évaluation du fonds pour le volet nordique

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ÉVALUATION DU
FONDS POUR LE VOLET NORDIQUE
Rapport final
Affaires étrangères et Commerce international Canada
Bureau de l’inspecteur général
Direction de l’évaluation
Juin 2011
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http://www.international.gc.ca/about-a_propos/oig-big/2011/evaluation/ndf_fvn11.aspx?lang=fra
Évaluation du Fonds pour le volet nordique
TABLE DES MATIÈRES
ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii
REMERCIEMENTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
RÉSUMÉ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vi
1.0
INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2.0
CONTEXTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1 Renseignements généraux sur le Nord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2 Historique et objectifs du programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3 Gouvernance et niveaux de financement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.0
OBJECTIFS DE L'ÉVALUATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
4.0
CONSIDÉRATIONS CLÉS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
5.0
LIENS STRATÉGIQUES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
6.0
MÉTHODE D'ÉVALUATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.1 Examen des documents et des bases de données . . . . . . . . . . . . . . .
6.2 Sélection des projets et des activités du FVN à évaluer . . . . . . . . . . . .
6.3 Entrevues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.0
LIMITES DE LA MÉTHODOLOGIE ET MESURES D’ATTÉNUATION . . . . . . 19
8.0
CONSTATATIONS DE L’ÉVALUATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.1 Pertinence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.1.1 Besoin continu de l'initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.1.2 Harmonisation avec les priorités gouvernementales . . . . . . . . .
8.1.3 Harmonisation avec les rôles et les responsabilités fédérales . .
8.2 Atteinte des résultats escomptés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.2.1 Exercer un fort leadership, à l'échelle nationale et
internationale, dans les affaires du CA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.2.2 S’engager bilatéralement avec d’autres pays afin de
promouvoir les priorités de la politique étrangère pour
l’Arctique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.2.3 Aider les participants permanents (PP) canadiens et les
organisations/institutions axées sur le Nord à participer à la
politique circumpolaire, notamment par des activités de
renforcement des capacités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
2
3
5
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16
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20
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Bureau de l’inspecteur général / Direction de l’évaluation (ZIE)
i
8.3
8.2.4 Promouvoir plus activement, au pays, la politique étrangère
du Canada pour l'Arctique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Démonstration de l’efficience et de l’économie des programmes . . . . .
8.3.1 Gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3.2 Cohérence des politiques et des programmes . . . . . . . . . . . . . .
8.3.3 Planification stratégique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3.4 Gestion du programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3.5 Mobilisation des ressources . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3.6 Ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
36
36
37
39
40
42
43
9.0
CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
10.0
RECOMMANDATIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
11.0
RÉPONSE DE LA DIRECTION ET PLAN D’ACTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
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ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES
AAC
Arctic Athabaskan Council
AADNC
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
AAP
Architecture des activités de programme
AC
Conseil de l’Arctique
AM
Autre ministère
CanNor
Agence canadienne de développement économique du Nord
CCCA
Comité consultatif du Conseil de l’Arctique
CCI
Conseil circumpolaire inuit
CDM
Chef de mission
CEM
Comité d’évaluation du Ministère
CFFA
Groupe de travail du Conseil de l’Arctique sur la conservation de la
flore et la faune arctiques
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CICRA
Centre international canadien pour la région de l'Arctique
CIGDN
Centre international pour la gouvernance et le développement du
Nord
CLPCNU
Commission des limites du plateau continental des Nations Unies
CNUDM
Convention des Nations Unies sur le droit de la mer
EC
Environnement Canada
ENMA
Évaluation de la navigation maritime dans l’Arctique
EPECA
Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique
FIN
Fonds d’initiatives nordiques
FVN
Fonds pour le volet nordique
GAR
Gestion axée sur les résultats
GC
Gouvernement du Canada
GCI
Gwich’in Council International
GTDD
Groupe de travail du Conseil de l’Arctique sur le développement
durable
IIDD
Institut international du développement durable
JLC
Jeunes leaders circumpolaires
MAECI
Affaires étrangères et Commerce international Canada
MDA
Direction des affaires circumpolaires et autochtones
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iii
MDD
Direction générale de l'énergie, du climat et des affaires
circumpolaires
MDN
Ministère de la Défense nationale
MFM
Secteur des enjeux mondiaux
MPO
Ministère des Pêches et des Océans
NYA
Northern Youth Abroad
PCDV
Groupe d’étude sur les polluants de courte durée de vie
PEMA
Groupe de travail du Conseil de l’Arctique sur la protection de
l’environnement marin arctique
PLCA
Groupe de travail du Conseil de l’Arctique sur le programme de lutte
contre les contaminants dans l’Arctique
PP
Organisation autochtone ayant qualité de participant permanent au
Conseil de l’Arctique
PSBDS
Partenariat pour la santé publique et le bien-être social de la
Dimension septentrionale
PSEA
Groupe de travail du Conseil de l’Arctique sur le programme de
surveillance et d’évaluation de l’Arctique
PSUPI
Groupe de travail du Conseil de l’Arctique sur la préparation aux
situations d’urgence, la prévention et l’intervention
RNCan
Ressources naturelles Canada
RS
Groupe d’étude sur la recherche et le sauvetage du Conseil de
l’Arctique
SC
Santé Canada
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SIN
Stratégie intégrée pour le Nord
SPA
Secrétariat des peuples autochtones
T.N.-O.
Territoires du Nord-Ouest
TC
UArctique
UE
Transports Canada
Université de l’Arctique
Union européenne
VNPEC
Volet nordique de la politique étrangère du Canada
ZID
Bureau de l’inspecteur général
ZIE
Direction de l’évaluation
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iv
REMERCIEMENTS
La Direction de l’évaluation (ZIE), qui relève du Bureau de l’inspecteur général (ZID) au
ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) aimerait
souligner la contribution de MM. Stuart Bloomfield, Patrick DeRochie et Amr Elleithy à
ce rapport. ZIE souhaite également remercier toutes les personnes qui ont
généreusement donné de leur temps et fait part de leurs idées en appui à cette
évaluation. Finalement, ZIE remercie les membres du Comité consultatif sur
l’évaluation, qui ont guidé le processus durant toutes ses phases.
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v
RÉSUMÉ
Lancé en mars 2001, avec un budget annuel de 2 millions de dollars (CAN) pour une
période de cinq ans, le Fonds pour le volet nordique (FVN) a été conçu pour appuyer
les activités qui contribuent à promouvoir efficacement à l’échelle internationale les
intérêts du Canada dans le Nord et à réaliser les objectifs de politique étrangère du
Canada pour l'Arctique. Plus précisément, le FVN est guidé par les principes suivants :
1. Honorer les engagements du Canada et exercer un rôle de leadership;
2. Établir des partenariats à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement;
3. Entretenir le dialogue avec les Canadiens, en particulier les habitants du Nord.
Conformément à ce cadre de travail, le FVN, comme il est précisé dans le rapport sur le
cadre de mesure du rendement de 2007-2008, a mis l’accent sur les résultats suivants :
1. Exercer un fort leadership, à l'échelle nationale et internationale, dans les affaires
du Conseil de l'Arctique (CA).
2. Établir avec d'autres pays un dialogue bilatéral portant sur les priorités de la
politique étrangère du Canada pour l'Arctique.
3. Aider les participants permanents (PP) canadiens et les organisations/institutions
axées sur le Nord à participer à la politique circumpolaire, notamment par des
activités de renforcement des capacités.
4. Promouvoir plus activement, au pays, la politique étrangère du Canada pour
l'Arctique.
Le FVN a fait l’objet d’une évaluation sommative en 2005, et un examen a été effectué
à mi-parcours en 2008-2009. Les deux études ont fait ressortir l’importance et la
pertinence du FVN en tant qu’instrument d’appui à la politique étrangère du Canada
pour l’Arctique. Toutefois, elles recommandaient de fournir de plus grands efforts pour
renforcer les partenariats avec les autres ministères; la participation des Canadiens,
plus particulièrement des habitants du Nord et des Autochtones et finalement, les
systèmes et les procédures de gestion du programme.
Conformément à la Politique sur l’évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT),
qui exige l’évaluation de toutes les dépenses de programme directes, le ministère des
Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) a déterminé que le Fonds
pour le volet nordique devait faire l’objet d’une évaluation au cours de l’exercice
financier 2010-2011, qui coïncide avec la fin du cycle de financement. L’évaluation a été
effectuée entre décembre 2010 et mars 2011. Les données nécessaires à l’évaluation
ont été recueillies au moyen d’une analyse des documents et des publications, d’un
examen de plus de 35 dossiers de projets qui représentent 70 % des déboursements
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effectués à partir du FVN durant la période d’étude, et d’entrevues effectuées auprès
d’environ 60 0représentants de nombreux intervenants du Nord.
Selon les conclusions de l’évaluation, le Canada, par l’entremise du FVN, a appuyé un
engagement pangouvernemental qui lui a permis de faire preuve d’un fort leadership
auprès du Conseil de l’Arctique (CA), notamment en offrant un soutien constant aux
groupes de travail et aux PP du CA. Ce soutien a permis aux populations et aux
Autochtones du Nord de l’Arctique de se faire entendre, a accru la connaissance et la
compréhension de l’impact des changements dans l’Arctique (environnementaux,
économiques et sociaux) sur ces populations et a contribué à l’adoption d’approches
communes pour relever les défis connexes. Le Canada, par l'entremise du FVN, a pu
resserrer ses liens avec ses voisins circumpolaires (p. ex. la Norvège et la Russie) et a
obtenu l'appui de l'Union européenne (UE) sur des éléments de la politique étrangère
du Canada pour l'Arctique.
Compte non tenu de ce qui précède, le leadership continu qu’exercera le Canada à
l’égard des questions de l’Arctique dépendra du renforcement des capacités du MAECI
en matière d’élaboration de politiques et de programmes. Le Canada fait face à toute
une gamme de questions politiques urgentes concernant le Conseil de l’Arctique. Il sera
donc nécessaire d’effectuer de la recherche et de vastes consultations auprès des
intervenants pour établir une position commune, ce qui exercera des pressions sur la
capacité des ressources humaines actuelles du Ministère. Il ne serait pas raisonnable
de croire que le FVN pourra soutenir les objectifs de la politique du Canada pour
l’Arctique, mais il serait avantageux de modifier les programmes actuels du fonds de
manière à harmoniser davantage les investissements aux priorités changeantes du GC
pour l’Arctique. Il faut donc revoir l'architecture de programme et déterminer comment
optimiser les ressources du FVN pour appuyer les priorités établies. Le nouveau Comité
consultatif du volet nordique est bien placé pour jouer ce rôle.
L’évaluation a permis de recenser certaines améliorations à apporter concernant la
planification du programme ainsi que certaines faiblesses et limites. En effet, en ce qui
concerne le renforcement des capacités des PP et d’autres organisations nordiques à
participer au dialogue sur la politique circumpolaire, l’accent a davantage été placé sur
leur participation à diverses tribunes alors qu’on a négligé le soutien qui aurait pu leur
permettre de contribuer au dialogue stratégique qui a cours dans ces tribunes. Cela est
dû en grande partie aux limites structurelles du FVN (p. ex. la taille du fonds et
l’absence d’une autorisation de financement pluriannuelle) qui restreignent la possibilité
d’appuyer à long terme le renforcement des capacités des PP. Pour combler cette
lacune, une approche plus stratégique et structurée pour développer leur capacité
institutionnelle devra être adoptée, ce qui nécessiterait une autorisation financière
pluriannuelle.
Pour ce qui est de l’objectif de promouvoir la politique étrangère du Canada pour
l’Arctique au pays, le manque de clarté concernant les indicateurs du rendement pour
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cet objectif a fait en sorte que les administrateurs de programme ont interprété l’énoncé
des extrants de différentes façons, mettant ainsi sur pied des initiatives variées.
Certaines de ces initiatives ont contribué à mieux faire connaître la politique étrangère
du Canada dans l’Arctique, mais de nombreuses autres ont ciblé la sensibilisation et
l’engagement à l’échelle nationale, qui étaient perçues par certains administrateurs de
programme comme étant la priorité absolue. Pour aller de l’avant, l’objectif et les
indicateurs du rendement connexes devront être clarifiés.
Il ressortait de l’examen à mi-parcours du FVN (2009) que des améliorations devraient
être apportées à l’infrastructure technique et administrative qui appuyait l’administration
du FVN. Même si certains progrès ont été constatés à cet égard dans la présente
évaluation, d'autres mesures sont recommandées pour renforcer la fonction de contrôle.
Bien que des progrès aient été réalisés relativement à la mise en œuvre d’un système
intégré de gestion des finances et des dossiers, ce système n'est pas encore
entièrement opérationnel. La Direction des affaires circumpolaires (MDA), en
collaboration avec le Centre international canadien pour la région de l'Arctique (CICRA),
a élaboré et mis en place un système plus rigoureux et officiel d’examen et de sélection
des propositions. Les modèles de présentation de rapports à l’intention des auteurs des
propositions sont en cours d’élaboration.
Même si MDA a mis à jour son Cadre de mesure du rendement (CMR) pour le FVN
en 2009, il est généralement reconnu que le cadre devra être révisé en fonction des
modifications prévues aux énoncés des résultats et aux indicateurs de rendement
connexes. Une fois ces révisions faites, MDA devra attribuer des ressources afin de
soutenir la mise en œuvre efficace du cadre. MDA devra également mettre à jour sa
stratégie de gestion du risque de manière à ce que le FVN réponde aux exigences
actuelles du SCT. En outre, un examen des rôles et des responsabilités du personnel
de la direction devrait être entrepris afin de renforcer l’orientation stratégique de l’équipe
de la direction et de faire en sorte que le nombre d’employés affectés à l’administration
du FVN soit suffisant pour répondre aux demandes et soit proportionnel à la charge de
travail.
Les recommandations suivantes, formulées à partir de l’analyse qui précède, sont
soumises aux fins de considération :
1. Que MDA revoie les énoncés actuels des extrants/résultats du FVN afin de les
mettre à jour, de les clarifier et de les harmoniser aux priorités et objectifs
déclarés.
2. Que MDA élabore des stratégies d’engagement pour trois des quatre énoncés
des résultats qui définissent les objectifs immédiats et intermédiaires, les
groupes cibles, et les ressources à affecter pour les appuyer, y compris la
possibilité d’utiliser un financement pluriannuel pour certains bénéficiaires.
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3. Que MDA revoie son Cadre de mesure du rendement actuel pour y intégrer tout
changement aux énoncés des résultats, et élabore les extrants appropriés, les
résultats immédiats et intermédiaires et les indicateurs du rendement connexes.
4. Que MDA examine les rôles et les responsabilités actuels de la direction pour
l’administration du FVN.
5. Que MDA accélère les efforts pour mettre en place et rendre opérationnels ses
systèmes de gestion des documents électroniques (données financières et de
programme); revoie les modèles de rapport de projet et les lignes directrices et
mette à jour sa stratégie de gestion du risque.
6. Que MDA examine les ressources de la direction afin de déterminer quelles sont
les ressources nécessaires pour répondre aux besoins accrus en matière de
politiques et de programmes.
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1.0
INTRODUCTION
La Direction de l'évaluation (ZIE) du ministère des Affaires étrangères et du Commerce
international (MAECI) fait partie du Bureau de l'inspecteur général (ZID) et est chargée
par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), dans le cadre de sa nouvelle politique
d'évaluation (en vigueur depuis le 1er avril 2009), d'effectuer les évaluations de toutes
les dépenses de programme directes du Ministère (y compris les subventions et
contributions). ZIE présente des rapports trimestriels au Comité d’évaluation du
Ministère (CEM), qui est présidé par les sous-ministres du MAECI.
Conformément à l’exigence d’évaluer toutes les dépenses de programme directes du
Ministère, le Fonds pour le volet nordique (FVN) devait faire l’objet d’une évaluation au
cours de l’exercice financier 2010-2011, année qui coïncide avec la fin de son cycle de
financement. Les publics cibles pour cette évaluation sont les cadres supérieurs de la
Direction des affaires circumpolaires (MDA) et de la Direction générale de l'énergie, le
climat et la affaires circumpolaires (MDD), qui relèvent du Secteur des enjeux mondiaux
(MFM), le secteur responsable de l’administration et de la mise en œuvre du FVN.
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2.0
CONTEXTE
2.1
Renseignements généraux sur le Nord
Le monde tourne son attention de plus en plus sur le Nord. L'importance géopolitique
de la région et ses répercussions pour le Canada n'ont jamais été plus grandes. Les
changements climatiques, la fragilité de l’environnement, la diversité culturelle, les
abondantes richesses naturelles, le développement économique et social qui s’accélère
et l’importance géopolitique de l’Arctique sont toutes des caractéristiques qui ont suscité
l’intérêt des pays circumpolaires et des autres pays.
Malgré leurs intérêts et leurs visions différentes pour l’Arctique, les huit pays
circumpolaires1 se sont réunis pour la première fois à Ottawa en 1996 pour former le
Conseil de l’Arctique (CA), une tribune de haut niveau qui favorise la promotion de la
coopération, de la coordination et de l’interaction entre les États arctiques sur les enjeux
communs de l’Arctique tout en permettant la participation des communautés
autochtones et d’autres habitants du Nord.2 La Déclaration d’Ottawa de 1996 créait une
catégorie de participants permanents (PP) afin de permettre la participation active et la
pleine consultation des représentants autochtones de l’Arctique au sein du CA.3 Le
premier Conseil ministériel du CA a été tenu en 1998 à Iqaluit, dans les Territoires-du
Nord-Ouest (T.N.-O.).4
Une étude commandée en 1997 par le Comité permanent des affaires étrangères et du
Commerce international intitulée Le Canada et l’univers circumpolaire : Relever les défis
de la coopération à l’aube du XXIe siècle a menée à la création, en novembre 1999, du
Volet nordique de la politique étrangère du Canada (VNPEC). Ce volet a été mis en
œuvre en juin 2000 par le ministre des Affaires étrangères dans le but de promouvoir
les intérêts et les valeurs du Canada et de relever les défis communs auxquels font face
le Canada et ses voisins circumpolaires. Les objectifs clés de cette politique sont les
suivants : a) accroître la sécurité et la prospérité des Canadiens; b) affirmer et préserver
la souveraineté du Canada dans le Nord; c) faire de la région circumpolaire une entité
géopolitique dynamique, intégrée au système international et d) promouvoir la sécurité
humaine des habitants du Nord et le développement durable de l'Arctique.
1
Outre le Canada, les pays circumpolaires et les États membres du Conseil de l’Arctique (CA) sont les suivants :
le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège, la Fédération de Russie, la Suède et les États-Unis.
2
La Déclaration d’Ottawa, Déclaration sur la création du Conseil de l’Arctique, 19 septembre 1996.
3
La Déclaration d’Iqaluit de 1998, produite à la suite de la première réunion ministérielle du CA tenue les 17 et
18 septembre 1998.
4
Iqaluit est officiellement devenue la capitale du Nunavut le 1er avril 1999.
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2
Depuis quelques années, l’Arctique occupe une place prépondérante dans la politique
étrangère du Canada. En juillet 2009, le gouvernement du Canada (GC), dans le cadre
de son engagement à aider le Nord à réaliser son véritable potentiel pour qu’il devienne
une région où règnent la santé, la prospérité et la sécurité dans un Canada fort et
souverain, a déployé une Stratégie intégrée pour le Nord qui comprend quatre piliers :
l’exercice de la souveraineté; la promotion du développement économique et social; la
protection du patrimoine environnemental et l’amélioration et la délégation de la
gouvernance.
Cette stratégie a été immédiatement suivie par la diffusion, le 20 août 2010, de l’Énoncé
de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique : Exercer notre souveraineté et
promouvoir à l’étranger la Stratégie pour le Nord du Canada. Cet énoncé présente la
dimension internationale des quatre piliers de la Stratégie pour le Nord du Canada et
expose la vision du Canada pour l’Arctique, c’est-à-dire celle d’une région stable,
fondée sur le respect des règles, avec des frontières clairement définies, une
croissance économique et un commerce dynamiques, des collectivités énergiques ainsi
que des écosystèmes sains et productifs.
2.2
Historique et objectifs du programme
Après la mise en œuvre du VNPEC en 2000 par le GC, le SCT a approuvé, en
mars 2001, la création d’une catégorie de contributions jusqu’à hauteur de deux
millions $CAN par année sur une période de cinq ans pour appuyer les activités qui
permettent d’assurer une promotion adéquate à l’échelle internationale des intérêts du
Canada dans le Nord et de réaliser les objectifs de la politique étrangère du Canada.
C’est cette décision qui a mené à la création du FVN. Dès le départ, le FVN était guidé
par les principes suivants :
1. Honorer les engagements du Canada et jouer un rôle de leadership;
2. Établir des partenariats à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement;
3. Entretenir le dialogue avec les Canadiens, en particulier les habitants du Nord.
Conformément à ce cadre, le FVN a, comme en témoigne le Rapport du Cadre de
mesure du rendement 2006-2007, mis l’accent sur les résultats suivants :
1. La participation du Canada, au nombre des chefs de file, au Conseil de l'Arctique
pour faire avancer les priorités canadiennes.
2. La sensibilisation des pays circumpolaires aux priorités canadiennes en matière
de politique nordique.
3. L’aide aux organisations nordiques pour que celles-ci soient plus à même de
participer au dialogue sur la politique circumpolaire et aux activités de
coopération.
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3
4. L’accroissement de l'appui du public envers le rôle que joue le Canada dans la
création d'une communauté circumpolaire dynamique.
Des modifications ont ensuite été apportées à la formulation initiale des résultats dans
le Rapport sur le Cadre de mesure du rendement du FVN de 2007-2008 :
1. Exercer un fort leadership, à l'échelle nationale et internationale, dans les affaires
du CA.
2. S’engager bilatéralement avec d’autres pays afin de promouvoir les priorités de
la politique étrangère pour l’Arctique.
3. Aider les participants permanents (PP) canadiens et les organisations/institutions
axées sur le Nord à participer à la politique circumpolaire, notamment par des
activités de renforcement des capacités.
4. Accroître la visibilité de la politique étrangère du Canada dans l’Arctique.
Depuis sa création, le FVN a mis à contribution une vaste gamme de principaux
intervenants, dont :
5. Les PP autochtones canadiens du CA
• Arctic Athabaskan Council (AAC)
• Gwich’in Council International (GCI)
• Conférence circumpolaire inuit (CCI)
6. Groupes de travail et groupes d’étude du CA
• Protection de l’environnement marin de l'Arctique (PEMA)
• Groupe de travail sur le développement durable (GTDD)
• Conservation de la flore et de la faune arctiques (CFFA)
• Préparation aux situations d'urgence, prévention et intervention (PSUPI)
• Programme de lutte contre les contaminants dans l’Arctique (PLCA)
• Programme de surveillance et d'évaluation de l'Arctique (PSEA)
• Groupe d’étude sur la recherche et le sauvetage du CA (RS)
• Groupe d’étude sur les polluants de courte durée de vie (PCDV)
7. Les missions du Canada arctiques et non-arctiques qui reçoivent des fonds du
Fonds d’initiatives nordiques (FIN)
• Copenhague (COPEN)
• Reykjavik (RKJVK)
• Oslo (OSLO)
• Helsinki (HSNKI)
• Moscou (MOSCO)
• Saint-Pétersbourg (SPURG)
• Stockholm (STKHM)
• Anchorage (ANCOR)
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4
•
•
•
•
•
Washington (WSHDC)
Bruxelles (BREU)
Londres (LDN)
Berlin (BRLIN)
Paris (PARIS)
8. Les gouvernements du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut
9. Les autres ministères/organismes/commissions qui travaillent sur les questions
liées à l’Arctique dont :
• Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC)
• Ministère des Pêches et des Océans (MPO)
• Ministère de la Défense nationale (MDN)
• Environnement Canada (EC)
• Ressources naturelles Canada (RNCan)
• Santé Canada (SC)
• Transports Canada (TC)
• Agence canadienne de développement économique du Nord (CanNor)
• Commission canadienne des affaires polaires
10. Les particuliers et les groupes qui proposent des idées précises, novatrices et
offrant un certain potentiel qui font progresser les objectifs généraux du VNPEC
et de la politique étrangère pour l’Arctique sont les suivants :
• Établissements d’enseignement (y compris l’Université de l’Arctique)
• Collège Aurora
• Collège de l’Arctique du Nunavut
• Collège du Yukon
• Université de la Saskatchewan, Centre international pour la gouvernance
et le développement du Nord (CIGDN)
2.3
Gouvernance et niveaux de financement
La Direction des Affaires circumpolaires (MDA) du MAECI est entièrement responsable
de l’administration et de la mise en œuvre du FVN. En 2006, le SCT a approuvé le
renouvellement du financement du programme jusqu’au 31 mars 2011. Il a également
approuvé la création d’une subvention pour le fonds d’affectation spéciale de l’ONU
pour les questions autochtones de l’ordre de 30 000 $CAN, pour la période de 2006
2007 à 2010-2011. Le budget annuel actuel du FVN est d’approximativement un million
de dollars et appuie 37 projets en cours. En date du 27 mars 2009, 85 projets avaient
été menés à bien. Le sommaire des déboursements prévus et réels pour chaque
extrant est présenté au tableau 1.
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Tableau 1 : Sommaire des déboursements prévus et réels pour chaque extrant
2006-2007
Extrants
2007-2008
2008-2009
2009-2010
Total
Prévisions
Données
réelles
Prévisions
Données
réelles
Prévisions
Données
réelles
Prévisions
Données
réelles
Prévisions
Données
réelles
1
643 289
607 770
574 479
574 479
591 000
678 127
499 000
478 281
2 307 768
2 288 657
2
259 483
198 384
282 583
282 583
216 748
146 160
85 000
166 997
843 814
794 125
3
393 483
387 223
145 377
145 377
201 886
119 752
181 000
107 300
921 746
777 377
4
78 250
78 250
145 746
145 813
147 933
111 670
247 500
148 614
619 429
484 347
1 374 588
1 271 627
1 148 185
1 148 254
1 157 567
1 055 709
1 012 500
901 192
4 692 753
4 376 780
Totals
Source : Exam en à m i-parcours du Fonds pour le volet nordique 2009. « Ventilation des coûts par projet (exercice 2006-2007 à 2008-2009) »
Juin 2011
6
Sur une base annuelle, plus de la moitié du budget du programme est consacré aux
initiatives du premier extrant qui consiste à favoriser le rôle de leadership du Canada
dans les affaires du CA. En effet, des fonds ont été versés aux trois PP autochtones du
Canada afin qu’ils puissent être représentés et qu’ils participent au CA et à quatre des
six groupes du CA. L’Arctic Athabaskan Council (AAC) est une organisation créée en
vertu d’un traité international; elle favorise la participation active et la représentation des
gouvernements des Athabaskiens à des tribunes internationales et fait la promotion
d’une meilleure compréhension de la culture et du patrimoine de ce peuple de
l’Amérique du Nord. Le Conseil circumpolaire inuit (CCI) est une organisation à but non
lucratif qui fait la promotion des droits, des intérêts et de la solidarité des peuples inuit
du Canada, de la Russie, de l’Alaska et du Groenland, y compris auprès du CA. Le
Gwich’in Council International (GCI) est également une organisation à but non lucratif
qui assure la représentation et la participation de toutes les régions de la nation
Gwich’in à l’élaboration de la politique circumpolaire, en particulier au CA.
Quatre groupes de travail du CA bénéficient d’une part considérable du FVN : le
Groupe de travail sur le développement durable (GTDD), dont l’objectif est de protéger
et d’améliorer l’économie, la culture et la santé des habitants de l’Arctique d’une
manière durable pour l’environnement; le Groupe de travail sur la préparation aux
situations d’urgence, la prévention et l’intervention (PSUPI), dont les membres
échangent des renseignements et des pratiques exemplaires et mènent à bien des
projets sur la prévention, la préparation et la réponse aux urgences environnementales
et aux catastrophes naturelles dans l’Arctique; le Groupe de travail sur la conservation
de la flore et de la faune arctiques (CFFA), dont le mandat porte sur la conservation de
la biodiversité de l’Arctique et qui fait appel aux connaissances des peuples
autochtones et locaux au cours du processus et finalement, le Groupe de travail de
protection de l’environnement marin arctique (PEMA), qui est responsable de
l’élaboration des politiques et des mesures de prévention et de contrôle de la pollution
autres que d’urgence pour protéger l’environnement marin arctique des activités
terrestres et maritimes.
Parmi les autres groupes et initiatives qui bénéficient du FVN pour le premier extrant,
on retrouve le Secrétariat des peuples autochtones (SPA), l’Évaluation de la navigation
maritime dans l’Arctique (ENMA), qui est un projet du PEMA, et les stages des Jeunes
leaders circumpolaires de l’Institut international du développement durable (IIDD).
La majeure partie des dépenses du FVN pour l’extrant deux sont attribuables au FIN,
qui a fourni environ 6 000 $CAN par exercice financier aux missions canadiennes de la
région circumpolaire pour les activités qui font la promotion de l’image et des intérêts de
l’Arctique canadien ainsi que des relations bilatérales du Canada avec les
gouvernements et les organisations d’autres pays circumpolaires. Les ambassades de
Moscou (MOSCO), d’Oslo (OSLO), d’Helsinki (HSNKI), de Copenhague (COPEN), de
Stockholm (STKHM), de Reykjavik (RKJVK), de Washington (WSHDC) et le consulat
d’Anchorage (ANCOR) reçoivent des fonds du FIN. Les premières années de la
Juin 2011
7
création du FIN, le consulat de Saint-Pétersbourg (SPURG) recevait également du
financement régulièrement.
En outre, certaines missions non-arctiques ont reçus des fonds au cas par cas à la suite
de la création d’un fonds régional (25 000 $) visant à faire participer les intervenants de
ces pays. Parmi celles-ci, on retrouve les ambassades de Berlin (BRLIN), de Londres
(LDN), de Bruxelles (BRUE), dont la mission permanente auprès de l’Union européenne
(UE), et de Paris (PARIS). D’autres initiatives intéressantes ont bénéficié des fonds du
deuxième extrant, notamment les projets de gouvernance autochtone de la Russie, une
initiative du ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord, le
Partenariat pour la santé publique et le bien-être social de la Dimension septentrionale
(PSBDS), le dialogue bilatéral Canada-Norvège et l’Année polaire internationale/Forum
mondial de la science ainsi que les visites des journalistes de View From Above.
Environ la moitié des fonds du FVN pour l’extrant trois ont été consacrés aux
établissements d’enseignement postsecondaires du Canada qui font partie de
l’Université de l’Arctique (UArctique), à savoir l’Université de la Saskatchewan, le
Collège Aurora, le Collège de l’Arctique du Nunavut et le Collège du Yukon. L’Université
de l’Arctique a pour mandat de conférer aux résidents du Nord circumpolaire une
autonomie accrue, notamment en bâtissant le capital humain, en facilitant l’accès à
l’éducation supérieure, en appuyant les aspirations des peuples autochtones et en
renforçant les connaissances sur les questions liées à l’Arctique. Au cours des
dernières années, seulement trois collèges territoriaux ont reçus des fonds associés à
l’Université de l’Arctique.
Certaines sommes inférieures, mais non négligeables, tirées de l’extrant trois ont été
consacrées à d’autres initiatives en matière d’éducation pour les jeunes par exemple :
le Programme des jeunes leaders circumpolaires de l’IIDD, qui permet aux jeunes du
Nord d’acquérir une expérience précieuse en ce qui a trait à l’établissement de
politiques circumpolaires; Students on Ice, une organisation qui offre des expéditions
pédagogiques dans l’Arctique aux jeunes Canadiens; le Symposium sur les langues
autochtones de l’Arctique, un projet du GTDD visant à discuter de l’avenir des langues
et des dialectes de l’Arctique; le programme Northern Youth Abroad, qui permet aux
jeunes du Nunavut et des T.N.-O. d’acquérir des compétences professionnelles et une
expérience de travail dans le sud du Canada et à l’étranger.
Le financement du FVN pour l’extrant quatre est réparti entre plusieurs groupes de
travail, établissements d’enseignement, groupes universitaires et conférences dont les
activités portent sur la recherche sur la souveraineté de l’Arctique ou sur les enjeux
scientifiques, environnementaux, sécuritaires et juridiques de cette région. Le
Programme de bourse arctique a été conçu pour favoriser la recherche novatrice et
l’élaboration de politiques sur diverses questions associées au milieu circumpolaire, de
même que pour encourager et promouvoir la recherche en études circumpolaires par
des étudiants canadiens des cycles supérieurs.
Juin 2011
8
Une portion considérable du FVN a également été allouée à des projets de recherche
spécifiques sur la souveraineté (exercices 2007-2008 et 2008-2009), la mer de Beaufort
(exercice 2006-2007) et la gérance de l’Arctique (exercice 2006-2007). En outre, des
fonds ont été versés en 2009-2010 et en 2010-2011 pour appuyer la création d’un
Conseil de l’Arctique calqué sur le vrai, afin de faire participer les jeunes du secondaire
et de leur apprendre comment le Conseil de l’Arctique fonctionne. Finalement, de petits
montants variant de 3 000 $ à 6 500 $ ont été versés au cours de chaque exercice
financier pour couvrir les cotisations du Yukon, des T.N.-O. et du Nunavut au Conseil
fédéral.
Il est à noter que, pour chacun des quatre extrants, de petits montants (moins de
10 000 $CAN) ont été consacrés à différentes initiatives comme la participation à des
réunions, à des séminaires et à des conférences sur l’Arctique, le renforcement des
capacités, les activités de sensibilisation et le soutien aux projets et initiatives.
Juin 2011
9
3.0
OBJECTIFS DE L'ÉVALUATION
Les objectifs généraux de l'évaluation étaient les suivants :
• Déterminer dans quelle mesure le FVN et les initiatives qu’il soutient demeurent
cohérents et avec la politique étrangère pour l’Arctique du GC et l’appuient;
• Déterminer dans quelle mesure le FVN est adapté aux besoins et aux intérêts
des Canadiens;
• Déterminer dans quelle mesure le FVN est parvenu à réaliser ses objectifs
déclarés qui étaient énumérés dans le Cadre de gestion et de responsabilisation
axés sur les résultats de 2006 (CGRR) et a contribué à la réalisation des
objectifs du programme;
• Déterminer dans quelle mesure la structure de gouvernance, les rôles et les
responsabilités du MAECI et ses partenaires, tels qu’ils sont définis actuellement,
sont adéquats;
• Évaluer si les ressources allouées pour le FVN et les risques afférents sont
gérés efficacement par rapport aux objectifs déclarés;
• Tirer des leçons et des pratiques exemplaires pour les programmes futurs.
Juin 2011
10
4.0
CONSIDÉRATIONS CLÉS
Une évaluation des répercussions du FVN effectuée en 2005 a permis de confirmer
l’importance de ce fonds : « Tous les renseignements recueillis soutiennent la
constatation qu'un volet nordique de la politique étrangère du Canada est nécessaire. »5
Le Canada a été un chef de file dans l'intégration des préoccupations nordiques dans
sa politique étrangère globale. Depuis la mise en œuvre du VNPEC, d'autres pays
nordiques ont élaboré des éléments spécifiquement nordiques dans leurs propres
politiques étrangères, comme est le cas pour l'Union européenne (UE). En outre, on
reconnaît de plus en plus la nature interdépendante de l'univers circumpolaire et la
nécessité de mettre de l'avant des initiatives stratégiques circumpolaires.
Selon l’évaluation de 2005, d’importants progrès ont été accomplis concernant le
renforcement du CA, et le Canada a accru son influence auprès des groupes de travail
du CA et offert du soutien et du financement aux PP autochtones. Ces activités de
leadership et de renforcement des capacités demeurent des éléments clés du FVN. Le
financement et la consolidation de l’Université de l’Arctique étaient deux objectifs du
mandat du FVN en 2000. Toutefois, il ressort de l’évaluation de 2005 que certaines des
initiatives à l’appui des quatre priorités dépassaient la portée et les ressources du FVN,
et qu’elles semblaient davantage cadrer avec le mandat des autres ministères qui
participaient à la conduite des affaires de l’Arctique. Par conséquent, les fonds
primaires pour l’Université de l’Arctique ont été transférés à d’autres ministères, et le
financement du MAECI à des initiatives plus discrètes qui ne nécessitent pas un
financement pluriannuel des activités principales de l’Université de l’Arctique.
Dans le cadre de cette évaluation, cinq recommandations générales ont été formulées
pour l’utilisation ultérieure du FVN :
1. Orienter les priorités des cinq prochaines années de manière à tenir compte des
enjeux actuels et à soutenir les objectifs du FVN;
2. Renforcer le leadership du MAECI et du Canada dans les affaires
circumpolaires;
3. Renforcer les partenariats avec les autres ministères et organismes fédéraux,
avec les gouvernements territoriaux et avec les groupes de revendication
territoriale;
4. Renforcer les initiatives visant à engager les Canadiens et Canadiennes, et plus
particulièrement les habitants du Nord et les groupes autochtones;
5. Continuer d’améliorer les systèmes et les procédures de gestion de programme.
5
Affaires étrangères et Commerce international Canada. « Évaluation sommative du volet nordique de la politique
étrangère du Canada » (Mai 2005), à l’adresse http://www.international.gc.ca/about-a_propos/oig
big/2005/evaluation/northern_program-programme_nordique.aspx?lang=fra
Juin 2011
11
À la suite du renouvellement des modalités du FVN en 2006, un examen à mi-parcours
a été effectué en 2008-2009, à la demande de MDA, pour évaluer la capacité du
MAECI de planifier, de gérer, de produire des résultats et de démontrer que ces résultat
cadrent avec les priorités ministérielles et avec celles du GC concernant les affaires
circumpolaires. L’examen a notamment permis de conclure que le FVN est harmonisé
aux priorités énoncées récemment par le GC; les intervenants ciblés ont participé
activement aux activités de programme et le programme a su mobiliser adéquatement
des ressources. Cependant, l’examen a également permis de constater qu’un nombre
insuffisant de données avait été recueillies pour confirmer le rendement fondé sur des
faits et rendre compte des résultats.
En 2008, le GC a mis sur pied une Stratégie intégrée pour le Nord (SIN) conçue pour
consolider la souveraineté du Canada, protéger son patrimoine naturel, promouvoir son
développement économique et social et améliorer et décentraliser la gouvernance du
Nord. La vision à long terme de la SIN fait intervenir de nombreux ministères fédéraux
et prévoit notamment la construction de nouveaux patrouilleurs pour l’Arctique, d’un
brise-glace et d’un port en eau profonde; la cartographie du plateau continental en vue
de présenter ces coordonnées à la Commission des Nations Unies sur les limites du
plateau continental (UNCLOS) en 2013; l’agrandissement des zones protégées, des
parcs nationaux et des zones de protection marine; le renforcement des capacités de
recherche dans l’Arctique et sur les changements climatiques; l’offre de logements à
prix abordable, d’avantages économiques et de mesures incitatives aux habitants du
Nord; l’augmentation du financement pour les gouvernements territoriaux et la
négociation des revendications territoriales et des ententes sur l’autonomie
gouvernementale avec les Autochtones du Nord. Les activités du FVN sont étroitement
liées à la SIN, et elles doivent être considérées comme partie intégrante de l’approche
pangouvernementale en ce qui concerne la politique sur l’Arctique.
Lorsqu’il a rendu public l’Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique
(PEA) en 2010, le GC a démontré que l’Arctique et la région circumpolaire constituent
une priorité pour le Canada et que notre pays est déterminé à développer le véritable
potentiel du Nord en tant que région où règnent la santé, la prospérité et la sécurité
dans un Canada fort et souverain. L’énoncé présente une vision pour l'Arctique qui est
celle d'une région stable et respectueuse des règles, délimitée par des frontières
clairement définies, où la croissance économique et le commerce sont dynamiques, où
les communautés nordiques sont énergiques, et où les écosystèmes sont sains et
productifs. Le GC a également confirmé son engagement à collaborer avec d’autres en
ce qui concerne les questions circumpolaires, plus particulièrement en établissant des
relations bilatérales avec nos voisins dans l’Arctique et au moyen de mécanismes
comme le CA. En outre, l’énoncé fait ressortir la position du Canada selon laquelle le
CA est une tribune multilatérale de premier plan pour les questions relatives à
l’Arctique. Le FVN est et continuera d’être une composante importante de la
collaboration pangouvernementale en vue de régler les enjeux liés à l’Arctique, qui se
traduit notamment par des efforts pour faire participer les voisins circumpolaires du
Juin 2011
12
Canada, les Autochtones, les autres habitants du Nord ainsi que les organisations
axées sur l’Arctique. On s’attend donc à ce qu’une partie de l’évaluation porte sur la
façon dont le FVN cadre avec l’ancien VNPEC et les nouvelles priorités du GC et les
complète, et sur la mesure dans laquelle ses initiatives permettent de faire avancer les
intérêts du Canada dans l’Arctique.
Juin 2011
13
5.0
LIENS STRATÉGIQUES
L'intérêt général à l'égard de l'Arctique ne cesse de croître. La Chine, l’Italie, le Japon,
la Corée du Sud et la Commission européenne ont tous présenté leur candidature pour
obtenir le statut d’observateur permanent auprès du CA. Singapour et l’Argentine
comptent faire de même bientôt. Le Canada, en tant que pays nordique, doit maintenir
et accroître son leadership en ce qui a trait aux affaires circumpolaires, en partenariat
avec les habitants du Nord, les intervenants territoriaux et le secteur privé pour
s’assurer de continuer de défendre ses intérêts au CA.
Le Canada a été le premier pays à assumer la présidence du CA (de 1996 à 1998) et il
l’assumera de nouveau en 2013. Il s’agira de la première présidence du Canada depuis
la création du CA en 1996 et constituera une excellente occasion pour le Canada
d’exercer son leadership sur les questions liées à l’Arctique. Le FVN met l’accent sur la
nécessité pour le Canada de faire preuve de leadership au sein du CA, et l’évaluation
portera sur les activités visant à appuyer la présidence canadienne du CA de 2013 à
2015.
Après avoir ratifié la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS)
en 2003, le Canada a présenté une demande d’extension de son plateau continental
dans l’océan Arctique. Aux termes de la Convention, l’UNCLOS peut approuver les
revendications territoriales jusqu’à un maximum de 350 milles marins au large de la
côte, si le pays demandeur est en mesure de fournir des données scientifiques fiables
prouvant que le plateau continental est le prolongement naturel de son territoire.
D’autres enjeux internationaux signalent la nécessité d’établir des relations bilatérales et
multilatérales solides avec les voisins de la région circumpolaires. Le premier enjeu est
le conflit qui oppose actuellement les États-Unis et le Canada en ce qui concerne la mer
de Beaufort. Le Canada fait valoir que la frontière devrait suivre la frontière terrestre le
long du 141e méridien sur une distance de 200 milles (la frontière entre l’Alaska et le
Yukon), alors que les États-Unis préconisent un tracé perpendiculaire à la côte de
l’Alaska. Ces revendications conflictuelles ont créé une zone triangulaire disputée dans
la mer de Beaufort, sous laquelle gisent potentiellement de vastes réserves de pétrole.
Le GC a exprimé son intérêt à résoudre ce conflit dans un discours liminaire prononcé
lors de la Conférence sur les Amériques à Washington le 14 mai 2010, en citant le
règlement du conflit de longue date entre la Russie et la Norvège dans la mer de
Barents comme exemple de coopération dans l’Arctique.
Les deux autres facteurs ajoutant de la complexité à ce problème sont l’extrême fragilité
de l’écosystème de l’Arctique et sa grande vulnérabilité aux changements climatiques.
La hausse des températures et les conditions changeantes représentent une menace
pour les espèces sauvages de l’Arctique, perturbent le mode de vie traditionnel des
Autochtones et des autres habitants du Nord et posent de nombreux défis sur les plans
commercial, social, environnemental, économique et énergétique pour le Nord
Juin 2011
14
canadien. L’Arctique regorge de ressources naturelles; l’exploration et l’exploitation et le
transport du pétrole permettraient d’offrir de nombreuses possibilités nouvelles aux
habitants du Nord, mais entraîneraient toutefois des risques pour l’environnement.
Chacun de ces enjeux devra être pris en considération dans l’évaluation du rôle passé
et futur du FVN. La participation continue de nos voisins du Nord, des habitants de cette
région et des organisations ayant des activités axées sur l’Arctique est essentielle pour
relever les défis et saisir les occasions découlant des changements sans précédents
dans l’Arctique et l’évaluation doit tenir compte de ces facteurs.
Juin 2011
15
6.0
MÉTHODE D'ÉVALUATION
La section suivante décrit la méthode utilisée pour évaluer les enjeux et les questions
de l’évaluation.
6.1
Examen des documents et des bases de données
Un examen des documents liés à l’Arctique et aux affaires circumpolaires, ainsi que des
documents pertinents sur les politiques et les programmes a été effectué pour appuyer
l’évaluation de la pertinence et du rendement des programmes et des activités du FVN.
Les documents examinés sont notamment :
• Les documents d’orientation pour le FVN, y compris le CGRR et les
présentations au Conseil du Trésor; • L’Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique, publié le
20 août 2010;
• La stratégie et les priorités du GC pour le FVN;
• Les discours sur la politique étrangère pour l’Arctique prononcés par le
ministre Lawrence Cannon le 11 mars 2009, le 27 mars 2009 et le 6 avril 2009;
• Les organigrammes, les responsabilités et les communications associés au FVN,
au Centre international canadien pour la région de l’Arctique (CICRA), à MDA et
à MDD;
• Les documents liés aux projets et programmes du FVN et la liste des
intervenants; • Le site Web « Le Canada et l’univers circumpolaire »;
• Les sites Web de la Stratégie pour le Nord et de CanNor;
• Les notes d’information sur les relations bilatérales relatives au Volet nordique du
Canada;
• Les stratégies, les programmes et les priorités d’autres ministères fédéraux qui
participent activement aux activités dans l’Arctique;
• Les stratégies, les priorités et les programmes liés à la politique pour l’Arctique
des gouvernements, des organisations et des intervenants d’autres pays qui
jouent un rôle dans les affaires circumpolaires;
• Les documents d’orientation du CA, y compris les rapports des six groupes de
travail et groupes d’étude du CA;
• L’évaluation et la vérification du FVN effectuées en 2005, de même que les
vérifications des récipiendaires;
• L’examen à mi-parcours du FVN en 2009 et la réponse de MDA;
Juin 2011
16
• Des articles sur la politique du Canada pour l’Arctique et sur celle d’autres pays
circumpolaires;
• Le site Web de l’Université de l’Arctique, le plan de travail et d’autres documents.
6.2
Sélection des projets et des activités du FVN à évaluer
L’examen initial du FVN a permis de révéler que de nombreux projets du programme
sont de petite envergure (compte tenu du budget global limité du programme),
notamment la participation à des réunions et à des conférences, le soutien aux petits
projets, les cotisations/contributions des membres, les frais d’adhésion et les activités
de sensibilisation. Pour tenir compte de ces facteurs et des ressources limitées pour
financer l’évaluation, une petite quantité seulement des projets sélectionnés ont été
entrepris en fonction des critères suivants :
• Volume des dépenses;
• Compatibilité avec chacun des quatre objectifs du FVN (extrants);
• Durée de l’engagement pour le projet durant la période de l’évaluation;
• Dimension nationale par rapport à la dimension internationale;
• Type d’activité (Promotion des intérêts/sensibilisation, participation à des
conférences, soutien à la recherche, soutien aux membres, appui à la capacité
institutionnelle, réseautage, engagement bilatéral, etc.).
En fonction de ces critères, ZIE a recensé 35 projets du FVN auxquels sont attribuables
environ 70 % des dépenses pour chacun des quatre extrants entre l’exercice 2006
2007 et 2009-2010.
6.3
Entrevues
Des entrevues ont été réalisées auprès de 60 personnes représentant une vaste
gamme d’intervenants pour le Nord, notamment :
• Des employés du MAECI – Direction générale de l'énergie, du climat et des
affaires circumpolaires (MDD), Direction des affaires circumpolaires (MDA),
Centre international canadien pour la région de l'Arctique (CICRA) et missions à
l’étranger, dont Bruxelles, Washington, Moscou, Anchorage, Copenhague,
Stockholm;
• Des employés d’autres ministères – Affaires autochtones et Développement du
Nord Canada, Environnement Canada, Pêches et Océans, Santé Canada,
Commission circumpolaire;
• Des employés des gouvernements territoriaux – Nunavut, Territoires du NordOuest, Yukon;
Juin 2011
17
• Des participants permanents (PP) – Gwith’in Council International, Arctic
Athabaskan Council, Conseil circumpolaire inuit;
• Des membres du milieu universitaire – Université de Toronto, Université de
l’Alberta, Université de la Saskatchewan, Université du Nord de la ColombieBritannique) Centre Munk;
• Des représentants d’organisations non gouvernementales (ONG) – Northern
Youth Abroad, Students on Ice, Fondation Walter Gordon Duncan;
• Des représentants de l’Université de l’Arctique – Collège Aurora, Collège du
Yukon, Collège du Nunavut.
Juin 2011
18
7.0
LIMITES DE LA MÉTHODOLOGIE ET MESURES
D’ATTÉNUATION
Plusieurs facteurs ont limité cette évaluation :
• En décembre 2010, un examen de la documentation a été entrepris et des
entrevues ont été réalisées auprès de plusieurs acteurs ministériels, y compris
des employés du MAECI à Oslo (Norvège) afin de guider l’élaboration du plan de
l’évaluation qui a été approuvé officiellement par le Comité consultatif de
l’évaluation (CCE) à la mi-janvier 2011. Compte tenu de l’obligation de soumettre
les constations préliminaires et les recommandations à MDA au plus tard au
cours de la première semaine de mars 2011, il ne restait que six semaines pour
recueillir et analyser les données pour étayer les constations et les
recommandations;
• En raison des délais serrés, il n’y a pas eu de visites sur le terrain dans le Nord
canadien comme prévu. Pour contourner ce problème, les évaluateurs ont
effectué des entrevues téléphoniques auprès d’interlocuteurs de l’extérieur de la
région de la capitale nationale;
• Les évaluateurs ont eu du mal à fixer des entrevues avec des intervenants du
Nord du Canada. Pour pallier cette difficulté, ils ont envoyé de nombreuses
invitations à des interlocuteurs potentiels;
• Le roulement de personnel à MDA récemment. Les évaluateurs ont donc décidé
de retracer le personnel qui travaillait à MDA auparavant et de communiquer
avec ces personnes;
• L’évaluation a été effectuée dans un contexte où la politique et les programmes
évoluent rapidement et à un moment où MDA élaborait des politiques et
perfectionnait ses systèmes, ses méthodologies et ses approches. Pour tenir
compte de cette réalité, les évaluateurs se sont penchés sur les orientations
prévues de ces initiatives et ont présenté leur compte rendu en s’assurant de ne
pas associer à ces orientations des résultats qui ne sont pas étayés par des
preuves.
Juin 2011
19
8.0
CONSTATATIONS DE L’ÉVALUATION
8.1
Pertinence
8.1.1
Besoin continu de l'initiative
Constatation 1 :
Des ressources affectées à une fin particulière, comme
celles fournies par le FVN, sont nécessaires pour appuyer
et faire avancer la politique étrangère du Canada pour
l'Arctique.
L’Énoncé de politique étrangère du Canada pour l’Arctique (PEA) présenté en
août 2010 confirme l’importance que le gouvernement accorde à l’Arctique. Il établit un
ambitieux programme axé sur quatre thèmes (l’exercice de la souveraineté, la
promotion du développement économique et social, la protection de l’environnement et
l’amélioration et la décentralisation de la gouvernance) ainsi que sur l’établissement de
treize domaines prioritaires sur lesquels il faut axer les efforts internationaux.
Une étude récente commandée par la Fondation Walter and Duncan Gordon et la Munk
School of Global Affairs, intitulée Rethinking the Top of the World (ci-après le Rapport
Top of the World), a permis de confirmer l’importance de l’Arctique pour les Canadiens.
Selon l’étude, les Canadiens considèrent l’Arctique comme une des priorités absolues
du Canada en matière de politique étrangère et estiment par conséquent que des
ressources suffisantes devraient y être consacrées.
En 2013, le Canada assumera la présidence du Conseil de l’Arctique. Ce sera
l’occasion pour le GC de promouvoir ses objectifs en matière de politique étrangère
pour l’Arctique et d’avoir une incidence sur la gestion de la région pour les années à
venir. Les pays arctiques ayant occupé les fonctions de président du CA ont mobilisé,
grâce à différents mécanismes de financement, des ressources considérables pour
appuyer leur programme respectif. Le Canada devra faire de même, et le FVN jouera
certainement un rôle de premier plan à cet égard.
Constatation 2 :
La conception et l'orientation du FVN ont répondu aux
besoins des intervenants canadiens. Pour aller de l'avant,
et puisque l'importance géopolitique de la région continue
de croître, une approche stratégique est nécessaire afin de
mieux harmoniser les investissements aux besoins
émergents.
Les intervenants ont jugé que les quatre extrants pour le FVN, tels qu’énoncés dans le
Cadre de mesure du rendement (2007-2008), étaient adaptés à leurs besoins. Le
soutien offert a CA et à ses groupes de travail (extrant un) par l’entremise du FVN a
contribué à renforcer la capacité institutionnelle et à accroître, par le fait même, la
Juin 2011
20
pertinence et le poids de ces entités. Au fur et à mesure que le CA continuera d’évoluer,
les participants discuteront probablement des questions liées au mandat futur du CA, à
son rôle de leadership politique, à sa structure organisationnelle ainsi qu’aux rôles et
aux responsabilités des participants. Le Canada ne peut décider seul de ces questions,
mais il devra tout de même définir ses positions pour négocier, fondées sur l’analyse
des politiques et des consultations avec les intervenants. MDA a élaboré un plan de
travail pour l’ensemble de la Direction afin de répondre à ces questions, mais il reste
encore beaucoup de travail à faire.
Pour promouvoir l’EPECA, il est nécessaire de défendre nos intérêts auprès d’autres
pays et de nouer le dialogue avec ceux-ci (extrant deux). C’est d’ailleurs le rôle premier
du FIN. Même s’il est considéré par les missions à l’étranger comme un important
instrument de promotion de l’EPECA, le FIN connaît un succès pour le moins inégal en
ce qui a trait à cet objectif en raison notamment du manque d’orientation stratégique sur
la façon d’utiliser le fonds (voir la constatation 3 sur l’harmonisation des priorités du
GC), même si l’élaboration de nouvelles lignes directrices pour le FIN et d’une nouvelle
stratégie de promotion des droits a permis de combler cette lacune.
Le soutien du FVN aux PP (extrant trois) s’est avéré essentiel pour leur permettre de
participer au CA, aux groupes de travail et à d’autres tribunes nationales et
internationales. Cependant, cet appui a pris la forme d’un soutien budgétaire et d’un
appui aux opérations. Le nombre de questions soumises au CA ne cesse d’augmenter,
et elles sont de plus en plus techniques, ce qui alourdit le fardeau des PP et limite leurs
capacités à participer et à contribuer à un processus significatif d’élaboration des
politiques. Pour relever ces défis, il sera nécessaire de mettre en place un solide plan
de développement des capacités institutionnelles, un plan qui n’existe pas à l’heure
actuelle. En outre, pratiquement tous les intervenants ont souligné qu’une plus grande
attention devrait être accordée à la participation des jeunes.
Les intervenants ont formulé des commentaires sur la pertinence de faire mieux
connaître la politique étrangère du Canada pour l’Arctique à l’échelle nationale (extrant
quatre), mais l’importance de cet objectif semble avoir décliné. Au cours des dernières
années, plus particulièrement durant l’élaboration de la politique étrangère du Canada
pour l’Arctique, l’accent a été placé sur l’instauration d’un dialogue avec les intervenants
canadiens, un objectif reflété en partie par les activités de programme soutenues par le
FVN dans le cadre de l’extrant quatre. Les modalités devraient être passées en revue
pour tenir compte du besoin perçu par les intervenants de renforcer la sensibilisation et
le dialogue à l’échelle nationale.
Juin 2011
21
8.1.2
Harmonisation avec les priorités gouvernementales
Constatation 3 :
Le FVN a respecté et appuyé les priorités du GC mais
certains éléments devraient être harmonisés aux priorités
changeantes.
La dimension internationale de la Stratégie du Canada pour le Nord est un projet
pangouvernemental pour lequel le MAECI joue un rôle de premier plan sans toutefois
être l’unique ministère à appuyer cette stratégie. Le même principe s’applique au rôle
du FVN – voir la constatation 4 sur l’harmonisation des rôles et des responsabilités
fédérales. L’harmonisation du FVN avec les priorités du GC pour l’Arctique dépend
donc en grande partie du rôle prévu pour ce fonds dans la stratégie globale du GC.
Le FVN appuie, à différents degrés, les quatre piliers thématiques de l’EPECA. Il
contribue aux revendications territoriales dans l’Arctique (souveraineté) grâce à son
soutien indirect aux PP (titres historiques – occupation et utilisation des territoires), ainsi
que par son appui, également indirect, à la recherche scientifique (sciences naturelles
et sociales) effectuée par les groupes de travail du CA et au moyen de la recherche
juridique. Le FVN contribue indirectement au développement économique et social du
Nord grâce au soutien qu’il apporte au GTDD, aux établissements d’enseignement du
Nord (Université de l’Arctique) et par l’entremise du FIN. Le FVN contribue également à
la protection de l’environnement de l’Arctique en appuyant le CA et ses groupes de
travail (projet d’étude de l’océan Arctique, programme de surveillance de la diversité
circumpolaire du CA, projet sur la vulnérabilité et l’adaptation aux changements
climatiques dans l’Arctique du CA, etc.). Finalement, le FVN a contribué à donner plus
de moyens d’action aux habitants du Nord et à améliorer la gouvernance grâce à son
soutien au CA, aux PP et aux autres organisations nordiques.
Néanmoins, il est possible de mieux harmoniser les investissements avec les priorités
du GC. Par exemple, il est possible d’appuyer la souveraineté au moyen d’une aide
ciblée aux organisations et aux activités qui soutiennent cet objectif. Des
investissements ciblés dans des organisations et des activités pourraient également
permettre d’accroître le développement économique et social et favoriser ainsi le
développement du capital humain. L’utilisation du FIN pourrait également permettre de
renforcer les liens commerciaux entre les pays arctiques mais ce rôle devrait être
coordonné aux travaux du Service des délégués commerciaux.
Juin 2011
22
8.1.3
Harmonisation avec les rôles et les responsabilités fédérales
Constatation 4 :
La répartition actuelle des rôles et des responsabilités
entre les intervenants du GC et l'orientation stratégique
fournie par le MAECI pour faire avancer la politique
étrangère du Canada pour l'Arctique sont généralement
considérés comme adéquats.
L’Évaluation sommative du volet nordique de la politique étrangère du Canada (ci-après
l’évaluation sommative de 2005) préconisait un rôle accru pour les autres ministères et
les gouvernements territoriaux en appui à l’EPECA. Le MAECI a donné suite à cette
recommandation en confiant le leadership politique sur les questions techniques aux
ministères fédéraux qui possèdent une expertise dans le domaine en question. Les
intervenants du GC s’entendent généralement pour affirmer que les ministères
pertinents, dont bon nombre président des groupes de travail du CA, participent
généralement aux forums pertinents.
La création du Comité consultatif du Conseil de l’Arctique (CCCA) est un autre résultat
découlant de l’évaluation sommative de 2005. Ce comité réunit des intervenants
nationaux (fédéraux, territoriaux et des PP) qui définissent ensemble des positions
d’intérêt commun. Outre le CCCA, un groupe central du CA a été formé; il est composé
de représentants de six ministères, de représentants canadiens de chacun des six
groupes de travail du CA et de représentants des gouvernements territoriaux. Son
mandat vise à faciliter la coordination des approches canadiennes pour gérer les
questions liées au CA dans l’ensemble du gouvernement fédéral, de concert avec les
gouvernements territoriaux.
La plupart des intervenants canadiens estiment que les structures adéquates sont en
place pour favoriser une participation et un dialogue efficaces et qu’elles fonctionnent
relativement bien. Même si la création du CCCA a été bien accueillie par les
gouvernements territoriaux, les représentants ont parfois demandé la tenue de
discussions bilatérales directes entre le gouvernement fédéral et les gouvernements
territoriaux qu’ils représentaient. En outre, les représentants des gouvernements
territoriaux ont exprimé leur désir d’avoir davantage voix au chapitre en ce qui concerne
les décisions prises par le CA, de façon semblable à la situation du Groenland par
rapport au Danemark.6 Par ailleurs, les compétences de plusieurs provinces s’étendent
jusqu’au Grand Nord et englobent les personnes représentées par les PP. Comme l’a
démontré récemment le lancement du Plan Nord par le Québec, les provinces
s’intéressent de plus en plus au Nord, et c’est pourquoi il sera peut-être nécessaire de
nommer des représentants provinciaux auprès du CCCA à l’avenir.
6
Le Groenland jouit d’un statut spécial au Royaume du Danemark, ce qui pousse ainsi le Danemark à promouvoir
le rôle et le statut spéciaux du Groenland auprès du CA
Juin 2011
23
Puisque l’Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique établit les priorités
stratégiques dans la région, le MAECI doit maintenant élaborer un plan pluriannuel qui
établit clairement, à court et à moyen terme, les priorités, les objectifs, les cibles, les
besoins en ressources (y compris l’utilisation du FVN) et les rôles et les responsabilités
des intervenants nationaux pour contribuer à la réalisation de ces objectifs.
8.2
Atteinte des résultats escomptés
8.2.1
Exercer un fort leadership, à l'échelle nationale et internationale, dans
les affaires du CA
Constatation 5 :
Le Canada a fait preuve d’un grand leadership au sein du
Conseil de l'Arctique, particulièrement en ce qui concerne
la dimension humaine de la politique étrangère pour
l’Arctique et l'environnement, ce qui a été rendu possible
en grande partie par l'appui du FVN aux PP et aux groupes
de travail du Conseil de l’Arctique (CA). Le maintien de ce
leadership est conditionnel au renouvellement des efforts
pour élaborer une politique et harmoniser la
programmation y afférant.
Le Canada a démontré ses excellentes qualités de chef de file en ce qui a trait aux
politiques et aux programmes au sein du CA, particulièrement en ce qui a trait à la
participation active des peuples autochtones de l’Arctique (PP). Il a joué un rôle de
premier plan en ce qui a trait à l’élaboration de la politique du CA sur la santé dans les
communautés nordiques (PSBDS), les changements climatiques (projet sur la
vulnérabilité et l’adaptation aux changements climatiques dans l’Arctique du GGDD), la
sécurité publique (le Groupe de travail sur la sécurité de l’Arctique et la signature
récente de l’Accord de coopération en matière de recherche et de sauvetage). En outre,
par l’entremise du CICRA, le Canada dirige le processus d’élaboration des lignes
directrices et de la stratégie de communication du CA, et le haut représentant du
Canada pour l’Arctique mène les pourparlers visant à définir les critères régissant le
statut d’observateur et les rôles connexes pour les pays non-arctiques.
Le financement du FVN a contribué au renforcement des capacités de l’AAC, du GCI et
du CCI, leur permettant ainsi de participer à des réunions de haut niveau à l’étranger et
au pays. Ces groupes ont donc pu présenter leurs points de vue sur le Nord dans le
cadre du dialogue politique portant sur les questions environnementales, économiques,
sociales, juridiques et politiques, et ils ont également pu donner leur appui à la
conception et à la réalisation de projets clés du CA. Ils ont participé à des réunions du
CCCA, et des hauts représentants de l’Arctique ont formulé des commentaires à
l’intention des groupes de travail PEMA, GTDD, CFFA et PSUPI et contribué à faire
avancer les priorités canadiennes au CA, comme l’ENMA et le projet de gestion des
déchets d’hydrocarbures.
Juin 2011
24
Les ressources du FVN ont principalement servies à assumer les coûts opérationnels
généraux. Par exemple, le Secrétariat du GTDD a eu recours à ces ressources pour
payer les honoraires, les frais de déplacements pour assister aux réunions ainsi que les
coûts des services techniques pour les sites Web, des fournitures de bureau et de la
publication des rapports du GTDD. Les fonds du FVN attribués aux PP ont aussi été
utilisés en grande partie pour couvrir les coûts associés aux salaires et aux avantages
sociaux, aux déplacements et à la participation aux réunion/conférences des membres
et des leaders des organisations des PP.
La contribution des PP au dialogue politique dans les tribunes du CA demeure limitée
en raison des enjeux liés aux capacités (techniques, financières, humaines). Ces
mêmes enjeux nuisent également aux capacités des PP à faire de la sensibilisation et à
nouer un dialogue avec les communautés canadiennes, des mesures qui sont
nécessaires à la réalisation de leur mandat de représentation. Il y a toutefois une
exception : le Symposium sur les langues autochtones de l’Arctique, organisé par le
CCI en octobre 2008, était le premier projet du CA conçu, organisé et réalisé par une
organisation ayant le statut de PP.
Le Canada fait face à de nombreux enjeux politiques à moyen et à long terme, et un
grand nombre ont une incidence directe sur le CA et ses activités futures. MDA a
élaboré un plan de travail afin de trouver une solution à ces enjeux. Même si les
besoins en matière de ressources n’ont pas encore été déterminés, il est évident que
pour réaliser le plan, des ressources supplémentaires seront nécessaires pour élaborer
des politiques. Bien que le plan représente une mesure constructive, il serait également
important de prendre en considération le rôle potentiel du FVN pour appuyer les
positions politiques quand elles auront été formulées. Pour que le Canada puisse
continuer à exercer son leadership, il sera essentiel de réaliser les objectifs du plan de
travail et de déterminer le rôle que jouera le FVN pour appuyer les positions politiques.
Constatation 6 :
Le FVN a contribué à la participation active du Canada à
quatre des six groupes de travail du CA : PEMA, GTDD,
CFFA et PSUPI. Le Canada a en outre dirigé ou dirigé
conjointement bon nombre d’initiatives des groupes de
travail notamment l’ENMA et le Programme de gestion des
hydrocarbures.
Une vaste gamme d’initiatives menées par le Canada ou conjointement avec d’autres
pays a été réalisée par le CA. Parmi les initiatives à l’appui du programme nordique du
Canada ayant été avalisées lors de la réunion ministérielle du CA de 2006 et réalisées
par les groupes de travail entre 2006 et 2010, mentionnons : les activités d’adaptation
aux changements climatiques, l’Année polaire internationale, le Programme de
surveillance de la biodiversité circumpolaire, le projet sur la pollution atmosphérique
transfrontalière et ses répercussions sur les peuples autochtones, la banque de
données ArcticStat, la recherche et le suivi concernant le Programme d'action régional
Juin 2011
25
pour la protection du milieu marin arctique contre la pollution due aux activités
terrestres, l’Évaluation du potentiel pétrolier et gazier dans l’Arctique, l’Examen de
l’océan arctique et l’Évaluation de la navigation maritime dans l’Arctique (ENMA) sous
l’égide du PEMA.
MDA a financé principalement quatre des six groupes de travail du CA : PSUPI, CFFA,
PEMA et GTDD. En 2006, la priorité a été accordée au Programme de gestion des
déchets d’hydrocarbures du PSUPI, qui était codirigé par le Canada. De façon similaire,
les fonds du FVN ont permis au Canada de jouer un rôle actif en ce qui a trait au
Programme de surveillance de la biodiversité circumpolaire du CFFA et l’Évaluation de
la biodiversité de l’Arctique. La contribution du FVN a couvert entre 20 et 25 % des
coûts de fonctionnement et de soutien du Secrétariat du GTDD, qui est situé au Canada
depuis 2006-2007. Le Canada a également présidé le groupe de travail sur la PEMA
entre 2007 et 2009, période durant laquelle il a appuyé l’exécution de l’ENMA, l’extrant
principal de la réunion ministérielle du CA en 2009. Le cadre de mesure du rendement
de MDA révèle que le Canada a pris les rênes de l’Évaluation du potentiel gazier et
pétrolier du PEMA. Cependant, aucun fonds du FVN n’a été versé au groupe de travail
sur la PEMA de 2006-2007 à 2009-2010.
La participation et l’apport des PP canadiens aux groupes de travail du CA aux réunions
régulières du CCCA et du Groupe central du CA a été rendu possible par le FVN.
L’AAC a beaucoup contribué à l’Évaluation sur le potentiel pétrolier et gazier de
l’Arctique, le GCI a formé des groupes de travail techniques qui se sont penchés
principalement sur les travaux du GTDD et du groupe de travail sur la PEMA, et enfin,
le CCI a fait bénéficier les groupes GTDD, PSEA et PEMA de son expertise
considérable et de ses observations pour leurs projets. Pour permettre aux PP
d’apporter une contribution technique semblable aux groupes de travail, il faudra
renforcer davantage les capacités.
8.2.2
S’engager bilatéralement avec d’autres pays afin de promouvoir les
priorités de la politique étrangère pour l’Arctique
Constatation 7 :
Le FIN a permis d'organiser des activités, des initiatives et
des projets à peu de frais et qui ont eu une grande
incidence sur la promotion des intérêts de la politique
étrangère du Canada pour l’Arctique dans d'autres pays
arctiques ainsi que sur le développement et le
renforcement des liens avec les intervenants
circumpolaires internationaux. Les thèmes et buts des
projets du FIN étaient cependant très variés et les rapports
des missions circumpolaires ont été irréguliers.
Le FIN a servi à une variété d’activités de sensibilisation dans les pays circumpolaires
pour promouvoir les intérêts du Canada dans le Nord, élargir le réseau de la politique
Juin 2011
26
étrangère du Canada pour l’Arctique et établir et renforcer les liens entre les peuples du
Nord, les universitaires, les scientifiques, les représentants du secteur privé, les
fonctionnaires, les organisations non gouvernementales et les médias.
De nombreux projets du FIN étaient axés sur la culture nordique et autochtone, p. ex.,
l’exposition de tapisseries inuit « Culture sur étoffe » de MOSCO, en 2008, et la
présentation de films et de cinéastes du Nord canadien par RKJVK lors d’un festival du
film en 2009. Cependant, la plupart de ces initiatives visaient à faire participer les
intervenants et à renforcer la coopération bilatérale et multilatérale sur des questions
nordiques d’intérêt commun, notamment l’adaptation aux changements climatiques
dans le Nord, la dimension humaine du développement économique du Nord, l’Année
polaire internationale (2007-2008), le développement durable des ressources
pétrolières et gazières de l’Arctique, la recherche et les sciences dans l’Arctique et le
changement du style de vie des peuples autochtones. Plusieurs activités communes ont
été organisées, notamment des conférences universitaires, des visites de journalistes,
des projets d’information sur Internet, qui mettaient en contact les peuples nordiques de
différents pays, et des présentations ont été faites par des fonctionnaires des
ambassades du Canada.
Les projets et les activités du FIN ont souvent suscité beaucoup d’intérêt chez les
médias. Par exemple, on estime que la couverture médiatique de l’exposition « Culture
sur étoffe » a permis d’atteindre un public d’un million de personnes. Le FIN a
également permis d’établir des liens avec un grand nombre d’intervenants du Nord.
En 2006, MOSCO a élaboré et publié une brochure de 22 pages en russe, en français
et en anglais qui expliquait la relation spéciale entre le Canada et la Russie en tant que
pays nordiques. En 2008, 40 intervenants de l’industrie, de l’Alaska et du gouvernement
fédéral ont assisté à une présentation du réseau ArcticNet organisée par ANCOR et
WSHDC et animée par Martin Fortier de l’Université Laval qui a permis d’améliorer les
relations avec le groupe de travail sur les changements climatiques de l’Alaska.
Même s’il permet la participation à faibles coûts de nombreux interlocuteurs et
intervenants du Nord, le thème et l’objectif du FIN sont souvent interprétés de
différentes façons dans les missions. Chaque année, MDA publie des lignes directrices
sur l’approbation des projets du FIN axés sur les principaux thèmes de l’année.
L’examen à mi-parcours du FNV (2009) a révélé qu’au cours des dernières années, les
thèmes étaient souvent reportés d’une année à l’autre et étaient formulés de façon si
vague qu’on pouvait facilement y associer de nombreuses activités de sensibilisation
sur le Nord qui s’inscrivaient dans le cadre de la politique étrangère du Canada pour
l’Arctique. Les lignes directrices antérieures accordaient une grande marge de
manœuvre pour l’approbation des projets du FIN. L’examen à mi-parcours du FVN
(2009) a également permis de conclure que les rapports des missions sur le FIN
n’étaient pas uniformes; la portée et l’objectif du FIN ne semblaient pas clairs pour
certaines ambassades. Pour donner suite à ces constatations, MDA et CICRA ont
élaboré des lignes directrices plus claires à l’intention des missions. Ces lignes
Juin 2011
27
directrices, de même que la stratégie de promotion des intérêts rédigée récemment,
apportent une orientation stratégique plus précise au FIN et une plus grande
cohérence.
Les missions arctiques et non arctiques ont accueilli avec enthousiasme la création d’un
fonds régional (25K$) pour encourager la mise au point d’initiatives multimissions dans
le but de mettre à profit les ressources des différentes missions et d’en accroître
l’influence. Le projet régional de commerce et de promotion des intérêts, qui établissait
le profil de la technologie des énergies renouvelables, a été désigné comme un bon
exemple d’initiative qui mettait à contribution plusieurs missions ainsi que le
gouvernement du Yukon.
Constatation 8 :
Le FVN a mis un accent particulier sur les relations
bilatérales avec la Norvège en lançant en 2006 le dialogue
bilatéral Canada-Norvège, qui reflète les intérêts et
objectifs communs du Canada et de la Norvège pour
relever les défis auxquels l’Arctique est confronté. Il a été
productif et utile pour améliorer le dialogue sur la politique
arctique et la coordination des secteurs thématiques.
Plus de 60 scientifiques, décideurs politiques, peuples autochtones et intervenants
désireux de renforcer la coopération circumpolaire se sont réunis en 2006 et ont décidé
d’organiser annuellement un dialogue bilatéral Canada-Norvège et de se concentrer sur
deux thèmes : le développement durable des ressources pétrolières et gazières et les
changements climatiques dans l’Arctique. En 2007, les représentants du secteur privé
ont pu participer pour la première fois au dialogue, ce qui a mené à la négociation d’un
protocole d’entente bilatéral sur la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.
Depuis ce temps, le dialogue a donné un élan à la coopération et à la collaboration
entre les deux pays dans des domaines comme l’adaptation aux changements
climatiques, la gestion des océans et les sciences et l’énergie.
Les fonds du FVN ont également permis le recours à une approche
pangouvernementale dans le cadre du dialogue bilatéral entre le Canada et la Norvège.
En effet, les ressources utilisées pour couvrir les dépenses associées aux
déplacements, les frais de subsistance et la participation aux conférences des membres
des PP et des experts thématiques des autres ministères proviennent du FVN. Les
sommes du FVN consacrées au dialogue ont augmenté chaque année entre l’AF
2006-2007 et l’AF 2009-2010. Le dialogue démontre à lui seul l’utilité et l’incidence de
cette initiative.
Juin 2011
28
Constatation 9 :
Le FVN a également mis davantage l’accent sur la relation
du Canada avec l’Union européenne, ce qui a rapporté des
dividendes.
Grâce à l’engagement sur le plan diplomatique (CICRA en collaboration avec BREU)
avec le Forum Arctique-Union européenne, un groupe parlementaire de l’Union
européenne qui participe au processus d’élaboration des politiques sur l’Arctique de
l’UE, nous avons été en mesure d’informer le Parlement de l’UE sur les priorités du
Canada dans l’Arctique et d’obtenir son appui pour certains éléments, particulièrement
en ce qui a trait aux valeurs et aux intérêts des peuples autochtones de l’Arctique et au
cadre juridique global existant pour la gestion de la région. L’UE a également changé de
position concernant la proposition visant à conclure un traité pour la région de l’Arctique
qui serait semblable à celui sur l’Antarctique, une initiative qui n’aurait pas cadré avec
les priorités du Canada en matière de politique étrangère pour l’Arctique. En outre, le
rapport préliminaire de l’UE intitulé « Une politique européenne durable pour le Grand
Nord » fait plusieurs références favorables à la Stratégie pour le Nord du Canada.
Le soutien du FVN au Partenariat sur la santé publique et le bien-être social de la
Dimension septentrionale (PSBDS) de l’UE a favorisé la participation active des pays
partenaires, la tenue de diverses réunions et de conférences pour les groupes de travail
du PSBDS, une meilleure visibilité pour le Partenariat, le lancement d’outils de
coordination et de communication pour le PSBDS, la création d’un site Web pour le
Partenariat et la rédaction d’un mandat pour les groupes de travail du Partenariat sur le
VIH/Sida, les soins de santé primaires, la santé en milieu carcéral et l’inclusion sociale,
les habitudes de vie saines et les aptitudes au travail.
MDA a financé le PSBDS en 2006-2007, en 2007-2008 et en 2008-2009, et Santé
Canada a assuré le suivi de l’utilisation des fonds. La contribution financière de Santé
Canada à ce programme s’est accrue au fil des ans et on s’attend à ce que ce ministère
assume l’entière responsabilité pour ce programme dans l’avenir.
Constatation 10 :
Le FVN a mis un accent particulier sur la Russie en
finançant les projets de gouvernance autochtone d’AADNC
dans ce pays et du Groupe de travail Canada-Russie sur le
Nord et l'Arctique (GTNA). Les fonds du FVN ont permis au
Canada d’inviter des associations de gens d’affaires
russes, des ONG, des universitaires, des autochtones et
d’autres intervenants dans le Nord à coopérer sur toute une
gamme de questions d’intérêt commun sur l’Arctique.
La rencontre du GTNA Canada-Russie en 2006 s’est soldée par la signature d’un
protocole d’entente sur le transport dans l’Arctique entre la province de Krasnoyarsk
Krai et le Manitoba. Lors de cette rencontre, les priorités suivantes ont été soulevées :
la création d’un sommet des affaires Canada-Russie et d’une Chambre du commerce
Juin 2011
29
de l’Arctique, la création d’un inventaire canado-russe des biens et services nordiques
échangeables et le partage de pratiques exemplaires en matière de responsabilité
sociale d’entreprise (RSE). Bien que la Russie n’ait pu accueillir la réunion de 2007 du
GTNA en raison des changements d’effectif au gouvernement, AADNC et son pendant
russe ont négocié un protocole d’entente sur la coopération dans le Nord et le Canada
et la Russie ont publié une déclaration conjointe sur la coopération dans l’Arctique. En
2008-2009, cependant, la coopération accrue entre le Canada et la Russie sur
l’Arctique a été moins intense puisque la Russie n’a pas nommé de coprésident du
GTNA. Les progrès du GTNA ont donc été limités en ce qui a trait au renforcement des
relations bilatérales entre le Canada et la Russie. Par conséquent, les fonds que MDA
avait prévu consacrer annuellement au GTNA n’ont pas souvent été déboursés.
Les projets sur la gouvernance autochtone en Russie d’AADNC, auxquels le FVN
contribue, ont profité aux relations bilatérales du Canada et de la Russie. En vertu de
l’Accord de 1992 sur la coopération dans l’Arctique et le Nord conclu entre le Canada et
la Russie, et en appui au GTNA, AADNC a été en mesure de négocier un protocole
d’entente avec le ministère du Développement régional de la Russie. Le protocole
d’entente porte sur diverses questions bilatérales d’intérêt mutuel, y compris la
responsabilité sociale d’entreprise, le resserrement des liens commerciaux, l’élaboration
d’une politique pour le Nord et d’une politique autochtone, le développement
économique et social du Nord, la promotion des entreprises et de l’investissement dans
le Nord, le suivi et la recherche scientifiques, la création d’un module de formation sur la
responsabilité sociale des entreprises (RSE) à l’intention des chefs des communautés
autochtones et la mise sur pied d’un réseau de Chambres de commerce dans le Nord.
Les projets de gouvernance autochtones du GTNA et d’AADNC sont tous deux
importants pour consolider les relations entre le Canada et la Russie et promouvoir la
deuxième et la quatrième priorité du Canada en ce qui a trait à sa politique étrangère
pour l’Arctique, qui sont le développement économique du Nord et la décentralisation de
la gouvernance de l’Arctique, respectivement.
8.2.3
Aider les participants permanents (PP) canadiens et les
organisations/institutions axées sur le Nord à participer à la politique
circumpolaire, notamment par des activités de renforcement des
capacités
Constatation 11 :
Bien que le FVN fournisse un soutien important aux PP
canadiens pour participer à la politique circumpolaire,
peu d'éléments prouvent que les PP ont accru leur
capacité institutionnelle à plus long terme suite au
financement du FVN.
Le FVN verse des sommes aux PP dans le but précis de leur permettre de participer
aux activités du CA, et indirectement, pour accroître leurs capacités institutionnelles.
Les fonds provenant du FVN servent principalement à couvrir les coûts opérationnels
Juin 2011
30
généraux, les salaires et les avantages sociaux, les frais de déplacement et de
participation aux réunions et aux conférences sur l’Arctique des PP, compte tenu de la
difficulté de se déplacer dans cette région et des coûts des déplacements, des activités
et des communications, entre autres.
L’AAC et le GCI ont eu de la difficulté à trouver d’autres sources de financement et ne
pourraient mener à bien leurs activités sans le soutien du FVN. Dans le cas du GCI,
l’appui financier du FVN lui permet essentiellement d’employer une personne qui
s’occupe du fonctionnement de l’organisation et qui assiste aux conférences. Le CCI,
quant à lui, a pu obtenir des fonds et établir des partenariats avec diverses autres
organisations, en plus d’acquérir une certaine expertise scientifique et une capacité
institutionnelle. En 2008, le CCI a été le premier PP à concevoir, organiser et réaliser un
projet pour le CA, en l’occurrence, le Symposium sur les langues autochtones de
l’Arctique.
En plus des contributions habituelles au CCI, le MAECI a financé l’Assemblée générale
de CCI à Nuuk, au Groenland, et un sommet des leaders inuit sur le développement
des ressources tenu ultérieurement à Ottawa. Tous les quatre ans, des Inuits des
quatre coins du monde circumpolaire assistent à cette assemblée générale pour élire
son organe exécutif et planifier stratégiquement les priorités pour le CCI. Lors d’une de
ces assemblées générales, le CCI a proposé d’organiser un sommet sur le
développement des ressources pour discuter des enjeux, des débouchés et du
positionnement stratégique relativement au développement des ressources dans des
domaines ayant une incidence sur la culture et le mode de vie inuit. Comme ces
activités étaient financées, l’organisation a pu participer à d’autres dialogues sur la
politique circumpolaire.
Le Secrétariat des peuples autochtones (SPA), qui a bénéficié des fonds du FVN,
montre certains signes prouvant que sa capacité institutionnelle s’est développée. En
effet, il a élaboré une stratégie de communication pour les PP et refondu son site Web
au cours de l’exercice 2006-2007 afin de le rendre plus convivial aux Autochtones, a
contribué à la préparation et à la distribution de documents et d’articles pour les
rencontres des hauts représentants de l’Arctique, du CA et les réunions ministérielles
entre l’exercice 2006-2007 et 2009-2010 et a commencé à former le personnel des PP
à rédiger les communications de l’organisation en 2008-2009. Tous ces exemples
démontrent que, non seulement le SPA a accru sa propre capacité institutionnelle, mais
qu’il a aussi indirectement accru sa collaboration en ce qui a trait aux communications
et à la capacité des autres PP. Le SPA a entre autres la responsabilité de fournir du
soutien aux PP, mais la plupart des PP canadiens considèrent que le secrétariat est
trop éloigné de leur réalité et déconnecté de leurs priorités. Ils estiment que le SPA
aurait besoin d’un plan pour le développement de sa capacité institutionnelle pour
mieux répondre à leurs besoins.
Juin 2011
31
La coordination et la collaboration entre les trois PP et le GC au cours des dernières
années s’est accrue considérablement. D’ailleurs, ceux-ci se consultent régulièrement
pour discuter des questions et des activités liées au CA. Les trois PP ont également fait
connaître leurs priorités relativement à un partenariat avec le GC et ont élaboré des
plans de communication avec l’aide du SPA. Cependant, seul le CCI a dressé un plan
stratégique. En général, la capacité institutionnelle des PP demeure un sujet de
préoccupation.
Constatation 12 :
L'université de l'Arctique a réalisé des progrès en vue
d'améliorer son taux d'inscription et d'obtention de
diplôme, d'élaborer un programme d’études et de réduire
sa dépendance au financement du MAECI. Cependant, la
valeur des activités de l'Université de l'Arctique appuyées
par le FVN n'est pas claire, spécialement en ce qui
concerne le renforcement de la capacité des jeunes dans le
Nord et la pertinence de la politique étrangère du Canada
dans l'Arctique.
Depuis 2006-2007, on constate une augmentation du taux d’inscription et d’obtention
des diplômes, y compris pour les programmes offerts en ligne, des trois collèges de
l’Université de l’Arctique (Collège de l’Arctique du Nunavut, Collège Aurora et Collège
du Yukon), ainsi que pour le programme de baccalauréat en études circumpolaires
(BEC) de l’Université de la Saskatchewan. En 2008, seule la Finlande comptait plus
d’étudiants dans ses programmes d’études circumpolaires de l’Université de l’Arctique
que le Canada. Le nombre de diplômés des programmes d’administration et de gestion
du Collège de l’Arctique du Nunavut est passé de 8, en 2005, à 17, en 2008. Quant au
Collège du Yukon, il a également décerné un plus grand nombre de diplômes pour le
même programme, passant de 12, en 2005, à 33 en 2008. Au Collège Aurora, le
nombre de diplômés est demeuré stable, soit 35 par année de 2005 à 2008. Presque
tous les étudiants de l’Université de la Saskatchewan inscrits au programme de BEC de
l’Université de l’Arctique provenaient du Nord des provinces et des territoires.
Cependant, les cours offerts par le Collège du Yukon n’ont pas attiré un nombre
proportionnel d’étudiants des Premières nations.
Le FVN a permis d’appuyer le développement d’un certain nombre de programmes, de
cours et de cursus axés sur le développement des capacités des habitants du Nord, de
manière à ce qu’ils puissent trouver une solution aux enjeux qui guettent l’Arctique. Le
plus important de ceux-ci est le BEC, offert par l’Université de la Saskatchewan.
En 2006, ce programme a reçu un financement du FVN pour préparer la réunion du
conseil de l’Université de l’Arctique, élaborer un cursus sur la politique et la
gouvernance dans le Nord, participer à des réseaux universitaires thématiques et offrir
des cours en ligne. Les programmes d’administration et de gestion de l’Université de
l’Arctique offrent aux étudiants des trois collèges du Nord l’option de prendre des cours
sur l’administration des affaires autochtones, l’étude d’impact sur l’environnement, la
Juin 2011
32
gouvernance et la politique du Nord et l’adaptation aux changements climatiques dans
l’Arctique, tous des sujets qui cadrent avec les priorités du Canada pour l’Arctique.
Les fonds du FVN ont en grande partie servis à assumer les coûts associés aux
salaires, aux avantages sociaux, aux déplacements et à la participation aux réunions
des professeurs, des enseignants et des administrateurs des collèges responsables du
développement, de la coordination et de l’administration de ces programmes. En ce
sens, le FVN a joué un rôle important pour la mise en place des structures
d’enseignement nécessaire pour favoriser le développement des capacités du Nord.
Toutefois, son rôle a été beaucoup moins déterminant pour ce qui est d’éveiller l’intérêt
des jeunes du Nord envers ces établissements d’enseignement.
Comme il est difficile d’établir si les fonds permettent réellement de réaliser des progrès
à l’égard de l’extrant trois, le soutien du FVN aux partenaires de l’Université de
l’Arctique n’a cessé de décroître depuis 2006. AADNC offre donc un plus grand soutien.
Comme l’éducation est une compétence provinciale et territoriale, on s’attend à ce que
les provinces et les territoires fournissent une bonne partie des ressources pour
appuyer l’Université de l’Arctique. Toutefois, une étude d’AADNC recommandait au
MAECI de continuer à offrir une contribution financière pour appuyer la création d’un
consortium sans but lucratif de l’Université de l’Arctique pour accroître les services
d’éducation universitaire dans les territoires du Nord du Canada. MDA concentre ses
efforts sur le développement des capacités des jeunes et des habitants du Nord de
manière à ce qu’ils contribuent à l’élaboration de politiques pour l’Arctique tant à
l’échelle nationale qu’internationale. Cependant, le soutien au fonctionnement des
établissements d’enseignement n’est peut-être pas le moyen le plus efficace de réaliser
cet objectif.
Constatation 13 :
Le programme Jeunes leaders circumpolaires (JLC) de
l’Institut international du développement durable (IIDD) a
donné l’occasion à des jeunes du Nord de participer au
dialogue sur la politique arctique et accru la capacité des
habitants du Nord pour relever les défis de l’avenir;
cependant, d’autres initiatives axées sur les jeunes n’ont
été à la hauteur de leurs promesses.
Le programme JLC a permis aux jeunes du Nord de travailler auprès d’organisations
axées sur le Nord, de participer aux réunions du CA, aux réunions ministérielles et des
hauts représentants de l’Arctique et d’acquérir des compétences personnelles
(compétences linguistiques, connaissance de la culture et des enjeux nordiques) et
professionnelles (expérience de travail à l’international, emploi à temps plein,
possibilités d’éducation, réseautage). Malgré les difficultés à recruter des candidats en
2007-2008, le programme a permis d’offrir des stages à trois à six jeunes canadiens
chaque année. Depuis 2008-2009, des candidats du sud du Canada peuvent y
participer. Un grand nombre d’anciens participants au JLC ont continué leur travail
Juin 2011
33
auprès des communautés de l’Arctique ou encore sur des questions relatives à
l’Arctique, que ce soit dans le milieu universitaire ou en élaboration de politiques. Un
étudiant diplômé du programme s’est d’ailleurs joint à MDA.
En janvier 2008, le CCCA a décidé de faire participer des étudiants à la séance de
visualisation, entraînant par le fait même la création d’un programme de Jeunes
délégués canadiens auprès du Conseil de l’Arctique. Il s’agit d’un programme de
formation/de renforcement des capacités à l’intention des jeunes qui montrent un intérêt
envers les questions circumpolaires et qui souhaitent participer aux discussions. Un
soutien financier a été offert pour couvrir les coûts liés à une séance d’orientation de
deux jours à Ottawa, au jumelage avec les PP et les territoires et aux déplacements et
aux allocations/honoraires. Les jeunes délégués ont fait l’éloge de cette occasion
d’apprentissage. Les PP ont applaudi la création de ce programme, montrant ainsi qu’il
s’agissait d’une initiative méritant un soutien continu. Ils ont toutefois souligné la
nécessité de mettre en œuvre une approche plus structurée pour que le programme
puisse remplir ses promesses. Certes, le programme Northern Youth Abroad, qui offrait
la possibilité aux jeunes du Nord, plus particulièrement aux jeunes autochtones du
Nord, de voyager dans d’autres parties du monde, a été une expérience enrichissante
pour les participants mais il est difficile de déterminer, à première vue, en quoi le
programme contribue à la politique étrangère du Canada pour l’Arctique.
8.2.4
Promouvoir plus activement, au pays, la politique étrangère du Canada
pour l'Arctique
Constatation 14 :
Bien que l’objectif visant à accroître la visibilité de la
politique étrangère du Canada dans l’Arctique au pays ait
un certain mérite, il est difficile de déterminer en quoi les
activités financées par le FVN dans le cadre de l’extrant
quatre contribuent à la réalisation de cet objectif.
MDA a joué un rôle important dans l’élaboration de l’Énoncé de la politique étrangère du
Canada pour l’Arctique (EPECA), notamment en planifiant sa publication et en
s’occupant de sa promotion à la suite de l’annonce publique. La direction a été
proactive dans la planification de la distribution de copies de l’EPECA aux partenaires,
aux intervenants et aux missions du MAECI à l’étranger afin de faire connaître les
priorités du GC pour l’Arctique. Près d’un an plus tard, la demande est toujours forte
pour obtenir des copies de l’EPECA.
La plupart des dépenses du FVN liées à l’extrant quatre avaient trait à la recherche
universitaire, aux échanges et aux conférences sur les questions circumpolaires. Un
appui financier a notamment été accordé à la Section sur le droit de la mer du MAECI
pour qu’elle produise une analyse juridique sur la frontière maritime dans la mer de
Beaufort et sur d’autres questions relatives à la souveraineté. Des contributions ont été
versées pour appuyer la Conférence sur la sécurité dans l’Arctique donnée à
Juin 2011
34
l’Université du Manitoba en 2008 et la rédaction d’un article sur la souveraineté par
l’Institut circumpolaire canadien. Finalement, des ressources ont été consacrées au
Programme de bourses de l’Arctique, qui offre une aide financière aux étudiants des
cycles supérieurs dont les travaux portent sur les priorités du Canada dans l’Arctique.
Le Programme de bourses de l’Arctique a grandement contribué à soutenir la création
de bourses pour l’Arctique, mais il est difficile de mesurer sa contribution à la promotion
de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique, plus particulièrement auprès d’un
public canadien et du Nord. Le Programme de bourses de l’Arctique semble cadrer
davantage avec l’extrant trois.
Les autres projets de l’extrant quatre, comme la mission d’information de mars 2008 qui
a permis à des chefs de mission (CDM) du Canada en poste dans des pays
circumpolaires de se rendre au Nunavut et la visite des CDM en 2010 au Yukon et aux
T.N.-O., offre directement la possibilité aux représentants du GC d’acquérir une
connaissance de première main du Nord. Ces visites ont suscité l’attention des médias
et permis aux CDM de rencontrer les intervenants des territoires. Cependant, il est
difficile de déterminer si le projet a permis de faire connaître la politique étrangère du
Canada pour l’Arctique.
Les fonds du FVN versés au Nunavut, au Yukon et au T.N.-O. pour défrayer les
cotisations perçues par le Conseil fédéral, bien que modestes, ne démontrent pas que
les perspectives et les activités circumpolaires du MAECI et les intérêts du GC ont été
avancés aux conseils. L’objectif et l’utilité des cotisations financées par le FVN pour le
Conseil ne sont pas clairs.
Il règne une confusion générale chez les intervenants en ce qui a trait à l’objectif et aux
critères de l’extrant quatre. En effet, l’extrant quatre semble être une catégorie fourre
tout qui englobe divers projets et activités. Certaines initiatives, telles que le Programme
de bourses de l’Arctique se rapportent davantage à l’extrant trois, alors que d’autres,
comme les visites des CDM dans le Nord, sont davantage liés à l’extrant deux. Cette
ambiguïté démontre la nécessité de clarifier l’orientation stratégique de l’extrant quatre.
Constatation 15 :
Le public canadien est de plus en plus au courant des
enjeux de l’Arctique et circumpolaires et intéressé par
ceux-ci. Cependant, cette sensibilisation et cet intérêt
accrus ne sont pas seulement attribuables au FVN.
Le Rapport Top of the World publié récemment démontre que, plus que jamais, les
Canadiens considèrent les enjeux liés à la frontière de l’Arctique comme une priorité. Au
même titre que les enjeux liés à l’Arctique, il y a eu une sensibilisation et un intérêt
accrus envers l’EPECA au cours des dernières années.
Les indicateurs de rendement de MDA pour l’extrant quatre comprennent le nombre et
la durée des consultations du site Web sur l’univers circumpolaire du MAECI, ainsi que
Juin 2011
35
la diversité des activités d’information/de réseautage et l’attention médiatique qu’elles
suscitent. Le nombre d’internautes canadiens et étrangers qui consulte le site Web de
l’univers circumpolaire a connu une hausse modérée depuis 2006, alors que les
activités de sensibilisation du FVN ont généré une attention médiatique considérable.
MDA a souligné que les améliorations apportées au site Internet, telles que la création
de vignettes Web en 2008, ajoute une touche nordique unique au site Web et favorise
la promotion de la politique étrangère du Canada.
La sensibilisation et l’intérêt croissants envers l’Arctique peuvent être attribuables à
certains autres faits, notamment l’accent qu’a placé le Premier ministre sur la
souveraineté dans l’Arctique, la couverture médiatique accrue des enjeux de l’Arctique
et les préoccupations croissantes concernant les changements climatiques et ses
répercussion dans le Nord, pour ne nommer que ceux-là. Il est impossible de
déterminer si le FVN permet d’attirer l’attention sur l’Arctique ou si, au contraire, l’intérêt
accru envers l’Arctique (sans tenir compte du FVN) contribue à faire connaître
davantage le FVN, le site Web circumpolaire et la politique étrangère du Canada pour
l’Arctique. Le manque de clarté entourant les indicateurs de rendement et ce qui
constitue une « meilleure promotion » renforce la perception selon laquelle l’extrant
quatre est une catégorie fourre-tout.
8.3
Démonstration de l’efficience et de l’économie des
programmes
8.3.1
Gouvernance
Constatation 16 :
Les responsabilités pour le FVN sont claires.
Le directeur général de MDD assume les fonctions de haut représentant de l’Arctique
auprès du CA et c’est à lui qu’incombe la responsabilité globale de définir et de
défendre les positions bilatérales, régionales et internationales du Canada sur des
questions sur l’environnement, l’énergie et le développement durable qui se rapportent
au CA. Le directeur de MDA, une direction qui fait partie de MDD, relève directement du
DG de MDD et il est entre autres chargé d’élaborer les politiques et de mettre en œuvre
les programmes de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique. Les
responsabilités à cet égard sont claires.
Deux directeurs adjoints, quatre agents de la politique et un agent des programmes
relèvent du directeur de MDA. Chacun d’entre eux s’occupent d’une série de dossiers
répartis par thème, organisation et activité. Les agents s’échangent certains dossiers à
des fins de sauvegarde. Même si les responsabilités partagées causent parfois
certaines difficultés, les agents des politiques se disent pour la plupart satisfaits de la
répartition actuelle des rôles et des responsabilités.
Juin 2011
36
La création, en 2009, du Centre international canadien pour la région de l’Arctique
(CICRA) à Oslo (Norvège), un centre régional de politiques créé dans le cadre du
Programme de transformation ministériel, a ajouté une certaine complexité au modèle
de gouvernance. Au départ, les rôles et les responsabilités qui incombaient au CICRA,
à MDA et à MDD, particulièrement en ce qui a trait au leadership politique, n’étaient pas
clairement définis. Malgré tout, les ambiguïtés ont été réglées par la suite à la
satisfaction de toutes les parties.
Constatation 17 :
Étant donné que l'importance géopolitique de l'Arctique ne
cesse de croître, une surveillance stratégique par un
organisme de gouvernance plus officiel servirait à
améliorer la cohérence des politiques et de la
programmation.
Même si le directeur général de MDD et le directeur de MDA se rencontrent
régulièrement pour discuter des questions concernant l’utilisation du FVN en vue
d’appuyer les priorités du GC pour l’Arctique, l’examen à mi-parcours du FVN (2009)
préconisait la mise en place d’une structure de gouvernance plus solide. Pour donner
suite à cette recommandation, MDA a formé le Comité consultatif du Volet nordique qui
s’occupe de la planification stratégique et de l’examen des propositions de projet. Le
mandat a été élaboré et approuvé par le comité lui-même lors d’une réunion en juillet
2010 mais le Comité ne s’est pas réuni de nouveau depuis ce temps pour effectuer la
planification stratégique. Le MDA devrait donc renouveler les efforts pour s’assurer que
le Comité consultatif du FVN rempli ses fonctions.
8.3.2
Cohérence des politiques et des programmes
Constatation 18 :
Le retrait de MDA, autrefois MHC, du Bureau des droits de
la personne et de la démocratie (MHD), et son transfert à
MDD est généralement perçu comme un changement
positif qui accroît la cohérence des politiques.
MDD, la direction générale responsable des dossiers de l’environnement, de l’énergie et
du développement durable – tous des domaines clés du mandat du CA – a, de l’avis
général, des priorités conformes à celles de la politique étrangère du Canada pour
l’Arctique, et c’est pourquoi il semble naturel d’y transférer MDA. En outre, il semblerait
que les compétences de MDD apportent une certaine valeur ajoutée au travail de MDA
et, par extension, au FVN lui-même. D’ici à ce que le Canada assume la présidence du
CA en 2013, les besoins en ressources excéderont les capacités existantes de MDD.
Le DG de MDD consacre presque 75 % de son temps aux dossiers relatifs à la politique
étrangère du Canada sur l’Arctique et ce pourcentage ne pourra qu’augmenter dans un
futur immédiat.
Juin 2011
37
Constatation 19 :
Les structures sont en place pour appuyer la cohérence de
la coordination et des politiques parmi les intervenants
canadiens de l'Arctique.
Le CCCA regroupe des intervenants (fédéraux, territoriaux et des PP) qui définissent
des positions d’intérêt commun. Outre le CCCA, un autre groupe central du CA a été
formé; il est composé de représentants de six autres ministères, de représentants
canadiens de chacun des six groupes de travail du CA, ainsi que de représentants des
gouvernements territoriaux. Les intervenants ont exprimé leur satisfaction quant au
rendement de ces entités et des occasions qu’elles leur fournissent de contribuer à
l’élaboration des politiques.
Le CICRA a été établi dans le but de fournir des renseignements à l’échelle régionale et
des analyses pour appuyer l’élaboration de politiques dans son réseau de missions
circumpolaires. Considérée comme une initiative pangouvernementale, le CICRA
entretient des liens avec les intervenants du GC, y compris des directions de l’AC du
MAECI, des missions et des autres ministères, et leur fournit des renseignements et
des analyses. Également considéré comme un outil pour promouvoir la politique
étrangère du Canada pour l’Arctique, le CICRA joue un rôle important en accroissant la
cohérence des efforts de promotion bilatéraux et multilatéraux du Canada. L’élaboration
et la mise en œuvre récente d’une stratégie de défense pour l’Arctique (2010-2011) a
d’ailleurs permis de consolider cette cohérence.
Constatation 20 :
La création récente d'une Unité de la politique stratégique
pour l'Arctique à MDA et l'établissement de CICRA renforce
la capacité du MAECI d’élaborer des politiques cohérentes,
mais leur mise en œuvre est à l'état naissant.
L’examen à mi-parcours du FVN (2009) a fait ressortir la nécessité d’améliorer la
capacité d’élaboration de politiques de MDA et de préparer un plan stratégique pour la
direction énonçant les politiques, les programmes et les ressources désignées
associées à la préparation et à la mise en œuvre de mesures pour 1) les nouveaux
objectifs du Volet nordique, 2) le nouveau centre d’Oslo et 3) la présidence du Conseil
de l’Arctique en 2013.
MDA a donc élaboré un Plan de travail stratégique sur l’Arctique qui présente un
ambitieux plan d’action fondé sur trois grands thèmes (la gouvernance, la sécurité
publique et le développement durable) et le Plan est conçu de façon à répondre à une
variété de questions non réglées sur les politiques. Le plan de travail, encore à l’étape
de l’ébauche, est en soi une innovation significative et fournit un cadre pour l’élaboration
efficace des politiques. Certaines responsabilités ont été attribuées à des agents des
politiques, d’autres non, en raison notamment de contraintes liées aux capacités, et
l’état d’avancement des initiatives demeure indéterminé.
Juin 2011
38
Le CICRA a également élaboré un plan de travail (2009-2010) ambitieux. Les premiers
efforts ont porté sur la création d’un réseau de missions pour remplir le mandat du
centre et recruter du personnel. Selon les renseignements disponibles, le réseau est
maintenant bien établi et appuyé par une réunion annuelle du REPAP nordique, mais
l’infrastructure technique demeure inadéquate, p. ex., absence de matériel de
vidéoconférence, d’un wiki sûr, d’un accès au SGI pour favoriser des communications
efficaces et un accès à l’information essentiel à l’élaboration des politiques et à leur
mise en œuvre. Depuis décembre 2010, le CICRA a tout son personnel.
Lors de la visite sur place à Oslo en décembre 2010, certaines incertitudes planaient
toujours concernant le rôle du CICRA en ce qui concerne la promotion du commerce,
de l’investissement, des sciences et des technologies dans l’Arctique. Cependant, grâce
à des discussions et à une collaboration pratique, le CICRA, le REPAP et le Service des
délégués commerciaux sont parvenus à s’entendre sur les rôles et les responsabilités
pour ces quatre domaines, qui sont présentés dans le plan de travail 2011-2012.
8.3.3
Planification stratégique
Constatation 21 :
Bien que MDA ait réalisé des progrès pour élaborer et
peaufiner ses instruments de planification, des lacunes
demeurent.
Un examen des données financières de MDA a révélé la récurrence d’écarts uniformes
année après année entre les déboursements prévus et les déboursements réels. Ces
écarts sont attribuables à différentes causes hors du contrôle de MDA, mais elles
suggèrent également, comme le souligne l’examen à mi-parcours du FVN (2009),
certaines faiblesses potentielles dans la planification stratégique, les prévisions
budgétaires et la surveillance (voir la constatation 28). En ce qui a trait à la planification
stratégique, les écarts entre les déboursements prévus et réels sont plus fréquents
lorsque les résultats attendus ne sont pas clairement définis. C’est particulièrement le
cas pour les extrants un, deux et trois.
Comme il a été souligné précédemment, MDA et le CICRA ont pris des mesures
concrètes pour renforcer la planification des politiques et des programmes, notamment
en établissant un plan de travail pour la direction qui n’est pour l’instant qu’à l’état
embryonnaire, et en élaborant une stratégie de défense des intérêts. Néanmoins, il n’y
a pas de plan stratégique global pour le FVN. Plusieurs éléments de l’ébauche du plan
de travail pour la stratégie sur l’Arctique et de la stratégie de défense des intérêts se
rapportent aux énoncés des extrants pour le FVN, notamment l’extrant un et deux
respectivement, mais aucune approche structurée n’a été envisagée pour concrétiser
l’extrant trois (renforcement des capacités des PP et des organisations nordiques) et
l’extrant quatre (faire une plus grande promotion de la politique étrangère du Canada
pour l’Arctique à l’échelle nationale).
Juin 2011
39
Une priorité soulignée par les intervenants et qui nécessite qu’on s’y consacre de façon
urgente est le renforcement des capacités des PP du Canada et des organisations
nordiques afin qu’ils puissent participer aux discussions sur les politiques du CA et y
contribuer et faire de la sensibilisation et de la promotion au pays et même à l’étranger
par l’entremise de réseaux circumpolaires. L’élaboration et la mise en œuvre d’une
approche structurée et systématique pour le renforcement des capacités pourraient
nécessiter plus de ressources et une autorisation de financement pluriannuelle que le
FVN n’a pas actuellement. Il s’agit d’une option à considérer, malgré les nombreux
risques afférents, qui devraient être gérés avec grand soin.
8.3.4
Gestion du programme
Constatation 22 :
Les ressources de programme allouées pour administrer le
FVN sont insuffisantes, ce qui nuit à l’efficacité de la
fonction de surveillance.
Les modalités du FVN prévoient des fonds pour les coûts associés au crédit 1
(fonctionnement); cependant les compressions effectuées après l’Examen stratégique 1
ont eu pour résultat d’éliminer presque entièrement les fonds disponibles pour financer
l’administration du FVN. Les ressources sont donc tirées des fonds de la direction
consacrés aux services votés et, à des fins pratiques, sont gérés par un agent de
programme qui est responsable du FVN et des finances de la direction, de la gestion
des dossiers de la direction, de la participation des jeunes et des territoires, de la
promotion et du soutien opérationnel au CCCA ainsi qu’au groupe central du CA. La
situation actuelle ne peut durer.
Constatation 23 :
MDA a perfectionné ses critères de sélection de projets, ce
qui devrait améliorer la transparence et la
responsabilisation même si le système en est aux
premières étapes de mise en œuvre.
L’examen à mi-parcours (2009) a fait ressortir la nécessité pour MDA d’élaborer une
approche plus systématique pour examiner et sélectionner les projets. À cette fin, MDA
a élaboré un nouveau modèle de proposition de projet et des critères d’approbation. Le
Comité consultatif du volet nordique, chargé d’évaluer les propositions de projet, ne
s’est pas réuni pour effectuer cette fonction.
MDA, en collaboration avec le CICRA, a élaboré de nouvelles lignes directrices pour
l’attribution et l’utilisation des fonds du FVN, dans les régions et les missions, de
manière à ce que les projets soient harmonisés avec les priorités et qu’ils favorisent la
transparence et la responsabilisation. Les projets proposés par les missions sont
examinés conjointement par MDA, le CICRA et MDD.
Juin 2011
40
Constatation 24 :
MDA a réalisés certains progrès en introduisant un
système intégré de gestion des finances et des dossiers,
même si d'autres travaux doivent être effectués pour le
rendre opérationnel.
L’examen à mi-parcours du FVN (2009) a fait ressortir la nécessité pour MDA d’élaborer
un système intégré de gestion des finances et des dossiers. À cette fin, MDA a
récemment adopté l’outil InfoBank (SGDDI) comme plateforme électronique de gestion
des dossiers. Malgré les progrès réalisés pour mettre sur pied une architecture qui
appuiera le système de gestion des dossiers électroniques, pour l’instant, peu de
données ont été consignées aux dossiers.
À l’heure actuelle, les données financières et les données du programme sont
conservées dans des référentiels distincts. À l’exception de l’entente sur la contribution
et les rapports de fin d’année, les dossiers papier des projets ne contiennent
généralement aucun autre renseignement. MDA n’a pas encore atteint son objectif
consistant à élaborer une liste de vérification normalisée de l’information et des
principaux jalons pour chaque dossier. En raison de ces lacunes, la direction ne dispose
pas de renseignement important sur le programme qui lui permettrait d’effectuer un
contrôle efficace.
Constatation 25 :
La nouvelle Politique sur les paiements de transferts du
Conseil du Trésor requiert une stratégie de gestion du
risque officielle, qui devra être élaborée avant que les
modalités du FVN puissent être renouvelées.
Le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (2006) pour le FVN
comprend une évaluation du risque, mais aucune stratégie d’atténuation des risques. Il
ne s’agissait pas d’une exigence au moment où les modalités du FVN ont été
approuvées, mais la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor
l’exige maintenant. Afin de répondre aux exigences en constante évolution du Conseil
du Trésor, MDA a commencé à introduire certains éléments de gestion du risque dans
sa série d’outils de gestion, notamment dans son nouveau modèle de proposition de
projet. Cependant, il sera nécessaire d’élaborer une stratégie de gestion du risque plus
détaillée et exhaustive avant le renouvellement des modalités du FVN.
Juin 2011
41
Constatation 26 :
Le cadre de suivi du rendement et de rapport des résultats
est inadéquat; les indicateurs du rendement doivent être
modifiés, les modèles de présentation de rapport doivent
être élaborés et d’autres ressources doivent être affectées
pour appuyer cette fonction.
Les indicateurs de rendement existants ne sont pas toujours pertinents ou harmonisés
avec les énoncés d’extrants du FVN, particulièrement en ce qui concerne les extrants
trois et quatre en raison notamment de leur formulation ambiguë. Alors que l’extrant
trois est axé sur le développement des capacités, les indicateurs de rendement
mesurent seulement la participation des PP aux activités du CA et la viabilité financière.
L’extrant quatre est décrit comme une activité de communication, mais MDA y inclus
des activités de sensibilisation et la participation à l’échelle nationale, alors que les
indicateurs ne correspondent à aucun des deux.
L’examen à mi-parcours du FVN (2009) a fait ressortir la nécessité pour MDA d’élaborer
des modèles de présentation des rapports et des lignes directrices pour aider les
bénéficiaires du financement à améliorer leur rendement et la communication des
résultats. MDA a donc entrepris de mettre au point une série complète d’outils et de
modèles pour le cycle de vie complet des programmes, qui sera remis aux participants
permanents et aux autres bénéficiaires du financement. La direction poursuit ses
travaux sur ces outils et modèles.
Le manque de ressources de la direction consacrées au suivi du rendement et aux
rapports sur les résultats nuit à l’efficacité de ces activités. Outre les fonds consacrés
aux services votés qui permettent de payer le salaire de la responsable de
l’administration du FVN, aucune attribution du FVN n’est dédiée au suivi du rendement
et à la reddition de comptes sur les résultats. Par conséquent, si MDA décide d’adopter
une approche plus solide pour favoriser le renforcement des capacités institutionnelles,
il sera nécessaire d’intensifier le suivi et la reddition de comptes sur les résultats.
8.3.5
Mobilisation des ressources
Constatation 27 :
Le FVN a été très efficace pour optimiser les ressources
des autres partenaires, ce qui a accru l'impact.
Le FVN a permis d’obtenir un cofinancement des partenaires ou de les inciter à
partager leurs ressources. En effet, le financement pour les organisations, les initiatives
et les activités provenait rarement du FVN exclusivement; il était souvent combiné à
d’autres sources de financement. Dans plusieurs cas, l’argent provenant du FVN a joué
un rôle catalyseur et incité d’autres organisations à fournir un soutien financier pour une
initiative ou une activité donnée. Les interlocuteurs ont signalé que les contributions du
FVN avaient une grande influence sur la promotion de la politique étrangère du Canada
pour l’Arctique et la projection de son influence.
Juin 2011
42
Les avantages liés à l’optimisation des ressources sont difficiles à mesurer puisque qu’il
n’y a pas eu de suivi systématique des contributions des autres entités aux
organisations, initiatives ou activités commanditées par le FVN. Cependant, avec le
nouveau modèle de proposition de projet, les auteurs de propositions doivent
maintenant indiquer les autres sources de financement. Il sera donc plus facile de
rendre compte et d’exercer une fonction de contrôle.
Constatation 28 :
Les écarts entre les dépenses planifiées par rapport aux
dépenses réelles au cours de la période visée par l'étude
ayant trait au FIN sont attribuables en partie au cycle de
planification et de paiements.
Un examen des déboursements planifiés par rapport aux déboursements prévus pour le
FIN (voir le tableau 1) indique que, malgré les résultats différents pour chaque mission,
de nombreux défis relatifs à l’utilisation du fonds demeurent. Les écarts entre les
déboursements planifiés et prévus sont de 32,5 % pour les dépenses de 2008-2009 et
de 49 % pour 2009-2010. Il est vrai que la suppression ou l’ajout d’une seule activité ou
initiative peut déséquilibrer un budget, mais de nombreuses missions ont également
signalé que le retard de décaissement des fonds après une approbation est un facteur
important. Non seulement l’écart amplifie le risque de rater certaines occasions durant
le premier trimestre de l’exercice financier, mais laisse également peu de temps pour
mettre en œuvre les projets, ce qui peut mener à une planification et une exécution
précipités.
8.3.6
Ressources humaines
Constatation 29 :
Les ressources de la direction affectées spécialement à
l'administration du FVN sont inadéquates.
Comme il a été mentionné à la constatation 26, le FVN n’a pas de budget pour appuyer
la planification, le suivi du rendement ou la communication des résultats. Les
ressources pour ces fonctions sont tirées des fonds consacrés aux services votés et
sont gérées, à des fins pratiques, par un agent de programme qui assume d’autres
responsabilités en plus du FVN. Dans sa forme actuelle et avec le budget dont il
dispose, le FVN pourrait être administré par une personne qui s’y consacrerait
entièrement.
Comme il a été souligné précédemment, MDA a élaboré un plan de travail ambitieux
afin de résoudre de nombreux enjeux non réglés et ainsi promouvoir la politique
étrangère du Canada pour l’Arctique. Même si l’établissement de positions politiques
sur les divers enjeux répertoriés dans le plan de travail aura des répercussions sur les
ressources de la direction, leur portée n’a pas encore été déterminée. MDA a un plan
de ressources humaines, mais il n’a pas été revu depuis plusieurs années; un examen
sera donc nécessaire.
Juin 2011
43
9.0
CONCLUSION
L’Arctique occupe désormais une grande place dans l’imagination populaire des
Canadiens et dans la politique étrangère du Canada comme le démontrent les résultats
de l’étude Rethinking the Top of the World commandée récemment par la Walter and
Duncan Gordon Foundation et la Munk School of Global Affairs, de même que le nouvel
Énoncé de la politique étrangère du Canada dans l’Arctique, qui confirme que l’Arctique
figure parmi les plus importantes priorités de la politique étrangère du GC. Depuis 2001,
le FVN a joué un rôle important pour appuyer la politique étrangère du Canada grâce
aux diverses initiatives qu’il finance, directement ou en collaboration avec d’autres
partenaires du GC et il sera appelé à jouer un rôle encore plus important dans la
politique étrangère du Canada pour l’Arctique dans un avenir rapproché, alors que le
Canada se prépare à assumer la présidence du CA en 2013.
Au cours de la période visée par l’étude (2005 à 2010), le Canada, par l’intermédiaire
du FVN, a démontré un solide leadership au Conseil de l’Arctique, par son soutien
continu aux partenaires permanents (PP) et aux groupes de travail du Conseil de
l’Arctique. Ce soutien a permis aux populations et aux autochtones du Nord de
l’Arctique de se faire entendre, a accru la sensibilisation et la compréhension de l’impact
des changements dans l’Arctique (environnementaux, économiques et sociaux) sur ces
populations et contribué à l’adoption d’approches communes pour relever les défis y
afférant. Le Canada, par l’entremise du FVN, a pu resserrer ses liens avec ses voisins
circumpolaires (p. ex. la Norvège et la Russie) et a obtenu l’appui de l’UE sur des
éléments de la politique étrangère du Canada dans l’Arctique.
Cependant, le leadership soutenu du Canada à l’égard des enjeux de l’Arctique est
conditionnel aux efforts renouvelés pour renforcer la capacité du MAECI en matière
d’élaboration de politiques et de programmes. Le Canada fait face à toute une gamme
de questions politiques urgentes concernant le CA. De la recherche et de vastes
consultations devront être effectuées auprès des intervenants pour établir une position
commune, ce qui exercera des pressions sur la capacité des ressources humaines
actuelles du Ministère. Il a été démontré qu’il pourrait être avantageux de modifier la
programmation actuelle du Fonds afin de l’harmoniser davantage aux priorités actuelles
du GC pour l’Arctique. Il faudrait donc revoir l'architecture de programme existante et
déterminer où les ressources du FVN pourraient le mieux appuyer les priorités
déclarées. Le nouveau Comité consultatif du Programme nordique serait bien placé
pour jouer ce rôle.
Bien qu’il ait été constaté au cours de l’évaluation que la planification du programme a
été améliorée, des points faibles ont été relevés concernant les objectifs de
renforcement de la capacité des PP et d’autres organisations nordiques afin qu’ils
puissent participer au dialogue sur la politique circumpolaire. Le rôle du FVN consistait
principalement à fournir un soutien continu aux PP, et même si cette aide était
essentielle à leur participation efficace à la tribune sur l’Arctique, elle n’a pas été
Juin 2011
44
tellement efficace pour renforcer leur capacité. Pour combler cette lacune, une
approche plus stratégique et plus structurée pour renforcer leur capacité institutionnelle
devra être adoptée, ce qui nécessiterait une autorité financière pluriannuelle.
En ce qui concerne l’objectif visant à promouvoir au pays la politique étrangère du
Canada pour l’Arctique, le manque de clarté concernant les indicateurs du rendement
pour cet objectif a fait en sorte que les administrateurs de programme ont interprété
l’énoncé des extrants de différentes façons; certaines initiatives mises en œuvre ont
contribué à mieux faire connaître la politique étrangère du Canada dans l’Arctique mais
de nombreuses autres avait pour objectif la sensibilisation à l’échelle nationale et la
participation, que les administrateurs de programme considéraient comme étant
prioritaires. Pour aller de l’avant, l’objectif et les indicateurs du rendement connexes
devront être clarifiés.
Il ressortait de l’examen à mi-parcours du FVN (2009) que des améliorations devraient
être apportées à l’infrastructure technique et administrative qui appuyaient
l’administration du FVN. Même si certains progrès ont été constatés à cet égard dans la
présente évaluation, d’autres mesures sont recommandées pour renforcer la fonction
de contrôle. Bìen que des progrès aient été réalisés en vue de mettre en place un
système intégré de gestion des finances et des dossiers, il n’est pas encore
entièrement opérationnel. En collaboration avec le Centre international canadien pour la
région de l’Arctique (CICRA), MDA a élaboré et mis en place un système d’examen plus
rigoureux et plus officiel pour examiner et sélectionner les propositions, mais les
modèles de rapport élaborés à l’intention des promoteurs de projets ne sont pas
terminés.
Le Cadre de mesure du rendement du FVN devra être examiné en fonction des
modifications prévues aux énoncés des extrants et aux indicateurs de rendement
afférents. En outre, les ressources consacrées au suivi du rendement et à la
communication des résultats sont insuffisantes. Aucune ressource n’a été affectée pour
appuyer efficacement cette fonction et, par ailleurs, le FVN n’est pas appuyé par une
stratégie de gestion du risque, conformément à la politique actuelle du SCT.
Finalement, il sera nécessaire d’examiner la répartition actuelle des rôles et des
responsabilités au sein de la direction afin de renforcer l’orientation stratégique de
l’équipe de direction et de s’assurer que les ressources humaines qui s’occupent de
l’administration du FVN sont suffisantes pour répondre à la demande.
Juin 2011
45
10.0
RECOMMANDATIONS
En réponse à l’analyse qui précède, voici les recommandations à prendre à
considération :
1.
Que MDA revoie les énoncés actuels des extrants/résultats du FVN afin
de les clarifier et de les harmoniser aux priorités et objectifs déclarés.
L’évaluation a permis de conclure que le FVN permet de répondre aux
besoins et aux priorités du GC et des intervenants de l’Arctique. Cependant,
durant la période d’examen, les priorités du GC en matière de politique
étrangère et les besoins des intervenants ont évolués, ce qui signifie que
certains extrants/résultats devront être examinés et mis à jour afin d’offrir une
orientation claire pour les programmes à l’avenir. L’extrant quatre, entre
autres, devra être reformulé.
Constatations connexes : 2, 3, 14, 26
2.
Que MDA élabore des stratégies d’engagement pour trois des quatre
énoncés des résultats qui établissent les objectifs immédiats et
intermédiaires, les groupes cibles, et les ressources à affecter pour les
appuyer, y compris la possibilité d’utiliser un financement pluriannuel
pour certains bénéficiaires.
Bien qu’il existe maintenant une stratégie d’engagement pour l’extrant deux,
et une ébauche de stratégie (ébauche du plan de travail de la direction) pour
l’extrant un, il n’en existe aucune pour les extrants trois et quatre. Si le
MAECI choisit de renouveler ses efforts pour renforcer la capacité
institutionnelle des PP canadiens, il devra élaborer une approche plus
structurée pour la programmation, qui elle nécessitera une autorité de
financement pluriannuelle. En outre, si le MAECI décide de recentrer son
attention sur la sensibilisation et la participation à l’échelle nationale,
conformément à l’extrant quatre, il serait également avantageux d’élaborer
une stratégie qui définit clairement les objectifs à atteindre, les publics cibles
et les ressources nécessaires.
Juin 2011
46
3.
Que MDA revoie son cadre de mesure du rendement actuel pour y
intégrer tout changement aux énoncés des résultats, et élabore les
extrants appropriés, les résultats immédiats et à moyen terme et les
indicateurs du rendement connexes.
Cette évaluation a permis de conclure que les indicateurs de rendement
n’étaient pas toujours pertinents ou en harmonie avec certains des énoncés
d’extrants, nuisant ainsi à la capacité de MDA de donner un aperçu clair du
rendement qui rendrait justice au programme. Les indicateurs de rendement
devront donc être passés en revue et ajustés au besoin, en tenant compte
des éventuelles modifications aux énoncés d’extrants.
Constatation connexe : 26
4.
Que MDA examine les rôles et les responsabilités actuels de la direction
pour l’administration du FVN.
L’évaluation a permis de conclure que les employés qui s’occupent
actuellement de l’administration du FVN ne sont pas assez nombreux, ce qui
place la fonction de contrôle dans une situation précaire. Le FVN pourrait
sans doute être administré par un seul agent de programme, mais ce dernier
devrait n’avoir que cette responsabilité. Ainsi, il serait nécessaire de
redistribuer les responsabilités entre les employés de MDA et de redéfinir leur
rôle.
Constatations connexes : 20, 22, 29
Juin 2011
47
5.
Que MDA accélère les efforts pour mettre en place et rendre
opérationnels ses systèmes de gestion des documents électroniques
(données financières et de programme); revoie les modèles de rapport
de projet et les lignes directrices et mette à jour sa stratégie de gestion
du risque.
L’évaluation démontre que des progrès ont été accomplis à l’égard de
plusieurs lacunes techniques et administratives relevées dans l’examen à mi
parcours du FVN (2009), mais qu’il faut continuer à faire des efforts en ce
sens. Le système de gestion des dossiers électroniques de MDA (données
financières et de programmes) est fonctionnel en partie seulement, en raison
du transfert incomplet des données papier dans le système. En outre, afin de
renforcer la collecte des données sur le rendement, il sera nécessaire de
réviser et mettre en œuvre les modèles de reddition de compte sur les projets
ainsi que les lignes directrices. Finalement, la stratégie de gestion du risque
du FVN devra être révisée afin d’être conforme aux exigences actuelles du
SCT.
6.
Que MDA examine les ressources de la direction afin de déterminer le
nombre de ressources nécessaires pour répondre aux besoins accrus
en matière de politiques et de programmes.
Étant donné que l’Arctique est maintenant au centre des priorités de la
politique étrangère du Canada et que le nombre et la complexité des enjeux
relatifs à l’Arctique ne cesse de croître, les demandes en ressources
ministérielles suivent la même courbe et continueront probablement
d’augmenter d’ici à ce que le Canada assume la présidence du CA en 2013.
Le plan de travail de la direction, élaboré récemment par MDA, fournit
certaines indications quant à ce qui doit être fait pour relever les défis de
l’avenir, mais les ressources nécessaires pour concrétiser ce plan n’ont pas
encore été déterminées. Si le Canada poursuit dans la même voie et continue
de renforcer son rôle de leadership dans l’Arctique, il sera nécessaire
d’évaluer les ressources requises pour réaliser cet objectif.
Constatations connexes : 21, 29
Juin 2011
48
11.0
RÉPONSE DE LA DIRECTION ET PLAN D’ACTION
Introduction
La Direction de l’évaluation (ZIE) a effectué une évaluation sommative du Fonds pour le
volet nordique (FVN), qui est administré par la Direction des affaires circumpolaires
(MDA). L’évaluation était une condition préalable au renouvellement des modalités du
FVN par le Conseil du Trésor, Demandé par MDA.
L’évaluation avait pour objectif de déterminer la pertinence et le rendement du FVN et
d’en faire rapport. MDA a continuellement revu et rajusté son approche pour s’assurer
que le fonds était adapté aux besoins et à la politique en constante évolution et qu’il
était conforme aux politiques du Conseil du Trésor. MDA avait demandé des examens
du programme en 2005 et en 2008.
Réponse ministérielle
En août 2010, le ministre des Affaires étrangères a rendu public l’Énoncé sur la
politique étrangère du Canada dans l’Arctique, qui se voulait notamment un
engagement à faire rayonner les intérêts nationaux du Canada à l’égard de quatre
piliers : l’exercice de la souveraineté, la promotion du développement économique et
social, la protection de l’environnement arctique et l’amélioration et la décentralisation
de la gouvernance.
L’énoncé ministériel a par ailleurs été renforcé par l’inclusion au cycle de planification
du Ministère 2011-2012, qui compte cinq autres priorités politiques, de la priorité
consistant à mettre en œuvre la politique étrangère pour l’Arctique dans le but d’exercer
la souveraineté dans l’Arctique. Ces priorités ont été déterminées par la direction de
tous les secteurs du Ministère et ont fait l’objet d’une discussion approfondie à la
réunion du Conseil exécutif. Elles ont également été approuvées par les ministres.
Finalement, le gouvernement a une fois de plus souligné dans le cadre du discours du
Trône 2011 que le Nord canadien était une pierre angulaire de son programme.
Compte tenu de ce qui précède, le Ministère trouve que l’évaluation du Fonds pour le
volet nordique arrive à point nommé et est ravi de la constatation globale tirée de cette
évaluation voulant que le Canada, par l’entremise du Fonds pour le volet nordique a fait
preuve d’un solide leadership auprès du Conseil de l’Arctique notamment par son
soutien continu aux groupes de travail et aux participants permanents autochtones. Le
Ministère souligne que les organisations canadiennes ayant le statut de participants
permanents auprès du CA offrent une contribution substantielle pour l’orientation
générale des politiques et des programmes du Conseil. En outre, nous sommes
d’accord pour affirmer que le soutien ministériel a permis aux populations et aux
Juin 2011
49
autochtones du Nord de l'Arctique de se faire entendre, a accru la sensibilisation et la
compréhension de l'impact des changements dans l'Arctique (environnementaux,
économiques et sociaux) sur ces populations et a contribué à l'adoption d'approches
communes pour saisir les occasions et relever les défis.
Le Ministère est conscient que malgré les nombreux succès, un leadership continu de
la part du Canada sur les questions liées à l’Arctique sera nécessaire pour renforcer la
capacité du MAECI d’élaborer des politiques et des programmes, particulièrement
lorsque le Canada assumera la présidence du Conseil de l’Arctique à compter de 2013.
En outre, le Ministère est pleinement conscient que le Canada est aux prises avec de
nombreux enjeux politiques urgents qui solliciteront grandement ses ressources
humaines et qu’un examen de l’architecture actuelle du programme s’impose afin de
déterminer dans quel domaine les ressources du FVN seront les plus utiles pour
répondre aux priorités.
Dans la réponse de la direction et le plan d’action qui suit, MDA présente son plan pour
répondre aux recommandations de l’évaluation et saisir les occasions liées notamment
au développement des capacités institutionnelles, à la sensibilisation et à la
participation à l’échelle nationale, à la planification des projets, au suivi et aux rapports
sur le rendement, à la gestion des risques et des dossiers et aux rôles et aux
responsabilités du personnel.
L’évaluation a permis d’effectuer un examen exhaustif du FVN, et les constatations qui
en ont été tirées serviront à améliorer l’efficacité du programme, conformément à la
réponse et au plan d’action de la direction ci-dessous.
Juin 2011
50
ÉVALUATION DU FONDS POUR LE VOLET NORDIQUE 2011
RÉPONSE DE LA DIRECTION ET PLAN D’ACTION
RECOMMANDATION 1
Que MDA revoie les énoncés actuels des extrants/résultats du FVN afin de les clarifier
et de les harmoniser aux priorités et objectifs déclarés.
La présente évaluation a permis de conclure que le FVN permet de répondre aux besoins et
aux priorités du GC et des intervenants de l’Arctique. Cependant, durant la période d’examen,
les priorités du GC en matière de politique étrangère et les besoins des intervenants ont
évolué, ce qui signifie que certains extrants/résultats devront être examinés et mis à jour afin
d’offrir une orientation claire pour les programmes à l’avenir. L’extrant quatre, entre autres,
devra être reformulé.
Constatations connexes : 1, 2, 3, 4, et de 5 à 15
Réponse de la direction et plan d’action
Centre de
responsabilité
Calendrier
Comme il était indiqué dans la Stratégie pour le
Nord de 2009 et réitéré à l’échelle internationale
dans l’Énoncé de la politique étrangère du Canada
pour l’Arctique de 2010, faire preuve de leadership
dans le Nord est une priorité pour le gouvernement.
Le FVN a présenté un programme international
ambitieux pour la région fondé sur quatre piliers :
exercer la souveraineté, promouvoir le
développement social et économique, protéger
l’environnement, améliorer et décentraliser la
gouvernance du Nord. La Politique étrangère du
Canada pour l’Arctique a été et continue d’être un
outil nécessaire pour faire avancer les priorités
établies dans le FVN.
Les énoncés d’extrants actuels du FVN sont les
suivants :
1. Exercer un fort leadership, à l'échelle nationale
et internationale, dans les affaires du Conseil de
l'Arctique.
2. Établir avec d'autres pays un dialogue bilatéral
portant sur les priorités de la politique étrangère
du Canada pour l'Arctique.
Juin 2011
51
RECOMMANDATION 1
3. Aider les participants permanents (PP)
canadiens et les organisations/institutions axées
sur le Nord à participer à la politique
circumpolaire, notamment par des activités de
renforcement des capacités.
4. Promouvoir plus activement, au pays, la
politique étrangère du Canada pour l'Arctique.
Comme l’indique la constatation 2, les intervenants
considèrent que les énoncés d’extrants du FVN
répondent à leurs besoins; toutefois, puisque ces
énoncés ont été élaborés avant le lancement de la
Stratégie pour le Nord et l’Énoncé de la politique
étrangère du Canada pour le Nord, il est opportun
de revoir, et si nécessaire, d’harmoniser ces
énoncés aux priorités et aux objectifs actuels du
gouvernement.
MDA a par conséquent examiné de nouveau et
clarifié les énoncés d’extrants du FVN actuels pour
s’assurer que les ressources sont affectées de façon
efficace et conformément aux priorités et objectifs
du gouvernement, et surtout de façon à appuyer les
priorités présentées dans l’Énoncé de la politique
étrangère du Canada pour l’Arctique. Nous avons
donc l’intention de présenter les énoncés d’extrants
suivants dans la présentation au Conseil du Trésor
de MDA en vue du renouvellement des modalités du
FVN; celles-ci devront être approuvées par le
Conseil du Trésor d’ici le 31 mars 2012 :
1. Exercer un leadership fort au sein du Conseil de
l'Arctique.
2. Faire avancer les priorités de la politique
étrangère du Canada pour l’Arctique à l’aide
d’un engagement bilatéral/régional/multilatéral
ainsi que par des activités de sensibilisation et
de promotion des intérêts.
3. Aider les participants permanents (PP)
canadiens à participer à la politique
renforcement des capacités.
4. Faire participer les canadiens du Nord, y
compris les jeunes et les
organisations/institutions axées sur le Nord à
Juin 2011
52
RECOMMANDATION 1
l’élaboration et à la mise en œuvre de la
politique étrangère du Canada pour l’Arctique.
Veuillez consulter la réponse à la recommandation 2
pour d’autres explications sur les changements
mentionnés ci-dessus.
Mesures de suivi clés
1. Revoir les énoncés d’extrants du FVN et assurer
une surveillance continue pour s’assurer de la
conformité aux priorités et aux besoins du
gouvernement.
MDA
Révision
terminée,
août 2011.
Surveillance
continue.
2. Inclure de nouveaux énoncés d’extrants pour les
modalités du FVN dans la présentation au
Conseil du Trésor.
MDA
Terminer les
modalités et les
inclure à la
présentation au
Conseil du
Trésor à venir
Juin 2011
53
RECOMMANDATION 2
Que MDA élabore des stratégies d’engagement pour trois des quatre énoncés des
résultats qui établissent les objectifs immédiats et intermédiaires, les groupes cibles,
et les ressources à affecter pour les appuyer, y compris la possibilité d’utiliser un
financement pluriannuel pour certains bénéficiaires.
Bien qu’il existe maintenant une stratégie d’engagement pour l’extrant deux et une ébauche
de stratégie (ébauche du plan de travail de la direction) pour l’extrant un, il n’en existe aucune
pour les extrants trois et quatre. Si le MAECI choisit de renouveler ses efforts pour renforcer
la capacité institutionnelle des PP canadiens, il devra élaborer une approche plus structurée
pour la programmation, qui elle nécessitera une autorité de financement pluriannuelle. En
outre, si le MAECI décide de recentrer son attention sur la sensibilisation et la participation à
l’échelle nationale, conformément à l’extrant quatre, il serait également avantageux d’élaborer
une stratégie qui définit clairement les objectifs à atteindre, les publics cibles et les
ressources nécessaires.
Constatations connexes : 5 à 15, 17, 19, 20, 21, 23, 25, 27, et 29
Centre de
responsabilité
Calendrier
Comme il est mentionné dans la réponse à la
recommandation 1, la présente évaluation a donné
l’occasion à MDA d’examiner l’efficacité des
énoncés d’extrants actuels du FVN. Suite à des
consultations internes, des consultations avec
CICRA et avec le MAINC, et avec nos partenaires
ministériels clés sur les questions de l’Arctique, les
énoncés d’extrants du FVN ont été revus pour
s’assurer que les ressources sont affectées de façon
efficace et harmonisées aux priorités et aux objectifs
du gouvernement.
Dans cet esprit, MDA reconnaît la nécessité
d’élaborer des stratégies d’engagement pour trois
des quatre énoncés d’extrants qui n’en ont pas
actuellement. Ces nouvelles stratégies contribueront
non seulement à une plus grande clarté mais aussi
à une harmonisation plus étroite entre les politiques
et les activités de programme et elles amélioreront
en outre l’efficacité de la programmation du FVN.
Parallèlement au nouveau cadre de mesure du
rendement (CMR) en cours d’élaboration pour le
FVN, MDA élaborera des stratégies pour chacun
des extrants. Puisque le CMR présente les résultats
immédiats et intermédiaires pour chaque énoncé
Juin 2011
54
RECOMMANDATION 2
d’extrant, des groupes cibles clés seront déterminés
pour chaque secteur et un examen des ressources
disponibles pour appuyer chaque stratégie sera
effectué. Dans certains cas, il y a une série de
stratégies pour chaque extrant (p. ex. division par
groupe cible, objectifs ou extrants spécifiques) ou de
documents d’orientation qui établissent les priorités
pour les secteurs d’engagement.
La révision de l’extrant un (Exercer un leadership
fort dans les affaires du Conseil de l’Arctique) fera
en sorte qu’il portera exclusivement sur le rôle du
Canada au Conseil de l’Arctique. Toutes les activités
des organisations des participants permanents, dont
la plupart étaient auparavant réunies sous l’extrant
un seront maintenant regroupées sous l’extrant trois.
MDA est la principale entité du gouvernement du
Canada chargée d’élaborer des politiques et des
priorités canadiennes au Conseil de l’Arctique. Nous
avons l’intention de continuer de collaborer avec les
intervenants et les partenaires du Conseil de
l’Arctique pour effectuer des consultation, échanger
des renseignements, élaborer des stratégies et faire
avancer les intérêts du Canada au sein du Conseil
de l’Arctique.
Le Canada effectuera également des consultations
auprès des intervenants et des partenaires clés
(p. ex. territoires, autres ministères, Canadiens du
Nord et organisations axées sur le Nord) pour
évaluer et déterminer les priorités du Canada en
prévision de sa présidence au Conseil de l'Arctique
de 2013 à 2015. MDA élabore un plan de travail qui
présentera les priorités immédiates et intermédiaires
du Canada ainsi que sa stratégie. Enfin, MDA
procède actuellement à l’établissement des besoins
en ressources et en discutera avec les cadres
supérieurs. De plus, même si le MAECI n’est pas le
seul ministère à contribuer au financement des
groupes de travail du Conseil de l’Arctique, par
l’intermédiaire du FVN, il appuie ceux qui sont
harmonisés aux priorités de sa politique étrangère
pour l’Arctique. Les modifications aux résultats de
l’extrant un et aux indicateurs du rendement en vue
du renouvellement des modalités du FVN seront
Juin 2011
55
RECOMMANDATION 2
également axées davantage sur les priorités et les
objectifs du Canada au Conseil de l’Arctique.
Comme en témoigne l’évaluation, il y avait une
stratégie en place sous l’extrant deux pour faire
participer les intervenants appropriés et les groupes
cibles. La formulation de cet extrant a été modifiée
pour refléter davantage les travaux effectués à cet
égard. La stratégie actuelle de l’extrant deux est un
document progressif qui est toujours harmonisé aux
objectifs et aux résultats escomptés.
L’extrant trois (Aider les participants permanents
(PP) canadiens à participer à la politique
renforcement des capacités) a été révisé afin de
mettre un accent particulier sur les PP et les travaux
pour renforcer l’engagement et la capacité. Même si
une stratégie d’engagement n’est pas nécessaire
pour la majorité des fonds que nous prévoyons
recevoir et qui seront affectés aux PP dans le cadre
de cet extrant (p. ex. déplacements pour assister
aux réunions du Conseil de l’Arctique), un examen
plus stratégique des objectifs et des repères des
autres affectations pertinentes au renforcement de
la capacité des PP pourrait être avantageux.
Compte tenu des variations importantes de la
capacité des PP sur le plan de l’administration et
des ressources, MDA s’efforcera de faire participer
chaque organisation à une discussion sur leurs
besoins spécifiques et élaborera une stratégie pour
chacune des organisations des PP. MDA prendra
des mesures pour mettre en place des mécanismes
comme la mise en œuvre d’un financement
pluriannuel et l’élaboration de plans stratégiques
communs qui énonceront des buts et des objectifs
communs. À cette fin, de vastes consultations seront
effectuées auprès des autres ministères et au sein
des organisations. Les travaux pour élaborer ces
stratégies débuteront au cours de l’exercice 2011
2012, et leur mise en œuvre complète devrait être
terminée au cours de l’exercice 2012-2013.
L’extrant quatre (Faire participer les canadiens du
Nord, y compris les jeunes et les
Juin 2011
56
RECOMMANDATION 2
organisations/institutions axées sur le Nord à
l’élaboration et à la mise en œuvre de la politique
étrangère du Canada pour l’Arctique) a été modifié
pour refléter plus adéquatement les types d’activités
réalisées auparavant dans d’autres secteurs mais
qui sont bien harmonisées sous un seul extrant. Cet
extrant permettra à MDA de continuer à faire
participer les Canadiens aux discussions de fond sur
la politique étrangère du Canada pour l’Arctique,
particulièrement d’ici à ce qu’il occupe la présidence
du Conseil de l’Arctique en 2013. Les projets
élaborés par les universités, les ONG, et les
groupes de réflexion seront examinés par rapport à
cet extrant. Les projets dirigés par les jeunes ou
axés sur les jeunes seront également admissibles et
une stratégie d’engagement pour les jeunes sera
élaborée à l’hiver 2011. Comme il est mentionné à la
constatation 12 de l’évaluation, les fonds pour les
dépenses administratives des collèges de
l’Université de l’Arctique ou d’autres dépenses qui
ne sont pas liées à la politique étrangère du Canada
pour l’Arctique ne devraient pas relever du FVN, et
ce type de dépenses ne sera plus admissible dans
le cadre de ce programme.
1. Élaborer un plan d’action détaillé et améliorer les
stratégies et les plans pour les questions liées à
l’engagement à l’égard du Conseil de l’Arctique,
particulièrement d’ici à ce que le Canada en
occupe la présidence et pendant toute la durée
de celle-ci (2013-2015).
MDA
Permanent.
Approbation
prévue du plan,
printemps 2012
2. Consulter les PP et les autres ministères sur
l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie
d’engagement particulière à chacune des
organisations des PP.
MDA
Au cours de
2012, jusqu’à ce
que le Canada
occupe la
présidence de
2013-2015
Juin 2011
57
RECOMMANDATION 2
3. Collaborer avec les autres ministères, les PP,
les territoires et les autres intervenants clés pour
élaborer une stratégie d’engagement particulière
pour les intervenants nationaux (p. ex. les
jeunes)
MDA
Printemps 2012
Juin 2011
58
RECOMMANDATION 3
Que MDA revoie son cadre de mesure du rendement actuel pour y intégrer tout
changement aux énoncés des résultats, et élabore les extrants appropriés, les
résultats immédiats et à moyen terme et les indicateurs du rendement connexes.
La présente évaluation a permis de conclure que les indicateurs de rendement n’étaient pas
toujours pertinents ou en harmonie avec certains des énoncés d’extrants, nuisant ainsi à la
capacité de MDA de donner un aperçu clair du rendement qui rendrait justice au programme.
Les indicateurs de rendement devront donc être passés en revue et ajustés au besoin, en
tenant compte des éventuelles modifications aux énoncés d’extrants
Constatations connexes : 22, 23, et 26
Centre de
responsabilité
Calendrier
MDA travaille à améliorer la clarté et le caractère
mesurable des résultats du FVN. L’examen et la
révision des énoncés d’extrants par rapport aux
objectifs actuels du gouvernement et de ses priorités
seront utiles à cet égard. Les modifications
apportées aux résultats et aux indicateurs du
rendement connexes seront pris en compte dans la
présentation de MDA au Conseil du Trésor sur le
renouvellement des modalités du FVN. La
présentation comprendra un cadre de mesure du
rendement mis à jour, qui devra être approuvé par le
Conseil du Trésor avant le 31 mars 2012.
MDA mettra également à jour son matériel de
programme, y compris les modèles de proposition
de projet, l’outil de planification FIN et les lignes
directrices, pour prendre en compte les
changements apportés aux énoncés d’extrants du
FVN. Ces modèles représentent une approche
systémique en matière de sélection de projet qui ont
été conçus pour s’assurer que les résultats sont à la
fois appropriés et mesurables. De nouvelles lignes
directrices pour la promotion de l’Arctique, qui
fourniront des renseignements sur l’utilisation du
Fonds d’initiatives nordiques, apporteront des
avantages similaires. MDA commencera en outre à
utiliser le nouvel outil électronique élaboré par le
Ministère pour présenter des rapports sur le FVN,
l’Outil de suivi des activités de promotion des
intérêts des missions (OSAPI). Un engagement plus
actif des agents politiques envers le programme
Juin 2011
59
RECOMMANDATION 3
favorisera une plus grande harmonisation du FVN et
des priorités stratégiques. Enfin, MDA a l’intention
d’élargir le comité d’évaluation et d’approbation de
projets du FIN pour y inclure des représentants de la
direction de MDA.
1. Inclure les nouveaux résultats et les indicateurs
du rendement à la stratégie de mesure du
rendement du FVN.
MDA
Terminé en
octobre 2011
2. Mette à jour le modèle de proposition de projets.
MDA
Sera terminé en
prenant en
compte la
présentation au
Conseil du
Trésor
approuvée,
hiver 2012
3. Mettre en œuvre le nouvel outil en ligne du
Ministère pour présenter des rapports sur les
activités du FIN (OSAPI).
MDA/CICRA
Terminé.
Été 2011
4. Élaborer de nouvelles procédures d’évaluation
pour le FIN et élargir le comité d’évaluation et
d’approbation de projets.
MDA/CICRA
Terminé.
Septembre 2011
Juin 2011
60
RECOMMANDATION 4
Que MDA examine les rôles et les responsabilités divisionnaires actuels pour
l’administration du FVN.
L’évaluation a permis de conclure que les employés qui s’occupent actuellement de
l’administration du FVN ne sont pas assez nombreux, ce qui place la fonction de contrôle
dans une situation précaire. Le FVN pourrait sans doute être administré par un seul agent de
programme, mais ce dernier devrait n’avoir que cette responsabilité. Ainsi, il serait nécessaire
de redistribuer les responsabilités entre les employés de MDA et de redéfinir leur rôle.
Constatations connexes : 20, 22, 24, 26, et 29
Centre de
responsabilité
Calendrier
MDA s’occupe de relever le défi de ses ressources
humaines pour s’assurer d’avoir la capacité
suffisante pour administrer le FVN. Les pressions
exercées sur les ressources humaines chargées de
cette tâche ont limité l’impact des améliorations
apportées à d’autres aspects du programme (p. ex.
élaboration de plans stratégiques et de lignes
directrices/modèles de propositions et de
présentation de rapport). La possibilité d’élargir le
programme pour inclure de nouveaux mécanismes
de financement, comme un financement pluriannuel,
est également limitée par ces pressions. MDA a
donc réévalué les rôles et les responsabilités, mais
compte tenu de la taille de la division et des
nombreuses demandes croissantes en ce qui
concerne l’Arctique, il sera difficile de trouver un
juste équilibre pour réaliser toutes ses priorités.
Jusqu’à présent, les agents politiques étaient
chargés d’aider le gestionnaire de programme à
l’élaboration et à l’entretien du système intégré de
gestion des finances et des dossiers. En outre,
certaines responsabilités financières de routine
seront transférées prochainement à un adjoint
administratif/adjointe administrative, ce qui
permettra au gestionnaire de programme principal
de se concentrer sur l'administration du FVN (p. ex.
planification de projet, surveillance du rendement et
présentation de rapport, gestion du risque et des
dossiers). Enfin, l’équipe de gestion de MDA
assurera une surveillance accrue du FVN, tant sur le
plan stratégique que des finances, pour favoriser la
cohérence entre la politique et les objectifs et les
Juin 2011
61
RECOMMANDATION 4
priorités du programme.
1. Réaffecter certaines responsabilités financières
de routine du gestionnaire de programme
principal à l'adjoint administratif/l'adjointe
administrative.
MDA
Terminé en
octobre 2011
2. Charger les directeurs adjoints de fournir une
surveillance accrue, tant stratégique que
financière.
MDA / Directeurs
adjoints
Permanent.
Commencé en
septembre 2011
3. Examiner les rôles et les responsabilités en
prenant en compte les priorités changeantes et
le roulement de personnel.
MDA/CICRA/MDD
Terminé en
novembre 2011
Juin 2011
62
RECOMMANDATION 5
Que MDA accélère les efforts pour mettre en place et rendre opérationnels ses
systèmes de gestion des documents électroniques (données financières et de
programme); revoie les modèles de rapport de projet et les lignes directrices et mette à
jour sa stratégie de gestion du risque.
L’évaluation démontre que des progrès ont été accomplis à l’égard de plusieurs lacunes
techniques et administratives relevées dans l’examen à mi-parcours du FVN (2009), mais
qu’il faut continuer à faire des efforts en ce sens. Le système de gestion des dossiers
électroniques de MDA (données financières et de programmes) est fonctionnel en partie
seulement, en raison du transfert incomplet des données papier dans le système. En outre,
afin de renforcer la collecte des données sur le rendement, il sera nécessaire de réviser et
mettre en œuvre les modèles de reddition de compte sur les projets ainsi que les lignes
directrices. Finalement, la stratégie de gestion du risque du FVN devra être révisée afin d’être
conforme aux exigences actuelles du SCT.
Constatations connexes : 22 et 24 à 26
Centre de
responsabilité
Calendrier
Comme l’indique la constatation 24 de l’évaluation,
MDA a réalisé d’importants progrès en vue
d’élaborer un système électronique de gestion des
finances et des dossiers (InfoBank). La prochaine
étape de ce processus consistera à verser aux
dossiers les données recueillies par les agents
politiques et le gestionnaire de programme.
Une ébauche de lignes directrices a été élaborée et
un nouveau modèle de proposition de projet est
planifié. Harmoniser davantage le financement et les
priorités, cerner et atténuer les risques, optimiser les
fonds et fournir un dossier plus complet
contribueront à améliorer le FVN.
Enfin, MDA pourra mettre à jour la stratégie de
gestion du risque du FVN comme prévu,
conformément à la politique et au processus du
Conseil du Trésor. Le cadre actuel de gestion du
risque du FVN, qui a été approuvé en 2006, est
valide jusqu’au 31 mars 2012. Puisque la Politique
sur les paiements de transfert a été mise à jour en
2008, la présentation de MDA au Conseil du Trésor
sur le renouvellement des modalités du FVN
comprendra une nouvelle stratégie de gestion du
risque qui prendra en compte les mises à jour de
Juin 2011
63
RECOMMANDATION 5
2008 de la Politique. La possibilité de mettre en
place des mécanismes de financement pluriannuels
pour améliorer la capacité des PP comporte des
considérations additionnelles sur le plan de la
gestion du risque. Compte tenu des variations de la
capacité des PP sur le plan administratif, la mise en
œuvre d’un financement pluriannuel nécessiterait
des stratégies individuelles et des ententes
adaptées au profil de risque de chacune des
organisations (voir la réponse à la recommandation
deux : extrant trois).
1. Élaborer une stratégie de mesure du rendement
du FVN, y compris une stratégie de gestion du
risque.
MDA
Terminé en
août 2011
2. Élaborer une liste de vérification normalisée pour
les renseignements de base et les principaux
jalons requis pour chaque dossier.
MDA
Novembre 2011
3. Alimenter les dossiers du programme.
MDA
Permanent
Juin 2011
64
RECOMMANDATION 6
Que MDA examine les ressources de la Direction afin de déterminer le nombre de
ressources nécessaires pour répondre aux besoins accrus en matière de politiques et
de programmes.
Étant donné que l’Arctique est maintenant au centre des priorités de la politique étrangère du
Canada et que le nombre et la complexité des enjeux relatifs à l’Arctique ne cesse de croître,
les demandes en ressources ministérielles suivent la même courbe et continueront
probablement d’augmenter d’ici à ce que le Canada assume la présidence du CA en 2013. Le
plan de travail de la direction, élaboré récemment par MDA, fournit certaines indications
quant à ce qui doit être fait pour relever les défis de l’avenir, mais les ressources nécessaires
pour concrétiser ce plan n’ont pas encore été déterminées. Si le Canada poursuit dans la
même voie et continue de renforcer son rôle de leadership dans l’Arctique, il sera nécessaire
d’évaluer les ressources requises pour réaliser cet objectif.
Constatations connexes : 1, 2, 21, 26, 27 et 29
Centre de
responsabilité
Calendrier
Comme il a été mentionné précédemment, le
Canada assumera la présidence du Conseil de
l’Arctique à compter de 2013 pour une période de
deux ans. MDA procèdera à une évaluation des
besoins en ressources pour la haute direction.
Le programme a été autorisé par le Conseil du
Trésor à dépenser 2 M$ annuellement, mais
actuellement, le fonds est établi à 1 M$. Le manque
de ressources a eu un effet limitatif. Des ressources
additionnelles pourraient améliorer l'efficacité en ce
qui concerne le renforcement de la capacité des PP,
la vérification/l'administration du FVN, et
l'engagement du Conseil de l'Arctique. Par exemple,
l’établissement d’un secrétariat administratif et d’un
budget permanent pour le Conseil de l’Arctique a été
approuvé à la réunion ministérielle de mai 2011 au
Groenland. Le Canada devra déterminer comment il
financera sa part des dépenses de secrétariat
(environ 125 000 $ par année).
MDA et CICRA examinent également les rôles et les
responsabilités du personnel dans un effort visant à
répondre aux demandes toujours croissantes,
particulièrement d’ici à ce que le Canada occupe la
présidence du Conseil de l’Arctique.
Juin 2011
65
RECOMMANDATION 6
1. MDA évalue les besoins en ressources à des
fins de considération par la haute direction.
MDA/MDD/MFM/
Cadres supérieurs
du Ministère
Automne 2011
hiver 2012
2. Redéfinir les rôles et les responsabilités au sein
du MDA et du CICRA pour mettre l’accent sur la
planification pour 2013.
MDA/CICRA/MDD
Terminé en
novembre 2011
3. Dans la mesure du possible, recourir davantage
aux services des internes, des étudiants
coopératifs et des entrepreneurs.
MDA directeurs et
directeurs adjoints
Permanent
Juin 2011
66

évaluation du fonds pour le volet nordique

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