ELSJ – INTRODUCTION ET FONCTIONNEMENT

IEP-ELSJ
Dorothée Meyer
ELSJ – INTRODUCTION ET FONCTIONNEMENT
« L’Europe, musée et laboratoire des frontières »1.
« Une nouvelle entité se construit avec ses frontières. Frontières multiples qui, loin d’épuiser les frontières
classiques interétatiques, les démantèlent, les « fonctionnalisent » et les recomposent dans un processus
identitaire en construction. (…) Plusieurs frontières fondent en effet l’identité européenne. Au départ, il s’agissait
de construire une Union sans frontières (…) Ces frontières internes ne pouvaient tomber sans érection de
frontières externes de protection du pourtour européen. (…) mouvement de déconstruction-reconstruction (…)
objectivation du territoire communautaire (…) frontière commune de l’Union. Parallèlement, l’Union est arrivée à
un stade ultime de son extension géographique, du fait des élargissements successifs, au point que l’on pourrait
s’interroger sur sa frontière-limite (…). Les pères de l’Europe ont délibérément laissé dans le flou les contours
des frontières communes et des frontières limites de l’Union. (…) Si les dispositions des traités ne sont guère
éclairantes à ce sujet, on note toutefois dans l’histoire de la construction européenne, un double mouvement :
l’émergence progressive d’une frontière commune de l’Union et la persistance de frontières-limites
introuvables »2.
Discours sur l’Etat de l’Union devant le Parlement européen, prononcé à Strasbourg le 7 septembre 2010 : le
Président de la Commission José-Manuel Barroso a dit « voir essentiellement cinq défis majeurs que l'Union
devra relever au cours des douze prochains mois » ; parmi ces défis, et en troisième position, figure celui de
« construire un espace de liberté, de justice et de sécurité ».
« Tout ce que nous faisons, nous le faisons pour les citoyens européens. L'une des dimensions fondamentales
de notre projet européen est précisément la construction d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.
Nous ne ménageons aucun effort afin de mettre en œuvre le plan d'action du programme de Stockholm. Nous
proposerons une réelle avancée sur les questions d'asile et d'immigration.
Les immigrants légaux trouveront dans l'Europe un espace dans lequel les valeurs humaines sont respectées et
protégées. Parallèlement, nous réprimerons énergiquement l'exploitation des immigrants clandestins au sein de
l'Europe et à nos frontières. La Commission fera de nouvelles propositions sur le contrôle des frontières
extérieures.
Et nous présenterons également une stratégie de sécurité intérieure visant à faire face aux menaces du
terrorisme et de la criminalité organisée.
Les Européens conserveront leurs obligations et droits fondamentaux où qu'ils se rendent. Tout Européen doit
respecter la loi et les gouvernements doivent respecter les droits de l'homme, y compris ceux des minorités. Le
racisme et la xénophobie n'ont pas leur place en Europe. Sur des questions aussi sensibles, lorsqu'un problème
survient, nous devons tous nous montrer responsables. J'exhorte à ne pas réveiller les fantômes de notre passé.
Un espace de liberté, de justice et de sécurité offrira aux Européens un lieu où prospérer ».
Article 3 §2 du TUE :
« L'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein
duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de
contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte
contre ce phénomène ».
Les objectifs de l'Union dans le domaine de l’ELSJ sont ainsi :
(1) de constituer un espace de liberté, de sécurité et de justice intérieure à l’UE (absence de contrôle aux
frontières intérieures, respect des droits fondamentaux et droits des minorités, des différents systèmes et
traditions juridiques des États membres ;
(2) développer une politique commune en matière d'asile, d'immigration et de contrôle des frontières extérieures
fondée sur la solidarité entre États membres ;
(3) d'assurer un niveau élevé de sécurité par des mesures de prévention de la criminalité, du racisme et de la
xénophobie, ainsi que de lutte contre ceux-ci, par des mesures de coordination et de coopération entre autorités
1
2
P. Guichonnet et C. Raffestin, Géographie des frontières, Paris, PUF 1974, p. 83
Abdelkhaleq Berramdane, Les frontières de l’Union européenne, Mélanges Milacic, Bruylant 2008, p. 291
IEP-ELSJ
Dorothée Meyer
policières et judiciaires et autres autorités compétentes, ainsi que par la reconnaissance mutuelle des décisions
judiciaires en matière pénale et, si nécessaire, par le rapprochement des législations pénales ;
et (4) de faciliter l'accès à la justice, notamment par le principe de reconnaissance mutuelle des décisions
judiciaires et extrajudiciaires en matière civile.
La concrétisation de l’espace de liberté, de sécurité et de justice repose sur la succession de programmes
quinquennaux qui font l’objet d’un suivi de mise en œuvre très développé : Tampere (1999-2004), La Haye
(2004-2009) et aujourd’hui Stockholm (adopté par le Conseil européen en décembre 2009 pour la période 20102014).
Titre V « ELSJ » de la troisième partie du TFUE relative aux politiques et actions de l’UE.
CHAPITRE 1 : QU’EST-CE DONC QUE L’ELSJ ?
(Sources : Jonathan Cordier, L’UE : un ELSJ au service des citoyens, Questions d’Europe n° 156)
Déclaration Schuman du 9 mai 1950 :
« L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations
concrètes créant d’abord une solidarité de fait ».
Conseil Européen de Fontainebleau, juin 1984 : demande faite au Conseil « de mettre très rapidement à l’étude
des mesures qui pourraient permettre de parvenir dans un délai rapproché à la suppression de toutes les
mesures de police et de douane aux frontières intracommunautaires pour la circulation des personnes ».
1985, livre blanc de la Commission Delors sur l’achèvement du marché intérieur : liste complète des actions à
conduire pour abolir les frontières en Europe et la libre circulation des travailleurs tansformée en libre circulation
des personnes.
Acte unique européen (1986) : marché intérieur alors défini par le Traité CEE comme « un espace sans frontières
intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est
assurée ». La justice et les affaires intérieures ne font pourtant pas partie des politiques communautaires et
doivent se développer par coopération intergouvernementale dans le cadre de la coopération politique
.
Accords de Schengen (1985 puis 1990) : en dehors du cadre communautaire dans un premier temps, ne vont lier
que certains seulement des Etat membres, suppriment les frontières intérieures et sécurité du territoire des États
membres impliqués. Mesures sécuritaires conçues comme des mesures non seulement corrélatives mais
également compensatoires de l’instauration de la liberté de circulation des personnes. 3 axes :
- renforcer les frontières extérieures de l’Union ;
- accroître la coopération policière et judiciaire pénale ;
- réglementer l’entrée et le séjour des citoyens non-européens, en particulier par le développement dune
politique commune en matière d’asile et d’immigration.
Traité de Maastricht (1992) : troisième pilier « Justice et affaires intérieures », pilier intergouvernemental. Conseil
réuni dans une formation JAI.
Traité d’Amsterdam (1997), nouvel objectif de l’Union : réaliser «un espace de liberté, de sécurité et de justice».
Article 2 TUE :
Les Etats membres s’engagent à « maintenir et développer l’Union en tant qu’ELSJ au sein duquel est assurée la
libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières
extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène ».
Communautarisation d’une partie importante des matières du troisième pilier : politique d’asile et d’immigration et
coopération judiciaire civile (à l’exclusion de la coopération judiciaire et policière en matière pénale).
Reste que l’ELSJ continue de se distinguer de l’espace propre de l’UE qui lui même s’étend constamment dans
ces années là. L’ELSJ intègre en effet, ce qu’il est convenu d’appeler l’espace Schengen. L’Union européenne
IEP-ELSJ
Dorothée Meyer
est arrivée à la situation assez curieuse dans laquelle une partie substantielle de l’acquis de son propre et
fondamental projet d’ELSJ – à savoir l’acquis de Schengen – doit être mise en œuvre par quatre pays (Islande,
Norvège, Suisse, Liechtenchtein) qui ne sont pas membres de l’Union européenne, tandis qu’elle ne l’est pas par
deux États membres de l’Union, qui sont le Royaume-Uni et l’Irlande, et qu’elle ne l’est par le Danemark qu’en
vertu d’une disposition particulière.
Traité de Lisbonne (2007), entré en vigueur le 1er décembre 2009.
Article 4 du TFUE : compétence partagée entre l’Union et ses Etats membres.
Titre V de la troisième partie du TFUE : articles 67 à 89.est désormais consacré à l'ELSJ, 5 chapitre :
- dispositions générales ;
- politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l'asile et à l'immigration ;
- coopération judiciaire en matière civile ;
- coopération judiciaire en matière pénale ;
- coopération policière.
Compétence de l’UE tout à fait spécifique : RU, Irlande et Danemark => Protocole n°21 pour le RU et l’Irlande et
protocole n°22 sur la position du Danemark
Mais ELSJ plus large que titre V de la IIIème partie du TFUE => programme de Stockholm 2010-2014 adopté par
le Conseil européen le 2 décembre 2009.
I. Charte européenne des droits de l’homme citoyenneté européenne ;
article 67 TFUE dispose :
1. L'Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et
des différents systèmes et traditions juridiques des États membres.
Programme de Stockholm renvoie à la 2ème partie du TFUE : « non discrimination et citoyenneté de l’UE » par
exemple,
Article 21
1. Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous
réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application.
2. Si une action de l'Union apparaît nécessaire pour atteindre cet objectif, et sauf si les traités ont prévu des
pouvoirs d'action à cet effet, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure
législative ordinaire, peuvent arrêter des dispositions visant à faciliter l'exercice des droits visés au paragraphe 1.
3. Aux mêmes fins que celles visées au paragraphe 1, et sauf si les traités ont prévu des pouvoirs d'action à cet
effet, le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, peut arrêter des mesures
concernant la sécurité sociale ou la protection sociale. Le Conseil statue à l'unanimité, après consultation du
Parlement européen.
Il faut donc combiner pour ces aspects en particulier les dispositions du TFUE sur la libre circulation des
personnes (titre IV « libre circulation des personnes, des services et des capitaux » de la troisième partie
« politiques et actions internes de l’UE » du TFUE) avec les dispositions de la 2ème partie du TFUE sur la non
discrimination et la citoyenneté européenne mais aussi avec les dispositions du titre II du TUE sur les principes
démocratiques.
II. Dispositions du TUE relatives à l’action extérieure de l’UE et à la PESC (Titre V) et aussi 5ème partie du
TFUE : « l’action extérieure de l’UE », en particulier, l’article 218 du TFUE (5ème partie, titre V : « accords
internationaux ») relatif à la conclusion d’accords internationaux par l’UE tant avec des Etats tiers
qu’avec d’autres organisations internationales ;
cf. Commissaire Barrot :
« Si la citoyenneté européenne a pour fondement le principe de libre circulation, qui implique à la fois la gestion
rigoureuse des frontières extérieures et la création d’une communauté de droit, elle s’affirmera aussi de manière
forte si chaque citoyen est conscient, et fier, de la responsabilité de l’Europe dans le monde. La politique
européenne de justice, de liberté et de sécurité est un élément majeur de la politique extérieure de l’Union
européenne ».
IEP-ELSJ
Dorothée Meyer
Aspects extérieurs de l’ELSJ peuvent être de deux sortes :
- le prolongement d’une politique interne = aspects extérieurs de cette politique = dimension extérieure de
l’asile par ex selon les termes (point 6) du programme de Stockholm ; pol de l’immigration implique
conclusion d’accords internationaux de coopération par exemple avec les pays d’origine ; par exemple
article 78 TFUE :
1. L'Union développe une politique commune en matière d'asile, de protection subsidiaire et de
protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant d'un pays tiers nécessitant
une protection internationale et à assurer le respect du principe de non-refoulement. Cette politique doit
être conforme à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et au protocole du 31 janvier 1967 relatifs
au statut des réfugiés, ainsi qu'aux autres traités pertinents.
2. Aux fins du paragraphe 1, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure
législative ordinaire, adoptent les mesures relatives à un système européen commun d'asile comportant:
g) le partenariat et la coopération avec des pays tiers pour gérer les flux de personnes demandant l'asile
ou une protection subsidiaire ou temporaire.
article 79 TFUE :
1. L'Union développe une politique commune de l'immigration visant à assurer, à tous les stades, une
gestion efficace des flux migratoires, un traitement équitable des ressortissants de pays tiers en séjour
régulier dans les États membres, ainsi qu'une prévention de l'immigration illégale et de la traite des êtres
humains et une lutte renforcée contre celles-ci. (…)
3. L'Union peut conclure avec des pays tiers des accords visant la réadmission, dans les pays d'origine
ou de provenance, de ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas ou qui ne remplissent plus les
conditions d'entrée, de présence ou de séjour sur le territoire de l'un des États membres.
Déclaration n° 36 annexée aux traités :
La Conférence confirme que les États membres ont le droit de négocier et de conclure des accords
avec des pays tiers ou des organisations internationales dans les domaines couverts par la troisième
partie, titre V, chapitres 3, 4 et 5, pour autant que ces accords soient conformes au droit de l'Union.
- Politique étrangère stricto sensu en réaction à une situation internationale ; par exemple missions dites
PESD comme EULEX au Kosovo (action commune 2008/124/PESC du conseil du 4 février 2008
adoptée sur le fondement de l’art 14 et de l’art 25 al 3 du TUE relative à la mission «État de droit»
menée par l'Union européenne au Kosovo, EULEX KOSOVO).
Programme de Stockholm, point 7 :« L'Europe à l'heure de la mondialisation - la dimension extérieure
de la liberté, de la sécurité et de la justice » souligne, en ayant quelques difficultés de qualification, que :
La dimension extérieure, qui est essentielle pour réaliser les objectifs du présent programme, devrait
notamment être parfaitement cohérente avec tous les autres aspects de la politique étrangère de l'UE.
(…)
Comme l'a rappelé le rapport de 2008 sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité, les
dimensions intérieure et extérieure de la sécurité sont indissociables. Pour protéger l'Europe et ses
citoyens, il est essentiel de faire face aux menaces, même lorsqu'elles se manifestent loin de notre
continent ».
III. Les instruments de Schengen.
Acquis de Schengen : deux axes de coopération, aujourd'hui partie des politiques de développement de l'espace
de liberté, sécurité et justice :
- harmonisation des contrôles aux frontières extérieures ;
- renforcement de la coopération policière et judiciaire.
Décision du Conseil de 1999 régulièrement mise à jour : tout développement de l’acquis a désormais une base
juridique dans le traité.
Protocole n° 19 annexé aux traités :
Coopérations renforcées (titre IV du TUE et titre III de la 6ème partie sur les dispositions institutionnelles et
financières)
Système d’association spécifique de la Norvège et de l’Islande :
Article 6
IEP-ELSJ
Dorothée Meyer
La République d'Islande et le Royaume de Norvège sont associés à la mise en œuvre de l'acquis de Schengen et à la
poursuite de son développement. Des procédures appropriées sont prévues à cet effet dans le cadre d'un accord avec
ces États, conclu par le Conseil statuant à l'unanimité des membres visés à l'article 1er. Un tel accord doit comprendre
des dispositions sur la contribution de l'Islande et de la Norvège à toute conséquence financière résultant de la mise
en œuvre du présent protocole.
Un accord séparé est conclu avec l'Islande et la Norvège par le Conseil, statuant à l'unanimité, pour l'établissement
des droits et obligations entre l'Irlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, d'une part, et
l'Islande et la Norvège, d'autre part, dans les domaines de l'acquis de Schengen qui s'appliquent à ces États.
Ajouter les éléments d’association spécifiques pour la Suisse et le Liechtenchtein.
IV. Protection civile
Titre XXIII, 3ème partie TFUE sur la Protection civile
Article 196
1. L'Union encourage la coopération entre les États membres afin de renforcer l'efficacité des systèmes de prévention
des catastrophes naturelles ou d'origine humaine et de protection contre celles-ci.
L'action de l'Union vise:
a) à soutenir et à compléter l'action des États membres aux niveaux national, régional et local portant sur la prévention
des risques, sur la préparation des acteurs de la protection civile dans les États membres et sur l'intervention en cas
de catastrophes naturelles ou d'origine humaine à l'intérieur de l'Union;
b) à promouvoir une coopération opérationnelle rapide et efficace à l'intérieur de l'Union entre les services de
protection civile nationaux;
c) à favoriser la cohérence des actions entreprises au niveau international en matière de protection civile.
2. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, établissent les
mesures nécessaires pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1, à l'exclusion de toute
harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres.
CHAPITRE 2 FONCTIONNEMENT ET PROCESSUS DECISIONNELS
Titre V, 3ème partie TFUE.
Principaux domaines qui passent de l'unanimité au VMQ au sein du Conseil et à la procédure législative ordinaire
décrite à l'article 294 TFUE :
 une partie des règles relatives aux visas et titres de séjour de courte durée (à savoir la liste des pays
tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lorsqu'ils franchissent les frontières extérieures
et de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation ainsi que le modèle type de visa
(article 77 TFUE)
 l'immigration légale (article 79 TFUE)
 la coopération judiciaire en matière pénale (articles 82 à 86 TFUE)
 Eurojust (article 85 TFUE)
 la coopération policière non-opérationnelle (article 87 TFUE)
 Europol (article 88 TFUE)
 la protection civile (article 196 TFUE)
Domaines qui faisaient déjà l’objet de la procédure législative ordinaire :
 une partie des règles relatives aux visas et autres titres de séjour de courte durée (article 77 TFUE)
 la politique d'asile (article 78 TFUE)
 l'immigration illégale (article 79 TFUE)
 la coopération judiciaire en matière civile à l'exception du droit de la famille (article 81 TFUE)
Domaines relèvent toujours de l'unanimité au sein du Conseil, le PE étant uniquement consulté :
 les passeports et les cartes d'identité (article 77 TFUE)
 le droit de la famille (article 81 TFUE)
 la coopération policière opérationnelle (article 87 TFUE)
 en outre et aux fins de la création du Parquet européen, le Conseil statue à l'unanimité, après
approbation du PE (article 86 TFUE)
IEP-ELSJ
Dorothée Meyer
ATTENTION : En vertu de l'article 10 du Protocole 36 sur les dispositions transitoires, les attributions de la Cour
de justice et de la Commission deviennent applicables à l'acquis existant de la législation relevant du troisième
pilier cinq ans après la date d'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à savoir le 1er décembre 2014.
Au plus tard six mois avant la fin de la période transitoire en question, le Royaume-Uni peut décider de ne
toujours pas accepter les attributions des institutions de l'UE concernant cette partie de la législation de l'UE.
Rôle du Conseil européen : rôle programmatoire prépondérant du Conseil européen :
Article 68 : « le Conseil européen définit les orientations stratégiques de la programmation législative et
opérationnelle dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice ».
COSI : comité permanent de sécurité intérieure au sein du Conseil :
Article 71 TFUE : « Un comité permanent est institué au sein du Conseil afin d'assurer à l'intérieur de l'Union la
promotion et le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure ».
Commission :
20 avril 2010, Communication au parlement européen, au conseil, au comité économique et social européen et
au comité des régions intitulée « Mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des
citoyens européens - Plan d'action mettant en œuvre le programme de Stockholm » :
« La protection des droits consacrés dans la Charte des droits fondamentaux doit guider l'ensemble des
initiatives législatives et des politiques de l'Union » => c’est donc elle qui dès l’origine prend en charge la
compatibilité des mesures de l’ELSJ avec la Charte.
La Commission peut introduire des recours en manquement à l'égard des Etats membres pour non respect des
dispositions prises en matière d'ELSJ ; ceci constitue une nouveauté importante qui lui donne un pouvoir
nouveau pour veiller à la bonne application des textes législatifs.
Pour ce qui est du droit d'initiative, la règle générale de l'UE est également valable : il appartient à la Commission
européenne de proposer des nouveaux actes législatifs. Le traité de Lisbonne introduit cependant la possibilité
que l'initiative émane d'un quart des États membres. C'est le cas dans trois domaines selon l’article 76 TFUE :
_ coopération judiciaire en matière pénale
_ coopération policière et
_ coopération administrative.
Parlement européen
Toutes dispositions quant au rôle du PE (procédure législative ordinaire, budget…)
Voir article Capitani à la RAFP inscrit dans les documents pour aller plus loin sur l’ENT
Parlements nationaux :
L'article 12 TUE et les protocoles n° 1 et 2 précisent le rôle des parlements nationaux dans l'UE.
Les parlements nationaux disposent notamment désormais d'un délai de 8 semaines pour examiner tout projet
d'acte législatif au regard du principe de subsidiarité avant que toute décision puisse être prise au niveau de l'UE
concernant ce projet d'acte législatif. En matière d'ELSJ, si un quart des parlements nationaux le demande, ce
projet doit faire l'objet d'un réexamen (article 7 § 2, protocole 2).
La Cour de justice de l'UE peut être saisie d'un recours en annulation pour violation, par un acte législatif, du
principe de subsidiarité.
Les parlements nationaux participent à l'évaluation d'Eurojust et d'Europol (articles 85 et 88 TFUE).