31
31
2.5
Lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent
Cadre institutionnel de lutte contre la corruption
La corruption dans la passation des marchés publics
Corruption dans l’administration publique
Sanctions prévues pour combattre les actes de corruption
Lutte contre le blanchiment d’argent
32
33
33
33
34
34
2.1
III.
DIAGNOSTIC DE LA GOUVERNANCE DANS LE SECTEUR PRIVE
35
3.1
3.2
3.3
Obligation de rendre dans le secteur privé
Diagnostic des actions du Gouvernement
Secteur privé et participation des parties prenantes
35
36
37
IV.
EVALUATION DE LA STRATEGIE NATIONALE DE BONNE
GOUVERNANCE
Principaux éléments de la stratégie
Examen de la pertinence de la stratégie à la lumière du diagnostic
39
43
5.4
5.5
DOMAINES PRIORITAIRES DE LA GOUVERNANCE ET IDENTIFICATION
DES DOMAINES POTENTIELS D’INTERVENTION DE LA BANQUE
Recommandations d’actions prioritaires pour l’amélioration de la bonne
gouvernance
Domaines d’intervention des partenaires au développement
Domaines potentiels d’intervention
Domaines de concentration du DSP 2005-2009
Les domaines potentiels du FAD en matière de gouvernance
Domaines potentiels de l’ACBF
Cadre de suivi de la mise en œuvre des recommandations issues du PGP
VI.
6.1
6.2
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
Conclusions
Recommandations
52
52
52
4.1
4.2
V.
5.1
5.2
5.3
Le présent rapport a été rédigé suite à la mission conjointe de la Banque et de l’ACBF de préparation du profil
de gouvernance, effectuée à Djibouti du 15 février au 7 mars 2005. Cette mission était composée de MM. M.
Dramé, Economiste, ONCF, BAD ; A. Fall, Conseiller juridique, GECL.1, BAD ; F. Ngaruko, Administrateur de
programme, ACBF ; A. Niang, Consultant ACBF ; et O. Somali, Consultant BAD.
39
41
43
46
48
48
48
49
50
LISTE DES ANNEXES
Nbre de pages
1.
Recueil de textes relatifs à la gouvernance
3
2.
Indicateurs de gouvernance
1
3.
Matrice des actions prioritaires de gouvernance
6
LISTE DES ENCADRES
Encadré 1 :
Repères historiques
Encadré 2 :
Principales réformes fiscales et budgétaires au cours de la période 2000-2004
Encadre 3 :
Plan de trésorerie et réduction des arriérés intérieurs
Encadré 4 :
Principaux risques de la passation des marchés sur les financements du FAD
Encadré 5 :
Mesures d’inclusion en faveur des femmes
Encadré 6 :
Loi sur la décentralisation
Encadré 7 :
Recommandations prioritaires du CFAA
ANNEE FISCALE
1er janvier - 31 décembre
ÉQUIVALENCES MONÉTAIRES
(Avril 2005)
1 UC = 1,5108 dollar EU
1 dollar EU = 177,7 DJF
1 UC = 268,4745 DJF
2
SIGLES ET ABRÉVIATIONS
ACBF:
Fondation pour le Renforcement des Capacités en Afrique
ACP:
Action Contre la Pauvreté
ADEPF: Association djiboutienne pour l'équilibre et la Promotion de la Famille
ADETIP : Agence Djiboutienne d'Exécution des Travaux d'Intérêt Public
AGOA:
Loi sur la Croissance et les Opportunités en Afrique
ANPI :
Agence Nationale pour la Promotion de l'Investissement
BCD:
Banque Centrale de Djibouti
CCDB:
Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire
CICID:
Chambre Internationale de Commerce et d'Industrie de Djibouti
CDMT :
Cadre de Dépenses à Moyen Terme
CENI:
Commission Electorale Nationale Indépendante
CFAA:
Etude de l'Evaluation de la Gestion des Finances Publiques
CFE:
Centre de Formalités des Entreprises
CGA:
Centre de Gestion Agrée
CNM:
Commission Nationale des Marchés (Publics)
CNRI:
Commission Nationale de Réforme Institutionnelle
COMESA : Marché Commun de l'Afrique Orientale et Australe
CPAR:
Revue Analytique de la Passation des Marchés
CRP:
Conseillers Régionaux Provisoires
CSLP:
Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté
CSM
Conseil Supérieur de la Magistrature
DB:
Direction du Budget
DISED:
Direction de la Statistique et des Etudes Démographiques
DJF
Franc Djibouti
DPI :
Dubaï Port International
EDD :
Électricité De Djibouti
FAD-X
Dixième reconstitution des ressources du Fonds Africain de Développement
FRPC :
Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance
FRUD :
Front pour la Restauration de l'Unité et de la Démocratie
IGAD :
Inter-Governmental Authority on Development
IGE:
Inspection Générale d’Etat
MEFPP: Ministère de l'Économie des Finances et du Plan chargé de la Privatisation
OFPA:
Organisation de Fonction Publique en Afrique
OHADA : Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
ONARS: Office Nationale d'Assistance aux Réfugiés
OSC:
Organisation de la Société Civile
PDD:
Parti Djiboutien pour le Développement
PND:
Parti National Démocratique
PPTE :
Pays Pauvres Très Endettés
PRIGFIP: Projet de Renforcement Institutionnel pour la Bonne Gouvernance des Finances Publiques
3
PSD:
RPP:
SCE:
SDFP:
SIGED:
SIHD:
SNIFD :
STID
TEC
TPN:
UAD:
UDJ:
UDT:
UGTD:
UMP:
UNFD:
Parti Social et Démocratique
Rassemblement Populaire pour le Progrès
Système de Caisse d'Émission
Schéma Directeur de la Formation Permanente
Système Intégré de Gestion de la Douane
Société Internationale des Hydrocarbures de Djibouti
Stratégie Nationale d'Intégration de la Femme dans le Développement
Société des Télécommunications Internationales de Djibouti
Tarif Extérieur Commun
Trésorier-Payeur National
Union pour l’Alliance Démocratique
Union pour la Démocratie et la Justice
Union Démocratique du Travail
Union Générale des Travailleurs Djiboutiens
Union pour la Majorité Présidentielle
Union Nationale des Femmes de Djibouti
RESUME ANALYTIQUE
Objectif du profil
1.
Le présent Profil de Gouvernance-Pays (PGP) se veut avant tout une évaluation de la
situation d’ensemble de la gouvernance à Djibouti. Le rapport analyse les forces et les
faiblesses des politiques et institutions inhérentes à la bonne gouvernance et mesure leur rôle
sur l’obligation de rendre compte de la gestion des ressources publiques et des actifs du
secteur privé. L’objectif du Profil de Gouvernance est de faire un diagnostic de la situation
de gouvernance, d’examiner la pertinence de la stratégie du Gouvernement à lever les
principales contraintes afin de dégager les axes prioritaires d’intervention pour des progrès
sensibles en matière de gouvernance. Le PGP permet également, par une approche concertée
entre les autorités et les partenaires au développement, d’appréhender les contraintes qui
freinent l’atteinte des objectifs de développement. L’objectif ultime du PGP est de mettre en
place un cadre de référence pour le dialogue avec les pouvoirs publics sur les réformes et
actions en faveur d’une bonne gouvernance. Il devrait faciliter l’élaboration de programmes
d’assistance visant à appuyer le Gouvernement de Djibouti dans l’approfondissement des
réformes économiques et dans l’identification d’éventuels appuis institutionnels en matière
de bonne gouvernance. Le rapport s’inscrit en complément des recommandations des autres
initiatives poursuivant des buts similaires, notamment l’Evaluation de la gestion des finances
publiques (CFAA, 2004) et la Revue analytique de la passation des marchés (CPAR,
2004) élaborées avec l’appui de la Banque mondiale ; l’étude du FAD sur les réformes
juridiques et judiciaires (2002) ; le Cadre synthétique de référence en matière de bonne
gouvernance préparé avec l’appui du PNUD (2002) ; et la Stratégie de Réforme
Institutionnelle (1997) élaborée par le Gouvernement.
Méthodologie
2.
L’élaboration du PGP a été précédée par des actions préliminaires de sensibilisation
des parties concernées (Gouvernement, partenaires sociaux et partenaires au développement)
auxquelles ont été soumis les termes de référence de l’étude. Ensuite, une mission conjointe
de la Banque et de l’ACBF s’est rendue à Djibouti du 15 février au 7 mars 2005. Au cours de
cette mission, des discussions approfondies ont eu lieu avec de nombreux responsables et
représentants de l’administration publique, du secteur privé, de la société civile, des partis
politiques et des partenaires au développement. Le présent rapport a été ensuite préparé par
une équipe multidisciplinaire conjointe BAD-ACBF ayant pris part aux travaux sur le
terrain. Ce document ambitionne d’être une synthèse des différentes initiatives en matière de
renforcement des capacités et d’amélioration de la gouvernance à Djibouti.
3.
Après un bref rappel du concept de gouvernance, le rapport procède à un diagnostic
de la situation actuelle à travers l’analyse approfondie des éléments essentiels d’obligation de
rendre compte aux plans politique et économique, de transparence, de participation des
parties prenantes, de réformes juridiques et judiciaires, et de lutte contre la corruption.
Ensuite, le rapport procède à l’évaluation de la stratégie de bonne gouvernance du
Gouvernement, identifie les domaines prioritaires de la gouvernance, et recommande des
orientations et actions de promotion de la gouvernance.
ii
Diagnostic de la situation en matière de gouvernance
4.
Le diagnostic de la situation en matière de gouvernance à Djibouti a permis de faire
ressortir des éléments d’appréciation de la responsabilisation et d’examiner comment était
mise en œuvre l’obligation de rendre compte tant au niveau du secteur public que des
structures d’encadrement du secteur privé.
5.
Au plan politique, malgré le retour de la paix et le maintien d’une relative stabilité,
les acquis démocratiques ont encore du mal à s’enraciner en raison de la faible représentation
de l’opposition tant au sein des instances de supervision du processus électoral qu’au niveau
des cercles de prise de décision. Le pluralisme politique a bénéficié de l’adoption du
multipartisme intégral en 2002. Toutefois, le mode de scrutin (majoritaire à un tour) des
élections législatives ne favorise pas la présence de l’opposition à l’Assemblée Nationale.
Djibouti a organisé le 8 avril 2005 des élections présidentielles qui ont été boycottées par
l’opposition au motif que ses exigences en matière de réformes politiques n’ont pas
satisfaites. Ces dernières portaient principalement sur la refonte des listes électorales et la
mise en place d’une Commission électorale nationale indépendante composée à part égale de
représentants de l’opposition et des partis au pouvoir. Beaucoup d’observateurs de la vie
politique djiboutienne pensent cependant le boycott des élections s’explique essentiellement
par le fait l’opposition n’avait plus de leader et de programme après le décès de M. Ahmed
Dini.
6.
Au plan de la gestion économique et financière, d’important progrès ont été
accomplis en matière de stabilisation macroéconomique au moyen d’une maîtrise de
l’inflation, d’une réduction assez substantielle du déficit budgétaire, et d’une couverture de
l’émission monétaire par les réserves de change permettant de maintenir l’ancrage du Franc
Djibouti au dollar des Etats-Unis. Une gestion des finances publiques mieux axée sur les
résultats s’avère être une nécessité pour confirmer la préoccupation du Gouvernement aux
conditions de vie des populations, qui, in fine est l’essence même de la gouvernance. La
réforme de la fonction publique n’a pas connu d’avancée majeure depuis 1997 et
l’administration djiboutienne continue d’être confrontée à de nombreux dysfonctionnements
tant au plan structurel qu’au niveau des charges de fonctionnement qu’elle génère. Les défis
en matière de gouvernance économique et financière portent également sur la nécessité de
lever les rigidités structurelles de l’économie, en particulier la faible compétitivité du pays et
un environnement peu favorable au développement du secteur privé. A cette fin, une mise
en œuvre effective des réformes économiques appuyées par les IBWs, en particulier le FMI à
travers le Programme de référence ou Staff Monitored Programme s’avèrent être une
nécessité afin de relever le niveau général des revenus.
7.
En matière de transparence, des efforts ont été accomplis pour améliorer la diffusion
à l’intention du public des décisions portant sur les politiques publiques. Cependant
l’institution de la transparence nécessite l’existence d’un contre-pouvoir en matière d’analyse
et de diffusion de l’information qui ne peut être exercée par la presse audiovisuelle et écrite
au vu du fait que l’Etat a le monopole des ondes, et que seul le journal gouvernemental
présente un profil de presse écrite. Les faiblesses et insuffisances du système de passation
des marchés publics ont été largement mises en évidence dans la Revue Analytique de la
Passation des Marchés (CPAR) réalisée par la Banque mondiale. Celles-ci portent
principalement sur : (i) des seuils relativement élevés qui encouragent la passation des
marchés sans une mise à la concurrence, (ii) une codification peu précise des conditions
iii
exigées des soumissionnaires encourageant l’arbitraire dans l’adjudication des marchés, (iii)
une insuffisance des capacités dans la détermination de l’objet des marchés, et (iv) un
mécanisme d’approbation interne des marchés ralentissant le processus de passation. Au vu
de ces contraintes, le recours à la maîtrise d’ouvrage délégué permet d’atténuer les rigidités
actuelles du système de passation des marchés. Une réforme des marchés publics fondée sur
les principales recommandations du CPAR est envisagée par les pouvoirs publics et devrait
permettre de lever les principales contraintes de la passation des marchés.
8.
Le contrôle a priori est exercé par des structures dépendant du pouvoir exécutif, en
l’occurrence la Direction des Finances du Ministère de l’Economie. Il en est de même du
contrôle a posteriori effectué par l’Inspection Générale des Finances (IGF) et l’Inspection
Générale d’Etat (IGE). Ce qui est à l’origine de la suspicion sur l’indépendance des contrôles
financiers exercés sur la dépense publique. Il s’agit là d’un problème inhérent au système
francophone de contrôle des finances publiques qui n’est pas spécifique à Djibouti. Le défi
en matière d’obligation de rendre compte de l’utilisation des ressources financières de l’Etat
est de s’assurer de l’indépendance des corps de contrôle de l’Etat (IGF et IGE) et de
renforcer les contrôle externes exercés par la Chambre des Comptes et par l’Assemblée
Nationale qui, de part la Constitution, sont indépendantes du pouvoir exécutif. Des
mécanismes « croisés » de contrôle impliquant la société civile sont fortement souhaitables à
la condition qu’elle ait la capacité de jouer ce rôle.
9.
La participation des parties prenantes a pu été dynamisée avec le processus de
démocratisation. Cependant, les organisations de la société civile sont de création récente et
manquent de compétences pour élaborer des stratégies à long terme de nature à impulser des
changements fondamentaux dans le domaine de la lutte contre la pauvreté. Un cadre légal et
réglementaire propice à une participation encore plus active de la société civile a été initié
par le Gouvernement lors de la préparation en 2002 avec l’aide du FAD de textes de loi
régissant les associations, les coopératives et les ONGs. Des actions de renforcement des
organisations de la société civile devraient être engagées avec un appui plus soutenu des
partenaires au développement. La politique de décentralisation a été adoptée en 2002, plus
comme une opération précipitée d’apaisement politique qu’une volonté réelle de promouvoir
la participation locale. Sa mise en œuvre s’est heurtée à des contraintes légales, techniques et
financières. Plusieurs dispositions légales et réglementaires n’ont pas été adoptées pour
notamment clarifier les conditions de transfert des compétences et des ressources. Enfin, la
participation des femmes au développement a bénéficié du nouveau Code de la famille qui a
permis de lever les influences coutumières et traditionnelles religieuses qui faisaient de la
femme une citoyenne de second rang.
10.
Les dysfonctionnements du système juridique et judiciaire ont été mis en exergue par
les Etats Généraux de la Justice tenus en 2002 et par l’Etude du FAD sur les réformes du
secteur. Les principales conclusions issues de ces travaux étaient que la justice ne permettait
pas d’assurer la sécurité des personnes et des biens, et de favoriser le développement des
affaires. Les principales contraintes de l’institution judiciaire sont liées notamment : (i) aux
faibles ressources allouées au secteur (soit moins de 1% du budget national), (ii) à
l’existence de trois ordres de juridictions (charienne, coutumier et moderne), (iii) au manque
de formation tant des magistrats que des greffiers, (iv) à l’indigence des magistrats et des
greffiers, et (v) à l’inexistence d’une réelle justice de proximité et de structure d’aide à
l’accès des plus pauvres à la justice. Ainsi que l’ont recommandé les Etats Généraux de la
justice et les conclusions de l’étude du FAD susvisée, il conviendrait d’instaurer une unité de
juridiction accompagnée d’une nouvelle organisation judiciaire. Les textes législatifs et
iv
réglementaires applicables aux affaires sont vétustes et inspirent une insécurité juridique qui
explique par ailleurs la faiblesse des investissements privés tant nationaux qu’étrangers. Les
autorités djiboutiennes estiment qu’elles ont besoin d’une assistance technique pour
moderniser l’arsenal juridique, en particulier la préparation du nouveau code de commerce.
11.
Lutte contre la corruption : Des discussions menées avec les parties prenantes, en
particulier les ONGs, les partenaires au développement et les chancelleries présents dans le
pays, il s’avère que Djibouti ne peut pas être qualifié de pays corrompu. Les problèmes de
corruption découlent le plus souvent de l’insuffisance de la réglementation, de l’asymétrie de
l’information sur le cadre juridique et réglementaire, et d’un cadre institutionnel inapproprié.
La principale manifestation de la corruption concerne l’Administration publique. Elle résulte
le plus souvent des facteurs explicatifs comme : (i) l’abus des pouvoirs discrétionnaires
amplifiés par les facteurs tels que l’analphabétisme et l’ignorance des populations ; (ii)
l’absence de codes d’éthique et de déontologie ; (iii) l’impunité et le non-respect de la
primauté du droit ; (iv) la lenteur et l’imprévisibilité des décisions de justice ; et (vi) la
centralisation administrative. La lutte contre la corruption n’est pas coordonnée par une
structure centrale de type cellule ou observatoire. Les autorités estiment que les textes
législatifs et réglementaires mis en place contiennent les dispositions permettant de
sanctionner les actes de corruption. Il a cependant été prouvé que l’existence d’un arsenal
juridique étendu et d’un système effectif de contrôle des finances publiques ne suffit toujours
pas à combattre efficacement la corruption. Les mécanismes « croisés » impliquant une
tierce partie comme les médias et la société civile devraient également être encouragés à
condition que les pouvoirs publics fassent preuve du maximum de transparence.
Stratégie du Gouvernement
12.
Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP), adopté en juin 2004,
constitue le principal référentiel pour la définition et la mise en œuvre de la stratégie
nationale de bonne gouvernance. Les principaux axes de la stratégie du gouvernement en
matière de gouvernance visent : (i) la consolidation des acquis démocratiques ; (ii) la
promotion de la gouvernance locale et du développement participatif ; (iii) la réforme de la
justice ; (iv) la relance de la réforme administrative, et (v) l’institution d’une bonne
gouvernance économique et financière. L’évaluation de la stratégie de gouvernance montre
que les stratégies envisagées et les diverses mesures et actions disparates adoptées par le
Gouvernement au cours des cinq dernières années peuvent être considérées dans leur
ensemble comme des éléments d’une stratégie appropriée pour faire face aux problèmes de
gouvernance identifiés à Djibouti. Il y a cependant lieu d’élaborer un programme national de
bonne gouvernance pour donner plus de visibilité aux parties prenantes (société civile et
partenaires au développement) sur les intentions du Gouvernement en matière de promotion
de la bonne gouvernance. De même, une forte volonté politique est en effet nécessaire pour
poursuivre et traduire dans les faits les réformes engagées, notamment celles relatives aux
marchés publics, à la lutte contre la corruption, et au renforcement de la justice
v
Domaines prioritaires d’intervention des partenaires au développement et de la
Banque
13.
Les recommandations d’actions prioritaires ont été retenues sur la base des
principales faiblesses notées sur les différents piliers de la gouvernance. Sur cette base, les
domaines dans lesquels des améliorations devraient être apportées par le Gouvernement avec
l’appui des ses partenaires au développement s’articulent essentiellement autour des axes
suivants: (i) le renforcement de l’obligation de rendre compte au plan politique; (ii) la mise
en œuvre effective de la décentralisation et du développement à la base ; (iii) la relance de la
réforme administrative ; (iii) l’amélioration de la gestion des finances publiques en veillant à
une meilleure articulation des dépenses publiques aux programmes prioritaires, en particulier
aux résultats prévus dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie de lutte contre la
pauvreté; (vi) une réforme de la passation des marchés fondée sur les recommandations du
CPAR ; (v) le renforcement des systèmes juridiques et judiciaires ; et (vi) la consolidation de
la stabilité macro-économique et l’amélioration de l’environnement des affaires.
14.
A la lueur des recommandations du présent profil de gouvernance, il a été possible
d’identifier des domaines potentiels d’intervention de la Banque à Djibouti en matière de
gouvernance. Ces domaines s’articulent autour des axes suivants : (i) la réforme du secteur
de la justice ; et (ii) l’appui à l’amélioration de l’environnement juridique et réglementaire
des affaires. Le choix de deux piliers répond à un des principes directeurs du Plan
Stratégique 2003-2007 qui vise à accroître l’impact des activités de la Banque par une plus
grande sélectivité et un meilleur ciblage de ses interventions. Les domaines d’intervention
ciblés s’expliquent par le fait que la Banque a su capitaliser une expérience et des
connaissances sur le cadre juridique et réglementaire de Djibouti avec : (i) l’étude qu’elle
avait financée en 2002 sur les réformes du secteur de la justice, et (ii) le premier prêt
d’ajustement structurel approuvé par la Banque qui appuyait l’amélioration de
l’environnement des affaires. Quant à l’ACBF, ses domaines potentiels d’intervention
portent sur le renforcement des capacités de l’administration publique et de la société civile.
I.
INTRODUCTION
1.1
Préambule
1.1.1 Le Groupe de la Banque a adopté en 1999 une politique en matière de gouvernance
afin de mieux éclairer ses actions relatives à la promotion de la bonne gouvernance dans les
pays membres régionaux (PMR). Il en est de même pour la Fondation pour le Renforcement
des Capacités en Afrique (ACBF) dont le mandat été élargi pour englober les objectifs de
renforcement de la gouvernance, notamment dans les domaines financier et de la société
civile. Les deux institutions reconnaissent qu’une bonne gouvernance est essentielle à
l’efficacité des investissements financés par les partenaires au développement et la création
d’un environnement favorable au développement durable. Le Plan stratégique du Groupe de
la Banque pour la période 2003-2007 conçoit la bonne gouvernance comme un élément
primordial de la lutte contre la pauvreté. Enfin, une des priorités opérationnelles du FAD-X
porte également sur la gouvernance, domaine dans lequel la Banque entend jour un rôle de
chef de file. Dans le but de mettre en œuvre ces différentes initiatives, la Banque a lancé la
préparation de Profils de gouvernance dans les Pays Membres Régionaux (PMR). Cette
initiative a pour but : (i) de fournir une base analytique pour l’amélioration sensible des
connaissances de la Banque et de l’ACBF dans le domaine de la gouvernance pour chaque
PMR ; (ii) de servir de cadre de référence pour un dialogue ouvert avec le Gouvernement
sur le diagnostic des contraintes ainsi que sur l’agenda des réformes et mesures pour les
relever ; et (iii) d’affiner l’élaboration du document de stratégie pays (DSP) avec une
meilleure prise en compte des questions relatives à la gouvernance.
1.1.2 Le Profil de Gouvernance de Djibouti est préparé dans un contexte où le
Gouvernement a adopté le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP). Outre la
relance de la croissance économique et le renforcement du capital humain, l’un des objectifs
poursuivis par le CSLP est la promotion d’une bonne gouvernance et du développement à la
base. L’étude couvre ces deux derniers axes stratégiques du CSLP qui sont déterminants
pour la mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté. Le but du Profil de
Gouvernance est d’effectuer un diagnostic des principales contraintes de Djibouti en matière
de gouvernance, et d’analyser la pertinence de la stratégie du Gouvernement à lever ces
contraintes. L’objectif ultime visé est : (i) la mise en place un cadre de référence pour le
dialogue avec les pouvoirs publics sur les réformes et actions en faveur de la bonne
gouvernance, et (ii) l’identification d’éventuels appuis institutionnels ou pour une
amélioration de la situation de la gouvernance pouvant être financés dans le cadre du FADX.
1.2
Partenariat pour la bonne gouvernance
1.2.1 Le partenariat stratégique entre la Banque et l’ACBF avait retenu l’élaboration du
Profil de Gouvernance de Djibouti comme une des actions prioritaires à mettre en œuvre
dans le cadre de la coopération définie entre les deux institutions. Cette décision est une
conséquence de l’importance accordée par la Banque et l’ACBF à la gouvernance comme
élément essentiel dans la lutte contre la pauvreté, tel qu’il apparaît dans les documents
respectifs de politique générale et dans les différentes initiatives prises par ces deux
institutions sur le continent.
1.2.2 Dans cette perspective, une mission conjointe de la Banque et de l’ACBF s’est
rendue à Djibouti du 15 février au 7 mars 2005 pour la préparation du présent profil de
gouvernance pays (PGP). Ce document établit un diagnostic de la situation de Djibouti en
matière de gouvernance, propose des recommandations en vue de renforcer ces différents
2
piliers de la gouvernance, et identifie les domaines prioritaires dans lesquels la BAD et
l’ACBF pourraient intervenir, en tenant compte des actions menées par les principaux
bailleurs de fonds dans le domaine de la gouvernance à Djibouti.
1.3
Principaux éléments de la bonne gouvernance
1.3.1 Le mot « gouvernance » peut, étymologiquement signifier la manière dont les affaires
d’un Etat sont conduites et réglementées. Le concept met de plus en plus l’accent sur
l’ensemble des politiques et pratiques publiques qui permettent d’instituer l’obligation de
rendre compte des principaux acteurs de la vie économique et sociale. Si la bonne
gouvernance a été au début assimilée à lutte contre la corruption, elle s’en est sensiblement
éloignée et recouvre des caractéristiques beaucoup plus vastes que sont : un Etat de droit, une
société civile impliquée dans la conduite des affaires publiques, et un secteur privé
dynamique. En effet, un Etat efficace crée un environnement politique et juridique propice à
une croissance économique équitablement répartie. De même, une société civile active et
dynamique mobilise les individus, les groupes et les communautés, facilite l’interaction
politique et sociale, aide à générer le capital humain et encourage la cohésion et la stabilité
au sein de la société. Quant au secteur privé productif, il génère des emplois et des revenus.
1.3.2 En traduisant dans les faits sa politique en matière de bonne gouvernance, le Groupe
de la Banque a identifié comme prioritaires les aspects suivants de la gouvernance: (i) la
responsabilisation qui se définit comme l’obligation faite à des individus ou des
organisations, élus ou nommés, et investis d’un mandat public, de rendre compte aux
populations qui les ont investis de ce pouvoir, des actions et activités menées et des décisions
prises dans l’exercice de ce mandat ; (ii) la transparence qui suppose que le public ait un
accès à l’information et qu’il soit informé des décisions prises par l’Etat et participe au suivi
de leur mise en œuvre ; (iii) la participation qui se définit comme un processus par lequel les
parties prenantes exercent une influence sur les décisions d’intérêt général et contribuent au
contrôle des moyens et des institutions qui influent sur leur vie, (iv) la lutte contre la
corruption qui comprend la lutte contre les pratiques de concussion, l’abus de pouvoir ou
l’abus de confiance du public, aussi bien dans le secteur privé que public ; et (v) un système
juridique et judiciaire propice à l’Etat de droit et au développement, avec des lois clairement
établies uniformément appliquées par un pouvoir juridique indépendant. Ces caractéristiques
de la bonne gouvernance sont interdépendantes et se renforcent mutuellement. Ainsi l’accès
à l’information se traduit par une transparence accrue, une participation élargie. Une
participation élargie contribue à la fois à l’échange d’information nécessaire, à l’efficacité et
la légitimité des décisions qui sont prises. Les institutions qui répondent aux besoins de la
population, pour être équitables doivent être responsables, transparentes, et fonctionner en
respectant la primauté du droit. Ces caractéristiques sont essentielles à la bonne gouvernance
et représentent un idéal.
3
II.
DIAGNOSTIC DE LA SITUATION EN MATIERE DE GOUVERNANCE
DANS LE SECTEUR PUBLIC
Le diagnostic de la gouvernance dans le secteur public a été mené en se fondant sur la
politique de la Banque et les préoccupations de l’ACBF en matière de bonne de
gouvernance. Au vu du contexte politique et économique actuel de Djibouti marqué une
relative stabilité politique, une économie en expansion mais en proie à un certain nombre de
rigidités structurelles, des finances publiques assainies mais nécessitant d’être orientées vers
les priorités en matière de réduction de la pauvreté, et un environnement juridique peu
propice à l’investissement privé, les domaines en matière de bonne gouvernance qui ont
guidé la préparation du présent PGP ont porté sur : (i) le renforcement de l’obligation de
rendre compte au plan politique et la participation de la société civile, (ii) la consolidation de
la gouvernance financière et économique, et (iii) la mise en place d’un système juridique et
judiciaire indépendant propice à l’Etat de droit et au développement de l’initiative privée.
2.1
Responsabilisation/obligation de rendre compte
2.1.1 Obligation de rendre compte au plan politique : La République de Djibouti
comme la plupart des pays africains, a vécu pendant longtemps sous un régime de parti
unique. Le pouvoir d’Etat était pendant longtemps monopolisé par la même classe politique
et pratiquement par le même parti politique. Cette situation ne favorisait pas la séparation des
pouvoirs et l’équilibre des institutions mais elle installait surtout dans l’esprit des tenants du
pouvoir, un sentiment d’impunité. La presse privée, la ligue des Droits de l’homme de
Djibouti et les partis politiques de l’opposition dénonçaient fréquemment les violations des
droits humains, les passe-droits, la corruption et l’opacité dans la gestion étatique.
2.1.2 Ouverture démocratique et émergence du multipartisme : Avec l’adoption de la
Constitution de septembre 1992, le Gouvernement de Djibouti a procédé à une ouverture
démocratique ayant permis l’émergence du multipartisme politique, la liberté d’expression,
et la création de nombreuses Organisations de la Société Civile (OSC). Ce renouveau
démocratique a créé les conditions d’une exigence de responsabilisation et d’obligation de
rendre compte aux populations au sein des autorités nanties d’un mandat public. La
Constitution du 4 septembre 1992 a institué le cadre propice à la promotion d’une
gouvernance démocratique. Elle reconnaît les droits humains fondamentaux, les principes de
l’Etat de droit et la séparation de pouvoirs. Le régime actuel, bien qu’encore très centralisé,
affiche une volonté d’ouverture politique à la fois au niveau national et international. Depuis,
les autorités se sont soumises à des élections dans les délais légaux. Il faut signaler que le
régime de Djibouti bénéficie d’une certaine stabilité depuis la fin du conflit armé en mai
2001. Les contestations des partis politiques restent dans le cadre légal et on ne relève pas de
mouvements sociaux perturbant le climat social. Malgré une stabilité politique retrouvée et la
mise en place des institutions prévues par la Constitution, l’efficacité de l’Etat de droit n’est
pas garantie à tous les citoyens en raison, notamment, des faibles capacités institutionnelles
de l’Etat et du dysfonctionnement de l’appareil judiciaire.
4
2.1.3 Processus électoral : Les élections démocratiques ont été inaugurées par la
Constitution de 1992. La Constitution dote le pays d’un régime de type présidentiel, avec un
Président et une assemblée nationale élus au suffrage universel pour des mandats respectifs
de six et cinq ans. Les dispositions législatives1 adoptées instauraient déjà un multipartisme
limité à quatre partis pendant dix ans. Depuis, le Gouvernement a organisé plusieurs
élections : (i) trois élections législatives en 1992, 1997 et 2003, et (ii) trois élections
présidentielles en 1993, 1999 et 2005.
2.1.4 Aux dernières élections législatives de janvier 2003, les partis politiques de
l’opposition ont été crédités selon les résultats officiels de près de 45% des suffrages.
Cependant tous les sièges de l’Assemblée Nationale ont été remportés par la majorité
présidentielle au vu du mode de scrutin majoritaire à un tour qui prévoit que la parti arrivé
en tête des suffrages remporte la totalité des sièges de l’Assemblée Nationale. C’est à
l’occasion de ces élections, que la Commission Electorale Nationale Indépendante2 (CENI) a
été instituée comme organe de supervision du processus électoral, l’organisation matérielle et
technique relevant du Ministère de l’Intérieur. Lors des élections présidentielles du 8 avril
2005, l’opposition n’avait pas présenté de candidat et avait appelé au boycott des élections,
estimant que les réformes politiques qu’elles avaient exigées n’ont pas mises en œuvre. Trois
des neuf conditions posées par l’opposition pour participer au vote portaient sur : (i) la
refonte du fichier électoral devant refléter la réalité du corps électoral, (ii) la mise en place
d’une CENI composée à part égale de représentants de l’opposition et des partis au pouvoir,
et (iii) l’accès équitable et libre des partis politiques aux médias publics. A l’issu du scrutin,
le Chef de l’Etat sortant a été réélu avec 96,7% des suffrages exprimés. Les chancelleries et
autres observateurs de la vie politique djiboutienne pensent cependant le boycott des
élections s’explique essentiellement par le fait l’opposition n’avait plus de leader et de
programme après le décès de M. Ahmed Dini.
2.1.5 Séparation et équilibre des pouvoirs : La séparation et l’équilibre des pouvoirs
(exécutif, législatif et judiciaire) sont consacrés par la Constitution qui fixe : (i)
l’impossibilité pour chaque pouvoir d’empiéter et d’annihiler les prérogatives des autres
institutions, (ii) l’exercice effectif d’un arbitrage par les pouvoirs judiciaires et la définition
claire des missions et attributions des institutions ainsi que la mise en œuvre des mécanismes
de leurs interactions et collaboration. L’Assemblée Nationale est composée de 65 députés
exerçant le pouvoir législatif. Le Conseil Constitutionnel, la Haute Cour de Justice, la Cour
Suprême et les cours et les tribunaux sont les instances du pouvoir judiciaire. Le Conseil
Constitutionnel a en charge le suivi de la constitutionalité des lois. Il est composé de six
membres dont le mandat dure huit ans et n’est pas renouvelable. Il est la plus haute
juridiction jouant un rôle essentiel dans le contrôle du respect de l’obligation de rendre
compte au plan politique. Il a la double fonction de juge de la constitutionnalité de la loi et
de garant des droits fondamentaux de la personne humaine et des libertés publiques. Ses
décisions, étant sans appel, doivent être rigoureuses, crédibles et impartiales. Le Conseil
Constitutionnel n’a cependant pas les moyens de ses missions pour exercer en toute
indépendance sa fonction de garant de l’éthique en matière électorale, ce qui provoque une
grande suspicion des militants de l’opposition. Ces principes n’empêchent pas les suspicions
de l’opposition qui l’accusent d’être inféodé au pouvoir.
1
Référence faite à la loi électorale organique N°01/AN/92 du 29 octobre 1992 relative aux élections modifiées
par la loi N°2/AN/93/3e L du 7 avril 1993, et à la loi N°01/AN/92/2eL du 15 septembre relative aux partis
politiques instaurant un multipartisme limité à quatre partis pendant dix ans.
2
La CENI est composée des représentants du gouvernement (3), de l’Assemblée Nationale (3), des magistrats
du siège (3), de la société civile (3), de chaque parti politique régulièrement constitué.
5
2.1.6 Des institutions et organes chargés du contrôle de l’exécutif ont été mis en place
mais ils ne sont pas totalement fonctionnels faute de moyens et de ressources humaines.
Cette situation ne favorise pas une réelle application de l’obligation de rendre compte au
niveau de l’Etat. Les efforts entrepris par le gouvernement en collaboration avec les
partenaires de la BAD et de l’ACBF (CCDB, IGE, Assemblée Nationale, Réforme
Administrative) promettent une amélioration rapide de la situation. Le Gouvernement rend
périodiquement compte de son action et de sa gestion à l’Assemblée Nationale. Celle-ci
dispose pour exercer ses droits d’information et de contrôle, des moyens suivants : (i) les
questions orales ou écrites ; (ii) les commissions parlementaires d’enquête ; (iii) les
interpellations du Gouvernement ; (iv) le débat annuel sur l’état de la Nation ; et (v) le vote
de la loi des finances. La Haute Cour de Justice est compétente pour juger le Président de la
République et les ministres mis en accusation devant elle par l’Assemblée Nationale. Toutes
ces institutions djiboutiennes, pour continuer à mener, correctement leurs missions ont
besoin d’un appui des partenaires dans le cadre du renforcement des capacités de leurs
animateurs. Beaucoup de dysfonctionnements et de dérives s’expliquent par le manque de
compétences humaines et de ressources financières.
6
ENCADRÉ 1 : REPÈRES HISTORIQUES
24 Juin 1977 : M. Hassan Gouled est élu Président de la République par la Chambre des députés.
27 Juin 1977: Date de la proclamation de l’Indépendance de la République de Djibouti
2 Jul. 1977 :
Djibouti devient le 45ième membre de l’OUA
12 Jun 1981 : Le Président Gouled est élu au suffrage universel comme Président de la République
21 Mai 1982 : Election de la première législature
5 Fév. 1985 :
Naissance de l’IGAD. Son siège est à Djibouti
12-13 Nov. 1991 : Déclenchement du conflit armé au Nord et au Sud-ouest entre les forces
gouvernementales et le Front pour la Restauration de l’Unité et de la Démocratie
(FRUD)
4 Sept. 1992 : Adoption d’une nouvelle Constitution instaurant un multipartisme ( limitant à quatre les
partis politiques) et le respect des libertés et des droits de l’homme.
18 Déc. 1992 : 1 ères Elections législatives multipartites.
7 Mai 1993 :
1 ères Elections présidentielles pluralistes. M. Hassan Gouled est réélu
26 Déc. 1994 : Signature des Accords de paix et de réconciliation nationale entre le gouvernement et le
FRUD
Avril 1995:
Signature d’un Accord de Confirmation (Stand-By Agreement) avec le FMI pour la
mise en œuvre d’un programme de réformes économiques
Mai 1997 :
Organisation d’une Table Ronde des bailleurs de fonds à Genève pour l’appui à la
stabilisation budgétaire, la consolidation de la paix, et à la paix et la démobilisation
19 Déc. 1997 : Elections législatives
Mai 1998 :
Le port de Djibouti devient le port principal de l’Ethiopie suite à la guerre entre
l’Erythrée et l’Ethiopie.
9 Avril 1999 : Elections présidentielles. M. Ismaïl Guelleh est élu Président de la République.
18 Oct. 1999 : Approbation par le FMI de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté (FRPC) devant
consolider les gains en matière de stabilisation financière obtenue avec l’Accord de
Confirmation
Juin 2000 :
Privatisation de la gestion du Port Autonome et International de Djibouti suite à une
convention passée entre le Gouvernement et les autorités de Dubaï Port International
Oct. 2000 :
Djibouti entérine les accords des pays de la COMESA, mettant fin aux barrières
douanières
7 Déc. 2000 :
Tentative d’un coup d’Etat qui a échoué
12 Mai 2001 : Signature à Paris de l’accord de paix, de réforme et de concorde civile entre le
Gouvernement et le FRUD armé de Ahmed Dini Ahmed
31 Jan. 2002:
Adoption d’un nouveau code de la famille
3-9 Fév. 2002 : Tenue d’un séminaire sur l’action gouvernementale et la bonne gouvernance.
15 Juin 2002 : Signature d’un accord cadre de gestion de l’Aéroport International de Djibouti entre le
gouvernement et les autorités de Dubaï Port International
17 Jul. 2002:
Adoption de la Politique Nationale en matière d’intégration de la femme dans le
développement (SNIFD)
Sept. 2002 :
Institution du multipartisme intégral et création de la CENI.
13 Nov. 2002 : Promulgation de la loi n°192 instituant pour les femmes le système de quota (10%)
dans les fonctions électives
10 Jan. 2003:
Elections législatives
11 Juin 2003 : Lancement de la construction du Port de Doraleh
5 Août 2003:
Validation du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP)
Mars 2004 :
Adoption d’un nouveau cadre de partenariat entre la France et Djibouti
13 Avril 2004 : Inondation de la vallée de Djibouti
4 et 8 Juin 2004 : Approbation par les Institutions de Bretton Woods du CSLP
Juin 2004 :
Mise en place de l’Inspection Générale d’Etat (IGE)
7 Juil. 2004 :
Mise en place d’un Programme de référence (Staff Monitored Programme) suivi par le
FMI en vue de l’achèvement des réformes économiques soutenues par la FRPC.
Jul.-Août 2004: Ouverture de la nouvelle zone Franche.
Septembre 2004 : Décès du chef de l’opposition djiboutienne, M. Ahmed Dini
8 avril 2005 :
Elections présidentielles : M. Ismaïl Guelleh est réélu Président
7
2.1.7 Gestion macroéconomique et réformes structurelles : Une caractéristique
importante de l’économie djiboutienne est l’existence depuis 1949 d’un système de caisse
d’émission (SCE) où les réserves de change sont maintenues excédentaires par rapport à la
masse monétaire émise permettant le maintien d’une parité fixe entre le Franc Djibouti et le
dollar des Etats-Unis. De ce fait, la Banque Centrale de Djibouti renonce à sa fonction de
« prêteur de dernier ressort » en s’abstenant de tout financement du déficit budgétaire et de
refinancement du secteur bancaire. En l’absence de politiques monétaires discrétionnaires,
l’intervention de l’Etat par la politique budgétaire demeure pratiquement le seul instrument
de politique économique. Ainsi, le programme de réformes économiques au cours de la
période 1999-2003 qui était soutenu par une Facilité pour la Croissance et la Réduction de la
Pauvreté (FRPC) du FMI visait en priorité le retour à une orthodoxie budgétaire devant
consolider les gains en matière de stabilisation financière obtenus avec l’Accord de
Confirmation (1996-1998). S’y ajoutaient des mesures en faveur d’un accroissement des
réserves de changes du pays et du maintien de l’intégrité du système de caisse d’émission.
De façon concomitante, des réformes structurelles en faveur d’un renforcement de la
compétitivité et du développement du secteur privé devaient être mise en œuvre dans le but
de créer les conditions favorables à une croissance forte, durable, et créatrice d’emplois.
2.1.8 Assainissement des finances publiques : Au cours de la période 2000-2004, les
mesures adoptées par le Gouvernement en faveur de l’assainissement des finances publiques
ont permis une amélioration des recettes et une maîtrise des dépenses publiques. L’ensemble
de ces mesures tendant à rendre l’administration fiscale plus performante a été associé à des
réformes fiscales qui visaient un double objectif : une simplification de la législation fiscale
et un allégement de la pression fiscale. Ces mesures ont contribué à une réduction assez
substantielle de la fraude fiscale au vu du fait que la simplicité en matière de législation
fiscale est gage de transparence et que des taux d’imposition plus faibles incitent beaucoup
moins à la corruption. En ce qui concerne les dépenses, un ajustement des dépenses a pu être
effectué durant les trois premières années du programme grâce à une réduction de la masse
salariale et une diminution du train de vie de l’Etat.
2.1.9 C’est ainsi que les recrutements ont été gelés dans la fonction publique sauf dans les
secteurs prioritaires comme l’éducation, la santé et la justice ; et que les postes vacants suite
aux départs à la retraite n’ont pas été pourvus. La masse salariale a fait l’objet d’un suivi plus
rigoureux avec la mise en place d’un Fichier Unique visant à rapprocher les effectifs de la
fonction publique avec les traitements salariaux. Un programme important de démobilisation
appuyé par l’Union européenne a permis une réduction des effectifs des forces de défense et
de sécurité ; et les budgets successifs ont progressivement réduit les dépenses de
fonctionnement de l’Etat. Ces efforts de stabilisation financière ont été accompagnés d’un
apurement des arriérés intérieurs accumulés lors du conflit civil. L’accumulation de
nouveaux arriérés de paiement a pu être contenu grâce à la mise en place d’un plan de
régulation des engagements de dépenses en fonction des liquidités disponibles. Les efforts
d’assainissement des finances publiques ont dans l’ensemble permis de réduire de manière
assez substantielle le déficit budgétaire et d’éviter le recours à la création monétaire pour le
financement des dépenses publiques. Ces résultats budgétaires ont ainsi contribué à
l’ajustement de l’offre de monnaie aux réserves de change du pays et au maintien de la parité
du Franc Djibouti par rapport au dollar des Etats Unis.
2.1.10 Réformes structurelles : Au plan des réformes structurelles, des progrès ont pu être
obtenus mais la mise en œuvre de l’ensemble des réformes prévues dans le cadre de la FRPC
a accusé un retard qui risque de compromettre l’amélioration de la compétitivité de
l’économie djiboutienne et la relance de la croissance économique. Un programme de
restructuration des entreprises publiques a été engagé dans le but de les préparer à une
8
privatisation. La nécessité de trouver un partenariat stable avec le secteur privé dans la
gestion des entreprises publiques, les impératifs de réduction du prix des services publics
(eau, électricité, services portuaires et de télécommunication), et la préservation de la
mission de service public des entreprises publiques ont été à la base de la formulation du
programme de privatisation. La restructuration et la privatisation des entreprises publiques
devaient être accompagnées d’une amélioration de l’environnement des affaires. C’est ainsi
qu’un projet de Charte des Investissements a été élaboré par la Direction des Recettes et
l’Agence Nationale pour la Promotion de l’Investissement avec les perspectives liées à la
zone franche de Doraleh et devrait contribuer à rationaliser l’octroi des agréments au code
d’investissement. En ce qui concerne le code de commerce, la stratégie était d’adopter le
traité de l’OHADA. Après examen, le Gouvernement a jugé plus opportun de préparer un
code de commerce spécifique au pays qui prendrait en compte les actes uniformes du traité
de l’OHADA. Sa préparation nécessite cependant une assistance technique qui n’a pas pu
être mobilisée à ce jour. La refonte du code du travail qui devrait permettre une flexibilité du
marché du travail et la détermination des salaires par le marché a finalement pu aboutir avec
la transmission à l’Assemblée Nationale en décembre 2004 du nouveau code du travail.
2.1.11 Performance macroéconomique : Les fondamentaux macroéconomiques ont
favorablement répondu au programme de réformes économiques pour ce qui est de la
réduction du déficit budgétaire et de la viabilité du système de caisse d’émission. Cependant
le rythme de croissance nécessite d’être relevé à des niveaux permettant une hausse continue
du revenu par habitant et une réduction de la pauvreté. De même la discipline fiscale
nécessite d’être restaurée afin d’orienter les ressources budgétaires vers les programmes
prioritaires en matière de lutte contre la pauvreté.
2.1.12 Les flux de capitaux publics extérieurs assez substantiels dont Djibouti a pu
bénéficier au cours de la période du programme, et le renforcement du rôle de Djibouti
comme plateforme portuaire dans la région de la Corne de l’Afrique ont permis au pays de
réaliser une croissance réelle du PIB de 2,4% en moyenne annuelle au cours de la période
2000-2004 qui demeure cependant insuffisante pour infléchir la baisse du revenu par
habitant. L’inflation a été contenue à 1,9% en moyenne annuelle au cours des cinq dernières
années grâce aux politiques monétaires restrictives liées au système de caisse d’émission. Sur
le plan des finances publiques, les efforts d’ajustement et le plan de trésorerie (plan de
régulation des dépenses) mis en place en avril 2001 avaient permis de contenir le déficit
budgétaire (base ordonnancement, dons compris) en dessous de 2,0% du PIB au cours de la
période 2000-2001. D’importants investissements publics réalisés dans les secteurs portuaire,
routier et de la construction avaient entraîné une dégradation du déficit budgétaire à 3,5% du
PIB en 2002. Une amélioration des recettes et les ressources perçues au titre de la
coopération militaire ont cependant permis de réduire le déficit budgétaire à 2,3% du PIB en
2003. Au cours de l’année 2004, la situation budgétaire s’est détériorée suite à une
progression assez substantielle des dépenses courantes hors salaires. L’enjeu pour Djibouti
est de restaurer la discipline fiscale et de restructurer les dépenses publiques en faveur des
programmes de réduction de la pauvreté. Au plan extérieur, le déficit du compte courant
extérieur s’est détérioré de 7.2% du PIB en 2000 à 8% du PIB en 2004 en raison d’une
hausse des importations liée aux investissements publics et à la construction du complexe
portuaire de Doraleh. Les flux de capitaux publics et privés couvrent largement le déficit
courant extérieur permettant ainsi des soldes excédentaires de la balance des paiements. La
viabilité du système de caisse d’émission continue d’être soutenue par les excédents de la
balance des paiements et leur effet positif sur la couverture de l’émission monétaire. La dette
extérieure de Djibouti est jugée soutenable rendant ainsi le pays inéligible à l’initiative PPTE
Renforcée.
9
2.1.13 Ces résultats mitigés ont conduit les autorités djiboutiennes à mettre en place en
juillet 2004 un programme de référence (Staff Monitored Program) sur une période
intérimaire de douze mois suivi par les services du FMI dont l’objectif principal est de
consolider les efforts d’assainissement des finances publiques et de mener à terme les
réformes structurelles qui étaient soutenues par la FRPC et qui sont critiques pour une
réduction du coût des facteurs de production et l’amélioration de la compétitivité de
l’économie djiboutienne.
2.1.14 Réforme de la fonction publique: L’administration centrale est organisée en
départements ministériels au nombre de 23 chargés de l’élaboration des politiques et de leur
mise en œuvre. Le diagnostic effectué par la Commission Nationale de Réforme
Institutionnelle (CNRI) mise en place en mai 1997 a fait état de nombreux
dysfonctionnements tant dans la structure de l’administration publique que dans la gestion
des ressources humaines et matérielles de l’Etat. Les constats issus de ce diagnostic ont
principalement relevé l’inadéquation des structures administratives aux missions de l’Etat, et
un développement disproportionné du secteur public par rapport aux ressources financières
de l’Etat. S’y ajoutait la prééminence du politique qui compromettait la neutralité et l’équité,
condition sine qua non d’une bonne gouvernance au sein de l’administration publique.
2.1.15 Au stade actuel de la mise en œuvre de la stratégie de la réforme institutionnelle, les
réformes à mettre à l’actif du Gouvernement portent essentiellement sur:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
Le fichier unique mis en place avec l’assistance de la Banque mondiale
réconciliant les effectifs de la fonction publique aux données de la solde
La centralisation de la paie à la Sous-Direction de la Solde du Ministère de
l’Economie des Finances pour l’ensemble des personnels civils (fonctionnaires
ou agents conventionnés au nombre de 7000)
L’installation d’un Observatoire de la Fonction Publique (OFP) avec l’appui du
PNUD
L’accès à la fonction publique par voie de concours réinstitué en 2002
Le rattachement des directions des ressources humaines (DRH) de tous les
ministères au Ministère en charge de la fonction publique pour permettre un
meilleur suivi de la gestion du personnel
2.1.16 Le diagnostic effectué par la CNRI avait révélé que l’organisation ministérielle
demeure caractérisée par de fortes rigidités inhérentes à la vétusté des organigrammes, aux
responsabilités mal définies. Cette situation découle du fait que les textes définissant
l’attribution et l’organisation des différents départements ministériels sont inadaptés aux
principales missions qui leur sont dévolues et ne favorisent pas une harmonisation de
l’organisation des différents ministères. Ensuite, les attributions sont définies de manière
verticale sans tenir compte de la nature multisectorielle de la plupart des politiques
publiques. Enfin, les cadres organiques ne tiennent pas compte de la gestion rationnelle des
effectifs et des dépenses de personnel. A ces dysfonctionnements s’ajoute un cadre
institutionnel inapproprié caractérisé par une insuffisance des crédits budgétaires destinés au
financement des charges récurrentes, et par les défaillances des services chargés de la gestion
patrimoine. Ce qui contribue à la dégradation rapide des biens appartenant à l’Etat.
2.1.17 Les problèmes liés à la gestion du personnel portent en premier lieu sur les capacités
de gestion prévisionnelle des ressources humaines. La méconnaissance des techniques de
planification est à l’origine des effectifs pléthoriques observés dans certains départements
ministériels et l’inadéquation entre les profils et les postes. Au bout d’une décennie
d’ajustement, la maîtrise de la masse salariale demeure encore une préoccupation à Djibouti
10
avec une masse salariale comptant pour 45,6% des recettes (dons compris) au cours de la
période 2000-2004. Le mécanisme d’avancement qui accordait à tous les agents un
avancement tous les deux ans s’avérait être coûteux, eu égard à l’évolution des recettes.
L’augmentation de la masse salariale entraînée par ces avancements n’avait pas de
contrepartie en terme de productivité et de performance. Cette pratique semblait ainsi ne pas
être soutenable ; ce qui a conduit à son abandon et à envisager un système d’avancement au
mérite. La politique salariale demeure régie par une multitude de texte générant ainsi une
prolifération des primes et indemnités et rendant difficile la maîtrise des dépenses de salaires.
2.1.18 Dans le domaine du développement des ressources humaines, l’absence de
préoccupation pour la formation continue et l’insuffisance des centres de formation ont
contribué à maintenir l’efficacité et l’efficience des services à des niveaux relativement bas.
La préparation en 2004 d’un Schéma Directeur de la Formation Permanente (SDFP) élaboré
avec l’appui de l’OFPA répond à ce souci et accorde une place importante à l’Institut
National d’Administration Publique (INAP) dans le dispositif de renforcement des capacités
au sein de l’administration publique. Par son caractère intégrateur, le SDFP vise
l’harmonisation de la politique nationale de formation, et l’optimisation des ressources
financières et humaines en orientant les moyens de l’Etat vers les priorités que sont : (i) la
prise de conscience de l’importance de la formation, (ii) la promotion du professionnalisme
au sein de l’administration, (iii) l’équité et la diversité avec un accent particulier sur la
promotion de la femme ; (iv) l’amélioration de la qualité des services rendus aux usagers ; et
(v) l’ouverture et l’adaptation à l’environnement international.
2.1.19 Gestion des finances publiques : Comme dans la plupart des pays francophones, le
système budgétaire de Djibouti est basé sur le système français mais aussi sur les directives
financières et comptables de l’Union monétaire économique ouest africaine (UEMOA) dont
Djibouti n’est pas membre. Le cadre réglementaire régissant la gestion du budget s’articule
autour de la Constitution, la loi organique relative aux lois de finances et les textes
réglementaires particuliers traitant des divers aspects de la dépense. Les principes de base du
système repose sur la séparation de l’ordonnateur et du comptable et sur le contrôle externe
de type juridictionnel exercé par une Chambre des Comptes. Le système djiboutien n’a
cependant que partiellement pris en compte le principe d’un contrôle a priori indépendant de
la dépense. Une forme de contrôle a priori est exercée par l’autorité en charge du pouvoir
d’engagement et d’ordonnancement, en l’occurrence la Direction des Finances du Ministère
de l’Economie et des Finances ; ce qui ne permet pas encore de la qualifier d’indépendante.
2.1.20 Politiques en matière de recouvrement des recettes : Les réformes fiscales ont
principalement visé la mise en place d’un cadre juridique favorable à la bonne gouvernance
tout en appliquant des mesures garantissant un accroissement des recettes et une réduction de
la pression fiscale. Elles étaient associées à une réorganisation des services en charge du
recouvrement3 à des fins d’efficacité, d’harmonisation de la législation fiscale et afin
d’améliorer la qualité des services aux contribuables. Le suivi des contribuables a été
amélioré avec la création de deux services chargés respectivement du suivi des Grandes
Entreprises et des PMEs. Le recouvrement a été transféré du Trésor Public à la Direction des
Recettes et des Domaines (DRD) dans le souci de garantir une meilleure synergie entre les
services émetteurs des recettes et les services en charge du recouvrement. Au titre des
impôts directs, la fiscalité sur le revenu a été unifiée et le taux d’imposition réduit de 25% à
20%. L’imposition du bénéfice professionnel variait selon la nature de l’activité économique
3
Les services en charge du recouvrement fiscal ont été regroupés et mis sous une même tutelle, en
l’occurrence la Direction des Recettes et des Domaines (DRD). Il s ont désormais constitué de : (i) la SousDirection des Recettes Directes, (ii) la Sous-Direction des Recettes Indirectes, (iii) la Sous-Direction des
Domaines et de la Conservation Foncière et, (iv) à la Sous-Direction du Recouvrement
11
rendant complexe la détermination des recettes tant pour les contribuables que pour
l’administration fiscale. C’est ainsi que les différents prélèvements ont été unifiés en une
taxe unique. Depuis janvier 2005, la structure tarifaire de l’impôt foncier a subi une
modification avec la réduction du nombre de taux de quatre à trois couplée d’un allégement
des taux d’imposition. En matière de recettes indirectes, les principales réformes ont porté
sur la fiscalité indirecte notamment sur la taxe intérieure sur la consommation (TIC) et ont
consisté en : (i) une modification de la structure tarifaire de sept à trois taux d’imposition,
(ii) l’élimination des exonérations en les limitant aux activités prévues dans le code des
investissements, aux organisations humanitaires, et aux forces de sécurité nationales et
étrangères, et (iii) l’extension de la taxe à tous les biens produits localement. Dans
l’ensemble, ces réformes se sont traduites par un accroissement des recettes(hors dons) de
24,4% du PIB en 2000 à 28,0% en 2004.
ENCADRE 2 : PRINCIPALES REFORMES FISCALES ET BUDGETAIRES AU COURS DE LA PERIODE 2000-2004
Cadre réglementaire et institutionnel
 Refonte du cadre juridique des finances publiques avec l’adoption de la loi relative aux lois de
finances et d’une nouvelle nomenclature budgétaire basée sur une classification fonctionnelle et
économique,
 Adoption du décret portant règlement général de la comptabilité publique et la mise en place d’une
nouvelle nomenclature des pièces justificatives de la dépense
 Adoption d'une nouvelle loi organique sur les finances publiques
 Réorganisation des services en charge du recouvrement des recettes
 Mise en place, d'une Direction de Budget, chargée de la préparation, du suivi et de la gestion des
autorisations de dépense
Politiques fiscales
 Réforme de la Taxe Intérieure sur la Consommation (TIC)
 Mise en place d’un prélèvement unique sur les salires (ITS)
 Unification de l’impôt sur le bénéfice professionnel
 Réduction du nombre de taux d’imposition de la patente de quatre à trois, et allégement du taux
d’imposition
Gestion des dépenses publiques
 Mise en place depuis avril 2001 d’un plan de trésorerie comme instrument de régulation et de suivi
des engagements de l’Etat
 Centralisation des compétences en matière d’exécution au niveau de la Direction des Finances
12
Tableau 2.1 : Structure des recettes (en % du PIB)
2000
2001
2002
2003
2004
Est.
21.5
20.5
21.1
22.7
23.1
8.9
9.1
9.3
9.3
9.1
4.3
1.5
4.2
1.4
4.4
1.9
5.0
1.5
4.8
2.1
12.5
11.4
11.7
13.5
14.0
7.4
4.0
0.0
6.4
3.6
0.0
6.9
3.8
1.1
6.7
3.5
2.1
…
…
1.9
2. RECETTES NON-FISCALES
Dont loyer de la base militaire américaine
2.9
2.8
2.4
5.4
3.0
4.9
2.3
3. DONS
Dont
Appuis budgétaires
Aide-projet
6.6
5.0
5.9
6.1
8.2
1.0
5.6
0.9
4.1
1.0
4.9
1.2
4.9
0.9
7.3
24.4
31.0
23.3
28.2
23.5
29.4
28.1
34.2
28.0
36.2
1. RECETTES FISCALES
Impôts directs
Dont
Impôts sur le revenu
Impôts sur le bénéfice profesionnel
Impôts indirects
Dont
TIC
Droits d'accises
Accords militaires avec la France
RECETTES HORS DONS
RECETTES TOTALES
Source: MEFPP, Bilan 1994-2004: de l'ajustement au développement; FMI; et estimations BAD
2.1.21 Préparation budgétaire : La préparation du budget est du ressort du Ministère de
l’Economie, des Finances et du Plan chargé de la Privatisation (MEFPP) comme le stipule
l’article 38 de la loi organique du 29 octobre 2000 relative aux finances publiques.
Cependant les décisions finales sont prises au niveau du Conseil des Ministres, présidé par le
Président de la République, qui décide des derniers arbitrages. Le processus de préparation
du budget s’effectue en deux phases : (i) une première phase visant à assurer une cohérence
entre le cadre macroéconomique et financier et le projet de budget en recettes et en
dépenses ; et (ii) une seconde phase portant sur les négociations budgétaires et les premiers
arbitrages sur les enveloppes budgétaires des différents départements ministériels.
2.1.22 La première phase (de janvier à juillet) fait intervenir essentiellement des services du
MEFPP en l’occurrence la Direction de l’Économie, la Direction de la Statistique et des
Études Démographiques (DISED), la Direction des Recettes et la Direction du Budget (DB)
et consiste à prévoir les grandes masses de recettes et de dépenses. Les prévisions de recettes
souvent optimistes ne sont pas rapprochées avec les résultats issus des modèles
macroéconomiques. Ce qui constitue la source des premières faiblesses du dispositif de
préparation du budget. Les plafonds de dépenses effectués par la DB sont consolidés dans
une Lettre de Cadrage adressée aux ministères techniques en vue de la formulation de leurs
propositions budgétaires. La seconde phase (de juillet à novembre) du processus de
préparation du budget est sous la responsabilité de la Direction du Budget consiste à assurer
la conformité des propositions budgétaires des différents ministères dépensiers aux équilibres
budgétaires qui se sont dégagés au cours de la première phase. Les propositions budgétaires
font l’objet de négociations bilatérales entre le MEFPP et chacun des ministères. En pratique,
les contraintes d’équilibre laissent peu de place à la négociation et ne permettent pas de
prendre suffisamment en considération les besoins des ministères dépensiers.
2.1.23 Afin d’orienter les dépenses publiques vers les principales priorités des politiques
publiques, une nouvelle nomenclature, adoptée début 2002, établit une distinction entre la
13
nature, la destination, et le service de la dépense conformément aux dispositions de la loi
organique. Cette nomenclature constitue un outil adéquat pour une gestion budgétaire
moderne, ouverte notamment aux perspectives de mise en place de budgets de programme ou
de budgets orientés vers des objectifs en termes de résultats. Elle est, de plus, homogène avec
la nomenclature comptable, ce qui simplifie les traitements comptables en aval de la
dépense. Enfin, elle va dans le sens des recommandations des normes de finance publiques
établies par le FMI. Cependant, l’absence d’un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT)
comme instrument de mise en cohérence des choix de politique publique, des moyens
alloués, et des objectifs à atteindre, constitue un handicap majeur pour une gestion efficace
des dépenses publiques. La lutte contre la pauvreté repose sur une bonne articulation entre le
budget et les programmes de lutte contre la pauvreté. Ce que n’offre pas pour l’instant le
budget de moyens que prépare le Gouvernement.
2.1.24 Exécution budgétaire : Une caractéristique principale du système budgétaire
djiboutien repose sur la centralisation du pouvoir relatif à l’engagement et à
l’ordonnancement des dépenses au sein de la seule Direction des Finances du Ministère de
l’Économie et des Finances. Les ministères dépensiers n’ont donc pas la qualité
d’ordonnateur (délégué) comme dans les systèmes classiques francophones et se limitent à
initier les dépenses au moyen de propositions d’engagements. En amont du paiement, le
service central unique des ordonnancements du Ministère de l’Economie et des Finances
tient une comptabilité administrative des engagements et des ordonnancements transmis aux
services comptables du trésor Public pour mise en paiement. Pour plus de transparence, la
nomenclature des pièces justificatives devant être jointe à l’émission des mandats de
paiement par l’ordonnateur a été codifiée par un texte réglementaire adoptée en 2002. La
comptabilité administrative est tenue sur la base d’une application informatique simple,
élaborée en interne. De plus, l’application ne dispose pas de système de blocage automatique
des engagements en dépassement des crédits ouverts ou des crédits autorisés dans le cadre de
la régulation des engagements du plan de trésorerie et fait reposer le signalement des ces
dépassements sur la vigilance des agents.
2.1.25 L’exécution budgétaire est marquée par un certain nombre d’insuffisances liées au
fait que les principes d’engagement des dépenses ne sont pas toujours respectés. Il se trouve
que certaines dépenses sont ordonnancées et payées avant la certification du service fait
selon un usage local qui conduit les fournisseurs à refuser de livrer avant le paiement effectif.
Cette pratique s’expliquait par les arriérés de paiement que l’Etat accumulait vis-à-vis des
fournisseurs mais elle est cependant en diminution avec l’amélioration de la trésorerie de
l’Etat. D’autres types de dépenses échappent couramment au principe de base du circuit de la
dépense. Il s’agit en premier des dépenses payées par le Trésor Public sans ordonnancement
préalable qui ne sont pas irrégulières en soi, mais qui doivent être limitées à un certain
nombre de dépenses comme les dépenses de personnel, les dépenses de la dette, les dépenses
de matériel des ambassades par exemple. Or, la pratique de ce type de dépense a été parfois
dévoyée de son but initial et a servi à couvrir des dépenses à caractère politique ou des
dépenses qui ont été volontairement soustraites au régime classique de la dépense. De plus,
la régularisation de ces dépenses se faisait mal ou avec retard, mais il semble qu’elles soient
désormais correctement effectuées.
2.1.26 Les dépenses effectuées à partir des régies d’avance diminuent également la
transparence de la gestion des crédits budgétaires au vu du fait qu’elles sont justifiées ex-post
au moment du réapprovisionnement des régies. Ensuite, viennent les dépenses relatives aux
projets financés sur les ressources extérieurs. L’anomalie provient du fait que les crédits
correspondant à la participation des bailleurs sont inscrits au budget national mais que les
dépenses correspondantes ne s’y retrouvaient pas jusqu’à présent (ou ne s’y retrouvent que
14
partiellement). Cette situation conduisait à une minoration systématique de la dépense en
exécution et introduisait donc un biais dans la loi de règlement.
2.1.27 Exécution comptable : Conformément à la tradition francophone, l’ordonnateur et le
comptable sont strictement indépendants grâce à un statut juridique du comptable qui prévoit
sa responsabilité pécuniaire et le protège contre toute ingérence de l’ordonnateur. La chaîne
de traitement par les services comptables suit un processus en trois étapes qui ne supprime
pas totalement le risque d’erreur matérielle, ni le risque de perte d’informations au vu des
traitements manuels effectués. La première étape du traitement comptable de la dépense
porte sur la réception des mandats de paiements. La deuxième étape consiste à prendre en
considération le montant et l’imputation de la dépense en vérifiant la disponibilité des crédits
au niveau du titre et du ministère et en procédant au contrôle des pièces justificatives. La
troisième étape porte sur le paiement proprement à travers un logiciel dénommé WMONEY.
2.1.28 Globalement, les circuits de traitement comptable de la dépense sont clairs et bien
répertoriés. Des améliorations peuvent y être apportées en modernisant la comptabilité
auxiliaire des ordonnancements tenus par le Trésor Public en amont de la liquidation
comptable. Ce qui permettrait une meilleure intégration du traitement automatisé de la
chaîne de la dépense entre l’ordonnateur et le comptable tout en assurant les bases d’une
déconcentration partielle du pouvoir de l’ordonnateur unique délégué vers les ministères
dépensiers. Une seconde amélioration du traitement comptable de la dépense consisterait à
réaliser l’interface entre la comptabilité auxiliaire des ordonnancements et la comptabilité
générale. Il en résulterait donc une amélioration de la fiabilité, in fine, de la production de
documents comptables comme la balance du trésor et la fiabilisation de loi de règlement. Ces
projets de modernisation devraient faire l’objet d’études au sein du Ministère des Finances,
en nourrissant la réflexion des expériences acquises dans d’autres pays francophones.
15
ENCADRÉ 3 : PLAN DE TRÉSORERIE ET RÉDUCTION DES ARRIÉRÉS INTÉRIEURS
1. L’exécution budgétaire est souvent caractérisée par des dérives importantes par rapport à la loi de
finance initiale. Cette situation résulte de l’insuffisante qualité des prévisions budgétaires mais aussi de la
faible prise en compte des besoins des ministères dépensiers lors des négociations budgétaires. Les
modifications du profil initial de la loi de finance sont autorisées par la loi organique. Il y a en premier lieu
des modifications d’ordre législatif devant faire l’objet d’une loi de finance rectificative modifiant le budget
sans limitations formelles. Les possibilités de modifications de type réglementaire font l’objet suivant les
cas d'un décret du Président de la République ou d’une décision du Ministre des Finances lorsqu’elles ont
seulement pour conséquence de modifier le montant ou la répartition des crédits au niveau des paragraphes
ou des lignes.
2. Ces dispositions n’ont cependant pas permis d’éviter des dérapages incontrôlés de la dépense et une
accumulation d’arriérés de paiements intérieurs qui ont nécessité la mise en place en avril 2001 d’un plan de
régulation des dépenses avec l’assistance du FMI qui régit toujours l’exécution budgétaire. Dans son
principe, ce plan de régulation institue une centralisation de l’engagement et l’ordonnancement au niveau de
la Direction des Finances du MEFPP et vise à éviter qu’une dépense ne puisse être engagées sans assurance
sur la recette correspondante, de sorte que la situation d’accumulation d’arriérés comptables ne puisse plus
se reproduire. Ce mécanisme, dit « Plan de trésorerie », vise en fait deux objectifs : (i) assurer la
concordance globale entre le niveau des dépenses et le niveau des recettes effectives, afin de résoudre le
problème issu de l’imprécision des évaluations de recettes -il s’agit là d’une régulation globale, de type
budgétaire, et (ii) assurer, en trésorerie au mois le mois, la concordance des recettes avec les dépenses -il
s’agit là plutôt d’ajustement et de gestion de trésorerie. Dans l’ensemble, les résultats de ce plan sont
positifs mais contrastés : l’accumulation d’arriérés comptables (dépenses initiées mais non payées faute de
cash) semble avoir été endiguée. Pour autant les facteurs de dérive potentielle de l’exécution semblent
toujours présents (fiabilité des prévisions de recettes à améliorer, insuffisance de capacités de gestion dans
de nombreux ministères pour piloter les dépenses, manque de discipline pour éviter les dépassements de
crédits, carences dans le circuit de la dépense…).
3. Au total, la mise en place de ce plan de trésorerie a apporté une amélioration incontestable aux finances
publiques djiboutiennes en mettant globalement un terme à la dérive de l’exécution qui était la principale
cause d’un risque budgétaire pour la communauté des bailleurs. Suite à un audit réalisé en 2002 sur le stock
des arriérés intérieurs, un plan d’apurement sur une période de 10 ans a été adopté. Ce plan a permis une
réduction du stock des arriérés de 29 milliards de Francs Djibouti (ou 163 millions de dollars EU) en 2001
à 23 milliards (ou 130 millions de dollars EU) à fin 2004. Mais il apparaît que son application n’est pas
régulière et que tout relâchement conduirait à une nouvelle dégradation de l’exécution budgétaire.
2.1.29 Gestion des entreprises publiques : Le secteur public marchand est composé de
cinq entreprises publiques opérant dans les secteurs de services de base (eau, électricité,
télécommunication, port et aéroport). Il constitue un poids économique important avec 38%
des investissements publics en 2004. Ce secteur opérait dans un cadre institutionnel et
juridique qui se caractérisait par : (i) une grande complexité au niveau organique (tutelle
déléguée à un ministère technique; et une tutelle financière par le Ministère de l’Économie
de des Finances) ; (ii) des textes législatifs et réglementaires ambigus; et (iii) une législation
du travail contraignante limitant la flexibilité du travail. Dans la pratique, l'Etat interférait
dans leur gestion courante et déséquilibrait ainsi leurs conditions d'exploitation. Par ailleurs
et en raison de la crise financière qu’avait connu l’Etat, ce dernier accumulait des arriérés de
paiements vis-à-vis des entreprises publiques ; utilisait leur trésorerie comme moyen de
financement du budget; ou avait obligé certaines entreprises ayant une bonne trésorerie à en
financer d'autres (participation au capital ou prêts à terme). Il en résultait de faibles
performances techniques qui se reflétaient sur la qualité des services, et le coût des services
publics (eau, électricité, et téléphone), une situation financière très dégradée des entreprises,
et un endettement considérable.
16
2.1.30 Les problèmes de gestion et les difficultés croissantes à faire face aux besoins de
financement de ces entreprises publics ont conduit l’État à lancer un important programme
de reformes en direction de ce secteur de l’économie. Au début du programme de réforme
des entreprises publiques, il a été constaté que le cadre juridique et institutionnel
réglementant le secteur des établissements publics était inadapté. C’est pour cette raison
qu’une importante réforme de ce cadre juridique a été engagé avec la mise en place de
plusieurs textes réglementaires4. Ces textes avaient principalement pour objectifs de
rapprocher la gestion de ces établissements publics d’une gestion de type privée par : (i) la
séparation des fonctions politiques et la gestion de ces entreprises en écartant les ministères
du conseil d’administration des établissements publics ; (ii) le renforcement du rôle du
conseil d’administration ; (iii) le renforcement de la responsabilisation des directeurs.
2.1.31 Dans le cadre de la Loi N° 130/AN/97/3ème L portant sur les conditions et modalités
de privatisation de participation, d’entreprises, de biens ou d’activités relevant du secteur
public du 15 février 1997, le Gouvernement a procédé à plusieurs opérations de
désengagement de certaines entreprises publiques. Au titre de cette loi, cinq entreprises
publiques5 ont été liquidées, et deux autres ont été privatisées6. La gestion du Port et de
l’Aéroport a été concédée à Dubaï Port International (DPI) respectivement en 2000 et 2002
pour une durée de vingt ans. Concernant les télécommunications, une loi-cadre portant sur la
réforme du secteur des technologies de l’information et de la Communication a été adoptée à
des fins d’harmonisation avec les pays du COMESA et dans le souci de répondre aux
préoccupations des investisseurs étrangers intéressés par ce secteur. Cette loi prévoyait la fin
de l’exclusivité de Djibouti Télécom en janvier 2005 et la création d’une Agence de
Régulation des Télécommunications chargé de l’arbitrage entre les opérateurs et leurs
clients. Depuis l’adoption de cette loi, la gestion de Djibouti Télécom a été confiée au
secteur privé pour la période allant de novembre 2003 et décembre 2005 afin de la préparer à
une privatisation. Les privatisations de l’Électricité De Djibouti (EDD) et de l’Office
Nationale des Eaux de Djibouti restent assujettis à : (i) l’établissement des comptes fiables ;
(ii) une évaluation patrimoniale devant inventorier les immobilisations de ces entreprises, et
(iii) des audits organisationnels visant à évaluer l’organisation effective de ces entreprises et
les compétences du personnel de même que les moyens qui leur sont affectés en l’occurrence
les traitements salariaux et les outils de gestion de la paie. Ces préalables sont restés en
suspens faute de financements et d’assistance technique.
2.2
Transparence
2.2.1 Accès du public à l’information relative aux politiques publiques : La diffusion
d’information a été intensifiée afin de tenir les différentes parties prenantes au courant du
programme de réformes du Gouvernement et les résultats obtenus. Dans ce contexte, le
Ministère des Finances s’est doté d’un certain nombre d’instruments comme le Bulletin
d’Information Economique, d’un annuaire statistique; et la plupart des institutions publiques
disposent d’un site Web. Le Bulletin d’information économique portant sur le suivi de
l’évolution de la conjoncture économique est régulièrement publié à l’intention des
opérateurs économiques, des utilisateurs publics et privés et des partenaires au
4
La loi N° 2/AN/98 4ème L du 21 janvier 1998 portant sur la définition et la gestion des établissements publics
et son décret d’application N° 99-0077/PRE/MEFN du 08 juin 1999.
La loi N° 12/AN/98 4ème L du 11 mars 1998 portant réforme des sociétés d’Etat des sociétés d’économie mixte
et des établissements publics à caractère industriel et commercial, et son décret d’application N° 990077/PRE/MEFN du 08 juin 1999.
5
Référence faite à la Laiterie de Djibouti, la Société des Aliments du Bétail, la Société d’Exploitation des Eaux
de Tadjourah, l’Office National d’approvisionnement et de Commercialisation, et la Société des
Télécommunications Internationales de Djibouti (STID).
6
L’Etat a privatisé l’hôtel Sheraton (1997) et la Pharmacie de l’Indépendance (1999).
17
développement. Il s’articule autour de l’évolution du secteur réel et de l’évolution des
finances publiques Aussi, le Gouvernement de Djibouti adhéré à au Système Général de
Diffusion des Données du FMI afin de disposer d’un système statistique complet, cohérent,
et répondant aux normes internationales. La nécessité de renforcer l’appareil statistique a
conduit à la création d’une Direction de la Statistique et des Etudes Démographiques
(DISED) suite à la fusion de l’ancienne Direction de la Statistique et du Bureau Central du
Recensement. Djibouti participe également au Programme de Comparaison Internationale
pilotée par la BAD qui vise à répondre à la demande croissante de données faibles et
cohérentes pour appuyer la réalisation des Objectifs de développement du millénaire.
2.2.2 Pluralisme politique : La Constitution du 4 septembre 1992 reconnaît le pluralisme
politique. Ce pluralisme est venu en deux étapes : (i) le 4 septembre 1992, après l’adoption
de la Constitution, il était autorisé seulement quatre partis politiques pendant une période de
dix ans ; (ii) à partir du 3 septembre 2002, le multipartisme est devenu intégral. Il existe
aujourd’hui deux coalitions de partis politqiues en l’occurrence l’Union pour la Majorité
Présidentielle (UMP)7 et l’Union pour l’Alliance Démocratique (UAD)8 composées de
quatre partis chacune. La création d’un parti politique à Djibouti est conditionnée au
versement d’une caution de 2 millions de FD auprès du Trésor Public.
2.2.3 Seuls les partis composant l’UMP (majorité présidentielle) sont représentés à
l’Assemblée Nationale. L’absence de l’opposition s’explique par le système électoral de liste
majoritaire à un tour (voir 2.1.3). Les partis politiques de l’opposition, vivent dans une
situation financière précaire et ne bénéficient pas d’un financement public. Un tel
financement public est lié à la représentation à l’Assemblée et au nombre de députés. La
répartition actuelle de ce financement (estimé à 20 millions de DJF) revient aux partis
membres de l’UMP au vu du fait qu’ils ont les seuls à siéger à l’Assemblée Nationale. Les
capacités humaines et financières des partis politiques et les pratiques politiques tendant à
marginaliser les leaders de l’opposition ne permettent pas au pays de tirer suffisamment
profit du multipartisme politique. La forte politisation de l’Administration publique exclut
les dirigeants et les militants connus de l’opposition de tout poste de haute responsabilité. Le
multipartisme est reconnu mais son effet sur la promotion de la transparence est très limité.
2.2.4 Libertés des médias : L’espace audiovisuel de la République de Djibouti n’est pas
libéralisé et l’Etat a un monopole sur les ondes. Toutes les radios et la télévision qui émettent
sur le territoire sont des organes d’Etat. Il n’existe pas de quotidien. Seul le journal
gouvernemental «La Nation» présente un profil de presse écrite et arrive à faire trois
publications par semaine. La presse privée est constituée essentiellement de journaux
appartenant à des partis politiques parmi lesquels on peut citer : «Le progrès » appartenant
au RPP, le « Renouveau djiboutien » qui est un hebdomadaire du Mouvement pour le
Renouveau Démocratique et le Développement (MRD), « Réalité » qui est une publication
hebdomadaire de l’ARD. Les journaux de l’opposition ne reçoivent pas de financement
public et sont préparés dans des conditions financières difficiles. Le coût du journal est assez
élevé (150 DJF) et l’analphabétisme élevé de la population explique également le faible
impact des écrits de la presse au sein de l’opinion publique. Les journaux relevant du
Ministère de la Communication relayent les points de vue du Gouvernement. Il est noté au
niveau de la presse l’insuffisance des ressources humaines, les faibles capacités financières,
7
L’UMP comprend le Rassemblement Populaire pour le Progrès (RPP), le Front pour la Restauration de
l’Unité et de la Démocratie (FRUD), le Parti Social et Démocratique (PSD), et le Parti National Démocratique
(PND)
8
L’UAD est constituée de l’Alliance Républicaine pour le Développement (ARD), le Parti Djiboutien pour le
Développement (PDD), le Mouvement pour le Renouveau Démocratique et le Développement (MRD), et
l’Union pour la Démocratie et la Justice (UDJ).
18
le manque de professionnalisme et le manque de respect de la déontologie. La répression
contre les journalistes évoluant dans la sphère privée est dénoncée par les partis politiques, la
Ligue Djiboutienne des Droits de l’Homme et les organisations internationales défendant les
droits de l’homme. On remarque malgré tout, la détermination de ces journalistes dans la
défense de la bonne gouvernance à Djibouti.
2.2.5 Il n’existe pas de Haute Autorité de l’Audiovisuel comme organe de régulation du
secteur. Il n’existe pas non plus d’associations de journalistes du fait que le nombre de
journaux publiées et leur périodicité ne nécessitent pas pour le moment un certain degré de
structuration. L’absence d’une Haute Autorité de l’Audiovisuelle, d’un code formel
d’éthique et de déontologie et d’une presse indépendante constitue une contrainte importante
pour la promotion et l’obligation de rendre compte au plan politique. L’impunité est
fréquente rapportée par la presse dans les cercles du pouvoir et des autorités en particulier au
niveau de l’administration et de la sécurité.
2.2.6 Système de passation des marchés publics : La passation de marché est régie par
un certain nombre de règles basées sur les principes d’économie, d’impartialité, de
transparence et d’efficience. L’évaluation du système de passation des marchés publics dans
ce présent rapport porte à la fois sur la réglementation et le cadre institutionnel mais aussi sur
les pratiques couramment observées en se basant sur ces principes qui devraient organiser les
commandes publiques. Les partenaires au développement et le budget national sont les
principales sources de financement des marchés publics à Djibouti qui représentent près de
25% des dépenses publiques, soit un montant estimé en 2004 à 10,3 milliards de DJF ou 58
millions de dollars EU. Cette faiblesse du volume des marchés publics s’explique par le fait
que les marchés publics portent essentiellement sur les dépenses de fonctionnement de l’Etat
et d’investissement public dont l’ampleur à Djibouti est limitée par la prépondérance des
dépenses de salaires dans le budget de l’Etat.
2.2.7 Cadre juridique et réglementaire : La loi N°75/AN/95 du 14 février 1995 relative au
code des marchés publics et l’arrêté N°95-00228 du 23 février 1995 portant sur les clauses
applicables aux marchés des travaux, et aux marchés des fournitures courantes et de services
instaurent le cadre juridique et réglementaire pour l’organisation de la commande publique.
Globalement, ces textes offrent un cadre relativement satisfaisant. En effet, le champ
d’application des marchés publics est clairement défini comme étant les contrats passés par
l’Etat, les entreprises publiques ou toute autre entreprise où le capital est majoritairement
détenu par l’Etat. Le choix des procédures de passation implique la nécessité d’évaluer le
montant du marché pour connaître les modalités de mise en concurrence. Le code des
marches prévoit trois modalités de passation des marchés : (i) les commandes peuvent être
librement passées à une même entreprise dans la limite de 5 millions de DJF (ou 28 137
dollars EU) au cours d’une même année civile ; (ii) un appel d’offre ouvert ou restreint est
lancé respectivement pour les travaux et les fournitures ou prestations de services pour des
marchés supérieurs au seuil de 5 millions de DJF ; (iii) au delà de 15 millions de DJF, l’appel
d’offre est précédé d’un appel public à candidature. Le cadre réglementaire nécessite
cependant d’être modernisé en adoptant des pratiques suivies par les partenaires au
développement qui financent majoritairement les investissements publics. Une plus grande
précision doit également être apportée aux textes afin d’éviter des interprétations divergentes
qui rendraient complexes les contrôles de régularité sur les marchés publics.
19
ENCADRÉ 4: PRINCIPAUX RISQUES DE LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS SUR LES FINANCEMENTS DU
FAD
Les risques associés à la passation des marchés pouvant avoir une incidence négative sur les financements du
FAD résultent essentiellement des insuffisances des cadres réglementaire et institutionnel.
(i)
Selon ces règles de la Banque, les entreprises publiques sont admises à participer aux marchés
publics que si : (i) elles jouissent d’une autonomie juridique et financière, et (ii) elles sont
gérées selon les règles du droit commercial. Or ils trouve qu’à Djibouti, l’accès à la commande
publique à des établissements publics au même titre que les entreprises du secteur privé est
autorisé par le code des marchés public djiboutien, ce qui est contraire aux les procédures
d’acquisition des biens et travaux de la BAD.
(ii)
Les conditions exigées des entreprises pour participer à un marché risquent de restreindre
l’appel à la concurrence dans l’adjudication des marchés publics. En effet, le code des marchés
publics énumère les critères pour participer à une consultation, en particulier la régularité visà-vis du fisc, les renseignements relatifs aux conditions d’exploitation de l’entreprise et à ses
moyens techniques. La référence à des conditions pouvant être prévues dans des textes
spéciaux9, sans aucune précision sur la nature et le contenu de ces textes, laisse la voie à des
pratiques pouvant restreindre la participation des entreprises.
(iii)
Le seuil en dessous duquel les marchés peuvent être passés librement (5 millions de DJF ou
28,137 dollars EU) semble être élevé et risque de favoriser la passation des marchés sans une
mise en concurrence. Ce seuil devrait être revu à la baisse afin de rationaliser les marchés
passés sans un appel à la concurrence.
(iv)
La pratique des marchés « négociés10 » devrait être limitée aux cas prévus dans le code des
marchés publics, en l’occurrence lorsque : (i) les marchés portent des activités de recherche et
d’expérimentation, (ii) l’offre s’est avérée infructueuse, ou (iii) les travaux ou services font
l’objet d’une urgence impérieuse.
(v)
Le mécanisme interne d’approbation des marchés implique jusqu’à une dizaine d’acteurs, et
constitue un facteur de ralentissement du processus de passation des marchés.
(vi)
La modification de la qualité, de la quantité, et du prix des prestations initiales sont de sérieuses
distorsions à la concurrence. Le régime des avenants devrait être codifié pour limiter de telles
pratiques. Les limites sont prévues pour les marchés des travaux, mais en revanche, les
avenants sur les marchés de services et de fournitures ne sont pas réglementées.
2.2.8 Procédures et pratiques : Les principales faiblesses notées sur les procédures et
pratiques de passation des marchés lors de la Revue analytique sur la passation des marchés
(CPAR)11 portent en premier lieu sur la détermination de l’objet des marchés et des
prestations attendues. Plusieurs administrations ne disposent pas de manuels de procédures
ou de dossier d’appel d’offre type permettant d’organiser l’appel public à la concurrence.
Cette situation est à l’origine des indications peu précises sur les conditions exigées des
entreprises et occasionne ainsi le rejet fréquent des offres soumises à la CNM. Au niveau de
l’exécution des marchés, les délais contractuels liés à l’exécution des marchés ne sont pas
respectés, et le suivi de l’exécution du marché ne s’effectue pas sur une base régulière. Il
s’avère que les dysfonctionnements notés dans l’attribution des marchés sont dus souvent à
une insuffisante sensibilisation au Code des marchés des acteurs intervenant dans le
processus de passation des marchés. La crédibilité des marchés publics est ternie par des
9
Article 13, alinéa 13.1.1 du code des marchés publics.
Un marché est dit négocié lorsque l’administration contractante attribue librement un marché après l’avis de
la Commission Nationale des Marchés.
11
Banque mondiale, février 2004
10
20
retards importants dans le paiement par le Trésor Public des entreprises publiques. Cette
situation s’expliquait par le passé par les tensions de trésorerie des pouvoirs publics. Malgré
l’amélioration de la situation financière de l’Etat, ces retards continuent d’être observés dans
le paiement du solde des marchés et dans la mobilisation des fonds de contrepartie. Les
motifs de rejets ne sont pas communiqués aux entreprises, et l’avis préalable de la
Commission Nationale des Marchés (CNM) est requis pour initier les procédures d’arbitrage.
Cette dernière disposition devrait être supprimée afin de garantir l’impartialité des recours, et
éviter à ce que la CNM soit juge et partie dans un litige. Les lenteurs dans les décisions de
justice et l’absence de mécanisme de résolution des litiges sont également des facteurs qui
continuent à exacerber le manque d’équité perçu par le secteur privé dans l’attribution des
marchés. Un mécanisme de recours non juridictionnel présentant toutes les garanties
d’indépendance et d’impartialité devrait être mise en place afin de garantir la transparence de
l’adjudication des marchés.
2.2.9 Cadre institutionnel des marchés publics et le secteur privé : Le cadre institutionnel
régissant le fonctionnement des marchés publics est organisé autour de la CNM qui veille à
une bonne application du Code des marchés publics. L’institution de la CNM répond au
souci des pouvoirs publics d’instaurer un maximum de transparence dans la gestion des
marchés publics, qu’ils soient financés sur des ressources intérieures ou extérieures. La
Commission des marchés a principalement pour mission d’assister les services publics en
matière de réglementation de la commande publique, et d’autres part, l’exercice d’un
contrôle sur l’adjudication et l’exécution des marchés publics. Dans sa mission d’assistance
et de conseil, la principale difficulté à laquelle la CNM fait face est l’hétérogénéité des
connaissances sur les règles de la commande publique du fait de l’absence de documents
type dans pour la préparation des dossiers d’appel d’offre. Son fonctionnement est entravé
par le fait que toutes les administrations n’y sont pas toutes représentées : seuls six de la
vingtaine de ministères que compte Djibouti y siègent et; ses membres ne sont pas
permanents et ne sont pas rémunérés; leur participation aux séances d’analyse des projets et
adjudications de marchés est irrégulière; et les moyens matériels mis à disposition ne lui
permettent pas d’assurer pleinement sa mission. Le dispositif institutionnel des marchés
publics tels que prévus par le Code prévoie la création au sein de chaque ministère d’un
service représentant l’administration contractante chargé de l’élaboration du rapport de
présentation du marché. Mis à part les Ministères de l’Équipement et de l’Habitat, la plupart
des administrations sont dépourvues de moyens humains et matériels adaptés à la mise en
place d’un tel service. Ce rapport est transmis à la CNM puis à une Commission ad hoc
d’évaluation dont la composition varie selon la nature du marché. Au vu des contraintes dans
l’administration publique pour l’élaboration des rapports de présentation des marchés, le
recours à la maîtrise d’ouvrage délégué comme l’Agence Djiboutienne d’Exécution des
Travaux Intérêt Public (ADETIP12)constitue sur le court terme une solution aux contraintes
institutionnelles du secteur public, et améliorer l’efficacité dans l’attribution des marchés
publics.
12
L’ADETIP est une structure de droit privé régie par la loi 1901 sur les associations. Sa principale mission est
de gérer et de faire exécuter les projets comprenant des travaux, des fournitures d’utilité publique, et des
services de consultants pour le compte d’organismes publics et privés. En plus de ses procédures simples,
efficaces et contrôlables, l’ADETIP par le jeu de la concurrence permet d’introduire les principes d’économies,
d’impartialité, de transparence et d’efficacité dans l’adjudication des marchés publics. Elle contribue également
au développement du secteur privé national, notamment les bureaux d’études et des PMEs. Les statuts de
l'ADETIP prévoient une autonomie dans son fonctionnement et une obligation de se soumettre au contrôle de
l'Etat et de ses autres partenaires. Les relations de l’Agence avec avec l’Etat, les Collectivités locales et le
secteur privé (les Maîtres de l’ouvrage) sont régies par des Conventions. Un audit effectué en 2002 a
recommandé la diminution de la sélection des candidats par entente directe, le recours à des appels d’offre
ouverts mais réservés aux entreprises justifiant d’un certain chiffre d’affaire. La capacité de supervision des
travaux devrait également être renforcée.
21
2.2.10 Dans l’accès aux marchés publics, les entreprises djiboutiennes sont handicapées en
premier lieu par leur manque de compétitivité résultant du coût élevé des facteurs de
production. Qu’il s’agit des salaires et des cotisations sociales; des matériaux de
construction ; et des services publics de base (eau, électricité, et de communication), Djibouti
se trouve dans une position défavorable en terme de compétitivité-prix par rapport à des pays
comme l’Éthiopie et Yémen. Le secteur privé est également caractérisé par son manque
d’organisation. En particulier la catégorie des PME et artisans constitue une nébuleuse de
professions qui ne permet pas d’avoir une vision sur leur capacité à exécuter des marchés
L’absence d’agrément fait que les entreprises peuvent s’improviser, soumettre des offres et
remporter des marchés. Le projet de Création d’un Centre de Gestion Agrée (CGA) à la
Chambre de Commerce de Djibouti devrait contribuer, tout en apportant une assistance
technique aux entreprises dans la tenue de leur compte de gestion et dans la satisfaction de
leurs obligations légales en matière de déclaration fiscale, à une meilleure organisation de la
profession d’entrepreneur. Cette organisation du secteur privé devrait permettre à la CNM
d’avoir une meilleure connaissance sur les entreprises soumissionnaires afin d’éviter des
problèmes tels que la mauvaise qualité des travaux ou les retards dans la livraison.
2.2.11 Audit et contrôle des marchés publics : Le contrôle des marchés publics s’exerce à
quatre entités que sont la Commission Nationale des Marchés (CNM), l’Inspection Générale
des Finances (IGF), l’Inspection Générale d’Etat (IGE), et la Chambre des Comptes et de
Discipline Budgétaire (CCDB). Le contrôle de régularité des marchés est essentiellement
exercé par la CNM. La CNM veille à la régularité des règles dépouillement et des critères
d’évaluation des offres et s’assure de l’adjudication des marchés publics conformément au
code des marchés publics. La CCDB, en auditant l’exécution des lois de finances fait une
large part aux irrégularités sur la passation des marchés publics. Ces audits ont été présentés
dans un rapport rendu public en novembre 2004. Globalement, ces irrégularités portent sur le
recours massif au fractionnement des marchés afin de se soustraire à la mise en concurrence.
Les autres anomalies portent sur des marchés qui n’ont pas l’objet de contrat et de cahier de
charges, et des paiements à des entreprises sans certification du service fait. La publication
des avis d’appel semble également ne pas être systématisée.
2.2.12 Contrôle de la gestion des finances publiques : Les contrôles a priori et a
posteriori ainsi que les contrôles externes sont admis par les standards internationaux comme
étant des mécanismes essentiels de promotion de la transparence et d'application pratique de
l'obligation de rendre compte dans la gestion des deniers publics. A Djibouti, le contrôle a
priori est exercé par des structures dépendant du pouvoir exécutif. Ce qui est à l’origine de la
suspicion sur l’indépendance du contrôle financier a priori exercé sur la dépense publique.
Il en est de même du contrôle a posteriori effectué par l’Inspection Générale des Finances
(IGF) et l’Inspection Générale d’Etat (IGE). Il s’agit cependant d’un problème inhérent au
système francophone de contrôle des finances publiques qui n’est pas spécifique à Djibouti.
Le défi en matière d’obligation de rendre compte de l’utilisation des ressources financières
de l’Etat est de s’assurer de l’indépendance des corps de contrôle de l’Etat (IGF et IGE) et
de renforcer le contrôle externe exercé par la Chambre des Comptes et de l’Assemblée
Nationale qui, de part la Constitution, sont indépendantes du pouvoir exécutif. Des
mécanismes « croisés » de contrôle impliquant la société civile sont fortement souhaitables à
la condition qu’elle ait la capacité de jouer ce rôle.
2.2.13 Le contrôle a priori : Le contrôle financier a priori de la dépense publique est
centralisé au niveau de la Direction des Finances du Ministère de l’Économie et des
Finances, elle-même ordonnateur de toutes les dépenses de l’Etat, ce qui ne permet pas de
qualifier ce contrôle d’indépendant. Cette situation est assez atypique dans le cadre du
22
système de type francophone en vigueur à Djibouti, où un élément essentiel de transparence
dans l’exécution budgétaire porte sur le contrôle de régularité des dépenses au premier stade
de l’engagement. De surcroît, ce contrôle s’exerce sur la base de textes réglementaires
(attributions, pièces justificatives) qui méritent d’être améliorés et l’absence d’un référentiel
de prix ne facilite pas l’appréciation du contrôleur des cas éventuels de surfacturation. Enfin,
la centralisation du contrôle interne a priori a une incidence négative sur les délais de
paiement.
2.2.14 Le contrôle a posteriori de l’IGF: Jusqu’en 2001, le contrôle a posteriori était assuré
uniquement par l’Inspection Générale des Finances (IGF). Les missions de l’IGF sont
définies de façon très large et sont étendues, à l’ensemble des services de l’Etat qui mettent
en jeu des deniers publics. Elles ne visent pas seulement le contrôle traditionnel dit « de
caisse » mais s’intéresse aussi la politique de gestion globale des organismes manipulant des
deniers publics. Elle a pour mission également de réaliser l’audit des politiques publiques, ce
qui est une évolution très positive. Cependant, l’IGF ne remplit pas encore son rôle de façon
satisfaisante du fait de son effectif trop restreint (5 agents dont le chef de service), du
manque de précision de ses missions et de l’empirisme excessif de ses méthodes de travail.
Les méthodes de contrôle de l’IGF confinent encore trop au secret, notamment du fait que les
enquêtes ne sont pas contradictoires et que les rapports ne sont destinés qu’au Ministre des
Finances et au Président de la République. Son activité n’est certes pas négligeable, mais ses
résultats restent difficilement mesurables, faute de structures de suivi de son activité et
d’évaluation de ses performances.
2.2.15 Le contrôle a posteriori de l’IGE : Le contrôle a posteriori a connu une évolution
favorable depuis la création en 2001, de l’IGE rattachée au Cabinet du Premier Ministre.
Elle a effectivement démarré ses activités d’inspection en 2004 avec des moyens humains (7
inspecteurs) et financiers plus importants grâce notamment aux appuis dont elle a pu
bénéficier auprès de l’ACBF et du PNUD. Son fonctionnement semble devoir être marqué
par plus de dynamisme. Néanmoins, elle risque d’entrer en concurrence directe avec l’IGF,
mais aussi avec la Chambre des comptes, du fait notamment de son ancrage institutionnel, du
champ très large de ses compétences et de la grande proximité de ses attributions avec celles
des deux autres institutions de contrôle. Les rôles respectifs des institutions supérieures de
contrôle devraient faire l’objet d’un minimum d’articulation. Conscient de cet état de fait,
l’IGE s’efforce de se concentrer sur l’audit organisationnel et de gestion des administrations
dans le souci d’un fonctionnement plus optimale et d’une meilleure utilisation des deniers
publics.
2.2.16 Le contrôle externe de la Chambre des Comptes : La Chambre des Comptes et de
Discipline Budgétaire (CCDB) a été créée par la loi N° 136/AN/97 de juillet 1997. La CCDB
a pu renforcer son cadre juridique par la promulgation de la loi N°122/AN/2001 du 1ier avril
2001 modifiant et complétant la précédente loi. Sa principale mission est d’apprécier les
conditions d’exécution des lois de finance et d’auditer les comptes de gestion des sociétés
d’Etat ou tout autre organisme bénéficiant de la générosité du public. Son rattachement à la
Cour Suprême n’est pas défavorable à son indépendance institutionnelle qui, du reste est
garantie par la Constitution. L’indépendance de ces membres est garantie par leur statut de
magistrat (recrutement sur concours, inamovibilité, et rémunérations attrayantes). Son
indépendance financière repose sur l’existence d’une ligne budgétaire propre dans le budget
de la Cour Suprême. La Chambre des Comptes a publié en 2004 son premier rapport sur
l’audit de l’exécution des lois de finances de 1999 à 2002 et des comptes de gestion des
entreprises publiques. Ce rapport est très détaillé car il passe en revue tous les
ordonnancements de l’Etat et contrôle la régularité de tous les mandats. Selon les
conclusions du CFAA, les méthodes de travail, les normes d’investigation et le champ
23
couvert par les contrôles juridictionnels de la CCDB semblent placer les travaux de cette
institution à un très haut niveau de qualité. La Chambre étudie actuellement la possibilité
d’introduire la notion de performance dans l’audit des comptes publics qui, au-delà du
contrôle de régularité, devrait lui permettre en considération les principes d’économie,
d’efficacité et d’efficience dans l’utilisation des derniers publics, et d’apprécier l’impact de
l’action publique sur le développement et la réduction de la pauvreté.
2.2.17 Le contrôle externe de l’Assemblée Nationale : Le contrôle de l’Assemblée
Nationale s’exerce essentiellement par trois voies principales: le vote de la loi de règlement,
le rendu d’avis sur les projets de budgets des établissements publics avant leur approbation
par le Gouvernement, et la constitution de commissions d’enquêtes sur un sujet particulier.
Si globalement l'Assemblée nationale dispose des moyens légaux en matière de contrôle des
finances publiques, il n’en va pas de même pour ce qui concerne ses capacités
institutionnelles et humaines qui demeurent largement insuffisantes et qui gagneraient à être
renforcées. Plus généralement, l’Assemblée Nationale n’a jusqu’ici pas exercé ses
prérogatives en matière de saisine de la Chambre des Comptes pour les questions relatives à
la gestion de dépenses publiques. La non utilisation par le législatif de cet important volet de
la fonction de contrôle de l’Exécutif limite sérieusement la reddition des comptes au niveau
des pouvoirs publics. La transparence des finances publiques au sein de la société civile s’en
ressent. Il serait nécessaire pour accroître l’information du Parlement, de prévoir un débat sur
l’exécution budgétaire, en dehors des sessions sur l’examen d’un projet de loi de finances
rectificative. Il y a lieu cependant de noter le rôle actif joué par l’Assemblée nationale lors
des discussions sur les projets de budgets d’établissements publics. L’Assemblée exerce un
contrôle sur ces budgets et prévoie chaque année, dans son ordre du jour, une journée
spéciale consacrée aux établissements publics. Son information semble bien fournie
(transmission de comptes financiers, des rapports des commissaires aux comptes, des
rapports du ministère des finances, …) et son influence sur le cours des décisions est réel La
constitution de commissions d’enquête constitue un autre moyen de contrôle exercé par
l’Assemblée. Cette possibilité est également peu utilisée par les parlementaires. Plus
globalement, l’Assemblée nationale présente un important besoin de formation destiné à
faire émerger les compétences techniques et le savoir-faire institutionnel nécessaires,
principalement au sein de sa Commission des Finances.
2.3
Participation des parties prenantes
2.3.1 Le retour à la paix et la stratégie de prévention des conflits. Les frustrations nées
de la marginalisation dont la minorité Afar s’estime victime, notamment dans la conduite des
affaires politiques et économiques du pays, semblent avoir été la cause du conflit civil qui a
duré depuis 1991 jusqu’en 1994. Dans l’accord de paix qui a été signé en mai 2001, le
rééquilibrage ethnique dans la gestion des affaires publiques et la décentralisation territoriale
occupe une place prépondérante. Dès la signature des accords de paix, le Gouvernement s'est
attelé à: (i) réhabiliter les zones saccagées par la guerre avec l'appui de la communauté
internationale ; (ii) l'adoption de la loi sur la décentralisation ; (iii) la réinsertion des cadres
de la rébellion dans l'Administration et dans les forces armées et de sécurité et la nomination
du leader militaire du FRUD comme ministre de la défense; et (iv) l'instauration du
multipartisme. Quant à la stratégie actuelle pour prévenir la résurgence du conflit, elle
s’articule autour de trois grands axes: (i) assurer aux Afars une sur représentation dans des
institutions clés comme l’Assemblée Nationale, où ils occupent 28 sièges actuellement,
contre 27 aux Issas, 2 aux Arabes, 8 aux Somalis ; (ii) l'ouverture politique relative, et la
tolérance des critiques de l'opposition qui s’est engagée en retour à agir toujours dans le
cadre légal et constitutionnel; et (iii) l'engagement des autorités de Djibouti dans la recherche
des solutions aux problèmes dans les pays voisins (Somalie, Ethiopie, Erythrée), pour éviter
24
que ces problèmes ne génèrent des tensions dans le pays. Le gouvernement Djiboutien
affirme avoir investi près de US$ 4 millions pour la résolution du conflit en Somalie.
2.3.2 Participation de la société civile : L’émergence de la société civile est récente et
date du milieu des années 1990. Les conséquences des différents conflits armés à Djibouti et
dans les pays voisins ont suscité un élan de solidarité internationale en faveur des victimes.
C’est ainsi que plusieurs ONGs internationales sont intervenues sur le territoire. Plus tard, se
sont créées des organisations nationales ayant pour but de s’occuper des problèmes de
développement que rencontrent les populations. Les Organisations de la Société Civile
(OSC) sont devenues au fil du temps des acteurs du développement relayant à la base les
politiques et les actions du gouvernement pour l’amélioration des conditions de vie des
populations. Le Gouvernement a intégré de plus en plus dans sa démarche vers les
populations la dynamique des OSC après une période de méfiance réciproque. La société
civile s’est positionnée comme un partenaire de l’Etat et des partenaires au développement
en tant que creuset pour créer une synergie entre les décideurs publics et les citoyens pour
une meilleure prise en compte des aspirations des populations. La loi d’orientation
économique et sociale (2001-2010) reconnaît l’intérêt des OSC en insistant sur la mise en
place des « conditions favorisant le renforcement institutionnel des mouvements associatifs
et des organisations de la société civile et leur érection en véritables acteurs du
développement » comme l’une des conditions « d’une modernisation de l’Etat ».
2.3.3 En réponse à cette préoccupation, le Gouvernement s’est attelé à améliorer le cadre
juridique et institutionnel de la société civile ; il a réalisé en octobre 2002 avec l’aide du
FAD des études qui ont en grande partie contribué à la préparation et à l’adoption de trois
projets de loi régissant le fonctionnement des ONG et de la société civile13. Ce cadre
juridique devrait permettre de remédier au fait que le mouvement participatif était régi par
une loi datant de 1901. Le pays compte plusieurs centaines d’associations et d’ONG
poursuivant des objectifs divers. Mais la grande majorité de ces OSC n’est pas opérationnelle
car elles n’ont pas encore les capacités leur permettant de jouer un rôle de levier
accompagnateur des actions de l’Etat dans les domaines de la lutte contre la pauvreté.
Pourtant, de part et d’autre, il est important de comprendre et d’intégrer la complémentarité
entre ces deux acteurs du développement. L’Etat a développé plusieurs initiatives vers les
OSC allant de leur participation aux séminaires gouvernementaux à leur implication dans la
formulation de la loi d’orientation économique et du CSLP. Les partenaires au
développement ont consenti des financements plus ou moins importants bien qu’ils
continuent d’être préoccupés par la timide présence de ces organisations sur le terrain, la
faiblesse de leurs capacités, leur manque de professionnalisme et de spécialisation.
2.3.4 Quelques ONGs se distinguent par des capacités non négligeables comme par
exemple Bender Djedid (terre nouvelle), l’Union Nationale des Femmes de Djibouti
(UNFD), l’Action contre la pauvreté (ACP), les Centres de Développement Communautaire
(CDC), l’Association Solidarité Féminine, Association Djiboutienne pour l’Equilibre et la
Promotion de la Famille, l’Association Oui à la vie (de lutte contre le Sida). Faute de
capacités adéquates, les OSC sont réduites à n’intervenir que dans des limites spatiales
généralement circonscrites aux quartiers et en direction d’une population cible aux contours
mal définis. Cependant, les actions de sensibilisation, de dénonciation et de pression des
OSC ont un impact sur la bonne gouvernance. Face aux positions partisanes des acteurs
politiques, la société civile est devenue le terreau de la démocratie. C’est elle qui rassemble
les citoyens, organise leurs intérêts, formule leurs aspirations et les transmet aux décideurs.
13
Il s’agit des lois portant sur les associations, sur les coopératives et sur les ONGs
25
C’est elle aussi qui se bat par l’émergence d’une culture politique fondée sur la participation,
le dialogue et la tolérance.
2.3.5 La tendance au renforcement des capacités de la société civile et de son implantation
pour un impact plus visible, connaîtra un nouveau stade avec l’effectivité de la
décentralisation, la réalisation des reformes engagées dans le domaine juridique et judiciaire,
la mise en œuvre des reformes du Code de la famille et de la Chambre Internationale de
Commerce et d’Industrie de Djibouti. Du fait que la décentralisation implique une grande
responsabilisation des communautés de base, elle aura besoin pour son enracinement et sa
viabilité, des incontournables relais que constituent les OSC, surtout quand on sait que la
décentralisation dans sa première phase ne touche que le niveau régional. Les OSC seront les
relais pour la connaissance et la mise en œuvre de ces reformes. Le nouveau Code de la
famille offre aux femmes plus d’opportunité de participation à la vie associative. Les
reformes de la Chambre de Commerce prévoient l’élargissement du champ d’action de cette
institution aux producteurs primaires, ouvre la voie à la constitution de coopératives de
producteurs assurés de bénéficier des conseils et de l’encadrement d’hommes et de femmes
d’expérience. Une société civile crédible et mobilisée peut être d’un apport certain dans la
promotion de la démocratie et du développement social et économique de Djibouti. Il faut
cependant éviter deux écueils qui risquent de la fragiliser : (i) sa politisation ; (ii) son
accaparement par des leaders se dédiant à leurs intérêts personnels. Les OSC djiboutiennes
ne pourront jouer pleinement leur rôle si elles n’ont pas l’appui financier et technique des
partenaires au développement et aussi des ONG internationales.
2.3.6 Questions de genre : Les femmes représentent près de 51% de la population
djiboutienne. Mais ce nombre ne se reflète dans la position qu’elles occupent dans les
domaines notamment politiques et économiques. Cette situation s’explique par la place
réservée à la femme dans une société musulmane. De par cette culture, la femme est victime
de discriminations de toutes sortes. C’est donc par la création, le renforcement et le suivi
d’un cadre juridique favorable que les autorités djiboutiennes ont tenté de lever les
influences coutumières et traditionnelles qui faisaient de la femme une citoyenne de second
rang. Aussi la Constitution de 1992 reconnaît l’égalité des hommes et des femmes dans tous
les domaines de la vie sociale. Le Code pénal de 1995 est égalitaire à l’égard des parents
sans distinction entre le père et la mère en cas de manquement aux obligations familiales. La
loi N° 149/AN/80 relative au mariage et au divorce selon le droit musulman a été abrogée et
remplacée par la loi, N° 152/AN/02 portant Code de famille dont les dispositions sont
largement favorables à l’égalité de l’homme et de la femme devant la loi, notamment au
niveau du mariage, du divorce, des responsabilités dans la famille.
2.3.7 Le Gouvernement djiboutien a mis en place un arsenal juridique pour la protection et
la promotion de la femme. En plus, des mécanismes d’intégration de la femme ont été
adoptés et mis en application : (i) la notification de plusieurs instruments juridiques
internationaux, notamment la Convention sur l’élimination de toutes les formes de
discrimination à l’égard de la femme, et (ii) la Charte africaine des droits de l’homme et des
peuples. La République de Djibouti a participé aux différentes conférences internationales
sur les femmes : Nairobi (1985), Vienne (1993), Caire (1994), Copenhague (1994) et Beijing
(1995). Ainsi, la problématique de l’intégration des femmes au développement n’est plus
réduite à une question sociale touchant des populations vulnérables mais constitue un des
axes prioritaires de la politique nationale. Aussi, il a été mis en place : (i) la Direction de la
Promotion de la Femme puis ; (ii) un Ministère chargé de la promotion de la femme, du bienêtre familial et des affaires sociales ; (iii) le Grand prix du Chef de l’Etat pour la promotion
de la femme ; (iv) la Stratégie Nationale d’Intégration de la Femme dans le Développement
26
(SNIFD) élaborée en 2003, (v) un Cadre d’Action pour la Promotion de l’Education des
Filles (CAPEF) en 2004.
ENCADRÉ 5 : MESURES D’INCLUSION EN FAVEUR DES FEMMES
Un certain nombre de mesures favorisant la participation des femmes dans le développement ont été prises
au cours de ces dernières années. Sur les 65 députés à l’Assemblée Nationale, on compte 7 femmes toutes
provenant de la majorité présidentielle bien que les femmes représentent 42,8% du corps électoral. Dans
l’administration publique, on compte peu de femmes occupant des postes de responsabilités, malgré les
dispositions légales (loi N°192/AN/02 du 13 novembre 2002) qui invitent à un quota de 10% de
responsabilités des femmes. Cependant, les femmes représentent 20% des effectifs de l’administration
publique. Parmi elles, 9% sont de la catégorie A (cadre supérieur) et 10% occupent des responsabilités de
Chefs de Service ou de Sous-Directeurs. Dans le cadre de l’expérimentation des Conseils Régionaux
provisoires, deux femmes ont été nommés membres par District. On peut également relever des cas de
nomination de femmes à des hautes responsabilités nationales. Au niveau du pouvoir judiciaire, la Cour
Suprême est présidée par une femme, qui assure l’intérim de la Présidence de la République en cas
d’empêchement définitif du Président. Des femmes sont Conseillers Techniques dans les Ministères
pendant que d’autres dirigent des Entreprises Publiques (Imprimerie Nationale et Société Internationale des
Hydrocarbures de Djibouti SIHD).
2.3.8 Les organisations de la société civile djiboutienne, en appui aux actions du
Gouvernement contribuent largement à la résolution de la question du genre. Les projets et
programmes exécutés par les OSC intègrent la question du genre et tentent de promouvoir
l’équité et l’égalité de chance entre hommes et femmes. La promotion du genre féminin est
soutenue et relayée par plusieurs organisations féminines telles que l’Union Nationale des
Femmes Djiboutiennes (UNFD) créée depuis 1977, l’Association Djiboutienne pour
l’Equilibre et la Promotion de la Famille (ADEPF) créé en 1994, l’Association Solidarité
Féminine créée en 1995 et Action Contre la Pauvreté (ACP). Les Associations ont démontré
leur capacité à intervenir dans la promotion de la femme pour le développement mais elles
manquent cruellement de moyens financiers. Il est important que les partenaires au
développement leur apportent un appui conséquent.
2.3.9 Décentralisation : La décentralisation est aujourd’hui reconnue comme partie
prenante de la gouvernance démocratique. Elle vise les objectifs majeurs suivants : (i)
l’approfondissement du processus démocratique par l’adaptation de l’administration d’Etat,
et plus généralement le cadre institutionnel aux objectifs et aux exigences du pluralisme
politiques permettant l’émergence d’une démocratie locale ; (ii) la promotion du
développement local et régional en favorisant l’émergence d’initiatives au niveau des
différents acteurs et la mise en place d’un nouveau cadre du développement à partir des
préoccupations, des ressources et du savoir-faire des populations. Les résultats attendus de la
décentralisation concourent à l’objectif primordial du CSLP à savoir une diminution
importante de l’incidence de la pauvreté. La particularité de la décentralisation à Djibouti
réside dans les conditions de son adoption. Bien qu’énoncée dans la Constitution dès
l’accession du pays à l’Indépendance en juin 1977, la décentralisation, à Djibouti, a vu le
jour au lendemain des Accords de paix en réponse aux causes profondes du conflit civil
qu’avait connu le pays entre 1991 et 1994 notamment l’absence d’équité entre les régions et
les groupes ethniques. Dans le souci de la préservation de l’unité nationale et de la paix, le
Gouvernement a introduit la loi du 7 juillet 2002 portant Décentralisation et Statut des
Régions.
27
ENCADRÉ 6 : LOI SUR LA DÉCENTRALISATION
1.
La loi de la décentralisation est intervenue pour reformer une administration fortement centralisée.
Cette loi a créé cinq régions : Tadjourah, Ali-Sabieh, Obock, Dikhil, Arta, et la ville de Djibouti (2/3 de la
population) dotée d’un statut particulier. Ces quatre Régions et Djibouti sont érigées en collectivités
décentralisées dotées de la personnalité morale de droit public et de l’autonomie financière. La loi prévoit
que des communes seront créées plus tard selon une loi. Ce qui fait que la décentralisation de Djibouti ne
concerne actuellement que les Régions.
2.
Les régions décentralisées sont librement administrées par le biais d’Assemblées Régionales élues au
suffrage universel. Les Conseillers Régionaux (membres des Assemblées Régionales) sont élus pour cinq ans
sur la base d’un conseiller pour 1000 électeurs, avec un minimum de neuf conseillers par région. L’Exécutif
Régional est élu par les Conseillers Régionaux. Le Secrétaire Exécutif est assisté d’adjoints choisis par celuici parmi les conseillers. Il exécute les décisions de l’Assemblée Régionale et lui soumet les projets à discuter.
Au niveau des finances de la Région, trois structures interviennent ; (i) l’Assemblée Régionale en assurant la
programmation des activités et investissements à mener ; (ii) le Secrétaire Exécutif, en sa qualité
d’ordonnateur, prépare le budget ; (iii) le comptable de la Région, nommé par décret et relevant du Trésor
Public est chargé du paiement des dépenses et du recouvrement des recettes. Le budget de la Région est
constitué par les dotations du Budget d’Etat ; les ressources propres de la Région ; et des dons et legs.
3.
La tutelle de l’Etat est assurée au niveau de chaque Région par le Commissaire de la République placé
à la tête de chacun des cinq districts : Obock, Tadjourah, Ali-Sabieh, Dickhil et Djibouti. Les Commissaires
de la République sont nommés par décret du Président de la République, ils dépendent hiérarchiquement du
Ministre de l’Intérieur. L’exercice de tutelle s’exerce à posteriori et concerne la légalité des actes et non leur
opportunité. Le représentant de l’Etat peut cependant déférer les actes de la Collectivité devant les autorités
judiciaires.
2.3.10 La politique de décentralisation conduite à Djibouti se présente, à travers la loi de la
décentralisation, comme une opération précipitée et inachevée. Elle s’est imposée comme le
coût à la paix et à la préservation de l’unité nationale. Elle n’a pas fait l’objet d’une
démarche consensuelle et participative de l’ensemble de la population. Sa mise en œuvre
s’est naturellement heurtée à des contraintes légales, techniques et financières :
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
(vii)
La décentralisation intervient dans un environnement de déconcentration peu
structurée ;
Plusieurs dispositions légales et réglementaires n’ont pas été adoptées pour
notamment clarifier les compétences et des ressources à transférer aux régions ;
Les délais légaux de mise en œuvre de la décentralisation sont très contraignants
et se sont révélés inapplicables ;
L’existence d’un secrétariat exécutif aux côtés du Président de l’Assemblée
Régionale à la tête de la Région peut constituer une source d’instabilité et de
blocage ;
Le service en charge de la décentralisation au niveau du Ministère de l’Intérieur
et de la Décentralisation (trois personnes) manque de moyens humains,
techniques et logistiques ;
L’inexistence d’une structure supra ministérielle pour mettre en œuvre la
politique du gouvernement en matière de décentralisation ;
Le manque de sensibilisation pour que les citoyens s’approprient la réforme.
2.3.11 Ces contraintes ont bloqué la mise en œuvre de la réforme. En attendant
l’organisation des premières élections régionales (annoncées depuis 2003), les autorités
djiboutiennes ont expérimenté l’institution de Conseils Régionaux Provisoires (CRP) à la
place des Assemblées Régionales dont les membres devaient être élus. Les membres des
CRP sont désignés par le Gouvernement et le Commissaire de la République au niveau du
District assume la Présidence. Les objectifs n’ont pas été atteints car n’ayant obtenu aucun
28
transfert de compétence, les CRP se sont préoccupés plus de la gestion de la dotation
financière de l’Etat (50 millions DJF) que des vrais problèmes de décentralisation. Cette
dotation faite en 2000 n’a pas été renouvelée ce qui explique la démobilisation des CRP.
Ainsi, l’expérience des CRP n’a pas permis de mettre en exergue les effets liés à la
décentralisation : (i) la promotion de la démocratie locale ; (ii) la participation consciente des
citoyens à la gestion de leurs propres affaires.
2.3.12 En outre la décentralisation à Djibouti n’a pas encore bénéficié de l’appui de
beaucoup de partenaires au développement. Un projet financé par la coopération française
intervient dans : (i) la formation du personnel mis à la disposition de la décentralisation ; (ii)
la réalisation d’une campagne nationale d’information et de sensibilisation ; (iii)
l’identification et la mise en œuvre de cinq projets pilotes dans les cinq régions ; (iv) la
formation des futurs élus locaux à leurs nouvelles missions. Le PNUD apporte un appui en
faveur de l’appropriation par la population des textes de lois sur la décentralisation, et de la
formation des cadres. Les autres bailleurs de fonds conditionnent leur contribution à
l’organisation des élections régionales.
2.3.13 Couches vulnérables de la population : Djibouti est un îlot de paix dans une zone
tourmentée par des conflits (Somalie, Ethiopie, Erythrée). Ces conflits ont amené sur son
territoire un grand nombre de réfugiés. Le pays a accueilli des vagues successives de réfugiés
provenant de l’Ethiopie (plus de 50 000), de la Somalie (plus de 40 000), du Yémen, du
Congo Démocratique, du Burundi, du Rwanda et du Soudan. La stratégie d’accueil, de
gestion et de protection des réfugiés est un indicateur de bonne gouvernance. C’est dans ce
cadre que le gouvernement djiboutien a adopté la loi relative au statut des réfugiés et le
décret portant création, composition, attribution et fonctionnement de l’Office National
d’Assistance aux Réfugiés (ONARS) qui détermine le statut de réfugiés. S’agissant des
handicapés, une stratégie est cependant en cours de préparation pour les handicapés et un
Centre pour handicapés est également en cours de construction. Le Centre Aïcha Bogoreh
s’occupe actuellement des sourds-muets et projette de prendre en charge les aveugles.
2.3.14 Les procédures d’acquisition du statut de réfugiés disposent que ceux-ci sont
accueillis par l’ONARS puis dirigés vers le bureau local du Haut Commissariat des Nations
Unies par les Réfugiés (HCR). L’obtention du statut de réfugiés donne des droits à la
personne et à sa famille. Le HCR, en collaboration avec le PAM, l’UNICEF et d’autres
partenaires prend en charge les réfugiés jusqu’au moment où les conditions d’un retour
volontaire au pays sont réunies. En cas de rejet de la demande, le réfugié peut faire appel à
un Comité présidé par le Ministère de l’Intérieur et comprenant le Ministère de la Justice, des
Affaires Etrangères et du HCR (observateur). Les populations réfugiées à Djibouti au 31
décembre 2004 sont estimées à 17 869 personnes reparties entre les camps de Holl-Holl, de
Ali-Adeh et de Aour Aoussa, représentant 17 225 Somaliens, 86 Erythréens, 557 Ethiopiens
et 1 Soudanais. Le gouvernement djiboutien reçoit les réfugiés mais en même temps prend
toutes les mesures pour empêcher le débordement des conflits sur son territoire en
s’impliquant dans la médiation entre les parties belligérantes. La présence massive et de
longue durée des réfugiés sur le territoire djiboutien exerce une forte pression sur les
infrastructures socio-économiques et sur l’offre de services sociaux. C’est pourquoi, en
relations avec le HCR, le Gouvernement encourage le retour volontaire dans les pays
d’origine.
2.3.15 Coopération et intégration régionale : Au regard de sa position géographique de
trait d’union entre les pays du Moyen-orient et l’Afrique de l’est, la coopération et
l’intégration régionale offre de réelles opportunités de développement à Djibouti. En effet,
face l’étroitesse du marché locale, le développement des relations économiques avec le pays
29
de la région permet d’élargir la base productive et, à terme, d’améliorer la compétitivité
d’ensemble du pays. Dans cette optique, le Gouvernement a placé l’intégration régionale au
coeur de sa stratégie de développement. Djibouti est ainsi membre du Marché commun de
l'Afrique de l'Est et Australe (COMESA) et de l’Autorité Inter-Gouvernementale pour le
Développement (IGAD) qui regroupe sept pays14. Djibouti est également membre de Ligue
arabe. Il y a lieu de noter cependant que bien que ses relations avec le monde arabe
demeurent assez peu développées peu à l'exception du Yémen et de l’Emirat de Dubaï. La
politique de rapprochement avec le monde arabe menée par le Président Omar Guelleh s’est
surtout traduite jusqu’ici par la construction de la route Djibouti-Tadjoura, le développement
portuaire et aéroportuaire, et la construction du complexe portuaire de Doraleh.
2.3.16 Le Gouvernement de Djibouti participe à la mise en œuvre de la future Union
douanière du COMESA. En tant que membre du COMESA, Djibouti a prévu d’adopter le
tarif extérieur (TEC) de cette institution d’intégration régionale qui est actuellement en
discussion. Djibouti a également été membre fondateur de L’Organisation Mondiale du
Commerce (OMC). Par ailleurs, l’éligibilité en 2000 au dispositif américain relatif à la loi
sur la Croissance et les Opportunités en Afrique (AGOA) peut également concourir à ce
dynamisme du commerce extérieur. Djibouti est signataire des accords de Cotonou avec
l’UE. Cependant, au vu de ses faibles capacités productives et de son manque de
compétitivité, le pays n’a pas tiré, jusqu’ici, aucun avantage significatif provenant de la
conclusion d’accords commerciaux.
2.3.17 Dans le but de faire du port de Djibouti une porte d’entrée des produits à destination
de l’hinterland éthiopien, le Gouvernement a entrepris depuis juin 2003, avec l’appui de
partenaires privés, la réalisation d’importants investissements en faveur de l’extension des
capacités portuaires avec la construction du Complexe de Doraleh et la création d’une zone
franche dans la zone portuaire. L’ambition des autorités est de positionner Djibouti comme
une place commerciale, financière et économique de premier rang dans la sous-région estafricaine. Par ailleurs, un projet d’interconnexion électrique avec l’Ethiopie a été approuvé
par le FAD , ce qui devrait permettre un accroissement de l’offre d’électricité et une baisse
du coût de l’énergie au vu du potentiel hydroélectrique dont dispose l’Ethiopie. Il est
également prévu de privatiser le chemin de fer djibouto-éthiopien.
2.4
Réformes juridiques et judiciaires
2.4.1 Les dysfonctionnements du système juridique et judiciaire ont été mis en exergue par
les Etats Généraux de la Justice tenus en 2002 et par l’Etude du FAD sur les réformes du
secteur. Les principales conclusions issues de ces travaux étaient que la justice ne permettait
pas d’assurer la sécurité des personnes et des biens, et de favoriser le développement des
affaires. Le plan d’action adopté à la suite des Etats-Généraux s’est déjà traduit par la mise
en œuvre de plusieurs actions, notamment la séparation de la Chancellerie du Palais, la
réforme du statut de la magistrature qui détermine les conditions de recrutement et le
déroulement de la carrière de magistrats et garantit leur indépendance, la réforme du Conseil
Supérieur de la Magistrature (CSM) et l’opérationnalisation de la Chambre des Compte et de
Discipline Budgétaire. A la suite de l'étude initiée par le FAD15 sur les Réformes Juridiques
et Judiciaires, le Gouvernement djiboutien a promulgué la Loi portant Statut de la
Magistrature et pris les Decrets d'application subséquents. Ce nouveau Statut (dérogatoire du
Statut Général des Fonctionnaires) établit une hiérarchie claire entre les différents magistrats
du Parquet et du Siège et améliore leurs traitements. C'est ainsi que les magistrats ont
14
Ethiopie, Erithrée, Djibouti, Kenya, Soudan, Somalie, Ouganda
15
Etude relative au projet de réformes dus système juridique et judiciaire ; FAD ; mars 2002
30
aujourd’hui les salaires les plus élevés de l'Administration. Cet effort particulier est destiné à
prévenir les tentations de corruption des magistrats en mettant ces derniers à l'abri du besoin.
Un autre objectif poursuivi par cette mesure vise à attirer dans ce corps les meilleurs
professionnels du droit ainsi que les jeunes juristes. En effet, la magistrature djiboutienne
souffre d'une insuffisance notoire de juges tant en quantité qu'en qualité. Cette situation
contribue à l'insécurité judiciaire constatée dans l'étude susvisée et qui se manifeste par des
entorses graves aux principes directeurs du procès, et notamment au double degré de
juridiction, garantie fondamentale d'une justice équitable et transparente. C’est ainsi que les
mêmes magistrats siègent en appel et en cassation dans la même affaire du fait du manque de
personnel judiciaire. Il convient cependant de noter qu'un effort de recrutement a été fait ces
dernières années par une augmentation assez significative des effectifs des juridictions de
base, principalement les Tribunaux de Première Instance (TPI). Le Gouvernement envisage
donc de déplacer les anciens magistrats des TPI vers la Cour d'Appel et la Cour Suprême.
2.4.2 Par ailleurs, après l'adoption du nouveau Code de la Famille, les anciennes
juridictions chariennes (chargées d'appliquer la Loi Islamique) ont été transformées en
juridictions de droit commun (c'est à dire des tribunaux ordinaires) et sont désormais
appelées "juridictions de statut personnel" puisqu'elles n'appliquent plus la charia mais le
Code de la Famille. Des magistrats spécialisés seront affectés dans les TPI et dans une
Chambre de la Cour d'Appel. Il s'agit là du premier jalon vers l'unification judiciaire
ardemment réclamée par les conclusions des Etats Généraux de la Justice.
2.4.3 Le système juridique : Les textes législatifs et réglementaires applicables aux
affaires commerciales ne favorisent pas le développement du secteur privé. En effet, leur
vétusté inspire une insécurité juridique qui explique par ailleurs la faiblesse des
investissements privés. Par ailleurs, ces textes sont épars, ce qui rend difficile leur
appréhension par les professionnels du droit et les opérateurs économiques. Ainsi, dans une
même matière peuvent coexister de nombreux textes législatifs et réglementaires successifs
sans que l’on sache ceux qui sont abrogés et ceux qui restent en vigueur. Il en est ainsi par
exemple en matière de baux commerciaux et de droit des sociétés. Le Gouvernement s’est
engagé dans une entreprise de modernisation du droit des affaires par l’adoption d’un
nouveau code de commerce (voir section 2.1.10). Lors de la préparation du présent rapport,
la Banque a été informée d’un projet étude visant à harmoniser les différents textes
disséminés dans l’arsenal juridique djiboutien. Outre ce travail de toilettage des textes, la
reforme ferait viser à faciliter leur accès aux professionnels du droit, aux opérateurs
économiques et aux usagers du service public de la justice.
2.4.4 L’institution judiciaire : L’organisation judiciaire actuelle ne répond pas aux
exigences d’une bonne administration de la justice qui doit assurer la sécurité des personnes
et des biens, favoriser le développement des affaires. Les contraintes auxquelles l’institution
judiciaire est confrontée sont liées notamment : (i) au faible budget du Ministère de la Justice
(soit moins de 1% du budget national), (ii) au manque de formation tant des magistrats que
des greffiers, (iii) à l’indigence des magistrats et des greffiers, et (iv) à l’inexistence d’une
réelle justice de proximité et de structure d’aide à l’accès des plus pauvres à la justice. Par
ailleurs, afin de renforcer la crédibilité et l’efficacité de la justice djiboutienne, il importe de
réformer les conditions de recrutement des magistrats et greffiers, de même que leur
formation initiale et continue. La modernisation de l’institution judiciaire à Djibouti implique
nécessairement une informatisation de l’outil de travail des magistrats et greffiers. Une autre
faiblesse du système judiciaire à Djibouti réside dans l'absence d'organisation institutionnelle
efficace du Ministère de la Justice, qui, en conséquence, n'est pas à même de jouer son rôle
central d'impulsion et de régulation. Il s'y ajoute que la Justice est un ministère générateur de
revenus, à travers les sommes versées quotidiennement par les justiciables pour l'obtention
31
de diverses ordonnances et autres actes d'état civil ou du registre du commerce, sans
mentionner les amendes qui ne sont jamais recouvrées par le Trésor Public.
2.4.5 Cadre juridique et environnement du secteur privé : Djibouti souffre à la fois
d’un trop-plein et d’un vide juridique. De nombreux textes coexistent, qui se juxtaposent
parfois. Certains sont dépassés, datant souvent de l’époque coloniale et parfois en
contradiction avec des textes plus récents, tandis que d’autres n’ont pas fait l’objet de décrets
ou d’arrêtés d’application. Il en résulte une certaine incertitude qui favorise l’ambiguïté, et
finalement, des prises de décisions arbitraires contribuant à créer l’insécurité juridique.
2.4.6 Le Code des Investissements date de 1994 et prévoit deux régimes distincts selon le
montant du projet d’investissement. La procédure d’octroi des avantages du Code des
investissements fait l’objet de nombreuses critiques de la part des promoteurs qui considèrent
que les délais d’acceptation et d’agrément semblent très supérieurs aux délais légaux
officiellement annoncés. Par ailleurs, les refus des dossiers ne sont pas toujours motivés
tandis que les bénéficiaires se plaignent de n’obtenir qu’une partie des avantages
normalement attachés à l’agrément. La création de l’ANPI n’a pas permis de venir à bout,
loin s’en faut, des obstacles qui freinent l’investissement privé. Il convient de relever un
besoin de transparence dans le traitement des demandes d’agrément et de simplification des
procédures ainsi que la nécessité d’étendre le champ d’application des avantages du code à
certains secteurs créateurs d’emplois tel que souligné dans le CSLP. Bien qu’un nouveau
Code soit en préparation, la mouture actuelle, qui présente des avancées notables par rapport
au Code de 1994, reste encore perfectible.
2.4.7 Les zones franches à Djibouti sont régies par la loi Nº 66/AN/94 du 7 décembre 1994
portant régime de la zone franche industrielle. Au début, le rôle de ces zones franches n’a pas
été compris par les entreprises qui ont considéré cette législation comme une niche fiscale et
les retombées attendues ne se sont pas produites. On remarque cependant une nette
amélioration depuis, l’application de la législation sur les entreprises franches, la
privatisation de la gestion de la zone franche et l’adoption en 2004 d’une loi devant impulser
un développement des zones franches. Il convient cependant de noter que la gestion des
régimes des zones franches est assez complexe et que le Gouvernement devrait faire preuve
de vigilance et veiller à ce qu’un programme de renforcement des différents intervenants soit
mis en place afin de se prémunir contre les risques d’évasion fiscale et de blanchiment
capitaux.
2.4.8 Le droit du travail djiboutien reposait jusqu’en 2003, pour l’essentiel, sur le Code du
travail d’Outre-Mer de 1952. Ce code était obsolète, inadapté aux exigences de la
mondialisation. Une action de réforme a été entreprise avec des objectifs de libéralisation et
de souplesse pour toutes les dispositions relatives au contrat de travail. Une première étape a
été franchie avec la loi n° 140 de 1997. Cette loi assouplit les conditions de recrutement et
abolit l’intervention directe de l’Etat. La refonte complète du code du travail est achevée
avec sa transmission à l’Assemblée Nationale pour approbation en décembre 2004.
2.4.9 Résolution alternative des conflits : Les conflits politiques et sociaux sont gérés à
travers des mécanismes non-juridictionnels. La gestion correcte de ces conflits participe à la
paix et à la stabilité du pays. Elle contribue à l’amélioration de la bonne gouvernance du
pays et rassure les investisseurs privés. En dehors du conflit armé, le conflit social saillant
qu’on peut évoquer est la grande grève des travailleurs de 1995 à la suite de la ponction des
salaires de 40 % pour effort de guerre et la protestation contre les effets du premier
programme d’ajustement structurel du pays. L’approfondissement de la justice sociale et de
la démocratie est le meilleur moyen pour prévenir ces conflits sociaux. Le pays a institué
32
divers types de mécanismes de prévention et de gestion des conflits. Il faut signaler qu’il
n’existe pas à Djibouti une commission étatique des Droits de l’homme qui aurait pour
mission de recevoir des plaintes ou autres dénonciations liées à la violation des droits de
l’homme.
2.4.10 Le Médiateur de la République : Prenant en considération l’importance des
mécanismes non juridictionnels, le Gouvernement de Djibouti a institué par la loi du 21 août
1999 le Médiateur de la République comme autorité chargée de servir d’intermédiaire entre
les administrés et l’Administration. Son institution part du principe : (i) du désengorgement
des services de la justice ; (ii) du coût élevé des procédures judiciaires et de leur durée ; (iii)
de la rigueur des mécanismes juridiques en contribuant au renforcement de l’Etat de droit et
de la démocratie. Le Médiateur de la République est particulièrement sollicité. Les services
ont reçu, en 2003, 545 dossiers de réclamations dont 290 sont définitivement clos, dont la
grande majorité a abouti à des résultats positifs pour l’administré. Le Médiateur de la
République est représenté par un Délégué Régional au niveau de chaque District du pays. Il
est cependant confronté au manque de capacités humaines et logistiques. Une demande en
appui de renforcement des capacités a été adressée à la BAD et à l’ACBF ; elle est restée à ce
jour sans suite.
2.4.11 L’administration déconcentrée : Il s’agit des Commissaires de la République, des
chefs des postes administratifs et des gendarmes qui sont chargés de trancher des conflits
intercommunautaires à l’intérieur du pays. La célérité et le respect des droits individuels et
collectifs ne sont pas très souvent de mise. Ceci s’explique par une absence de contrôle de la
hiérarchie et de la méconnaissance par les citoyens de leurs droits. C’est une des tares de
l’administration, laissée à elle-même. La mise en œuvre de la décentralisation, qui va induire
la promotion de la bonne gouvernance et de l’état de droit, va apporter plus d’équilibre à ces
dérives autoritaires.
2.5
Lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent
2.5.1 La corruption peut être définie comme un abus de pouvoir ou d’improbité dans un
processus de décision ou dans une transaction. Des discussions menées avec les parties
prenantes lors de la préparation du rapport sur le Profil de Gouvernance du pays, en
particulier les ONGs, les partenaires au développement et les chancelleries présents dans le
pays, il s’avère que Djibouti ne peut pas être qualifié de pays corrompu. Les problèmes de
corruption découlent le plus souvent de l’insuffisance de la réglementation, de l’asymétrie de
l’information sur le cadre juridique et réglementaire, et d’un cadre institutionnel inapproprié.
La principale manifestation de la corruption et ses effets néfastes concerne l’Administration
publique. Elle résulte le plus souvent des facteurs explicatifs suivants : (i) la faiblesse du
contrôle exercé sur les acteurs politiques et administratifs ; (ii) l’abus des pouvoirs
discrétionnaires amplifiés par les facteurs tels que l’analphabétisme et l’ignorance des
populations, l’absence de règles et procédures claires ; (iii) l’absence de codes d’éthique et
de déontologie ; (iv) l’impunité et le non respect de la primauté du droit ; (v) la lenteur et
l’imprévisibilité des décisions de justice ; (vi) la centralisation administrative ; et (vii) le
manque de transparence dans le financement des partis politiques.
2.5.2 En reniant le droit au traitement équitable, la corruption contribue à accroître les
inégalités. Elle découle le plus souvent d’un déficit d’application des textes et d’une absence
de responsabilisation et répand le sentiment d’impunités. Il a été prouvé que l’existence d’un
arsenal juridique étendu et d’un système effectif de contrôle des finances publiques ne
suffisent pas toujours pur combattre efficacement la corruption. Ceci est particulièrement
vrai pour un pays comme Djibouti où on observe une prééminence du pouvoir exécutif par
33
rapport à un Parlement handicapé par la faible capacité d’analyse des députés et par une
opposition quasi inexistante. On considère généralement que les médias et la société civile
ont un rôle important à jouer pour lutter contre la corruption, à condition que les pouvoirs
publics «fassent preuve du maximum de transparence».
2.5.3 Cadre institutionnel de lutte contre la corruption : La lutte contre la corruption à
Djibouti n’est pas coordonnée au niveau d’un organisme central (cellule ou observateur). Le
Gouvernement Djiboutien n’a pas jugé nécessaire de créer une structure de plus car elle
estime que les textes juridiques en place contiennent des dispositions permettant de
sanctionner les actes de corruption. La Chambre des Comptes et Discipline Budgétaire
(CCDB) et l'Inspection Générale de l'Etat (IGE), créée en 2001, sont les deux structures
d’Etat les plus directement impliqués dans la lutte contre la corruption. L’opérationnalisation
de la CCDB, initiée depuis le début de l’année 2001 avec l’appui de la BAD et de l’ACBF, a
permis un renforcement du dispositif de contrôle juridictionnel des comptes publics.
L’objectif visé est d’accroître la transparence dans la gestion des deniers publics grâce à
l’effectivité des contrôles juridictionnels à posteriori sur les comptes des comptables publics,
des ordonnateurs et des administrateurs de crédits. L’IGE, une autre institution du
gouvernement, est conçue pour compléter le travail de la CCDB en assurant d’une efficience
dans l’allocation des ressources humaines et matérielles dans le secteur public.
2.5.4 Corruption dans les marchés publics : Le code des marchés actuel ne permet pas
de garantir totalement l’équité et la transparence dans l’attribution et l’exécution de la
commande publique. Le code ne prend pas en compte certains type de contrat tels que la
maîtrise d’ouvrage déléguée, les contrats d’affermage et de concession dans un contexte où
l’Etat privatise ou externalise une bonne partie de ses activités au secteur privé notamment à
l’ADETIP ou à des firmes étrangères. Ces types de contrôle échappent ainsi à tout contrôle
tant au niveau de la passation, de l’exécution que du règlement financier. Cela a été le cas
pour des contrats d’importance majeure que sont la concession du Port de Djibouti et la
privatisation de l’Aéroport de Djibouti. De plus, le code des marchés publics ne précise pas
les sanctions applicables en cas d’infraction aux règles de la commande publique. Pour lutter
efficacement contre la corruption dans les marchés publics, le Gouvernement de Djibouti
devrait accélérer l’approbation et la mise en œuvre du nouveau code des marchés publics qui
prend en compte la plupart des insuffisances énumérées ci-dessus et les recommandations du
Rapport analytique sur la Passation des Marchés publics (CPAR) de la Banque mondiale.
2.5.5 Corruption dans l’Administration publique : La corruption à Djibouti constitue
un frein constant à l'investissement tant national qu’étranger du fait des surcoûts générés sur
les facteurs de production. Pendant que le Gouvernement encourage officiellement
l'investissement étranger, il est courant de voir les investisseurs subir des pressions de la part
de cadres de l'Administration pour avoir des intérêts ou des accords de sous-traitance dans
les affaires. Les entreprises étrangères se plaignent qu'établir une entreprise exige de
nombreux pot-de-vin. Sans qu'il soit possible d'obtenir des statistiques précises sur l'ampleur
du phénomène, il est établi que les pratiques de corruption sont assez répandues dans
l'administration douanière et fiscale. La Direction des Recettes et du Domaine a admis que
des agents indélicats des douanes ont déjà été sanctionnées. Ce n’est qu’en 2000 que la
Douane djiboutienne s’est prêtée à une première expérience d’informatisation pour gérer la
conduite en douane des marchandises et limiter les fraudes. Les insuffisances du système
intégré actuel sont cependant évidentes. Ce système intégré est d’abord incomplet en ce qu’il
n’appréhende qu’une partie de la déclaration en douane. Par ailleurs, il n’est pas fondé sur la
nomenclature douanière et un Tarif Intégré qui constituent le cœur de tout système de
dédouanement. Il ne va pas jusqu’au terme du processus qui serait la liquidation automatisée
et non plus manuelle, l’affectation aléatoire des déclarations en détail aux agents de
34
vérification. De ce fait, ce système n’empêche pas de possibles collusions entre douaniers et
déclarants. Enfin, le système n’est pas fiable dans la mesure où il ne comporte pas de
contrôles internes et n’est pas assez sécurisé. C’est pour parer à ces critiques et tirer parti de
l’expérience acquise que les concepteurs du système SIGED travaillent actuellement à la
mise en place d’une version plus efficace de la plateforme d’informatisation des opérations
douanières.
2.5.6 Les entités appelées à jouer le rôle de transitaire et de commissionnaire en douane ont
proliféré ces dernières années. Nombreux sont les arrivants sous-équipés qui ne disposent
pas d’une réelle formation douanière, fiscale et réglementaire. Les dispositions législatives et
réglementaires ne précisent pas suffisamment les capacités et l’équipement informatique
minimum pour bénéficier d’un agrément. Il s’ensuit une incapacité de certains
transitaires/commissionnaires en douane à fournir de bonnes prestations.
2.5.7 La corruption pose un problème majeur dans le système judiciaire, se caractérisant
par les renvois successifs non justifiés, les lenteurs pour la production des décisions de
justice et des difficultés énormes, voir l'impossibilité de mettre en exécution certaines
décisions de justice. L'absence de sécurisation judiciaire des transactions commerciales
entraîne une attitude de méfiance extrême des investisseurs étrangers. Il existe tout un
arsenal de textes juridiques pour combattre la corruption, mais ils sont rarement mis en
vigueur ou appliquées. Les institutions de contrôle, dans le cadre de leurs missions de
protection des deniers publics, réalisent de nombreuses investigations dont les rapports sont
destinés aux hautes autorités de l'Etat. Mais ces rapports d'audits ne sont généralement pas
publiés et les poursuites et sanctions pour des actes de corruption avérés sont rares. Par
conséquent, la plupart des personnes concernées par des actes de corruption préfèrent régler
le problème à leur manière plutôt que de recourir à un system judiciaire à la bureaucratie
lourde.
2.5.8 Sanctions prévues pour punir les actes de corruption : Elles sont définies
strictement dans le cadre des lois et textes en vigueur. On peut citer notamment le décret
N°2001-0012/PR/MEFPCP portant règlement général sur la comptabilité publique. Ce décret
fixe les règles fondamentales relatives à la gestion des deniers, valeurs et biens appartenant
ou confiés à l’Etat et ses démembrements. L’article 20 dudit décret interdit à toute personne,
quel que soit son titre ou sa fonction, de s’ingérer dans les opérations de paiement des
dépenses, d’encaissement des recettes et de maniement des fonds et valeurs des organismes
publics sans avoir la qualité de comptable public ou de régisseur ; le contrevenant s’expose
aux poursuites disciplinaires, civiles ou pénales prévues par les lois et règlements en vigueur,
sans préjudice des sanctions qui pourraient lui être infligées par la Chambre des Comptes et
de Discipline Budgétaire pour gestion de fait. Cependant, il convient de souligner que la
répression de la corruption est confrontée au problème de l’inadaptation fréquente des textes
pour la qualification des actes et comportements commis par les acteurs indélicats.
2.5.9 Lutte contre le blanchiment d’argent : Conformément à l’esprit et aux objectifs de
la Résolution 1373 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, le Gouvernement djiboutien a
mis sur pied par décret présidentiel le 03 octobre 2001, le Comité National de Lutte contre le
Terrorisme. Ce Comité présidé par le Ministre de la Justice est chargé de mettre en œuvre
des mesures pour prévenir et lutter contre le terrorisme sous toutes ses formes en République
de Djibouti et de participer à l’échelon international aux actions de ce type. Trois souscommissions ont été mises sur pied, à savoir: (i) la sous-commission de la Justice chargée
des actions législatives et judiciaires ; (ii) la sous-commission de la sécurité chargée de la
coordination des travaux de tous les services de sécurité ; et (iii) la sous-commission des
affaires financières. Cette dernière, en coordination avec la Banque Centrale de Djibouti, est
35
chargée des systèmes financiers et bancaires et plus particulièrement de la lutte contre le
blanchiment d’argent.
2.5.10 Parallèlement à cette Commission, une cellule de la gestion de crise a été mise en
place. Cette cellule se réunit deux fois par semaine, sous la présidence du Ministre de
l’Intérieur. Elle a effectué de nombreuses opérations et investigations à l’endroit des
individus suspects désireux de pénétrer sur le territoire national. Elle a aussi créé une banque
de données pour concourir à la détection et assurer une surveillance du financement des
opérations terroristes. Il a été nécessaire de se doter d’instruments légaux et réglementaires, à
savoir : (i) l’adoption d’une loi anti-blanchiment établissant une définition exacte du
blanchiment ; (ii) l’application stricte des règles pour les institutions financières et le
contrôle des activités de transfert de fonds ; et (iii) la constitution des textes réglementaires
obligeant les institutions financières de déclarer aux autorités toutes transactions suspectes
ou de comportements inhabituels de leur clientèle. L’objectif à long terme consisterait à se
doter de dispositifs de lutte contre les opérations de blanchiment de capitaux et de
financement du terrorisme en élargissant le champ d’application de la loi anti-blanchiment à
l’ensemble du secteur de l’économie, et en renforçant la coopération internationale afin
d’améliorer la traçabilité des flux de capitaux douteux.
III.
DIAGNOSTIC DE LA SITUATION EN MATIERE DE GOUVERNANCE
DANS LE SECTEUR PRIVE
3.1
Obligation de rendre compte dans le secteur privé
3.1.1 Djibouti a une position géographique favorable de point de transit et de
transbordement pour les économies de la région. En outre le pays jouit d’atouts importants
conférés par une relative stabilité politique, l’existence d’une monnaie convertible et l’option
libérale réaffirmée par le pouvoir en place. Le pays est doté également d’infrastructures de
transport et de télécommunications assez performantes. Cependant, on observe que
l’économie djiboutienne attire encore peu d’investisseurs extérieurs. Le secteur privé formel
Djiboutien est relativement modeste et ne représentait qu’environ 37% du PIB en 2004 dont
9% pour le secteur manufacturier, 14% pour le commerce et le tourisme, 12% pour le secteur
bancaire et des assurances, 2 % pour les autres services. L’informel constitue une
composante importante du secteur privé ; son ampleur grandissante fait que des pans entiers
de l’économie échappent encore au fisc et à toutes formes de contrôle et d’obligation de
rendre compte. Le pays compte 2300 entreprises patentées dont 82% sont dans la capitale.
3.1.2 Toute entreprise dûment enregistrée auprès du fisc et du registre de commerce à
Djibouti est tenue de produire annuellement des états financiers certifiés sincères. Il est
généralement admis que moins de 8% des entreprises individuelles du secteur formel
respectent cette obligation. Cette disposition est encore plus renforcée par la loi et les statuts
des sociétés commerciales. En effet, la loi fait obligation aux sociétés à responsabilité limitée
(SARL) et aux sociétés anonymes (SA) de réunir une assemblée générale ordinaire au moins
une fois par an, dans les six mois de la clôture de l’exercice, pour rendre compte aux
actionnaires de la gestion de l’entreprise et approuver les comptes. Le contrôle est exercé,
dans chaque société anonyme, par un ou plusieurs commissaires aux comptes nommés pour
six exercices. Un ou plusieurs actionnaires représentant au moins le dixième du capital social
peuvent, en justice, dans le délai et les conditions fixés par décret, récuser un ou plusieurs
commissaires aux comptes désignés par l’assemblée générale et demander la désignation
d’un ou plusieurs commissaires aux comptes qui exerceront leurs fonctions en leur lieu et
place. Les commissaires aux comptes certifient ou non la régularité et la sincérité de
36
l’inventaire, du compte d’exploitation générale, du compte de pertes et profits et du bilan.
Les SA opérant à Djibouti observent dans l’ensemble les dispositions relatives au contrôle
des comptes de la Loi N°191/AN / 86 /1er L du 3 février 1986 sur les sociétés commerciales.
3.1.3 Il n’existe pas encore un ordre des commissaires aux comptes à Djibouti, mais ceuxci appartiennent à une compagnie établie par le tribunal du commerce. En matière de
contrôle, la loi définit les conditions d’aptitude et d’exercice de la profession de commissaire
aux comptes. Cependant leur contrôle n’a en réalité qu’une faible incidence sur l’obligation
de rendre compte en raison de l’étendue assez limitée de leur mission. Très peu d’entreprises
font actuellement l’objet d’un audit externe approfondi à Djibouti, mais il y a lieu de
mentionner que la pratique de l’audit gagne du terrain avec le recours croissant au
financement externe. Pour ce qui concerne les SARL qui sont le plus souvent des entreprises
familiales, seules les firmes assujetties au régime fiscal du réel, et qui sont astreint à tenir une
comptabilité, ainsi que celles ayant accès au crédit bancaire produisent régulièrement des
états financiers annuels. Il est estimé que 40% à 60% des SARL présents à Djibouti
produisent des comptes annuels.
3.1.4 Dans le contexte du Programme de suivi avec le FMI, le Gouvernement a entrepris
des réformes structurelles du secteur financier visant à préserver la solvabilité du système
bancaire commercial, à promouvoir le développement du secteur, et à renforcer la
compétitivité des services financiers. La loi bancaire révisée a ainsi été adoptée par le
Gouvernement de Djibouti en septembre 2004 et approuvée par l’Assemblée nationale en
janvier 2005. Le nouveau statut de la BCD instaure un audit annuel systématique de l’Institut
d’émission et des actions sont en cours pour accroître ses capacités d’inspection et de
surveillance bancaire. Les nouvelles mesures visent au renforcement des règles prudentielles,
à la poursuite des actions pour permettre le libre jeu des mécanismes de marché au sein du
système bancaire et à la réduction des restrictions à la création de nouvelles banques afin de
développer la concurrence. C’est dans cette optique qu’a été retirée de la nouvelle loi
bancaire la disposition qui exigeait la participation à hauteur de 30% d’une banque de
renommée internationale. Il convient de souligner que le FMI a noté avec satisfaction la mise
en place d’un cadre réglementaire adéquat pour la micro-finance.
3.2
Diagnostic des actions du Gouvernement
3.2.1 Parmi les mesures envisagées pour améliorer la compétitivité de l’économie
djiboutienne, les autorités étudient actuellement la possibilité d’accroître le temps de travail
hebdomadaire de 36 à 48 heures sans toutefois toucher à la masse salariale. Le
Gouvernement a aussi entrepris de s’attaquer aux coûts élevés des facteurs de production
dans le cadre d’un programme de réformes structurelles, notamment celles relatives à la
privatisation de la gestion d’entreprises publiques et à la libéralisation du marché du travail.
Cependant, force est de reconnaître qu’à fin 2004 des progrès limités ont été enregistrés dans
la mise en œuvre des réformes structurelles, particulièrement celles liées à l’amélioration de
la compétitivité.
3.2.2 Au plan judiciaire, la lenteur des procédures, l’incohérence de certaines décisions, la
corruption pouvant entacher la partialité de certains juges conduisent à une discrimination
entre les justiciables, notamment à l’égard de sociétés étrangères. Les entreprises sont
également affectées par la pression fiscale jugée importante, ce qui entraîne un
développement croissant du secteur informel. Autre obstacle affectant la compétitivité, le
tarif élevé pratiqué par les entreprises publiques dans les secteurs de l’eau, de l’électricité,
des télécommunications. L’énergie électrique à Djibouti coûte deux fois plus qu’en Ethiopie
37
Enfin, les entreprises privées sont confrontées au problème des arriérés de paiement de l’Etat
et des établissements publics.
3.2.3 Conscient du fait que l’environnement du secteur privé à Djibouti doit être renforcé
davantage, le Gouvernement a a créé en janvier 2001 une Agence Nationale pour la
Promotion des Investissements (ANPI) chargée de promouvoir les investissements et
d’assister les investisseurs potentiels. L’Etat a créé un Centre de Formalité Unique des
Entreprises domicilié à l’ANPI, une sorte de guichet unique devant permettre la
simplification des procédures de création d’entreprises et la promotion de l’investissement
privé. Il y a lieu cependant de souligner les risques de chevauchement de compétences
institutionnelles avec le Centre de Formalités des Entreprises (CFE) créé au sein de la
Chambre Internationale de Commerce et d’Industrie de Djibouti (CICID). l’ANPI joue
également un rôle d’information et d’assistance aux exportateurs. Les principaux problèmes
auxquels l’ANPI fait face résident dans l’insuffisance de ses moyens budgétaires et à la
faiblesses de ses capacités institutionnelles.
3.3
Secteur privé et participation des parties prenantes
3.3.1 La Chambre Internationale de Commerce et d’Industrie de Djibouti (CICID),
créée en 1978, est un établissement public doté de la personnalité morale et de l’autonomie
financière. Elle a une mission générale de représentation et d’animation du secteur privé
ainsi que de facilitation de l’insertion des entreprises locales dans le commerce mondial. Elle
constitue également un relais entre l’Etat et les entrepreneurs du secteur privé. Elle fournit
des renseignements de notoriété sur les entreprises étrangères, délivre des certificats
d’origine pour les marchandises destinées à l’export et des certificats d’authenticité pour les
factures de produits de réexportation. La loi N°179 d'Août 2002 a permis une réforme en
profondeur de la Chambre, principalement caractérisée par une plus grande ouverture à
l’ensemble des secteurs d’activités et l’extension de la couverture géographique
institutionnelle. D’après la nouvelle loi, la CICID disposerait d'un rôle beaucoup plus
important dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique économique du
Gouvernement. Elle serait auprès des pouvoirs publics, l'organe de représentation de tous les
opérateurs économiques et entreprises de Djibouti. Dans ce contexte, la Chambre de
Commerce jouera un rôle important d’information pour les investisseurs étrangers potentiels
et elle serait consultée par la plupart des missions des institutions internationales.
3.3.2 Les activités de la CICID sont principalement limitées par l’insuffisance et le
caractère aléatoire de ses ressources financières. En effet, les recettes affectées, issues des
centimes additionnels, lui sont irrégulièrement et partiellement reversées par le Trésor. Le
budget de la Chambre est de ce fait déficitaire et contraint l’institution à gérer des tensions
financières récurrentes. L’institution assure son fonctionnement en faisant appel à un
emprunt auprès des magasins généraux dont elle assure la tutelle. De plus la Chambre
fonctionne avec des capacités institutionnelles réduites et est par ailleurs faiblement associée
à la préparation et à l’exécution des décisions des pouvoirs publics.
3.3.3 Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté adopté en mai 2004, établit que le
renforcement durable de la compétitivité globale de l’économie djiboutienne constitue une
condition essentielle pour l’atteinte des objectifs de croissance et de création d’emplois du
Gouvernement au cours de la période 2004-2006. Aussi, la mise en place d’un
environnement favorable au développement du secteur privé, la réduction sensible des coûts
des facteurs, le développement des ressources humaines, une redéfinition du rôle du secteur
public et l’amélioration du rendement de l’administration sont-elles autant de facteurs clefs
du succès d’une telle politique. Cependant, les opérateurs économiques et les organisations
38
représentatives du secteur privé font part de leurs préoccupations quant à leur participation,
quasi inexistante à ce jour, à l’élaboration des stratégies et politiques publiques de
développement les concernant. C’est ainsi que la CICID n’a pas été directement impliquée
dans le processus de discussion et de mise en œuvre des réformes, qui reste l’affaire
essentiellement de l’Etat et des partenaires au développement. Il convient cependant de noter
ici que l’instauration d’un dialogue véritablement efficace entre le secteur privé et l’Etat est
retardée par l’absence d’un cadre légal global reconnu par tous, la faible concertation entres
les acteurs du privé et les problèmes de leadership.
3.3.4 Face à une telle situation, il importe que la Chambre de Commerce remplisse
davantage ses missions de conseil de ses membres et de plaidoyer pour le compte des
entreprises. Pour cela, il y a lieu de renforcer ses capacités d’analyse et de gestion tout en lui
assurant des ressources pérennes et régulières. Parmi les projets de la Chambre figure la
création d’un Centre de Gestion Agréé destiné à aider les PMEs à tenir une comptabilité
conforme à leurs besoins et à satisfaire aux obligations légales en matière de déclarations
fiscales. Il est prévu également la mise en place d’un lieu de facilitation des formalités pour
les entreprises, en partenariat avec l’ANPI, et la création d’un Centre de médiation et
d’arbitrage.
3.3.5 Organisation du mouvement syndical : Djibouti compte actuellement deux
Fédérations syndicales qui ont vu leurs revendications et leurs actions sur le terrain,
notamment pour la catégorie des enseignants, se développer rapidement depuis l’instauration
du pluralisme politique. L’Union Générale des Travailleurs Djiboutiens (UGTD) est née
avec le Parti Unique (RPP). Très tôt une scission est apparue qui a donné naissance à une
deuxième formation syndicale, l’Union Démocratique du Travail (UDT). Les travailleurs
sont libres de s’affilier ou non au syndicat de leur choix, mais moins de 20% des salariés sont
syndiqués. Bien que la loi reconnaisse le droit des travailleurs à s’organiser et à négocier
collectivement leur statut, les conventions collectives sont encore loin d’être généralisées
dans la gestion des relations de travail. En pratique, les salariés sont recrutés
individuellement, les salaires sont établis unilatéralement par l’employeur, en respectant en
principe des règles d’emploi édictées par le Ministère du Travail. Les deux Organisations
syndicales, sans être dans l’opposition, ont une attitude critique vis à vis du Gouvernement et
leur participation aux discussions sur les réformes est quasi inexistante. Parallèlement, ces
syndicats souffrent de déficit organisationnel, de divisions internes et éprouvent de sérieuses
difficultés à se départir de leurs comportements contestataires pour proposer des
revendications constructives. Parallèlement, les relations tendues qui existent avec l’Etat ne
sont pas de nature à encourager un développement et un épanouissement du mouvement
syndical.
39
IV.
STRATEGIE DU GOUVERNEMENT EN MATIERE DE BONNE
GOUVERNANCE
4.1
Principaux éléments de la stratégie
4.1.1 Djibouti ne possède pas, à l’instar de certains pays africains, d'un programme national
de promotion de la bonne gouvernance. Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté
(CSLP), adopté en juin 2004, constitue le principal référentiel pour la définition et la mise en
œuvre de la stratégie nationale de bonne gouvernance. Le CSLP reconnaît que les problèmes
de développement économique de Djibouti résultent de la fragilité et du mauvais
fonctionnement de l’Etat, et que la promotion de la bonne gouvernance est un impératif pour
le succès de la stratégie de lutte contre la pauvreté. Les principaux axes de la stratégie du
gouvernement en matière de gouvernance visent : (i) la consolidation des acquis
démocratiques ; (ii) la promotion de la gouvernance locale et du développement participatif ;
(iii) la réforme de la justice ; (iv) la relance de la réforme administrative, et (v) l’institution
d’une bonne gouvernance économique et financière. Il convient de signaler que la
gouvernance constitue un thème transversal et que des actions en faveur d’une amélioration
de la gouvernance figurent également dans les autres axes de la stratégie de réduction de la
pauvreté, en l’occurrence la relance de la croissance économique, la promotion du
développement à la base, et le développement du capital humain.
4.1.2 Consolidation des acquis démocratiques : Ce domaine de la gouvernance se
caractérise par l’absence d’une stratégie globale. La stratégie de réduction de la pauvreté est
assez laconique en matière de réformes politiques et ne mentionne que le renforcement du
processus de démocratisation observé en septembre 2002, avec l’instauration du
multipartisme intégral et la création d’une Commission Electorale Nationale Indépendante
chargée de superviser les élections. L’objectif du Gouvernement est d’assurer une meilleure
participation de la population au processus démocratique. Il apparaît que les structures
relevant de l’Exécutif et les institutions de régulation de constitutionnelle (les organes
judiciaires de contrôle) s’emploient à mettre en œuvre des actions visant à promouvoir
l’obligation de rendre compte et consolider l’Etat de droit. Ces actions se ramènent, en
général, à des réformes institutionnelles transversales ou sectorielles visant à moderniser les
structures, les méthodes, les procédures et à changer la culture administrative dans sa totalité.
Malgré les progrès enregistrés, le système politique djiboutien demeure être confronté à un
certain nombre de faiblesses liées notamment à un mode de scrutin (majoritaire à un tour)
qui ne favorise pas suffisamment la représentativité des différentes formations politiques à
l’Assemblée Nationale.
4.1.3 Gouvernance locale et développement participatif : Un des axes majeurs de la
stratégie de réduction de la pauvreté porte sur la promotion et le renforcement de la
décentralisation et de la participation des citoyens aux affaires les concernant. Dans ce
domaine, les principaux objectifs poursuivis par le Gouvernement visent à enraciner la
démocratie et à favoriser la participation des populations afin de réduire les disparités
régionales. C’est dans ce contexte que la loi de décentralisation a été promulguée en 2002,
instituant la région comme collectivité territoriale répondant au principe de libre
administration et dotée d’un conseil régional qui est l’organe exécutif élu au suffrage
universel direct. La stratégie du gouvernement est d’assurer un transfert progressif de
compétences aux nouvelles collectivités locales en matière de recouvrement fiscal, et dans
des secteurs comme l’éducation, la santé, les infrastructures, le tourisme et l’artisanat. Cet
axe de la stratégie vise également à assurer une meilleure participation de la société civile
dans la formulation et la mise en oeuvre des politiques publiques.
40
4.1.4 La société civile n’a pas une longue tradition de participation aux enjeux du
développement. Il est donc prévu de renforcer les organisations de la société civile (OSC)
afin que les populations concernées puissent jouer, par le truchement de structures crédibles,
un rôle actif dans l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi des projets et programmes de
développement. Les actions prioritaires envisagées à cet effet portent sur : (i) le renforcement
du cadre juridique et réglementaire régissant les associations et ONG ; (ii) la mise en place
d’un dispositif de coordination des ONG et de développement d’un partenariat tripartite Etatrégions-ONG ; et (iii) l’élaboration et la mise en place d’un programme de renforcement des
capacités des OSC.
4.1.5 La reforme judiciaire : L’objectif du gouvernement est de mettre en place une
justice proche du citoyen qui garantit un accès égal à tous et des jugements équitables, qui
sécurise les investisseurs et protège la propriété. La réforme de la justice vise à lever les
principales contraintes du secteur identifiées lors des Etats Généraux de la Justice organisés
en 2002 (voir section 2.4). les priorités matière de réforme judiciaire portent sur : (i) la
nécessité d'améliorer l'accès à la justice en favorisant la justice de proximité par la création
de nouveaux tribunaux ; (ii) l'instauration d'un système judiciaire unique qui devrait
supprimer la dualité des juridictions (intégration des tribunaux de la charia et suppression des
tribunaux indigènes ; (iii) la refonte de la Cour Suprême en une Cour de Cassation ; et (iv) la
décentralisation de la justice.
4.1.6 Réforme administrative : Suite au diagnostic établi par la Commission Nationale de
Réforme Institutionnelle (CNRI), le Gouvernement a adopté en 2001 une stratégie de
réforme institutionnelle de l’administration (voir para. 2.1.14). La stratégie nationale de
réforme de la l’administration publique vise le rapprochement de l’administration des
citoyens ; le développement des capacités du secteur public ; et la modernisation de
l’administration, de ses outils et de ses procédures. Cependant, le programme d’actions de
cette stratégie n’a toujours pas vu le jour et des discussions sont en cours avec l’Organisation
de Fonction Publique en Afrique (OFPA) de pour relancer son élaboration.
4.1.7 Gouvernance économique et financière : L’objectif primordial de la Stratégie de
réduction de la pauvreté est de briser le cercle vicieux de la pauvreté à travers le relèvement
durable du rythme de la croissance et une amélioration sensible de la compétitivité globale
de l’économie. Cela exige un cadre macro-économique viable et une bonne gouvernance
économique et financière permettant de créer un environnement incitatif aux investissements
privés nationaux et étrangers. Aussi, La stratégie proposée repose essentiellement sur la
promotion de l’investissement privé et sur la mise en œuvre d’une politique budgétaire axée
sur les résultats. Les principaux élément de cette stratégie se résume ci-après : (i) le
renforcement du cadre macroéconomique ; (ii) la promotion d’un cadre juridique favorable à
l’investissement privé et à la réduction des coûts des facteurs ; et (iii) l’exploitation des
avantages comparatifs du pays et la promotion de nouvelles sources de croissance
4.1.8 S’agissant de la gouvernance financière, les objectifs poursuivis par le Gouvernement
sont l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique à travers la mise en place d’un
cadre budgétaire à moyen terme et des budgets de programmes qui devraient permettre de lier
les objectifs de réduction de la pauvreté, aux allocations budgétaires, et aux résultats à atteindre
sur le moyen et long termes. La déconcentration de la gestion des crédits budgétaires aux
ministères dépensiers sera initiée ; les critères d’éligibilité au Programme d’Investissement
Public (PIP) qui reflètent les priorités du CSLP seront également définis. L’obligation de
rendre de l’utilisation des ressources sera améliorée avec le renforcement des corps de
contrôle de l’État.
41
4.2
Examen de la pertinence de la stratégie à la lumière du diagnostic
4.2.1 Vue d’ensemble : Même si le Djibouti n’a pas formellement adopté un programme
national de bonne gouvernance, les diverses mesures et actions disparates adoptées par le
Gouvernement au cours des cinq dernières années peuvent être considérées dans leur
ensemble comme des éléments d’une stratégie appropriée pour faire face aux problèmes de
gouvernance identifiés à Djibouti. Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP)
adopté en juin 2004 a tenté d’articuler ces programmes pour en faire une stratégie globale de
promotion de la bonne gouvernance, axe essentiel de la stratégie de réduction de la pauvreté.
Dès lors, se pose la question de la pertinence de cette stratégie, notamment en l’absence d’un
cadre institutionnel pour la mise en œuvre des actions prévues pour l’amélioration de la
gouvernance. Cette question est d’autant plus actuelle au regard des problèmes de
coordination auxquels le Gouvernement est régulièrement confronté. Il y a lieu également de
souligner qu’à la lumière de l’ampleur des dysfonctionnements et des contraintes mis en
exergue dans le diagnostic de la gouvernance, les stratégies proposées ne prennent pas
toujours en compte les capacités de mise en œuvre des réformes, notamment au niveau des
ministères où se pose le problème de la pénurie de ressources humaines qualifiées.
4.2.2 Gouvernance politique : en matière de gouvernance politique, la stratégie proposée
est assez lapidaire et ne propose pas de mesures concrètes visant à instaurer le consensus
politique, étendre les espaces de liberté et consolider les acquis démocratiques. Alors que le
Gouvernement a pris des décisions courageuses pour mettre fin au conflit qui, fondé sur la
marginalisation et l’exclusion d’une partie de la population, avait compromis plusieurs
années d’efforts de développement, l’opposition politique se sent exclus du jeu politique, ce
qui ne peut qu’accroître les tensions accentuer les clivages politiques. La meilleure
illustration de cet état de fait est la décision récente des partis politiques de l’opposition de ne
pas prendre part aux élections présidentielles d’avril 2005, action. Devant le risque de
remplacer une exclusion par une autre, il faudra introduire une dose de proportionnelle afin
que les institutions d’élus reflètent davantage la diversité du paysage politique. Il faudra
aussi promouvoir le rôle de la société civile qui est très déterminant dans les réformes au
plan politique pour qu’elles s’inscrivent dans l’esprit et la lettre de la Constitution de 1992 et
dans le souci de la bonne gouvernance. Il serait judicieux de prendre les actions nécessaires
pour mieux garantir l’indépendance des institutions en charge d’assurer l’obligation de
rendre compte en matière politique en l’occurrence le Conseil Constitutionnel, et la CENI.
4.2.3 Gouvernance économique et financière : Dans le domaine de la gouvernance
financière et économique, la volonté du Gouvernement de mieux orienter les ressources
financières de l’Etat vers les priorités en matière de réduction devrait se concrétiser avec la
mise en place d’outils de préparation du budget permettant d’améliorer l’allocation des
ressources financières. L’intention du Gouvernement de mettre en place des budgets de
programmes pour les secteurs prioritaires comme l’Education, la Santé et la Justice devrait
être traduite par des actions de formation sur ce mode de gestion des dépenses publiques. Les
défis en matière de relèvement de la croissance économique à des niveaux permettant un
accroissement des revenus par tête ont été pris en compte dans le programme de réformes
économiques envisagé par les pouvoirs dans le CSLP. En priorité, l’environnement des
affaires devrait être rendu plus prédictible avec la finalisation du code de commerce. Le coût
de travail devrait être réduit avec l’application effective du nouveau code du travail ; et les
services publics (eau, électricité, télécommunication) devraient être restructurés en
recherchant les formes de partenariat avec le secteur privé les mieux à même de réduire le
coût des facteurs de production.
42
4.2.4 Par ailleurs, le problème du suivi, de la soutenabilité et la pérennisation des réformes
se pose dans leur élaboration et leur pilotage. L'existence de capacités nécessaires pour
l'élaboration et la mise en œuvre des réformes est une condition primordiale pour l’atteinte
des objectifs visés. Par ailleurs, le faible engagement des responsables, le déficit de
communication relatif aux réformes, le changement fréquent des responsables chargés de les
mettre en œuvre, sont autant de facteurs qui ne pas militent pas en faveur d’une mise en
œuvre réussie de ces réformes.
4.2.5 Réforme de la justice : la pertinence de la stratégie en matière de réforme de la
justice n’apparaît pas clairement en ce sens que les actions prises depuis la tenues des Etats
Généraux de la justice en 2000 ne s’attaquent pas véritablement aux dysfonctionnements qui
minent le système judiciaire dont : la corruption, le blocage des décisions de justice, le coût
exorbitant des procédures et la culture d’impunité qui règne du fait des entraves à l’exécution
des décisions de justice. Malgré la convergence de vues de tous les acteurs de la vie civile
sur le diagnostic du système judiciaire et les bonnes déclarations d’intention, la Justice
continue d’être le parent pauvre en terme d’allocation des ressources publiques (1% du
budget de l’Etat). Les réformes amorcées dans le cadre de la mise en oeuvre des
recommandations des Etats Généraux devraient être poursuivies et approfondies, tant du
point de vue de la réhabilitation des infrastructures, que du recrutement du personnel
judiciaire et de la mise en place de nouveaux textes de lois plus adaptés. La mise en place
des textes d’application des nouvelles lois votées est aussi une nécessité impérieuse. Les
signes d’une volonté politique sont remarquables avec la construction du nouveau palais de
justice, l’accroissement du nombre de juges et une révision à la hausse de leurs
rémunérations. Il est important de restaurer la crédibilité du personnel judiciaire dont la très
faible productivité et la corruption sont encore manifestes. Il est nécessaire de poursuivre les
recrutements, de mettre en application les nouveaux textes sur le statut de la magistrature et
sauvegarder l’indépendance du personnel judiciaire.
4.2.6 Lutte contre la corruption : la lutte contre la corruption n’apparaît pas de manière
explicite comme une priorité dans la stratégie nationale de bonne gouvernance. En effet, le
Gouvernement n’a pas jugé nécessaire d’élaborer un plan stratégique de lutte contre la
corruption et estime que la législation en place ainsi que les institutions de contrôle (IGF,
IGE et CCDB) et le système judiciaire sont suffisamment outillés pour combattre
efficacement ce phénomène. Cependant, jusqu’ici on ne perçoit une volonté politique
affirmée pour réprimer concrètement les actes avérés de corruption, particulièrement dans
l’exécution des marchés publics et dans les régies financières.
43
V.
DOMAINES PRIORITAIRES DE LA GOUVERNANCE ET
IDENTIFICATION DES DOMAINES POTENTIELS D’INTERVENTION DE
LA BANQUE
5.1
Recommandations d’actions prioritaires pour l’amélioration de la gouvernance
5.1.1 Les recommandations d’actions prioritaires ont été retenues sur la base des
principales faiblesses notées sur les différents piliers de la gouvernance présentés au chapitre
II. Sur cette base, les domaines dans lesquels des améliorations devraient être apportées
s’articulent essentiellement autour des axes suivants: (i) le renforcement de l’obligation de
rendre compte au plan politique; (ii) la mise en œuvre effective de la décentralisation et du
développement à la base ; (iii) la relance de la réforme administrative ; (iii) l’amélioration de
la gestion des finances publiques en veillant à une meilleure articulation des dépenses
publiques aux programmes prioritaires, en particulier aux résultats prévus dans le cadre de la
mise en œuvre de la stratégie de lutte contre la pauvreté; (vi) une réforme de la passation des
marchés fondée sur les recommandations du CPAR ; (v) le renforcement des systèmes
juridiques et judiciaires ; et (vi) la consolidation de la stabilité macro-économique et le
renforcement de la compétitivité de l’économie djiboutienne
5.1.2 Renforcer l’obligation de rendre compte au plan politique : L’une des conditions
pour la transparence et l’obligation de rendre compte au niveau du pouvoir exécutif
consisterait à revoir le système électoral actuellement appliqué. Le fait que le pouvoir
législatif soit exercé seulement par des députés tous issus de la majorité présidentielle ainsi
que les capacités limitées de l’Assemblée en matière d’analyse des projets de lois ne
permettent pas à cette institution d’exercer correctement ses prérogatives de contrôle de
l’action Gouvernementale. Une introduction d’une dose proportionnelle permettrait à des
représentants de l’opposition (45% des suffrages des élections législatives de 2003) de siéger
à l’Assemblée Nationale et d’apporter la contradiction à la majorité. Le renforcement des
capacités au niveau de l’Assemblée Nationale en matière d’initiation de propositions de lois
et d’analyse des projets de lois serait d’un apport important dans la recherche de l’équilibre
des pouvoirs. Toujours dans l’optique de mieux rééquilibrer les pouvoirs exécutifs, législatifs
et judiciaires, il importe de renforcer les capacités institutionnelles, matérielles et humaines
du Conseil Constitutionnel pour lui permettre de mener à bien les missions qui lui
incombent. Des actions de d’information, de sensibilisation et de communication sur le rôle
du Conseil Constitutionnel devraient également être menées en direction des citoyens. De
même, l’accès du public à l’information et la concertation avec la société civile devraient être
améliorés pour l’examen des projets de loi et le suivi des politiques et des actions
gouvernementales. Enfin l’enseignement des principes démocratiques dans les programmes
éducatifs à tous les niveaux devrait être promu pour un enracinement de la démocratie.
5.1.3 Rendre effective la décentralisation : La volonté politique d’aller à la
décentralisation s’est manifestée par l’adoption de la loi sur la décentralisation et le statut des
régions et de manière permanente dans les discours officiels. L’absence de textes clarifiant
les modalités de fonctionnement des collectivités freine la volonté politique. Mais le
processus sera long, difficile et coûteux. Pour lever les contraintes, il y a lieu de régler les
problèmes suivants : (i) l’organisation le plutôt possible les élections régionales pour
démarrer le processus de décentralisation ; et (ii) le renforcement de la capacité nationale
institutionnelle. A cet effet, une Commission Nationale de Décentralisation devrait être crée
en tant qu’organe supra ministériel incluant la société civile afin de concevoir la politique
nationale de mise en œuvre de la décentralisation, notamment les transferts de compétences
et de ressources. La relecture de la loi du 07 juillet 2002 portant sur la décentralisation et le
statut des régions en vue de l’élaboration d’un Code des collectivités locales devrait
44
également être engagée en vue de l’achèvement de l’architecture communale en précisant
l’organisation et le fonctionnement des communes et des régions ; en évaluant de manière
approfondie les ressources et les compétences à transférer. Un certain nombre de services
sociaux de base comme l’Etat civil, la santé, l’éducation, l’alimentation en eau potable,
l’agriculture, la pêche, et l’environnement ont été ciblé dans le transfert des compétences. Il
importe de s’assurer que les structures déconcentrées seront dotées en moyens techniques et
humains pour assister les Conseillers Régionaux. Pour ce qui concerne la gestion des
ressources humaines, il est nécessaire de prévoir la création d’un statut des fonctionnaires
des collectivités régionales. Les dispositions financières de loi sur la décentralisation
devraient également être mises en œuvre en observant une règle de progressivité dans le
transfert des prérogatives reconnues à celles administrations locales.
5.1.4 Relancer la réforme administrative : La stratégie qui doit guider la réforme
administrative devrait s’articuler autour de trois grands axes que sont: (i) l’organisation
ministérielle, (ii) la modernisation de l’administration publique, et (iii) le développement des
ressources humaines. Une clarification des missions de l’Etat devrait être envisagée afin de
servir de cadre de référence dans la formulation des objectifs, des politiques et la mise en
place des différentes structures de l’Etat. A cette fin, il devrait être effectué un audit
organisationnel des ministères pouvant déboucher sur une clarification de leurs missions et
des propositions de réformes institutionnelles en vue d’améliorer la qualité des services
publics et instaurer une plus grande responsabilisation des agents de l’Etat. La modernisation
de l’administration nécessite la disponibilité d’un personnel qualifié capable de répondre aux
exigences liées à la fourniture de services publics. La mise en place du fichier unique est une
avancée notable en matière de rationalisation des effectifs de la fonction. Malgré cette
réalisation, la masse salariale continue d’exercer une pression sur les ressources fiscales. Le
gel des avancements a certes permis de contenir son accroissement, mais risque à terme
d’avoir un impact sur la productivité dans l’administration. L’instauration d’un régime basé
sur le mérite devrait être envisagée pour une meilleure maîtrise des dépenses de salaires. Il
suppose au préalable une meilleure définition des emplois, ainsi que du profil de leurs
titulaires ; et permet de distinguer, voire d’identifier les meilleures fonctionnaires et par
suite, d’organiser un système d’avancement au choix fondé sur le mérite et d’en tirer les
conséquences quant à la rémunération des fonctionnaires les plus performants.
5.1.5 Améliorer la gestion des finances publiques : L’accent doit être mis sur
l’approfondissement des réformes budgétaires en vue de favoriser l’affectation des ressources
publiques aux programmes de réduction de la pauvreté. Le relâchement des efforts d’ajustement
au cours de la période 2002-2004 et la forte progression des dépenses non-prioritaires montrent
la nécessité d’adopter des politiques budgétaires en faveur d’une meilleure allocation des
ressources. A cette fin, la Banque encouragera l’adoption d’instruments modernes de
programmation des dépenses publiques comme les budgets par objectifs ou les Cadres de
Dépenses à Moyen Terme (CDMT) qui devraient permettre de lier les objectifs de réduction de
la pauvreté, aux allocations budgétaires, et aux résultats à atteindre sur le moyen et long termes.
La déconcentration progressive de l’ordonnancement vers les ministères dépensiers devrait être
initiée ne serait ce que pour les secteurs prioritaires de la stratégie de réduction de la pauvreté
comme l’éducation, santé, et le développement rural. Cette responsabilisation des ministères
dépensiers dans la gestion de leurs crédits budgétaires devrait cependant s’accompagner du
renforcement de l’obligation de rendre compte dans l’utilisation des deniers publics au moyen
d’un renforcement de l’ensemble des corps de contrôle de l’Etat (Inspection Générale des
Finances, Inspection Générale de l’Etat, Commission Nationale des Marchés, Chambre des
Comptes et de Discipline Budgétaire).
45
5.1.6 Améliorer la gestion des marchés publics : Le cadre réglementaire demande à être
modernisé en harmonisant, autant que possible, les pratiques suivies par les partenaires au
développement dont les financements représentent jusqu’à 70% des marchés publics. Une
plus grande précision doit également être apportée aux textes afin d’éviter des interprétations
divergentes qui rendraient complexes les contrôles de régularité sur les marchés publics. Les
textes devraient veiller à résoudre le problème de l’accès des établissements publics à la
commande publique et prendre en compte la possibilité d’exécuter les marchés publics à
travers des contrats de maîtrise d’ouvrage déléguée, de délégation de services publics ou de
mise en concession. L’adoption d’un mécanisme de révision des seuils devrait également
être envisagée. Le diagnostic du système des marchés publics à Djibouti fait aussi ressortir le
besoin de redéfinir et de renforcer le cadre institutionnel en assurant une meilleure lisibilité
des règles d’organisation de la CNM et en la dotant de moyens humains et matériels plus
conséquent. Il y a lieu aussi de mettre en place un mécanisme indépendant de recours des
soumissionnaires pour éviter à ce que la CNM soit à la fois juge et parti.
5.1.7 Par ailleurs, il est à noter que des problèmes de capacités entraînent le non-respect
des procédures et règles qui entraînent souvent le rejet des offres soumises à la CNM. Un des
principaux axes d’amélioration du système devrait donc porter sur la mise en place de
programmes de sensibilisation et de formation aux principes et règles de passation des
marchés publics destinés aussi bien à la CNM qu’aux ministères dépensiers. Il y a lieu
également de promouvoir l’utilisation d’outils modernes et simplifiés du système des
marchés publics portant notamment sur : (i) l’élaboration des dossiers d’appel d’offres types,
des procès-verbaux de dépouillement et d’analyse type ; (ii) l’adoption de mercuriales ou
d’un référentiel des prix ; (iii) l’acquisition des logiciels de conception et de traitement des
documents utilisés dans la passation des marchés publics ; et (v) la mise à jour et la diffusion
des manuels de procédures des marchés publics. Enfin, le Gouvernement devrait renforcer le
dispositif de contrôle et sanction dans un souci de transparence et d’une lutte efficace contre
la corruption. Cela passe par le renforcement des capacités des institutions de contrôle (IGF,
IGE, CCDB) incluant la mise en place d’outils informatiques performants une formation
adéquate de leur personnel. A terme, tous les marchés au-delà d’un certain seuil devront être
audités avec une publication des rapports d’audit sur les sites Web du Gouvernement.
5.1.8 Réformes juridiques et judiciaires : L’amélioration de la gouvernance juridique et
judiciaire à Djibouti requiert que des actions spécifiques soient entreprises dans la réforme
des textes législatifs et réglementaires ; le renforcement des capacités du Ministère de la
Justice, et la formation des différents acteurs du système juridique. En matière de réforme de
textes, il conviendrait d'harmoniser et de mettre à jour les différents textes relatifs au droit
civil au vu du fait que c'est encore le Code Civil français qui s'applique à Djibouti. Il faudrait
également apporter un appui à la Commission de Réforme du Code de Commerce. S’agissant
du renforcement des capacités du Ministère de la Justice, il conviendrait d’appuyer la mise
en œuvre des organes prévus dans le texte organisant le Ministère qui prévoit la création de
plusieurs services notamment la Direction des Services Judiciaires, la Direction de la
Législation et des Réformes, et la Direction de l'Administration Pénitentiaire. Dans le
domaine de la formation, il conviendrait d'envisager une formation initiale au profit des
nouvelles recrus (puisqu'il n'existe pas d'Ecole de Formation Judiciaire ou d'Ecole Nationale
de la Magistrature à Djibouti). Cette formation,qui pourrait s'effectuer en partie à l'étranger
et sur place, permettrait non seulement d'apprendre les rudiments des métiers de la justice
mais également de s'imprégner de la déontologie et des règles éthiques de la profession de
magistrat. Une formation spécifique devrait être envisagée pour les anciens juges chariens
qui devront aujourd'hui appliquer le nouveau Code de la Famille. Une formation sous forme
de recyclage ou de mise à niveau serait organisée pour les magistrats d'une certaine
ancienneté.
46
5.1.9 Consolider la stabilité macroéconomique et renforcer la compétitivité : Au vu du
fait que le budget de l’Etat est le principal instrument de politique économique du
Gouvernement de Djibouti, la consolidation des efforts d’assainissement des finances
publiques revêt un caractère prioritaire en matière de stabilisation macro-économique. Il
importe dès lors d’adopter les mesures appropriées pour accroître les ressources fiscales sans
trop alourdir les charges fiscales des entreprises. Au vu du niveau élevé des prélèvements
fiscaux à Djibouti, l’accroissement de l’assiette fiscale doit être l’objectif ultime des
réformes fiscales envisagées, en l’occurrence la substitution de la TVA à la Taxe Intérieure
sur la Consommation (TIC), l’introduction d’un doit de douane, l’adoption du TEC de la
COMESA. Il importe également de poursuivre les efforts d’ajustement qui devraient
permettre de restaurer la discipline fiscale et de contenir les dépenses sans impact sur la
réduction de la pauvreté en particulier les dépenses de salaires et de fonctionnement dans les
secteurs non-prioritaires de la stratégie de réduction de la pauvreté.
5.1.10 Au vu de l’appréciation du taux de change réel effectif et de la forte dégradation de la
compétitivité externe du pays qui s’en est suivie, il est urgent d’adopter les réformes
structurelles en faveur d’une restauration de la compétitivité de l’économie djiboutienne. Le
Gouvernement privilégie un ajustement interne qui s’attaquerait aux rigidités structurelles de
l’économie djiboutienne plutôt qu’une dévaluation du Franc-Djibouti qui aurait des effets
néfastes sur les populations les plus vulnérables. A cette fin, la réforme des codes du
commerce et des investissements et l’achèvement du programme de privatisation devrait être
accélérée. Ces réformes revêtent une importance particulière pour l’élargissement de la base
productive, la réduction de la dépendance du pays vis-à-vis des services.
5.2
Domaines d’intervention des partenaires au développement
5.2.1 La France est de loin le principal bailleur de fonds de Djibouti (environ 20 millions
d’euros d'aide publique au développement par an). On assiste cependant à une réduction du
nombre d'assistants techniques (plus de 450 en 1982, 54 en septembre 2004). Au plan de la
gouvernance économique, la France a apporté son assistance à la mise en place du vaste
programme de réforme de l’administration fiscale et douanière incluant un important volet
d’informatisation. La coopération militaire est également un volet majeur de l’aide française
(21 officiers et sous-officiers). Son budget s'élève à 3,8 M€ pour 2004. Sept projets sont en
cours: transmissions interarmées, gendarmerie, santé, automatisation, logistique, action de
l'Etat en mer, et formation. La coopération policière est régie par l'accord de coopération du
28 avril 1978, révisé en 1990. Deux assistants techniques se trouvent à Djibouti. L'un
travaille dans le domaine de la sûreté aéroportuaire, l'autre est conseiller du Directeur de la
police de Djibouti. Des actions de formation sont également organisées à Djibouti et en
France.
5.2.2 Groupe de la BAD : La Banque finance un projet d’appui à la bonne gouvernance
des finances publiques. Le projet a été approuvé en 2002 et vise à accroître l’obligation de
rendre compte dans la gestion des ressources publiques grâce à l’effectivité des contrôles
juridictionnels a posteriori sur les comptes publics effectués par la Chambre des Comptes et
de Discipline Budgétaire (CCDB). Le projet comprend deux volets: (i) un volet "acquisition
de biens d'équipement" et un volet "assistance technique et formation". L'acquisition des
biens d'équipement est achevée. Des retards considérables sont cependant à signaler sur le
volet "assistance technique" qui visait à mettre à la disposition de la CCDB des spécialistes
devant l’assister : (i) dans l'élaboration du règlement intérieur et du code de déontologie de
la CCDB, et (ii) dans le renforcement des capacités en matière de contrôle juridictionnel. Les
missions d’assistance technique qu'avait prévu le projet devraient être révisées en visant deux
47
principaux objectifs : (i) le recrutement d'un expert en contrôle juridictionnel, et (ii) le
recrutement d'un spécialiste devant effectuer une revue des textes réglementaires devant
faciliter la transformation de la CCDB en Cour des Comptes. Il y a lieu également d'accélérer
le programme de formation des cadres de la CCDB.
5.2.3 Banque mondiale : La Banque mondiale a assisté Djibouti dans l’évaluation de la
gestion des finances publiques (CFAA) et la revue du système national de passation des
marchés au cours du premier semestre de l’année 2004. Le CFAA a identifié un certain
nombre de mesures prioritaires devant être mises en œuvre dans des domaines relevant de la
préparation du budget, de l’exécution budgétaire, et du traitement comptable de la dépense. Il
a en particulier recommandé à ce que le Plan de trésorerie soit rendu plus transparent au
niveau des ministères dépensiers et que le Rapport général annuel de la Chambre des
Comptes soit rendu public. Des recommandations ont également pour une meilleure
articulation des activités des principaux corps de contrôle de l’Etat. L’étude recommande
également une application progressive des dispositions financières liées à la mise en œuvre
de la décentralisation.
ENCADRE 7 : RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES DU CFAA








Améliorer la prévision de recettes budgétaires
Mieux impliquer les ministères techniques dans la préparation de leur budget.
Rendre le plan de trésorerie plus transparent pour les ministères techniques
Prévoir une expérience pilote au ministère de l’Education nationale de déconcentration de la
gestion limitée aux crédits de matériel et d’une forme de contrôle financier ex ante
Poursuivre la régularisation des dépenses non comptabilisées
Assurer la publication effective du rapport général annuel de la Chambre des comptes
Prévoir une articulation entre les travaux des trois principaux corps de contrôle
Prévoir une application progressive et par étapes des dispositions financières de la loi sur la
décentralisation
Source : Banque mondiale, Évaluation de la gestion des finances publiques, février 2004
5.2.4 Fondation pour le Renforcement des Capacités en Afrique (ACBF) : L’ACBF
apporte un appui à la CCDB en vue de l’ériger en une véritable entité indépendante chargée
de la réédition des comptes publics et l’imputabilité de la gestion financière. Elle a approuvé
en 2003 un projet de renforcement des capacités de la gouvernance financière visant à
appuyer l’IGE dans sa mission de vérification du fonctionnement régulier de l’ensemble des
services publics. L’assistance de l’ACBF à travers ce projet vise également à créer au sein de
l’Assemblée Nationale une véritable fonction de contrôle de l’action gouvernementale, et à
renforcer les capacités institutionnelles de la Cour Suprême.
5.2.5 Le Programme des Nations-Unies pour le Développement : Le PNUD a une
approche intégrée qui s’articule autour de trois sous-programmes que sont : (i) le
développement institutionnel ; (ii) la consolidation du processus de décentralisation ; et (iii)
le développement du secteur privé. Le développement institutionnel vise à favoriser la
valorisation des ressources humaines au sein de l’administration publique au moyen de la
promotion de la formation permanente, à faire un plaidoyer en faveur de la protection et de la
promotion des droits de l’homme, et à apporter un appui à l’Assemblée Nationale et aux
institutions impliquées dans le processus électoral. L’appui à la décentralisation vise
l’appropriation par la population des textes de lois sur la décentralisation, et la formation de
cadres, de même que l’inclusion du mouvement associatif et de la société civile à la gestion
48
publique. L’appui au secteur privé vise à lever les contraintes entravant son développement
et à promouvoir le partenariat secteur public/ secteur privé.
5.3
Domaines potentiels d’intervention du Groupe de la Banque
5.3.1 Domaines de concentration du DSP 2005-2009 : La stratégie de la Banque
d’intervention à Djibouti pour la période 2005-2009 sera articulée autours des axes
prioritaires du CSLP en consolidation l’action du FAD au cours des dernières années. Sur la
base des premières discussions avec le Gouvernement, il s’avère que la Banque devrait
appuyer les efforts de développement à la base en renforçant le cadre institutionnel de la
gestion urbaine et le développement d’infrastructures socio-économiques devant favoriser
l’accès des populations les plus défavorisées aux services sociaux de base comme
l’assainissement. En complément aux investissements physiques que la Banque consolidera
son action en matière de renforcement de bonne gouvernance en visant le renforcement de la
justice et la levée des obstacles à l’investissement privé.
5.3.2 Domaines potentiels d’intervention du FAD en matière de bonne gouvernance :
L’identification des domaines d’intervention prioritaires du Groupe de la Banque répond à
un des principes directeurs de son Plan Stratégique 2003-2007 qui vise à accroître l’impact
de ses activités par une plus grande sélectivité et un meilleur ciblage de ses interventions. A
la lueur des recommandations du présent profil de gouvernance, il a été possible d’identifier
des domaines potentiels d’intervention de la Banque à Djibouti en matière de gouvernance et
de renforcement de capacités. Ces domaines s’articulent autour des axes suivants : (i) la
réforme du secteur de la justice ; et (ii) l’appui à l’amélioration de l’environnement juridique
et réglementaire des affaires. Le choix de ces deux piliers de la gouvernance s’explique par
l’avantage comparatif dont dispose la Banque a su capitaliser sur le cadre juridique et
réglementaire de Djibouti avec : (i) l’étude qu’elle avait financée en 2002 sur les réformes du
secteur de la justice, et (ii) le premier prêt d’ajustement structurel approuvé par la Banque
qui appuyait l’amélioration de l’environnement des affaires.
5.3.3 la réforme du secteur de la justice : Cet appui pourrait porter sur le renforcement des
capacités des juridictions, avec notamment : (i) la formation des magistrats et autres
auxiliaires de justice16 aux dispositions du nouveau code de commerce qui est largement
inspiré du droit OHADA ; (ii) l’assistance technique ; et (iii) l’équipement des juridictions en
moyens logistiques ; et (iv) l’acquisition d’ouvrages pour la bibliothèque du Palais de
Justice. Mais, quelle que soit la formation (initiale ou continue), elle devrait être axée
notamment sur les techniques de rédaction des décisions de justice, les éléments d'un droit
particulier comme le droit maritime, les procédures civile et pénale, et les règles
déontologiques. Une étude assise sur les expériences étrangères pourrait être financée par le
FAD et viserait à mettre en place un cadre d’assistance juridique et judiciaire en direction
des populations les plus frappées par la pauvreté. Un fonds spécial serait constitué sur les
ressources du budget national pour défrayer les auxiliaires de justice (Avocats, Huissiers de
Justice). L'indigence des conditions de travail des magistrats et des greffiers requiert un
effort de modernisation des juridictions en termes d'équipement informatique et en
particulier de mobilier de bureau. En effet, les décisions de justice sont encore saisies par des
machines à écrire manuelle, ce qui, non seulement retarde les délais de délivrance des
jugements, mais également ouvre la voie à la fraude et à la corruption. Il s'y ajoute des
méthodes de gestion des greffes qui ne favorisent pas le développement du secteur privé. Il
faudrait équiper les juridictions de base (dont le TPI de la ville de Djibouti) d'outils
16
Les greffiers sont les premiers auxiliaires des magistrats et sans qui le système judiciaire ne pourrait pas
fonctionner.
49
modernes de travail, à l'exemple de la Chambre des Comptes qui délivre un service public de
qualité grâce aux moyens modernes de travail mis à sa disposition.
5.3.4 L’appui à l’environnement des affaires : L’amélioration du cadre juridique pour
assainir et promouvoir le secteur privé passe par la mise en œuvre de mécanismes propres à
garantir et sauvegarder les droits des opérateurs économiques face aux abus de
l’administration. Il s’agit de redynamiser le cadre de synergie et de partenariat entre les
pouvoirs publics et les organisations professionnelles en impliquant davantage ces dernières
dans l’élaboration, l’actualisation et la vulgarisation des textes applicables à leurs activités.
Parallèlement, dans le but d’accroître l’obligation de rendre compte du secteur privé, il est
envisagé mettre en œuvre des actions visant renforcer le contrôle fiscal, moderniser le
système de contrôle au niveau du cordon douanier, sensibiliser les opérateurs sur le contenu
des textes de nature économique, notamment sur les dispositions de la politique fiscale. Ces
mesures ont aussi pour objectif de promouvoir et faciliter à terme le passage du secteur
informel au secteur moderne et l’assainissement du milieu des opérateurs économiques.
5.3.5 La Banque pourrait envisager un appui pour la mise en œuvre de certaines réformes
proposées, notamment celles relatives à l’amélioration du cadre juridique des affaires. Dans
ce domaine, la Banque pourrait appuyer les actions visant à lever les contraintes auxquelles
le secteur privé djiboutien est confronté, notamment à travers : (i) l’établissement du
nouveau code de commerce favorable au développement de l’initiative privée (ii) une
assistance technique à la Chambre Internationale de Commerce et d’Industrie pour lui
permettre de mieux jouer son rôle d’interface entre les entreprises et l’Etat ; (iii) le
renforcement des capacités des entreprises et des organisations les représentant ; (iv) un
appui à l’Agence Nationale de l’Investissement pour la mise en place d’un guichet unique
pour les formalités de création des entreprises. Pour les besoins de transparence, elle
encouragera le Gouvernement à prendre des mesures visant une meilleure application des
règles de concurrence et d’équité vis-à-vis du secteur privé en matière de marchés publics et
la création de bases de données sur le secteur privé. La Banque pourrait appuyer le
développement des PMEs ainsi que la création de centres de gestion agréés pour les soutenir.
La Banque appuiera les efforts du gouvernement pour la formation professionnelle des
ressources humaines dans le secteur privé, et pourrait envisager le financement d’une étude
sur l’évaluation des besoins dans ce domaine.
5.4.
Domaines potentiels d’intervention de l’ACBF
5.4.1 Dans son mandat actuel, l’ACBF a mission pour intervenir dans un nombre limité de
domaines. Au vu des domaines prioritaires de la gouvernance à Djibouti, il y a deux
domaines potentiels d’intervention de l’ACBF en termes de renforcement des capacités:
l’administration publique, et l’interface entre l’Etat et la société civile.
5.4.2 L’Administration publique: Les diagnostics qui ont été menés à ce jour font état de
nombreux dysfonctionnements au niveau de l’administration publique, en dépit des avancées
qu’a permis la mise en œuvre de la stratégie de la réforme institutionnelle. Dans la mesure ou
le Gouvernement consent la relance des reformes de la fonction publique, l’ACBF peut
contribuer en finançant l’expertise nécessaire pour: (i) mettre en place de nouveaux textes
définissant l’attribution et l’organisation des différents départements ministériels de manière
à les adapter aux principales missions qui leur sont dévolues et à favoriser une harmonisation
de l’organisation des différents ministères, en tenant compte de la nature multisectorielle de
la plupart des politiques publiques et pour favoriser une gestion rationnelle des effectifs et
des dépenses de personnel; (ii) la formation en techniques de planification des effectifs afin
50
de contenir les effectifs pléthoriques de la Fonction Publique et d’améliorer l’adéquation
entre les profils et les postes; et (iii) la production d’un texte unique faisant la synthèse de la
multitude de textes qui génèrent une prolifération des primes et indemnités, rendent illisible
la politique salariale, et rendent difficile la maîtrise des dépenses de salaires.
5.4.3 La société civile: Beaucoup de facteurs expliquent la nécessite de renforcer la société
civile et du secteur privé. L’un de ces facteurs est la faiblesse de l’opposition politique. Avec
la faiblesse structurelle de l’opposition sur le plan politique, la faiblesse de la société civile
est un des facteurs clés qui grèvent la responsabilisation et l’obligation de rendre compte à
Djibouti. La faiblesse de ces groupements est surtout structurelle, et accessoirement
technique. La politique de la Fondation en la matière, notamment l’exigence d’une
organisation structurée de la myriade d’entités de la société civile, avec des mécanismes de
gouvernance interne claires, rendrait délicat une intervention de renforcement des capacités.
Toutefois, compte tenu de l’adoption des projets de lois que le Gouvernement prépares
depuis 2002, des changements pourraient intervenir dans un avenir proche, rendant possible
une intervention de renforcement des capacités de la société civile.
Cadre de suivi de la mise en œuvre des recommandations issues du PGP
5.5
5.5.1 Le présent profil de gouvernance doit constituer un cadre de référence pour toutes les
actions futures de renforcement des capacités et d’amélioration de la gouvernance à Djibouti.
Aussi est-il nécessaire de prévoir un cadre ou un mécanisme de suivi de la mise en œuvre des
actions prioritaires issues des recommandations du présent rapport. Cette mission pourrait
être assurée par une structure existante dont le mandat couvre déjà les questions de
gouvernance (la Cellule de Gouvernance du Secrétariat Générale de la Présidence de la
République ou la Cellule de suivi de la mise en œuvre du CSLP à la Primature). Le
mécanisme de suivi proposé sera basé sur une évaluation des actions entreprises et une
information régulière du Gouvernement et des partenaires au développement sur les
avancées réalisées afin de permettre d’apprécier la pertinence des programmes mis en œuvre
et de capitaliser sur les expériences réussies. Afin d’éviter des informations parcellaires, il
est important que toutes les parties prenantes s’approprient les recommandations du présent
profil de gouvernance pays (PGP). Cela pourra se faire dans le cadre de l’atelier de
restitution du PGP à Djibouti.
5.5.2 Dans cette optique, il est proposé que des rencontres périodiques soient organisées
pour faire régulièrement le point sur les actions de renforcement de capacités engagées dans
les différents programmes de développement. L’exercice d’actualisation du diagnostic des
capacités pourrait s’effectuer en rapport avec les échéances annuelles de mise à jour du
CSLP, celui-ci constituant la référence essentielle pour la détermination des priorités
d’action en matière de gouvernance comme cela a été indiqué plus haut.
5.5.3 Les instruments proposés ci-dessus répondent à la nécessité d’assurer une
systématisation de l’exercice d’évaluation et de planification stratégique concernant le
renforcement des capacités en matière de gouvernance. Tout système de suivi et de veille de
l'état de la gouvernance devrait permettre de :
(i)
(ii)
(iii)
Suivre la mise en œuvre des recommandations découlant du PGP;
Réaliser une revue annuelle de diagnostic et d’évaluation de la gouvernance, des
capacités nationales et des programmes de renforcement des capacités ;
Animer les concertations (séminaires, ateliers, initiative de réunions de
coordination avec les partenaires de développement) sur les questions
51
(iv)
(v)
(vi)
opérationnelles ou méthodologiques du renforcement des capacités et de
promotion de la gouvernance;
Mettre en place un fonds documentaire sur le cadre institutionnel et les
programmes de renforcement des capacités et de gouvernance (le fonds actuel se
limite à une vingtaine de documents) ;
Une base de données sur les projets/programmes de renforcement des capacités
(indicateurs de suivi des impacts des actions réalisées, en mettant surtout l’accent
sur la formation, l’organisation et les moyens de travail) ;
Un tableau de bord mettant en évidence, pour les principaux programmes, les
écarts entre résultats attendus et les résultats effectifs.
52
VI.
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
6.1
Conclusion
6.1.1 Le Gouvernement de Djibouti a choisi la bonne gouvernance comme pilier central
devant lui permettre d’atteindre ses objectifs de développement économique et social. Les
initiatives comme le redéploiement des activités de la Chambre des Comptes et la création
d’une Inspection Générale d’Etat sont une manifestation de sa volonté de renforcer
l’obligation de rendre compte de la gestion des ressources financières de l’Etat. La
participation de parties prenantes a également été renforcée par le processus de
démocratisation, et par l’adoption de la loi sur la décentralisation et le statut des régions.
Cependant l’absence de textes clarifiant les modalités de fonctionnement des collectivités
locales freine une mise en œuvre effective de la décentralisation. De surcroît, le fait que le
pouvoir législatif soit exercé seulement par des députés tous issus de la majorité
présidentielle ne permet pas au Parlement d’exercer correctement ses prérogatives de
contrôle de l’action gouvernementale.
6.1.2 Au plan des réformes économiques, la stratégie de réforme institutionnelle qui
devrait doter l’Etat d’une administration performante et contenir le développement
disproportionné du secteur public n’a pas connu d’avancée majeure depuis son élaboration.
Les réformes fiscales et budgétaires ont principalement visé la mise en place d’un cadre
juridique favorable à la bonne gouvernance tout en appliquant des mesures garantissant un
accroissement des recettes et une rationalisation des dépenses publiques. Cependant les
principales réformes structurelles qui devraient permettre une amélioration de la
compétitivité et la levée des obstacles à l’initiative privée tardent à être mises en œuvre faute
d’assistance technique.
6.1.3 Le Gouvernement de Djibouti n’a pas jugé nécessaire de créer une structure qui
serait en charge de la lutte contre la corruption car il estime que les textes juridiques en place
contiennent des dispositions permettant de sanctionner les actes de corruption. Les
institutions de contrôle (Inspection Générale des Finances, Chambre des Comptes, Inspection
des Finances, et Commission Nationale des Marchés) sont chargées de veiller à une
obligation de rendre compte de l’utilisation des derniers publics. Dans ce contexte,
l’amélioration de la bonne gouvernance passe nécessairement par le renforcement des
capacités de l’institution juridique et judiciaire, et des institutions en charge du contrôle
juridictionnel des deniers publics.
6.2
Recommandations
6.2.1 Il est recommandé à ce que la Banque et l’ACBF consolident leurs appuis dans le
domaine de la bonne gouvernance à Djibouti sur la base du présent rapport. Les domaines
prioritaires d’intervention identifiés dans le présent profil devraient être discutées avec
l’ensemble des partenaires au développement pour obtenir la synergie nécessaire à leur mise
en œuvre. Au vu des conclusions du rapport, il est recommandé :
6.2.2 Pour le Gouvernement :
(i)
L’élaboration d’une stratégie nationale de bonne gouvernance sur la base des
mesures et actions disparates en cours de mise en œuvre, des stratégies en faveur
de la bonne gouvernance du CSLP, et des domaines d’intervention prioritaires
identifiés par le présent Profil de Gouvernance afin d’offrir aux parties prenantes
53
(société civile et partenaires au développement) une visibilité sur les intentions du
Gouvernement
(ii)
La préparation d’un document d’orientation synthétique sur les actions de
renforcement à mener autour de trois éléments : les orientations à long terme, un
plan d’actions sur les priorités à mettre en œuvre sur un horizon de trois ans, et
un cadre d’indicateurs de résultats
(iii)
Une implication des parties prenantes y compris des institutions supérieures de
contrôle et des institutions judiciaires dans le fonctionnement de la Cellule de
Gouvernance du Secrétariat Général du Gouvernement
(iv)
Un renforcement du rôle de cette Cellule dans le pilotage de la politique du
Gouvernement en matière de bonne gouvernance en la dotant de ressources
financières et humaines appropriées
(v)
Prévoir une table ronde des bailleurs de fonds pour le financement de la stratégie
nationale de bonne gouvernance.
6.2.3 Pour la Banque et l’ACBF :
(i)
Organiser un atelier un de restitution du Profil de Gouvernance en concertation
avec les partenaires au développement de Djibouti
(ii)
Se baser sur les domaines prioritaires d’intervention identifiés par le présent
rapport pour préparer appui institutionnel financé sur les ressources du FAD-X en
faveur du secteur de la justice, et du cadre réglementaire du secteur privé.
(iii)
Engager un dialogue avec le Gouvernement sur les réformes à mettre en œuvre
dans l’administration publique et le partenariat entre l’Etat et la Société Civile
pour préparer, aussitôt les réformes majeures passées, un appui de l’ACBF en
faveur du renforcement des capacités dans ces domaines.
54
ANNEXE I : RECUEIL DES PRINCIPAUX TEXTES RELATIFS À LA
GOUVERNANCE
ACCORDS DE PAIX
1. l’Accord de Réforme et de Concorde Civile en mai 2001 avec la branche armée du
FRUD
OBLIGATION DE RENDRE COMPTE AU PLAN POLITIQUE
2. Loi organique N°1 du 10 février 1981 sur l'élection présidentielle ;
3. La loi N°01/AN/92/2eL du 15 septembre 1992 relative aux partis politiques
instaurant un multipartisme limité à quatre partis pendant dix ans
4. La loi N° 1/AN/92/2e L du 29 octobre 1992 relative aux élections modifiée par la loi
N°_2/AN/93/3e L du 7 avril 1993 ;
5. Loi Organique N° 11/AN/02/4ème L portant modification de l’article 40 de la Loi
Organique N°2/AN/93 du 07 avril 1993 et de l’article 41 de la Loi Organique
n°1/AN/92 du 29 octobre 1992 relative aux élections
6. Loi organique N° 4/AN/93/3e L du 7 avril 1993 fixant les règles et organisation du
bon fonctionnement du Conseil Constitutionnel ;
7. Décret N°2002-0198/PR/MID portant composition et fonctionnement de la
Commission Electorale Nationale Indépendante.
8. Décret N°2005-0024/PR/MID du 19 février 2005 portant composition et
fonctionnement de la Commission Électorale Nationale Indépendante pour les
Élections Présidentielles.
GESTION ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
9. Loi N° 52-1322 du 15 décembre 1952 instituant un code du travail dans les
territoires et dans les territoires et territoires associés relevant du ministère de la
France d'outre-mer
10. Loi N°130/AN/96/3ème L du 15 février 1997 portant conditions et modalités de
privatisation de participations, d'entreprises, de biens ou d'activités relevant du
secteur public
11. Décret N° 97-0102 du 06 juillet 1997 portant création d’un Comité Technique de
Coordination et de Suivi des de Réformes Economiques ;
12. Loi du 21 janvier 1998 portant sur la définition et la gestion des Etablissements
Publics
13. Loi N°12 du 11 mars 1998 portant réforme des Sociétés d'Etat, des Sociétés
d'Economie mixte et des Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial
14. Décret N°99-0077/PRE/MEFN du 08 juin 1999 portant reforme des sociétés
d’économie mixte et des établissements publics à caractère industriel et commercial
15. Décret N°99-0077/PRE/MEFN du 08 juin 1999 portant sur la définition et la gestion
des établissements publics
16. Loi N°108/AN/00/4 du 22 octobre 2000 portant modifications du Code Général des
Impôts ;
17. Loi organique du 29 octobre 2000 relative aux finances publiques ;
55
Décret 2001-0012/PR/MEFPCP du 15 janvier 2001 portant règlement général de la
comptabilité publique
19. Décret N° 2001-0222/PRE du 26 novembre 2001 portant création de l’inspection
Générale d’Etat (IGE)
20. Décret N°2002-0021/PR/MEFP portant établissement de la nomenclature des pièces
justificatives des dépenses de l’Etat
21. Loi N°195/AN/02/4ème L du 29 décembre 2002 portant respectivement organisation
du Ministère de l'Economie, chargé de la Privatisation et la création de la Direction
du Financement Extérieur ;
22. Décret N° 2003-0067/PR/MEFPP du 24 avril 2003 portant création d’une
commission nationale chargée de l’élaboration d’une nouvelle réglementation
comptable
23. Décret N° 2003-0067/PR/MEFPP du 24 avril 2003 portant création d’une
commission nationale chargée de l’élaboration d’une nouvelle réglementation
comptable
24. Décret N°2004-0014/PRE/MESN du 21 janvier 2004 portant sur l’organisation et le
fonctionnement de l’Inspection Générale d’Etat.
25. Arrêté N° 2004-0335/PRE portant création du comité de pilotage du projet de
Renforcement des Capacités de la Gouvernance Financière et du Contrôle auprès de
l’Inspection Générale d’État et nomination de ses membres
26. Décret N°2004-0058/PR/PM du 13 avril 2004 portant sur les avantages et les
indemnités accordés aux membres de l’Inspection Générale d’Etat
27. Loi N°53/AN/04/5ème L du 17 mai 2004 portant Code des Zones Franches.
28. Décret N° 2004-0085/PR/MEFPP du 20 mai 2004 modifiant le décret n°99025/PR/MEFPP du 31 mars 1999 portant organisation du Ministère de l’Économie,
des Finances et de la Planification, chargé de la Privatisation.
29. Décret N° 2004-0134/PR/MEFPP du 20 juillet 2004 modifiant le Décret n°20040085/PR/MEFPP du 06 mai 2004 portant organisation du Ministère de l’Économie,
des Finances et de la Planification, chargé de la Privatisation.
30. Décret N° 2004-0231/PR/MEFPP du 28 décembre 2004 fixant les modalités de
création de fonctionnement des Centres de Gestion Agréés.
18.
TRANSPARENCE
31. Loi N°75/AN/95 du 14 février 1995 relative au code des marchés publics
32. Loi N°136/AN/97/3eme Législature du 2 Juillet 1997 “portant création d’une
Chambre des Comptes et de Discipline Budgétaire de la Cour Suprême”, en date Loi
nº43/PR/94
33. Loi N°122/an/01/4°l modifiant et complétant la loi n°36/an/97 relative a
l’organisation et au fonctionnement de la Chambre Des Comptes et de Discipline
Budgétaire
34. Loi N°52/AN/04/5ème L du 3 mai 2004 portant sur la définition du cadre juridique et
des attributions de l'Inspection du Général de l'Etat (IGE)
56
PARTIES PRENANTES
35. Loi de 1901 sur les associations
36. Loi Nº 66/AN/94 du 7 décembre 1994 portant régime de la zone franche industrielle
37. Décret N° 99-0088/PRE, du 17 juin 1999 portant création d’un Conseil Régional et
d’un Fonds Social Régional pour la Promotion du Développement Communautaire.
38. Loi du 21 août 1999 instituant le Médiateur de la République comme autorité chargée
de servir d’intermédiaire entre les administrés et l’Administration.
39. Loi N° 174/AN/02/4ème L du 7 juillet 2002 portant Décentralisation et Statut des
Régions
40. Loi, N° 152/AN/02 portant Code de famille
41. Loi N°173/AN/02/4èmeL instaurant la politique nationale en matière d’intégration de
la femme dans le développement ;
42. Loi du 31 juin 2002 portant Code de la Famille
43. Loi N° 173/AN/02/4ème L du 07 juillet 2002 définissant la politique nationale en
matière d'intégration de la femme dans le développement.
44. Loi N°179 d'août 2002 portant réorganisation de la Chambre Internationale de
Commerce et d’Industrie de Djibouti (CICID) ;
RÉFORMES JURIDIQUES ET JUDICIAIRES
45. Constitution du 15 septembre 1992
46. Loi N° LR/77-001 et LR/77-002 du 27 juin 1977 dite lois constitutionnelles Nº 1& 2
portant définition des pouvoirs publics et fixant les attributions de différents appareils
et organes de l'État ;
47. Loi Organique N°6/AN/93/3ème L fixant la composition et les règles de
fonctionnement à la Haute Cour de Justice
48. Loi N°52/AN/94 3ème L a mis en place une organisation judiciaire créant une Cour
d’Appel et un Tribunal de Première Instance
49. Loi Organique N°9/AN/01/4ème L du 18 février 2001 : portant Statut de la
Magistrature et modifiant certaines dispositions de la loi N°3/AN/93/3ème L du 07
avril 1993 relative à l’organisation et au fonctionnement du Conseil Supérieur de la
Magistrature
50. Décret N° 2002-0062/PR/MJAPM du 02 mai 2002 fixant les modalités d’application
de la loi organique n°9/AN/01/4ème L du 18 février 2001 portant Statut de la
Magistrature
51. Décret N°2002-0064/PR/MJAPM fixant les indemnités allouées aux Magistrats de
l’ordre judiciaire
CORRUPTION
52. Loi N°96/AN/05/5ème L du 08 février 2005 portant ratification de la Convention des
Nations unies contre la corruption
57
ANNEXE II : INDICATEURS DE GOUVERNANCE
Population (millions)
Capitale
Revenu par habitant
Espérance de vie
Rang Indice de Développement humain
0,7
Djibouti
880 $ EU
47
137
64,6%
109
N/A
N/A
37
Alphabétisation des adultes
Mortalité infantile
Mortalité maternelle
Population active féminine
Liberté de la presse
2004
2002
2000
1998
1996
-0.85
-0.69
-0.56
-0.73
-0.77
Rang du centile (0-100)
Ecart type
Nb d'enquêtes/sondages
25.2
26.8
31.4
27.7
25.1
0.19
0.28
0.38
0.35
0.4
4
3
1
1
1
Stabilité politique
Estimation (-2.5 to + 2.5)
Rang du centile (0-100)
Ecart type
Nb d'enquêtes/sondages
2004
2002
2000
1998
1996
-0.44
-0.69
N/A
N/A
N/A
34.5
23.8
N/A
N/A
N/A
0.41
0.41
N/A
N/A
N/A
2
1
N/A
N/A
N/A
Liberté d’expression et obligation de
rendre compte
Estimation (-2.5 to + 2.5)
Efficacité du Gouvernement
Estimation (-2.5 to + 2.5)
Rang du centile (0-100)
Ecart type
Nb d'enquêtes/sondages
Qualité de la réglementation
Estimation (-2.5 to + 2.5)
Rang du centile (0-100)
Ecart type
Nb d'enquêtes/sondages
Etat de droit
Estimation (-2.5 to + 2.5)
Rang du centile (0-100)
Ecart type
Nb d'enquêtes/sondages
Lutte contre la corruption
Estimation (-2.5 to + 2.5)
Rang du centile (0-100)
Ecart type
Nb d'enquêtes/sondages
Source : Banque mondiale
2004
2002
2000
1998
1996
-0.76
-0.87
-1.07
-0.89
-1.11
24.5
16.4
11.8
14.8
9.5
0.27
0.26
0.36
0.39
0.42
4
4
2
1
1
2004
2002
2000
1998
1996
-0.76
-0.65
-0.66
-0.79
0.01
21.7
26
20.9
19
49.7
0.3
0.24
0.31
0.42
0.59
4
4
3
2
1
2004
2002
2000
1998
1996
-0.61
-0.57
-0.55
-0.33
N/A
33.8
32.7
36.4
42.7
N/A
0.21
0.22
0.28
0.33
N/A
5
4
3
2
N/A
2004
2002
2000
1998
1996
-0.94
-0.72
-1.15
-0.8
N/A
14.3
31.1
4.8
15.3
N/A
0.26
0.28
0.42
0.37
N/A
3
3
2
1
N/A
58
ANNEXE III : MATRICE DES ACTIONS PRIORITAIRES DE GOUVERNANCE
MESURES
DATE
ETAT D’EXECUTION
Renforcement de l’obligation de rencontre compte au plan politique

renforcer les des capacités de l’Assemblée nationale en matière
d’initiation de propositions de lois et d’analyse des projets de
lois ;Améliorer les capacités d’élaboration et d’examen des politiques et
programmes ;

Instituer un mécanisme de mesure de l’activité de l’Assemblée 2005-2006
Nationale au regard des prérogatives que lui accordent la Constitution
de 1992 et la loi organique définissant son règlement intérieur ;
2006
Action d’information, de sensibilisation et de communication
sur le rôle du Conseil Constitutionnel en direction des citoyens ;
2005
Renforcer les capacités institutionnelles, matérielles et
2006
humaines du Conseil Constitutionnel pour lui permettre de mener à bien
les missions qui lui incombent ;
2006-2007
Amélioration de l’accès du public à l’information et la
concertation avec la société civile pour l’examen des projets de loi et le
suivi des politiques et des actions gouvernementales ;




2005-2006
Promouvoir l’enseignement des principes démocratiques dans
les programmes éducatifs à tous les niveaux ;
Renforcement de la gestion macroéconomique et des reformes structurelles

Poursuite et amplification les réformes fiscales déjà engagées,
avec notamment l’introduction de la TVA et le renforcement du
recouvrement ;

Amélioration les outils de gestion macro-économique axée sur
la réduction de la pauvreté et envisager, notamment la mise en place
d’un modèle de prévision macro-économique à la Direction de
l’Economie ;
2005-2007
2005-2007
2005

Opérationnaliser les structures de suivi économique et de mise
en œuvre du DSRP ;

Poursuite de la mise en œuvre des réformes visant à renforcer le
secteur financier, à travers notamment une surveillance et un contrôle
bancaire plus effectif ;
2005

mettre en application les dispositions relatives aux contrats
pluriannuels de performance avec les entreprises publiques ;
2006

adoption d’un cadre réglementaire des secteurs stratégiques
(eau, énergie, télécoms) et finalisation la mise en œuvre du programme
de privatisation ;
2005-2006

mise en place d’un plan de réduction sensible des coûts des
facteurs de production, notamment l’eau, l’électricité et les
télécommunications, dans le souci d’améliorer la compétitivité de
l’économie ;
2005
Amélioration de la gestion des finances publiques

Assurer, à un niveau élevé, le suivi de la mise en œuvre des
recommandations du CFAA de la Banque mondiale ;

réflexion à engager dans la perspective de la mise en place d’un
système de programmation budgétaire avec l’adoption, à terme, du
cadre de dépense à moyen terme (CDMT) et de la gestion budgétaire
axée sur les résultats ;
2005-2007
2005
2005
59
MESURES
DATE
améliorer la coordination de la préparation du budget de
fonctionnement et des projets d’investissement ;
2006

mise en place d’un suivi des dépenses d’équipement en
autorisations de programme pluriannuelles et de crédits de paiement ;
2005-2006

poursuite de l’informatisation et de l’intégration des circuits
administratif et comptable de la dépense ;
2006

nécessité d’un engagement plus net de l’Etat pour la mise en
œuvre effective de la politique de maîtrise des dépenses de
fonctionnement, plus particulièrement le contrôle de la masse salariale 2005-2007
et des dépenses militaires ;

Etude et mise en œuvre d’une expérience de décentralisation de
la phase administrative de l’exécution budgétaire sur quelques
ministères pilotes ;

Rationalisation le système de contrôle des finances publiques
avec des attributions mieux définies pour éviter les chevauchements,
une meilleure coordination de leurs activités et la poursuite du
renforcement de leurs capacités ;




ETAT D’EXECUTION
2006
2005
2006
transformation de la Chambre des Comptes en une Cour des
Comptes dotée de ressources suffisantes ;
2006
Promouvoir l’obligation de rendre compte dans la gestion des
finances publiques avec la mise en place d’un régime de responsabilités
mieux définies et mieux partagées entre les gestionnaires
(administrateurs de crédits, ordonnateur unique), les contrôleurs et les
2005-2007
comptables ;
prise des dispositions nécessaires pour doter les institutions de
contrôle (IGF, IGE et CCDB) de sites Web sur lesquels devront être
publiés les différents rapports d’audit et le rapport général annuel de la
Chambre des Comptes ;

Renforcement des capacités de tous les intervenant de la chaîne
de la dépense publique en vue d’une mise en œuvre efficace des
programmes prioritaires et des réformes envisagés, dans la perspective
d’une plus grande responsabilisation et d’une transparence accrue dans
la gestion budgétaire ;

Renforcement des capacités de la Commission des finances
pour permettre un examen plus approfondi de la loi de règlement et de
la loi de finances par les parlementaires ;
2006
Accélération de la réforme de la fonction publique






Adoption d’un programme d’actions cohérent pour la mis e en
2005
œuvre de la stratégie nationale de réforme de la l’administration
publique
Audit organisationnel des ministères pouvant déboucher sur
une clarification de leurs missions et des propositions de réformes 2006-2007
institutionnelles en vue de d’améliorer la qualité des services publics et
instaurer une plus grande responsabilisation des agents de l’Etat ;
Mise en œuvre d’un système intégré de gestion du personnel
avec l’accent mis sur le mérite, l’évaluation des performances et la
transparence dans les recrutements et la rémunération ;
Conception et mise en place d’un cadre approprié pour
l’évaluation, la promotion et la mobilité des cadres supérieurs assumant
des hautes fonctions ;
Elaborer et mettre en application une politique de
développement des ressources humaines de l’Etat, incluant une
redynamisation des structures de formation et l’adoption de programme
chiffré de renforcement des capacités dans chaque ministère ;
2005
2006
2006
2006
2007
Dotation et pérennisation des activités de Observatoire de la
60
MESURES
DATE
Fonction Publique (OFP) mis en place avec l’appui du PNUD ;

Mise en place d’un mécanisme de suivi-évaluation pour la
mesure des performances des structures chargées de la mise en œuvre
des réformes dans l’administration, avec l’implication de la société
civile.
Accélération de la décentralisation



o
o
o
o
o
o
o
o

o
o
o

Organiser les élections municipales et locales et installation
2006
des futures institutions régionales
Transfert effectif aux régions et districts créés des
prérogatives, compétences et activités qui leur sont dévolues aux termes 2006-2007
des textes législatifs et réglementaires sur la décentralisation ;
2006-2007
La relecture de la loi du 07 juillet 2002 portant sur la
décentralisation et le statut des régions en vue de l’élaboration d’un
Code des collectivités locales pour :
l’achèvement de l’architecture communal en
précisant les limites, l’organisation et le fonctionnement des communes
et des régions ;
l’adoption de la loi définissant le statut
particulier de la ville de Djibouti ;
la précision les responsabilités des services
déconcentrés,
l’évaluation correcte et approfondie des
ressources à transférer en même temps que les transferts de
compétence ;
l’identification d’un système de financement
décentralisé permettant la programmation des investissements locaux de
type participatif ;
la conception des structures d’appui au 2005-2008
démarrage des collectivités tant du point de vue technique que
financier ;
le renforcement des capacités de tous les acteurs
intervenant dans le processus du développement local ;
le renforcement continu des capacités des élus
locaux et des fonctionnaires des services déconcentrés.
Élaboration et mise en œuvre d’un programme de renforcement
des capacités institutionnelles en matière de décentralisation avec :
la création de la Commission Nationale de
Décentralisation qui sera un organe supra ministériel logé à la Primature
2006-2008
qui, composé des représentants des Départements ministériels et de la
société civile, va concevoir la politique nationale de mise en œuvre de la
décentralisation, notamment les transferts de compétences et de
ressources ;
la restructuration du Ministère de l’Intérieur et
de la Décentralisation par la création d’une Direction Nationale de la
Décentralisation chargée de la mise en œuvre des aspects techniques ;
une meilleure structuration des services
déconcentrés.
Faire une application très progressive des dispositions
financières la loi du 6 juillet 2002 sur la décentralisation, en ménageant
une première étape de déconcentration des crédits au niveau central,
puis au niveau des Commissaires de la République au plan local.

Réformes juridiques et judiciaires

o
o
o
élaboration de nouveaux textes et mise en application de ceux
déjà adoptés, notamment :
Loi organique portant organisation judiciaire a
Djibouti ;
Loi organique relative à la Cour suprême ;
Loi relative au conseil supérieur de la magistrature ;
2006
ETAT D’EXECUTION
61
MESURES
o
o
o
o
o


Loi et décret portant statut de la magistrature ;
Lois portant statut des notaires et huissiers ;
Loi relative à l’assistance judiciaire ;
Code pénal, code de procédure pénale ;
Réforme du code de procédure civile ;
Généraliser l’instauration d’un système judiciaire unique et y
intégrer la juridiction charienne ;
création un corps d’inspecteurs des services judiciaires ;
DATE
2006
2006
2006

action en faveur de la justice de proximité par la création de
tribunaux de première instance dans les villes de l’intérieur ;
2006

respect de l’indépendance des magistrats et accélération de la
production des décisions de justice ;
2006

Appui au renforcement des capacités des juridictions, avec
notamment : (a) la formation des magistrats et autres auxiliaires de
justice ; (b) l’assistance technique ; et (c) l’équipement des juridictions
en moyens logistiques ;



rétablissement de la discipline au sein de l’appareil
judiciaire en : (a) réglementant à l’accès aux différentes fonctions ; (b)
en veillant au respect strict des règles de déontologie dans le
fonctionnement de l’appareil judiciaire ; et (c) en facilitant l’accès de la
justice aux justiciables ;
ETAT D’EXECUTION
2006
2006
2006
Rénovation et humanisation des centres de détention ;
Création d’un organe autonome chargé de la promotion des
droits de l’homme ;
Lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent

Adopter le nouveau code des marchés publics prévoyant des
dispositions anti-corruption ;

mener une campagne de sensibilisation du secteur public, des
entreprises et de la société civile sur les méfaits de la corruption et la
stratégie du Gouvernement pour la combattre ;

promouvoir la participation de la société civile, y compris les
groupes publics de surveillance et la presse d'investigation, à la lutte
contre la corruption ;

réformer la fonction publique pour mieux responsabiliser les
agents de l’Etat afin de réduire les possibilités de méfaits, par le biais de
sanctions sévères, ainsi qu'à travers une éthique d'intégrité ;

renforcer la répression du phénomène par l’amélioration des
capacités des instances judiciaires à sévir rigoureusement ;
2005
2006
2006
2005-2007
2006-2007
Amélioration de la compétitivité et développement du secteur privé

réalisation de l’étude prévue sur la compétitivité de
l’économie djiboutienne et son insertion dans l’économie mondiale ;

action de sensibilisation des agents de agents de l’Etat aux
priorités du Gouvernement en matière de développement du secteur
privé et au rôle de ce dernier dans la lutte contre la pauvreté ;

campagne de sensibilisation auprès des entrepreneurs pour les
inciter au respect des obligations fiscales et sociales ;

Adoption de mesures réglementaires et fiscales visant à
encourager les opérateurs du secteur informel à intégrer
progressivement dans le secteur formel ;

dispositions pour veiller à une application les règles de
concurrence et d’équité vis-à-vis du secteur privé en matière de marchés
publics ;
2005
2005-2007
2005-2007
2006
2006
2005
62
MESURES


adoption du nouveau code du travail et création d’un
observatoire de l’emploi ;
2005-2010¸
2006
apurement des créances du secteur privé sur l’Etat ;

opérationnalisation du Centre de Formalités des Entreprises
(Guichet Unique) en vue d’accélérer les procédures de créations
d’entreprises ;

renforcement des capacités de la CICID pour lui permettre de
mieux assurer sa mission d’organe d’interface entre le secteur privé et
l’Etat ;

DATE
définition et mise en place d’un cadre de dialogue et de
concertation entre l’Administration et les organisations représentatives
du secteur privé ;

promotion des actions de renforcement des capacités des
entrepreneurs, notamment en matière de tenue des comptes ;

adoption d’un nouveau code des investissements et révision
de la législation relative aux zones franches ;
2006
2005-2006
2006
2006

Protection sociale et promotion de la femme




prise d’actions et des mesures en vue de faciliter l’accès des
femmes aux postes de prise de décisions, hautes fonctions et
responsabilités dans les domaines politique, exécutif et législatif ainsi
que dans la société civile et le secteur privé ;
2005-2008
2005-2006
renforcement des mécanismes juridiques tendant à la
protection des femmes contre les violences et prendre des mesures pour
l’application effective par les pouvoirs publics des législations en
vigueur ;
2006
l’élaboration des programmes de plaidoyer au niveau national,
régional et communautaire qui viseront la levée des obstacles réels et la
lutte contre les préjugés en défaveur de la scolarisation des filles ;
2006
réalisation d’une étude analytique sur la place de la femme
dans le marché du travail afin d’identifier les obstacles et les
opportunités de son insertion, Extension à d’autres localités le
Programme à Base Communautaire (PBC) de réadaptation des
handicapés ;

Appui à la création de centres de formation pour jeunes filles
déscolarisées ;

Appui à la reconversion des pratiquantes de mutilations
génitales féminines
2006
2006
ETAT D’EXECUTION