Jean-Luc BRENNER - Gestion et Finances Publiques

finances publiques
Jean-Luc BRENNER
Sous-directeur de la gestion comptable et financière des collectivités locales
Direction générale des Finances publiques
Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique
La Direction générale des Finances publiques
au service des nouveaux offices publics de l’habitat
En 2007, plus d’un millier d’organismes publics ou privés de logement social était recensé en France. A côté des 300 sociétés
d’économie mixte ayant une activité immobilière, plus de
800 organismes d’habitations à loyer modéré (HLM) se répartissaient en quatre catégories : 279 offices publics de l’habitat
(OPH), 284 entreprises sociales pour l’habitat (ESH, nouvelle désignation des sociétés anonymes HLM), 163 sociétés coopératives
d’HLM, 57 sociétés de crédit immobilier et 19 filiales financières.
Ainsi, il n’existe pas un modèle unique pour la gestion des logements sociaux car des formes juridiques très diversifiées se
côtoient dans ce secteur (1).
Les offices publics d’habitation à loyer modéré (OPHLM), créés par
la loi du 23 décembre 1912, étaient soumis à la double tutelle des
collectivités territoriales et de l’Etat. Le développement de leur rôle
dans le domaine de l’aménagement foncier a justifié la création,
par la loi nº 71-584 du 16 juillet 1971, du second statut des offices
publics d’aménagement et de construction (OPAC) qui peuvent
assumer des missions élargies (2). Les OPAC résultaient de la transformation des OPHLM après accord de la collectivité de rattachement. Au fil du temps, la pertinence de cette distinction statutaire
a été contestée par la Fédération nationale des offices.
er
L’ordonnance nº 2007-137 du 1 février 2007, prise en vertu de
l’article 49 de la loi nº 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, est l’aboutissement d’un effort
de concertation engagé au début des années 2000. Elle crée le
nouveau statut unique des OPH pour leur permettre d’assumer
pleinement leur mission de service public de l’habitat social, tant
dans la location que dans la construction, l’acquisition et la cession de logements. Ainsi, les anciens OPHLM et OPAC ont été
automatiquement transformés en OPH à la date du 3 février 2007
sachant que l’ordonnance a été ratifiée par l’article 16 de la loi
nº 2007-290 du 5 mars 2007.
Parmi les multiples décrets d’application de cette ordonnance, il
convient de signaler le décret nº 2008-566 du 18 juin 2008 relatif
à l’administration des OPH et le décret nº 2008-648 du 1er juillet
2008 relatif au régime budgétaire et comptable de ces mêmes
offices. Faisant suite à une première circulaire de la Direction
générale de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction et de
la Direction générale de la Comptabilité publique en date du
25 juillet 2007 (NOR MLVU0761586C [3]), ces dispositions ont été
commentées par une seconde circulaire du 9 juillet 2008 (NOR
MLVU0818606C). Avec l’apparition du droit au logement, il s’agit
donc là d’une des réformes les plus importantes du secteur de
l’habitat social depuis plusieurs décennies.
Pour sa part, la Direction générale des Finances publiques (DGFiP)
a été créée par la fusion de la Direction générale de la
904
Comptabilité publique et de la Direction générale des Impôts
(décret nº 2008-310 du 3 avril 2008). La DGFiP, représentée au
comité directeur de la mission interministérielle d’inspection du
logement social et au conseil d’administration de la caisse de
garantie du logement locatif social (4) tout en servant de relais
local au premier financeur du logement social qu’est la Caisse
des dépôts et consignations (5), est particulièrement attachée à
sa participation au service public de l’habitat social.
Dans ce nouveau contexte institutionnel, la DGFiP souhaite renouveler le pacte de confiance qui lie depuis longtemps ses comptables et les offices. Il convient de rappeler que, dès le 27 janvier
1995, la Direction générale de la Comptabilité publique avait
conclu avec la Fédération nationale des offices une charte de
partenariat. Acteur majeur du secteur public local, l’un des
quatre objectifs de la création de la DGFiP consiste d’ailleurs à
renforcer ses prestations en direction des gestionnaires publics
locaux. Ces diverses réformes sont donc l’occasion de conforter
et d’enrichir ce partenariat.
UN NOUVEAU STATUT
QUI S’INSCRIT PLUS DANS LA CONTINUITÉ
QU’EN RUPTURE AVEC LE DROIT ANTÉRIEUR
Les 152 offices publics d’habitation à loyer modéré et les
127 offices publics d’aménagement et de construction ont été
transformés, le 3 février 2007, en offices publics de l’habitat sans
(1) L’attribution des logements sociaux : Politique publique et jeux des acteurs
locaux, Catherine Bourgeois, L’Harmattan, 2000.
(2) Dénommés initialement offices publics d’habitation à bon marché par la loi
BONNEVAY de 1912, ils sont nommés HLM depuis 1950. Les OPHLM étaient des
établissements publics locaux à caractère administratif et les OPAC des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial.
(3) Bulletin officiel logement consultable sur internet : http://www2.equipement.gouv.fr/
bulletinofficiel/fiches/BO200715/A0150042.htm
(4) La CGLLS est un établissement public national à caractère administratif, placé
sous la tutelle des ministres chargés du Logement, de l’Economie et du Budget. En
vertu de l’article L. 452-1 du CCH, elle gère un fonds de garantie de prêts au
logement social et contribue, notamment par des concours financiers, à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes d’habitations à
loyer modéré et des sociétés d’économie mixte pour ce qui concerne leur activité
locative sociale, pour leur permettre en particulier d’assurer la qualité de l’habitat.
(5) La CDC centralise et gère, sur mandat de l’Etat, une part substantielle de
l’épargne sur livrets exonérée d’impôt (livret A, bleu, LEP...), collectée par
l’ensemble des réseaux bancaires et principalement par les Caisses d’Epargne et
la Banque Postale. Fin 2007, l’encours d’épargne centralisée représentait
200,5 Mdsc. Grâce à ces fonds d’épargne, la CDC assure une part prépondérante
du financement des logements locatifs sociaux (construction, réhabilitation...), par
des prêts à long terme à des taux attractifs (environ trois quart des encours de dette
bancaire des OPH gérés en comptabilité publique). Partenaire de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), elle participe également au financement
de la politique de la ville. En 2007, elle a accordé 6,5 Mdsc de prêts nouveaux dans
ces domaines. L’encours total de ses prêts s’élevait, fin 2007, à 88,2 Mdsc. Pour en
savoir plus : http://www.caissedesdepots.fr/spip.php?article24#contenu
No 12 - Décembre 2008 -
finances publiques
que cette transformation n’ait donné lieu à la création de nouvelles personnes morales de droit public (art. 6 de l’ordonnance
du 1er février 2007). Il n’y a donc pas eu de création ex nihilo de
nouveaux établissements publics locaux. A la date d’entrée en
vigueur de l’ordonnance, l’ensemble des biens, droits et obligations de chaque OPHLM ou OPAC a été transféré au nouvel OPH
qui s’est donc substitué de plein droit, dans toutes les délibérations
et tous les actes de l’ancien office.
fois de missions et d’intervention régionale de principe (art.
L. 421-1 à L. 421-5 et art. R. 421-2 du CCH). L’objet social des OPH
les distingue des autres opérateurs du logement social dont les
statuts ont aussi évolué (8). Quel que soit leur régime comptable,
les offices disposent donc désormais des mêmes possibilités
d’action. Toutefois, l’hétérogénéité de taille des OPH (9) pourrait
donner lieu à de nouvelles opérations de fusion (logique intercommunale) ou de coopération à l’avenir (10).
L’approfondissement de la décentralisation
conduit à renforcer les liens entre les OPH
et leur collectivité de rattachement
La liberté de choix de leur régime comptable
par les offices est confirmée
La nouvelle composition de leur conseil d’administration (art.
L. 421-8 du Code de la construction et de l’habitation, CCH) renforce l’ancrage des OPH au sein du secteur public local. La collectivité territoriale ou la structure intercommunale de rattachement bénéficie désormais d’une représentation majoritaire au
sein du conseil, par l’intermédiaire non seulement de membres
de son organe délibérant mais aussi de personnalités qualifiées
qu’elle désigne. Cette place particulière donnée aux élus locaux
permet d’impliquer encore plus la collectivité de rattachement
dans la gestion de l’office alors que l’Etat incite au développement des politiques locales de l’habitat (6). Il est donc logique
que l’Etat cède sa représentation antérieure au conseil d’administration et que le préfet n’y exerce plus que des fonctions de
commissaire du Gouvernement.
En outre, le caractère local des établissements publics d’HLM est
désormais expressément reconnu. L’article L. 421-6 du CCH prévoit trois possibilités de rattachement territorial (7) :
– à un établissement public de coopération intercommunale
(EPCI) compétent en matière d’habitat (office intercommunal)
au sens du Code général des collectivités territoriales (CGCT) ;
– à un département (office départemental) ;
– à une commune (office municipal), dès lors que cette commune
n’est pas membre d’un EPCI compétent en matière d’habitat.
Répartition des 281 OPH fin 2006
31 OPH 32 OPH
> 15 000 < 1 500
logements logements
36 OPH
de 10 001
à 15 000
logements
11 % 11 %
47 OPH
de 1 501 à 3 000
logements
13 %
17 %
86 OPH
de 5 001 à 10 000
logements
31 %
49 OPH
de 3 001 à 5 000
logements
17 %
Source : FNOPH.
La nouvelle gouvernance des OPH s’appuie ainsi sur un conseil
d’administration qui s’inspire plutôt de celui des anciens OPHLM.
Quel que soit leur rattachement, l’ensemble des offices dispose,
depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance, d’un périmètre à la
- No 12 - Décembre 2008
Les OPH sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial (art. L. 421-1 du CCH). Ce caractère est sans
incidence sur le régime comptable sachant que la première
partie du décret nº 62-1587 du 29 décembre 1962, portant règlement général sur la comptabilité publique, est applicable aux
établissements publics locaux sans faire de distinction sur cette
base (art. 1er et 2 de ce texte notamment).
Par ailleurs, l’article R. 423-19 du CCH assure un renvoi exprès à
ce texte pour les OPH gérés en comptabilité publique. « Le comptable de l’office public de l’habitat est un comptable direct du
Trésor ayant qualité de comptable principal » (art. R. 423-20 du
CCH). L’article 13 de l’ordonnance du 1er février 2007 prévoit que
la vingtaine de comptables spéciaux, qui ne sont pas comptables
directs du Trésor mais qui ont été nommés dans les offices avant
leur transformation en OPH, devront avoir cessé leurs fonctions au
plus tard le 31 décembre 2012. Ainsi, tous les OPH gérés en comptabilité publique bénéficieront à cette date d’un comptable
appartenant au réseau de la DGFiP.
Le réseau du Trésor Public, interlocuteur privilégié du secteur
public local, est un partenaire de longue date des offices : plus
des deux tiers des OPH sont actuellement gérés en comptabilité
publique (soit 197 offices en 2008), alors que la faculté de se
transformer en OPAC à comptabilité de commerce est ouverte
depuis 1971 et que les OPAC peuvent choisir leur régime comptable depuis la loi nº 86-1290 du 23 décembre 1986. Si l’ancien
article L. 421-1-1 du CCH faisait de la comptabilité de commerce
le régime de principe pour les OPAC, le nouvel article L. 421-17
du CCH traite désormais sur un pied d’égalité les deux options
comptables ouvertes aux OPH.
Lors de leur transformation en OPH, les offices ont conservé leur
régime comptable antérieur sans obligation de réaffirmer ce choix
à cette occasion (principe de continuité financière, budgétaire,
comptable et patrimoniale). En vertu des I et II de l’article 12 de
l’ordonnance, les OPHLM et les OPAC gérés selon les règles de la
comptabilité publique demeurent soumis à ces règles lors de leur
transformation en OPH, jusqu’à l’éventuelle délibération du conseil
d’administration de l’office faisant le choix des règles applicables
aux entreprises de commerce dans les conditions prévues aux
articles L. 421-17, R. 423-2 et R. 423-4 du CCH (la délibération est
notamment précédée d’un avis du trésorier-payeur général sur les
modalités de cette opération à préparer de façon suffisamment
précoce et concertée).
(6) Cf. Questions sur l’évolution du droit du logement social, Yves Jégouzo, AJDA,
p. 500 à 505, 17 mars 2008.
(7) Fin 2006, 189 offices étaient rattachés à des communes ou à des groupements
de communes (9 offices de communautés urbaines, 11 offices de communautés
d’agglomération, 2 offices de communautés de communes, 8 offices intercommunaux), 92 étaient rattachés à des départements. Un office est interdépartemental
(Essonne, Val-d’Oise et Yvelines). La Lozère et les Alpes-de-Haute-Provence n’ont
pas d’office public de l’habitat, de même que les départements d’outre-mer.
(8) Création des sociétés coopératives d’intérêt collectif pour l’habitat en 2000,
réforme de l’actionnariat et de la gouvernance des sociétés anonymes d’HLM en
2003, transformation des sociétés de crédit immobilier en sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété en 2006.
(9) La taille moyenne du patrimoine locatif était de 7 880 logements ou équivalentlogements par OPH en 2006 selon la FNOPH. Près d’un quart du total national était
géré par 20 offices de plus de 20 000 logements. Le plus petit office gérait 30 logements, le plus important 117 030. Les 2 107 200 logements locatifs des OPH (soit
presque 50 Mdsc au bilan des OPH) représentent 53 % du patrimoine HLM. Il y a
4,6 millions de personnes logées dans le parc des offices, soit 8 % de la population
en France.
(10) Cf. Rapport du conseiller d’Etat François Loloum, de juillet 2005, sur les modes de
coopération entre organismes d’HLM : http://www.hlm.coop/IMG/icones/pdf-dist.png
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finances publiques
Bilan 2006 des OPH en milliers d’euros
(source : FNOPH)
ACTIF
PASSIF
Immobilisations corporelles
42 913 437
14 618 680
Autres immobilisations
4 016 616
1 191 154
Actif circulant
7 921 229
39 972 188
Comptes de régularisation
1 068 764
138 024
55 920 046
55 920 046
Capitaux propres
Provisions
Dettes
Comptes de régularisation
Compte de résultat 2006 des OPH en milliers d’euros
(source : FNOPH)
DÉPENSES
RECETTES
Consommations (60 à 62)
3 692 886
7 547 774
Loyers (704)
Impôts et taxes (63)
1 207 232
2 462 015
Autres ventes (70)
Personnel (64)
1 567 118
190 967
Charges financières (66)
1 398 543
1 121 246
Amortissements-provisions (68)
2 554 548
479 125
Reprise amortissements-provisions (78)
Autres charges
715 690
106 640
Autres recettes
11 136 017
11 907 767
Bénéfice
771 750
LES ATOUTS DE LA GESTION
EN COMPTABILITÉ PUBLIQUE
SONT DÉSORMAIS MIEUX VALORISÉS
Le fait que près de 200 offices, soit une large majorité d’entre eux,
aient conservé à ce jour le régime de la comptabilité publique,
plutôt que d’opter pour la comptabilité de commerce, s’explique
par les atouts incontestables de ce régime pour la gestion d’un
OPH. Certes le comptable public contrôle les opérations initiées
par l’ordonnateur afin de les sécuriser, mais il se positionne désormais surtout comme un partenaire de ce dernier.
Les contraintes de gestion imputées à tort
aux règles de la comptabilité publique
Si le nombre total d’offices est stable depuis plusieurs années,
cette stabilité recouvre une augmentation du nombre d’OPAC
issus de la transformation d’OPHLM. Certaines demandes de
changement de régime comptable pouvaient être au moins partiellement motivées par des contraintes de gestion des offices qui
étaient imputées à tort aux règles de la comptabilité publique.
Le nouveau régime unifié permet de mieux identifier les
contraintes pesant sur l’ensemble des OPH, quel que soit leur
régime comptable. En effet, il n’existe que deux règles de la
comptabilité publique : la séparation des ordonnateurs et des
comptables, d’une part, et la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, d’autre part.
Le partage des responsabilités de gestion
La répartition des rôles entre les organes dirigeants des OPH (le
conseil d’administration, son président, le directeur général) est
définie, de la même façon pour l’ensemble des offices, par
l’ordonnance du 1er février 2007 et le décret du 18 juin 2008 précités. La volonté de responsabiliser le directeur général dans la
gestion de l’office ne sera donc plus un critère de choix de tel ou
tel régime comptable.
En vertu des articles L. 421-10 et R. 421-16 du CCH, le conseil
d’administration « règle par ses délibérations les affaires de
906
Produits financiers (76)
Produits exceptionnels (77)
l’office ». Outre la fixation de l’ordre du jour et la direction des
débats du conseil, le principal pouvoir propre du président est de
proposer la nomination du directeur général à l’approbation du
conseil d’administration et, le cas échéant, la cessation de ses
fonctions (art. R. 421-17 du CCH). Le directeur général « passe
tous actes et contrats au nom de l’office et le représente dans
tous les actes de la vie civile. [...] Le directeur général est chargé
de l’exécution des budgets. Dans les offices publics de l’habitat
soumis aux règles de la comptabilité publique, il engage, liquide
et ordonnance toutes dépenses et toutes recettes. [...] Le directeur général rend compte de sa gestion au conseil d’administration et lui présente un rapport annuel en la matière ». Il dispose
désormais des mêmes compétences, quel que soit le régime
comptable.
La séparation des fonctions est un principe d’organisation retenu
tant dans les offices à comptabilité publique (séparation de
l’ordonnateur et du comptable) que dans ceux à comptabilité
de commerce (11). Les contrôles de la MIILOS (12) portent notamment sur le respect de la distinction des responsabilités entre celui
qui décide une dépense ou une recette, et celui qui l’exécute et
l’enregistre comptablement. L’avantage de la gestion en comptabilité publique est que le comptable est indépendant de la
direction de l’office. Ce faisant, le conseil d’administration a une
assurance raisonnable que ses décisions, budgétaires notamment, seront strictement respectées. En effet, les chambres
(11) « La fiabilité d’une information financière ne peut s’obtenir que grâce à la mise
en place de procédures de contrôle interne susceptibles de saisir fidèlement toutes
les opérations que l’organisation réalise. La qualité de ce dispositif de contrôle
interne peut être recherchée au moyen :
– d’une séparation des tâches qui permet de bien distinguer les tâches d’enregistrement, les tâches opérationnelles et les tâches de conservation ;
– d’une description des fonctions devant permettre d’identifier les origines des informations produites, et leurs destinataires ;
– d’un système de contrôle interne comptable permettant de s’assurer que les opérations sont effectuées conformément aux instructions générales et spécifiques, et
qu’elles sont comptabilisées de manière à produire une information financière
conforme aux principes comptables généralement admis » (Le Dispositif de contrôle
interne - Cadre de référence, Autorité des marchés financiers, http://www.amf-france.
org/documents/general/7602_1.pdf).
(12) La Mission interministérielle d’inspection du logement social (Miilos) est un organisme de contrôle placé sous la double autorité des ministres chargés du Logement
et de l’Economie. Elle est la seule mission d’inspection de niveau national dont le
champ exclusif d’intervention est le logement social. Elle effectue des contrôles systématiques sur place pour évaluer la gestion des différents organismes, quel que soit leur
régime juridique et comptable. Pour en savoir plus : http://www.logement.gouv.fr/
article.php3?id_article=5569
No 12 - Décembre 2008 -
finances publiques
régionales des comptes vérifient ensuite que le comptable a bien
exécuté les contrôles dont il est responsable, ce dernier étant le
seul justiciable vis-à-vis d’elles.
Le cadre budgétaire et comptable
à respecter
Depuis 1989, l’harmonisation des référentiels comptables entre
offices à comptabilité publique et ceux à comptabilité de
commerce a été constamment recherchée. Les deux régimes
sont d’ailleurs largement inspirés du plan comptable général et
des normes IFRS applicables aux entreprises privées. Depuis
2005, ils respectent, de la même façon, les nouvelles règles de
suivi des actifs et des passifs résultant de l’avis du Conseil
national de la comptabilité du 23 juin 2004 (ventilation des
immobilisations par composant, suppression des charges à
répartir, etc.).
Au sein du chapitre premier du titre II du livre IV du CCH, la section III intitulée « Gestion financière, budgétaire et comptable »
comporte des dispositions communes à l’ensemble des OPH, quel
que soit leur régime comptable (art. L. 421-15 à L. 421-18 et
R. 423-2 à R. 423-12). Ce tronc commun est désormais applicable
à tous les OPH même si des dispositions spécifiques existent pour
les OPH gérés en comptabilité publique (art. L. 421-19, L. 421-20
et R. 423-13 à R. 423-24 du CCH) comme pour les OPH gérés en
comptabilité de commerce (art. L. 421-21, L. 421-22 et R. 423-25
à R. 423-28 du CCH).
Les articles L. 421-19 et L. 421-21 du CCH, respectivement applicables aux OPH à comptabilité publique et aux OPH à comptabilité de commerce, modernisent et clarifient le cadre budgétaire. Cependant, en application de l’article 13 de l’ordonnance
du 1er février 2007, ces dispositions n’entreront en vigueur qu’à
compter du 1er janvier 2009 pour tenir compte notamment des
délais d’adaptation des systèmes d’information. Cette réforme
budgétaire autorise une meilleure comparabilité des comptes au
niveau national et favorise la recherche d’un équilibre financier
apprécié au regard de la capacité d’autofinancement et de la
variation du fonds de roulement.
Pour les offices gérés en comptabilité publique, outre les dispositions du CCH, il s’agit de certaines dispositions en matière budgétaire du CGCT, de celles de l’instruction budgétaire nº 90-12
du 20 septembre 1990 et de celles de l’instruction budgétaire et
comptable M 31 récemment actualisée suite à la réforme comptable susvisée. Pour les offices régis par la comptabilité de
commerce, outre les dispositions du CCH et certaines règles du
CGCT, l’instruction comptable nº 95-7 du 12 juillet 1995 modifiée
est applicable.
Ainsi, tous les OPH, qu’ils soient soumis aux règles de la comptabilité publique ou aux règles de la comptabilité de
commerce, disposeront d’un budget articulé autour d’un
compte de résultat prévisionnel et d’un tableau de financement prévisionnel (art. R.423-7 du CCH). Les budgets de tous les
OPH seront constitués de crédits à caractère évaluatif, à
l’exception de ceux figurant sur une liste de chapitres fixée par
arrêté interministériel. Cet assouplissement du cadre budgétaire
privilégie la responsabilisation de l’ordonnateur en lui conférant
des marges de gestion accrues en s’inspirant de l’esprit de la
LOLF s’appliquant à l’Etat.
Dans tous les OPH, dont les OPH à comptabilité de commerce
qui relèveront expressément de l’article L. 421-21 du CCH à
compter du 1er janvier 2009, le budget devra être adopté au
plus tard le 31 mars de l’exercice auquel il s’applique, des délibérations modifiant le budget de l’office pouvant toutefois intervenir jusqu’au terme de l’exercice auquel elles s’appliquent. Les
comptes clos devront faire l’objet d’un vote du conseil d’administration avant le 30 juin de l’année qui suit l’exercice
concerné. Le budget et les décisions modificatives de tout OPH
- No 12 - Décembre 2008
devant être transmis à l’autorité préfectorale, cette dernière
dispose d’un pouvoir de substitution en cas de carence. Pour
tous les offices, les conditions de l’équilibre budgétaire sont par
ailleurs fixées par le décret du 1er juillet 2008, en tenant compte
de la spécificité du secteur HLM.
L’article L. 421-21 précité reconnaît expressément au préfet de
département le pouvoir d’opérer un contrôle budgétaire à
l’égard des OPH à comptabilité de commerce, en liaison avec
la chambre régionale des comptes. L’évolution des textes
consacre donc l’harmonisation du cadre et du contrôle budgétaires des offices, quel que soit leur régime comptable. C’est pour
cette raison qu’a été recherchée une formalisation unifiée des
documents budgétaires entre comptabilités publique et de
commerce, en vue de permettre, d’une part, un suivi annuel et
infra-annuel de l’élaboration et de la réalisation des prévisions
budgétaires et, d’autre part, une évaluation pluriannuelle des
conséquences de leurs décisions budgétaires sur leur structure
financière.
Les contrôles externes
pesant sur les offices
De la qualité d’établissement public local, il résulte que les actes
de tous les OPH sont soumis à des règles d’entrée en vigueur et
de soumission au contrôle de légalité qui sont prévues, selon la
catégorie de collectivité de rattachement, aux articles L. 2131-1
et suivants et aux articles L. 3131-1 et suivants du CGCT. Dans
certains domaines, les règles spéciales du CCH prévalent, comme
par exemple en matière de vente de logements sociaux, où le
préfet exerce un contrôle a priori des décisions d’aliéner, en application de l’article L. 443-7 de ce code.
Les articles L. 421-7 et R. 421-1 du CCH précisent la procédure
administrative applicable à la création d’un nouvel OPH, à la
dissolution d’un OPH, à la fusion d’OPH, ainsi qu’aux changements
de rattachement territorial ou d’appellation d’un OPH. Les articles
L. 421-13 et L. 421-14 du CCH prévoient un régime de sanctions
administratives s’inspirant des règles qui étaient auparavant applicables aux OPAC (absences répétées des membres du conseil
d’administration, irrégularités ou fautes graves de gestion,
carence du conseil d’administration dans l’exercice de ses
compétences).
En vertu de l’article R. 421-21 du CCH, le préfet, en qualité de
commissaire du Gouvernement, « a tous pouvoirs d’investigation
sur pièces et sur place. Il peut demander au conseil d’administration de délibérer sur toute question qu’il juge utile de lui soumettre et, le cas échéant, demander sa réunion. Il y est alors fait
droit dans le mois qui suit la demande ».
En complément de ce corpus commun à tous les OPH, quel que
soit leur régime comptable, qui est codifié au CCH, une articulation plus claire de ce code est assurée avec le CGCT. Ainsi, les
OPH bénéficient de définitions communes des ressources et des
dépenses obligatoires, respectivement prévues aux articles
L. 421-15 et L. 421-16 du CCH, ce dernier article renvoyant partiellement à l’article L. 1612-15 du CGCT. En outre, il ressort de
l’ordonnance que les dispositions financières et comptables prévues au CGCT sont applicables à tous les OPH sous réserve des
dispositions des articles L. 421-19 et L. 421-21 du CCH qui énumèrent leurs spécificités. Enfin, l’autorité administrative peut désormais engager des procédures préventives d’alerte pour les offices
en comptabilité de commerce (par exemple, en mobilisant
l’expertise des chambres régionales des comptes, ce qui n’était
pas possible pour les OPAC).
Par ailleurs, il est rappelé que le Code des marchés publics est
applicable à tous les OPH, en application de son article 2 dans sa
rédaction issue du décret nº 2006-975 du 1er août 2006. Il en est de
même pour le Code des juridictions financières, en application de
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finances publiques
ses articles L. 232-7 (13) [OPH à comptabilité de commerce] et
L. 211-1 (OPH à comptabilité publique). Enfin, le placement de
fonds en titres obéit également à des règles qui sont communes à
tous les OPH, précisées à l’article L. 421-18 du CCH (14).
Le statut des ressources humaines des offices
En tant qu’établissements publics industriels et commerciaux, les
OPH ont vocation à employer des personnels salariés, à l’exclusion
d’agents relevant de la fonction publique territoriale, qu’ils soient
des fonctionnaires ou qu’ils soient des agents non titulaires.
L’ordonnance du 1er février 2007 a toutefois expressément aménagé cette règle, principalement en vue de permettre aux fonctionnaires territoriaux relevant des offices au moment de la transformation de ceux-ci en OPH, de bénéficier d’un déroulement
de carrière dans leur établissement ou dans un autre OPH. Le
statut des directeurs généraux des offices est également unifié,
quel que soit le régime comptable choisi.
La DGFiP souhaite développer ses prestations
en les adaptant aux besoins de chaque office
Dans le contexte général de recherche d’efficacité de la gestion
publique, le réseau du Trésor Public s’est fixé deux objectifs stratégiques dans son contrat pluriannuel de performance pour la
période 2006 à 2008 : garantir la qualité des comptes des offices
et renforcer la qualité du service rendu tant à l’usager (le locataire) qu’aux offices. En mutualisant les moyens nécessaires à
cette fin, il propose aux offices de formaliser ce partenariat sous
une forme conventionnelle fondant des objectifs précis, partagés
et évaluables dans la durée.
Ainsi, depuis le milieu des années 1990, il est proposé aux offices
de conclure des chartes de partenariat. En 2008, on compte près
de 130 chartes conclues entre comptables publics et dirigeants
d’office. Plus récemment, une dizaine de conventions de services
comptables et financiers (CSCF) ont été mises en place au profit
des offices les plus importants. Ces dernières lient tout le réseau
de la DGFiP à l’office (signature par le trésorier-payeur général).
Les deux premières conventions de ce type ont été signées en
2006. Le réseau de la DGFiP souhaite donc s’engager dans cette
réforme statutaire sur la base d’une offre de services performante
et adaptée aux besoins des offices publics de l’habitat (15).
Le comptable public,
un responsable sécurisant la reddition des comptes
Si le comptable public est responsable de la tenue des comptes,
le directeur général de l’office, en sa qualité d’ordonnateur, reste
l’initiateur des écritures comptables (émission des mandats de
dépenses et des titres de recettes transmis au comptable) et joue
un rôle crucial dans les opérations patrimoniales (opérations
d’inventaire, amortissements et provisions, etc.). Le comptable
public établit le compte financier de l’office à la clôture de
chaque exercice en y intégrant les éléments plus analytiques
fournis par le directeur de l’office (art. R. 423-24 du CCH). Il en est
responsable devant la chambre régionale des comptes qui peut
engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire en cas de
défaillance de ses contrôles.
Le réseau de la DGFiP est structuré sur l’ensemble du territoire
national, de manière à s’assurer du respect de la réglementation
budgétaire et comptable par tous les comptables publics des
offices (corps d’inspection, corpus de circulaires et de directives,
visa par le trésorier-payeur général des comptes clos de l’office,
etc.). Depuis 2006, des plans d’amélioration de la qualité des
comptes publics locaux sont arrêtés par chaque comptable et la
trésorerie générale de chaque département. Dans ce cadre,
chaque comptable public prend des engagements précis dont
la réussite est ensuite évaluée régulièrement. Ce faisant, le réseau
de la DGFiP se mobilise pour atteindre un standard de qualité.
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Elle est d’ailleurs prête à accompagner activement les offices,
qui se déclareraient volontaires pour rendre leurs comptes progressivement certifiables, sur la base d’une convention formalisant ce partenariat comptable.
Les échanges entre ordonnateurs et comptables sont désormais
largement informatisés, ce qui simplifie et accélère d’autant les
procédures comptables. Une nouvelle application informatique,
dénommée Hélios, en cours de déploiement au sein du réseau
de la DGFiP, offre des services nouveaux aux offices (16). Grâce
à son Protocole d’échanges standard (PES) reposant sur le langage informatique XML élaboré en concertation avec les représentants des collectivités et des établissements publics locaux, les
échanges de données sont facilités dans les deux sens. Ainsi,
l’information financière et comptable de l’office se trouve
décloisonnée (17).
En optimisant la tenue des comptes de l’office, le comptable offre
à ce dernier des instruments pour le pilotage budgétaire
(consommation des autorisations budgétaires votées par le
conseil d’administration et présentation des résultats de la gestion
écoulée), patrimonial (suivi du patrimoine de l’office, c’est-à-dire
de l’ensemble de ce qu’il possède et de ce qu’il doit, de ses droits
et de ses obligations à l’égard des tiers) et de la gestion (analyse
du coût des diverses opérations de l’office et mesure de la performance de sa gestion). Enfin, le comptable offre à l’office des
prestations facultatives d’expertise et de conseil (analyse financière, conseil fiscal...) en bénéficiant de l’effet réseau (appui de
sa direction départementale, des pôles nationaux d’expertise et
des services centraux).
Le comptable public,
un spécialiste du recouvrement des recettes
L’un de ses métiers principaux étant d’encaisser des recettes
publiques les plus diverses (dont les impôts, bien sûr), la DGFiP est
dotée d’une ingénierie avancée dans ce domaine stratégique
pour les offices compte tenu du poids financier des loyers à
encaisser chaque mois. Son réseau est équipé d’outils industriels
de recouvrement de masse particulièrement performants. Il partage, avec les plus grands facturiers (EDF, France Telecom, etc.),
la plus longue expérience en la matière en France. Il s’adapte
aussi à l’évolution des comportements des usagers en maîtrisant
les moyens dématérialisés de paiement (prélèvement automatique, carte bancaire, titre interbancaire de paiement...).
La DGFiP adapte son organisation pour favoriser l’accueil
concerté des locataires (logique de guichet unique) en tenant
compte de la dimension sociale de la gestion des OPH. En outre,
les régies de recettes facilitent l’encaissement des loyers en
offrant aux locataires un service de proximité (gardien
d’immeuble, par exemple). Enfin, le paiement en espèces peut
aussi s’opérer auprès de n’importe quelle trésorerie du réseau
(13) « Le contrôle des actes budgétaires des offices publics de l’habitat soumis aux
règles applicables aux entreprises de commerce s’exerce dans les conditions prévues par l’article L. 421-21 du Code de la construction et de l’habitation. La
chambre régionale des comptes peut assurer la vérification des comptes de ces
offices et en examiner la gestion. »
(14) « Les fonds appartenant aux offices publics de l’habitat ne peuvent être placés
qu’en titres émis ou garantis par les Etats membres de la Communauté européenne
ou les autres Etats parties à l’accord sur l’Espace économique européen, ou en
parts ou actions d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières gérant
exclusivement des titres émis ou garantis par les Etats membres de la Communauté
européenne ou les autres Etats parties à l’accord sur l’Espace économique européen, libellés en euros. »
(15) Une brochure détaillant l’offre de services de la DGFiP aux offices publics de
l’habitat est téléchargeable sur internet à l’adresse suivante : www.colloc.minefi.
gouv.fr/colo_otherfiles_gest_loca/docs_som/tp_oph_2007.pdf
(16) Pour en savoir plus : www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_
loca/heli.html
(17) La Fédération nationale des offices figure parmi les signataires de la Charte
nationale de dématérialisation conclue le 7 décembre 2004 par la DGCP avec
onze associations nationales d’élus locaux, cinq administrations centrales de l’Etat
et la Cour des comptes. Cette charte s’inscrit dans le cadre du programme gouvernemental d’administration électronique (ADELE). Elle vise à rendre l’administration plus efficace et plus performante grâce à l’utilisation des technologies de
l’information et de la communication (http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_
struct_fina_loca/comp_loca/dema_chai.html).
No 12 - Décembre 2008 -
finances publiques
national de la DGFiP. Seuls les offices gérés en comptabilité
publique peuvent émettre des titres directement exécutoires,
sans intervention préalable d’un juge (art. L. 1617-5 du CGCT).
Par rapport aux OPH gérés en comptabilité de commerce, il
convient aussi de rappeler que le comptable public dispose de
prérogatives exorbitantes du droit commun des procédures civiles
d’exécution. L’article L. 1617-5 du CGCT autorise le comptable
public à engager une saisie des sommes disponibles sur le compte
bancaire du locataire ou des rémunérations versées par son
employeur, par exemple. L’opposition à tiers détenteur est ainsi
une procédure réservée au comptable public, plus rapide et plus
simple que les formes judiciaires de saisie (dispense de recours
préalable au juge de l’exécution, notification par voie postale au
tiers détenteur saisi). L’article précité autorise aussi le comptable
public à user de son droit de communication pour obtenir auprès
de tiers les renseignements nécessaires à l’exercice du recouvrement forcé (recherche de nouvelle adresse en cas de déménagement, de l’employeur ou de la banque du locataire, etc.). Il
peut ainsi obtenir ces renseignements des services fiscaux ou
sociaux, des collectivités territoriales ou d’organismes bancaires.
Le comptable public,
un garant de la régularité des dépenses
Du fait du principe traditionnel de responsabilité personnelle et
pécuniaire des comptables publics, le réseau de la DGFiP dispose
des moyens (ressources humaines et informatiques notamment)
adaptés à l’enjeu du contrôle de la dépense publique. Ces vérifications sont objectives et homogènes sachant qu’elles
s’appuient sur une définition précise des points de contrôle (art. 12
et 13 du décret nº 62-1587 du 29 décembre 1962) et des pièces
justificatives jointes aux mandats de dépenses (la liste de ces
pièces, visée à l’art. D. 1617-19 du CGCT, a été actualisée en
2007 après concertation avec la Fédération nationale des OPH
notamment).
Compte tenu de ces contrôles du comptable, dont il est personnellement et pécuniairement responsable vis-à-vis de la chambre
régionale des comptes, le dispositif de contrôle interne de
chaque office en est d’autant optimisé pour donner aux dirigeants de l’office une assurance raisonnable de la maîtrise des
risques. Le comptable public n’opère pas un contrôle aveugle
des mandats de dépenses qui lui sont transmis pour mise en paiement. Depuis plusieurs années, une nouvelle méthode de contrôle
a été déployée et perfectionnée. Le contrôle hiérarchisé de la
dépense (CHD) s’appuie sur une analyse préalable des risques
(évaluation de la qualité de la préparation des mandats de
dépenses par les services de l’office et identification des enjeux
financiers majeurs).
Pour éviter certaines redondances inutiles de ses contrôles avec
ceux opérés par les services de l’office, une méthode complémentaire a été mise au point : le contrôle allégé en partenariat
(CAP). L’office, volontaire pour s’engager dans cette démarche
conjointe avec le comptable public, décide du périmètre des
dépenses concernées. Un audit sur toute la chaîne de la
dépense, tant dans les services de l’office que dans ceux de la
trésorerie, est mené conjointement par une équipe mixte. Sur la
base du rapport d’audit permettant d’identifier les éventuels risques à couvrir, les mesures correctives sont adoptées par voie de
convention passée entre l’office et le comptable en vue de
donner une assurance raisonnable de l’efficacité des contrôles
- No 12 - Décembre 2008
de la commande jusqu’à la mise en paiement des dépenses
concernées. Le résultat de cette convention est de permettre
d’alléger les contrôles a priori du comptable du fait des garanties
qu’il a ainsi obtenues.
Grâce à ces nouvelles méthodes, une enquête nationale menée
en juin 2008 évalue à sept jours le délai moyen de paiement
imputable au seul comptable d’un OPH (contre 22,5 jours pour le
délai moyen imputable à l’ordonnateur, soit un délai global de
paiement inférieur à 30 jours en moyenne). L’office et le comptable peuvent d’ailleurs convenir d’un délai de règlement
conventionnel inférieur au plafond réglementaire de 45 jours fixé
par l’article 98 du Code des marchés publics. La DGFiP accompagne les offices souhaitant recourir à la carte d’achat pour
effectuer des commandes courantes et organiser leur paiement
de manière simplifiée et dématérialisée. Des régies d’avance permettent également le paiement de proximité de dépenses
courantes.
Le comptable public,
un appui pour la gestion de la trésorerie
et des placements
Teneur de compte des OPH gérés en comptabilité publique, la
DGFiP est le banquier des OPH en mettant à leur disposition son
expertise des circuits financiers publics. En sa qualité de préposé
de la Caisse des dépôts et consignations (art. L. 518-14 du Code
monétaire et financier), elle exerce, en outre, des activités bancaires et financières pour le compte de cette dernière qui
demeure le principal financeur du logement social public. De par
sa maîtrise des flux de dépenses et de recettes, le comptable est
en mesure de calculer régulièrement les fonds disponibles susceptibles d’être placés de manière à générer des produits financiers
au profit de l’office.
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Le réseau de la DGFiP est ainsi à la disposition des dirigeants de
chaque OPH pour adapter ses prestations en fonction de leurs
besoins spécifiques et s’engager sur des objectifs partagés et
mesurés. Leur comptable public peut notamment servir d’interlocuteur fiscal de proximité pour les mettre en relation avec les
services fiscaux compétents de la DGFiP (18) [sécurisation des
choix fiscaux de l’office au moyen du rescrit fiscal, par exemple].
Ainsi, ce sont bien toutes les synergies issues de la création de la
Direction générale des Finances publiques qui sont mobilisées
pour améliorer encore le service rendu aux offices publics de
l’habitat.
Tout en préservant ses ressources internes pour son cœur de
métier, chaque office peut ainsi tirer parti des économies
d’échelle que procure la mutualisation des ressources réalisée par
ce réseau spécialisé (moyens d’encaissement de masse, systèmes d’information couvrant tous les champs de la gestion, interface privilégiée avec les opérateurs bancaires et financiers,
capacités d’expertise sur des domaines particulièrement
pointus...). En définitive, ces réformes engagées confortent bien
les atouts de la gestion des offices en comptabilité publique.
(18) Depuis 2005, les règles d’assujettissement à l’impôt sur les sociétés sont désormais communes à l’ensemble des organismes du secteur de l’habitat social (OPH,
SAHLM, SEML...). Les offices sont exonérés d’impôt sur les sociétés pour les seules
activités d’intérêt général énumérées au 4º du 1 de l’article 207 du Code général
des impôts. Outre la TVA, ils acquittent la taxe sur les propriétés bâties, la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères et la taxe sur les rémunérations.
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