La NGP en Suisse : niveau fédéral

Journée de réflexion « Le partenariat à l’heure de la nouvelle
gestion publique », HETS & ReaP, Genève
La Nouvelle Gestion Publique en Suisse : état des
lieux et réflexions
Dr. Aurélien Buffat
Institut d’Etudes Politiques et Internationales
Université de Lausanne
mardi 12 février 2013
Plan de la présentation
1) Qu’est-ce que la NGP ? Fondements, principes et outils de
base
2) Les expériences de NGP en Suisse


Niveau fédéral
Niveau cantonal
3) De quelques effets de la NGP
4) Réflexions conclusives
2
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(I) Qu’est-ce que la NGP ?
Remarques préliminaires
 Label académique, appellation générique large, boîte à outils
multidimensionnelle
« La NGP, comme concept uniformément reconnu, n’existe pas. Il s’agit plutôt d’un
catalogue, d’éléments plus ou moins admis, approches et méthodes utilisées pour
réformer l’administration » (Giauque et Emery 2008: 82)
 Une « praxéologie commune »…
 … connaissant une « variété d’acclimatations » au niveau national et
sub-national (Eymeri-Douzans 2011)
« Continental European countries have adapted the predominantly Anglo-American types
of reform in order to adjust them to their specific national contexts. This has
happened because of the ambiguous nature of the NPM and the strength of national
cultures and institutional patterns » (Pollitt et al. 2007)
3
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(I) Qu’est-ce que la NGP ?
Buts généraux
 Accroissement de l’efficacité,
l’efficience et l’effectivité de
l’action étatique par un changement
dans le pilotage et la gestion des
administrations publiques
 « la NGP vise à faire des
administrations traditionnelles des
organisations orientées vers la
performance » (Varone et Bonvin
2004 : 5)
 « augmenter la performance des
administrations publiques » (Emery
et Giauque 2008 : 42)
4
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(I) Qu’est-ce que la NGP ?
 Contexte d’émergence :
 Crises des finances publiques (années 1980 & 1990)
 Remise en cause de l’Etat social
 Mécontentement croissant à l’égard de la « bureaucratie »
 Fondements :
 Critique des dysfonctionnements de l’Etat traditionnel wébérien (inflexibilité
procédurale, rigidité bureaucratique, coûts trop élevés, manque d’efficacité, doublons,
insatisfaction des administrés…)
 Solution et modèle :
 le secteur et les entreprises privés comme modèle gestionnaire
« « Le changement le plus fondamental de la gestion publique après l’adoption des
réformes du NPM a consisté en une plus grande utilisation d’idées importées du
secteur privé » (Peters 2010 : 305)
5
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
Principes
Outils
Séparation de la prise de décision stratégique
(pouvoir politique) de la gestion opérationnelle
(administration)
Contrat de prestations
Orientation des activités administratives en fonction
des produits/résultats à fournir
Budgets globaux/enveloppes budgétaires
Indicateurs de performance
Autonomie managériale
Evaluation sur la base des indicateurs
Réduction de la hiérarchie, amincissement des
bureaucraties et décentralisation de certaines tâches
administratives ainsi que délégation de la gestion au
niveau le plus proche
Création d’agences exécutives et de structures
organisationnelles plus flexibles
Introduction de mécanismes de type marché dans la
production de biens et services d’intérêt général
Mise au concours pour la fourniture de certaines
prestations
Déréglementation des statuts de la fonction publique
(mandats individualisés, salaire au mérite, etc.)
Formation au management
Déréglementation des monopoles publics et introduction
de bons (vouchers) pour les usagers qui choisissent
librement leurs fournisseurs
Partenariats public-privé
Création de plus de transparence sur la qualité et les
coûts des prestations administratives ; utilisation des
ressources publiques de manière efficiente
Comptabilité analytique (par groupe de produits
administratifs)
Orientation des prestations administratives vers les
besoins des usagers (« orientation clients »),
notamment en impliquant mieux ou plus ceux-ci
dans la définition des prestations à fournir
Gestion orientée vers la qualité (certification des
processus)
Comparaison de différents prestataires (benchmarking)
Chartes de service public
Enquêtes de satisfaction auprès des clients
Redéfinition des interfaces avec les clients (guichets
uniques, e-administration, portail internet)
Varone et Bonvin 2004 ; Giauque et Emery 2008
6
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(II) La NGP en Suisse : niveau fédéral
 Rôle « pionnier » et « moteur » de la Confédération
 Années 1990 : crise des finances publiques et groupes de travail ad hoc (chefs
de service) avec volonté d’éliminer les doublons, avoir plus de marge de
manœuvre managériale pour les offices, flexibilisation accrue des unités, etc.
 Développement de la NGP au niveau international et familiarisation
 Octobre 1997 : entrée en vigueur LOGA et 4 objectifs contraignants pour le CF
1)
2)
3)
4)
accroître l’efficacité
viser la rentabilité
faire des économies
optimaliser la gestion et les structures
 Mise en place d’un nouvel outil de contractualisation interne : la
Gestion par Mandats de prestations et Enveloppe Budgétaire (GMEB)
7
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
Gestion par Mandats de prestations et Enveloppe Budgétaire (GMEB)
Objectifs

flexibilité accrue

Responsabilisation

nouvelle culture d’entreprise

maîtrise des coûts de
fonctionnement des services
administratifs

Décentralisation renforcée
« Le programme GMEB de
l’administration générale de la
Confédération s’inspire du principe
de la gestion administrative axée
sur les résultats. L’objectif est
d’orienter davantage l'action de
l’Etat sur des prestations et des
résultats mesurables, déléguer de
manière appropriée les tâches et les
responsabilités aux unités
administratives, améliorer
l’efficience de la gestion
administrative et permettre
l’utilisation d’instruments de gestion
qui ont fait leurs preuves dans
l’économie privée. »
http://www.flag.admin.ch/f/themen/11-4entstehung.php
8
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
Gestion par Mandats de prestations et Enveloppe Budgétaire (GMEB)
 Mandat de prestations
pluriannuel (4 ans)
 Convention de prestations
annuelle
 Enveloppe financière globale
 Système de rapports
9
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
Liste unités GMEB/département
DFAE
DFI
Informatique
DFAE
Office fédéral de
météorologie et
de climatologie
Bibliothèque
nationale suisse
DFJP
DDPS
Office fédéral
de métrologie
Office fédéral de
topographie
Centre de
services
informatiques
du DFJP
Office fédéral du
sport
Institut de
Virologie et
d’Immunoprophy
laxie
Armasuisse
Immobilier
Armasuisse
Sciences et
technologies
Office fédéral de
la protection de
la population
DFF
Swissmint
Centrale de
compensation
Office fédéral de
l’informatique et de
la
télécommunication
DFE
DETEC
Organe
d’exécution du
service civil
Office fédéral de
la
communication
Agroscope
Office fédéral
des routes
Service
d’accréditation
suisse
Office fédéral de
l'aviation civile
Centre de
services
informatiques
du DFE
21 unités administratives représentant :
• 1/3 des unités de l’AF
• 1/6 des effectifs totaux de l’AF
• env. 30% des prestations de la Confédération
10
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(II) La NGP en Suisse : niveau cantonal
Remarques générales

Source d’inspiration : l’expérience fédérale mais promoteurs variables selon les cantons

Réformes dépendent largement des institutions politiques et des rapports de force qui y
prévalent

Mode itératif et « expérimentations prudentes » (Emery et Giauque 2012 : 101)

Facteurs principaux de l’adoption des réformes NGP ?
–
–
–
–
réaliser des économies et combattre les déficits publics
évaluer les prestations publiques et mieux comprendre leur utilité (recherche d’efficacité et
d’effectivité)
optimiser les processus administratifs (qualité accrue dans les prestations)
désenchevêtrer et clarifier les activités entre cantons et communes
« Les principes et outils déployés sont bien souvent redéfinis en fonction du
contexte politico-administratif au sein duquel ils sont censés fonctionner. Il
n’existe donc pas une one best way de la NGP en Suisse, mais bien des manières
différentes de concevoir et de mettre en œuvre les activités de modernisation
administrative, expression du fédéralisme helvétique »
(Emery et Giauque 2012 : 104)
11
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(II) La NGP en Suisse : niveau cantonal
CONSEIL FEDERAL (2009) Rapport sur la gestion par mandats de prestations et enveloppe
budgétaire – Evaluation et suite de la procédure (Rapport d’évaluation GMEB 2009)
12
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(II) La NGP dans le canton du Valais

Canton faisant figure d’exception romande : « modernisation résolue », ampleur du
changement et intégration du Parlement dans la contractualisation

Contexte : crise budgétaire début années 1990 comme moteur d’une réflexion sur la
gestion de l’argent public et de l’administration cantonale

Emergence de nouveaux buts :

1994-1995 : évaluation/analyse de toutes les prestations cantonales

1996-2004 : phase expérimentale, début de la Gestion par Mandats de Prestations (GMP)
dans 6 unités pilotes

2004 : modification de la loi administrative (toutes les prestations doivent être identifiées
et définies + effets et résultats attendus décrits + RH et moyens financiers)

2005-2008 : généralisation de la GMP
–
–
–
–
–
faire des économies
réformer mode de fonctionnement et culture de l’Etat/administration, améliorer instruments direction et gestion
accroître la transparence des prestations publiques
gérer plus en fonction des résultats et des objectifs clairement définis
recentrer les missions et responsabilités du parlement, du gouvernement et de l’administration
13
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(II) La NGP dans le canton du Valais
14
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(III) De quelques effets de la NGP
Au niveau macro (Dunleavy et al. 2005)
 Une plus forte fragmentation institutionnelle
 Effet des « silos verticaux » renforcé
 Difficultés accrues de coordination horizontale
 Accroissement de la complexité institutionnelle et des
politiques publiques
 Accroissement de la visibilité et de la transparence financière
 Délégation de compétences et de responsabilités (autonomie
accrue de certains services)
 Obsession du contrôle et de l’évaluation, rendre des comptes
15
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(III) De quelques effets de la NGP
NGP = une série de paradoxes (Emery et
Giauque 2005 à 2012)
1. Paradoxe lié au pilotage de l’action publique : d’une absence
d’intervention au « surpilotage » de l’AP
2. Paradoxe lié à la gestion/management : focalisation sur la
mesure et perte du sens de la mesure
3. Paradoxe de la nouvelle culture organisationnelle : d’une
culture du respect des règles et de la hiérarchie à une culture
de l’initiative, de la prise de risque, de l’autonomie et la
responsabilisation individuelle
16
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(III) De quelques effets de la NGP
 Multiplication des paradoxes et des injonctions contradictoires (logiques
d’action et valeurs à cheval entre secteur public et entreprise privée)
 « bureaucratie libérale » (Giauque 2003) ou « après-fonctionnariat » (Emery et
Martin 2010)
 Dynamique centrale : hybridation (mélange des genres)



Hybridation au niveau des valeurs
Hybridation statutaire
Hybridation des pratiques managériales
 Vers une identité hybride, complexe, fluide…
« La frontière entre le monde des organisations publiques et celui des
organisations privées tend à s’estomper. (…) Les agents publics sont
aujourd’hui à la recherche d’une identité fuyante, « assis entre deux chaises »
ne sachant plus quelles sont les valeurs sur lesquelles asseoir leurs activités
professionnelles » (Emery et Giauque 2007 : 5 & 28)
17
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
De quelques effets de la NGP dans une caisse publique de chômage
(Buffat 2011)
Cas typique des outils NGP
1) Système de concurrence caisse
publique/caisses privées
2) Convention de prestations avec la
Confédération (DFE/SECO)
3) Très forte autonomie managériale et
organisationnelle de la caisse (vis-àvis du canton)
4) GRH selon principes de l’entreprise
privée (contrats de droit privé,
système d’évaluation, flexibilisation
du temps de travail, etc.)
18
Effets observés








Direction : atteindre la cible =
préoccupation centrale, pilotage par les
indicateurs et anticipation stratégique
Dialectique de la gestion (qualité au coût
le moins élevé possible)
Forte rationalisation et optimisation des
structures et du travail
Procéduralisation, culture de l’écrit
Identités professionnelles hybrides et
multiples
Démultiplication des exigences et de la
nécessité de rendre des comptes
Accroissement distance cadres-base
Outils solidaires de l’obsession
institutionnelle du contrôle (LACI) et
d’une logique de « méfiance » (« peur de
verser à tort »)
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(IV) Réflexions conclusives

Années 1990 = influence forte de la NGP, focalisation des réformes sur :
a) accroissement de l’efficience organisationnelle
b) réduction des coûts

Outil central de la NGP en Suisse = contrat de prestations

La contractualisation = nouvelle instrumentation du rapport entre politique et
administration mais pas seulement (contractualisation interne et externe à l’Etat) 
Gouverner par contrat (Gaudin 2007)

Contractualisation externe (Etat-associations) précédée d’une importante
contractualisation interne à l’Etat

Vers des politiques publiques « pluri-contractualisatrices » ?

Contrat = susciter les comportements souhaités dans le contexte d’une gestion
déconcentrée permettant de définir les responsabilités/attentes respectives des parties en
vue d’atteindre les résultats établis conjointement (problématique principal-agent)

Passage paradigme de confiance à méfiance ? Au cœur des paradoxes de la NGP :
 Politique d’emploi/chômage comme exemple de complexité et de fragmentation institutionnelle



Autonomiser et contrôler
Dé-bureaucratisation et re-bureaucratisation
NGP = « reconfiguration de la culture administrative et de la régulation organisationnelle »
(Varone 2006) : vers une reconfiguration de la culture associative ?
19
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
(V) Références bibliographiques
•
Conseil fédéral (2009). Rapport sur la gestion par mandats de prestations et enveloppe budgétaire –
Evaluation et suite de la procédure (Rapport d’évaluation GMEB 2009)
•
Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S. & J. Tinkler (2006b). « New Public Management is Dead – Long
Live Digital Era Governance », Journal of Public Administration Research and Theory 16(3) : 467-494.
•
Emery, Y. (2000). L’administration dans tous ses états. Réalisations et conséquences. Lausanne : PPUR.
•
Emery, Y. & D. Giauque (2005a). Paradoxes de la gestion publique, Paris : Editions L’Harmattan.
•
Emery, Y. & D. Giauque (2005b). « Employment in the Public and Private Sectors : Toward a Confusing
Hybridisation Process », Revue Internationale des Sciences Administratives 71(4) : 639-657.
•
Emery, Y. & D. Giauque (dir.) (2007). Dilemmes de la GRH publique. Le Mont : LEP.
•
Emery, Y.& N. Martin, N (2010). Le service public au XXIème siècle : identités et motivations dans
l'après-fonctionnariat. Paris : Editions L’Harmattan.
•
Emery, Y. & D. Giauque (2012). Motivations et valeurs des agents publics à l’épreuve des réformes.
Laval : PUL.
•
Eymeri-Douzans, J.-M. (2011). « NPM Reforms Legacy: A Common Praxeologic, A Variety of
Acclimatizations, A Renewed Bureaucratization » in Eymeri-Douzans, J.-M. & J. Pierre (eds)
Administrative Reforms and Democratic Governance. London : Routledge/ECPR Studies.
20
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
•
Ferlie, E., Ashburner L. et al. (eds) (1996). The New Public Management in Action. Oxford : Oxford
University Press.
•
Gaudin, J. P. (2007). Gouverner par contrat. Paris : Les Presses de Science Po.
•
Germann, R.E. (1996). Administration publique en Suisse : l’appareil étatique et le gouvernement,
Berne : Haupt Verlag.
•
Giauque, D. (2003). La bureaucratie libérale. Nouvelle gestion publique et régulation organisationnelle.
Paris : Editions L’Harmattan.
•
Giauque, D. & Y. Emery (2008). Repenser la gestion publique. Bilan et perspectives en Suisse.
Lausanne : Presses polytechniques universitaires romandes (collection « Le Savoir Suisse »).
•
Hood, C. (1991). « A Public Management for All Seasons ? », Public Administration 69 : 3-19.
•
Lienhard, A., Ritz A., Steiner R. & A. Ladner (2005). 10 Jahre New Public Management in der Schweiz :
Bilanz, Irrtümer und Erfolgsfaktoren. Bern/Stuggtart/Wien : Haupt Verlag.
•
Mönks, J. (1998). « La nouvelle gestion publique, boîte à outils ou changement paradigmatique ? » in
Hufty M. (eds) La pensée comptable. Genève/Paris : Les Nouveaux Cahiers de l’IUED.
•
OCDE (1997). En quête de résultats. Pratiques de gestion des performances. Paris : PUMA/OCDE.
•
OCDE (2005). Moderniser l’Etat. La route à suivre. Paris : OCDE.
21
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013
•
Osborne, D. & T. Gaebler (1993). Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector. London/New York : Penguin Group.
•
Peters, G. (2010). « New Public Management », in Boussaguet, L., Jacquot S. & P. Ravinet (dir).
Dictionnaire des politiques publiques. Paris : Les Presses de Sciences po, 398-404.
•
Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2006). Public Management Reform : a Comparative Analysis. Oxford : Oxford
University Press.
•
Pollitt, C., Van Thiel S. & V. Homburg (2007). New Public Management in Europe : Adaptation and
Alternatives. London : Palgrave Macmillan.
•
Steiner, R. (2000). « New Public Management in Swiss Municipalities », International Public Management
Journal 3(2) : 169-189.
•
Steiner, R. & A. Ladner (2004). Schweizer Kantone und Gemeinden Im Wandel. Bern/Stuttgart/Wien :
Haupt Verlag.
•
Varone, F. (2006). « Chapitre 4.1 : L’administration fédérale » in Klöti, U., Knoepfel P., Kriesi H., Linder
W., Papadopoulos Y. & P. Sciarini (eds) (2006). Handbuch der Schweizer Politik, Zürich : NZZ Verlag
(4ème édition), 289-316.
•
Varone, F. & J.M. Bonvin (eds) (2004). « Regards croisés sur la Nouvelle Gestion Publique », Les
Politiques Sociales 64 (1-2) : 4-17.
22
La NGP en Suisse : état des lieux et réflexions
7 février 2013