Téléchargez le PDF.

Transcription

Téléchargez le PDF.

La Présidente
Lyon, le 8 juillet 2013
N°___________
Recommandée avec A.R.
REF :
ma lettre n° D131163 du 27 mai 2013
P.J. :
1
Monsieur le Maire,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations
définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de
Meyzieu au cours des exercices 2005 à 2011.
A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L. 243-5 du code des juridictions
financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite.
En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport
d’observations de la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée
délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour
de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à
un débat.
Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la
demande, conformément aux dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions
financières, je vous serais obligée de bien vouloir m’indiquer à quelle date ladite réunion
aura eu lieu.
En application de l’article R. 241-23 du code des juridictions financières, une copie du
rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet de la région Rhône-Alpes,
préfet du Rhône et au directeur régional des finances publiques de Rhône-Alpes et du
département du Rhône.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Maire, l’expression de ma considération la plus
distinguée.
papier recyclé
Catherine de Kersauson
Monsieur Michel FORISSIER
Maire de la commune de Meyzieu
Mairie
Place de l’Europe
BP 122
69883 MEYZIEU Cedex
2/40
Rapport d’observations définitives – Commune de Meyzieu (69)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNE DE MEYZIEU
(Département du Rhône)
Exercices 2005 à 2011
3/40
SOMMAIRE
1-
PROCEDURE ..................................................................................................................................6
2-
PRESENTATION GENERALE DE LA COMMUNE ........................................................................6
3-
BUDGET ..........................................................................................................................................7
3.1L’exécution budgétaire ..................................................................................................7
3.2Le respect des règles de publicité des budgets et des comptes ..............................7
4-
SITUATION BUDGETAIRE ET FINANCIERE ................................................................................7
4.1Les besoins financiers : dépenses de fonctionnement et d’investissement ...........7
4.1.1Les dépenses de fonctionnement. ............................................................................7
4.1.2Les dépenses d’investissement. ............................................................................ 10
4.2Les moyens financiers : fiscalité, potentiel fiscal, endettement,
autofinancement. ......................................................................................................... 11
4.2.1Fiscalité. ................................................................................................................. 11
4.2.2Le coefficient de mobilisation fiscale ...................................................................... 12
4.2.3Les taux des taxes ménages. ................................................................................ 12
4.2.4L’autofinancement .................................................................................................. 12
4.2.5L’endettement ........................................................................................................ 13
4.2.6Le ratio de désendettement ................................................................................... 14
5-
LE PERSONNEL .......................................................................................................................... 14
5.1Evolution des effectifs ................................................................................................ 15
5.2L’absentéisme .............................................................................................................. 16
5.3Temps de travail........................................................................................................... 17
5.4La tenue des dossiers ................................................................................................. 18
5.5Le recours aux non-titulaires ..................................................................................... 19
5.6Les logements pour nécessité absolue de service .................................................. 20
5.7Nouvelle bonification indiciaire (NBI) ........................................................................ 21
6-
LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER ............................................................................ 23
6.1L’entretien du patrimoine ............................................................................................ 23
6.1.1La programmation des travaux d’entretien ............................................................ 23
6.1.2Evolution des travaux d’entretien sur la période vérifiée ....................................... 24
6.2La gestion des utilisations privatives du domaine public ....................................... 24
7-
LA DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DU CENTRE AQUATIQUE « LES VAGUES » ........ 25
7.1La procédure de passation ......................................................................................... 26
7.2La qualification juridique du contrat .......................................................................... 26
7.3L’équilibre économique .............................................................................................. 28
7.3.1Le déficit constaté sur les trois premières saisons d’exploitation .......................... 28
7.3.2La prise en charge par la commune d’un surcoût résultant d’une circonstance
extérieure ............................................................................................................... 30
8-
LA COMMANDE PUBLIQUE ....................................................................................................... 32
8.1La gestion de la commande publique ....................................................................... 32
8.1.1Le service achats marchés publics ........................................................................ 32
8.1.2La programmation des achats................................................................................ 33
8.1.3Les marchés à procédure adaptée ........................................................................ 33
8.1.4Les marchés transversaux : la couverture des besoins de fonctionnement .......... 34
8.1.5L’examen des conditions de passation des marchés ............................................ 36
8.2L’opération de construction du centre aquatique « Les Vagues » ......................... 36
8.2.1Les conditions de passation des marchés de travaux ........................................... 37
8.2.2La légalité des protocoles transactionnels ............................................................. 39
4/40
SYNTHESE
La chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes a examiné les comptes
et la gestion de la commune de Meyzieu de 2005 à 2011. Ses observations portent
essentiellement sur la situation financière, la gestion du personnel et celle du patrimoine,
ainsi que sur une délégation de service public et les procédures de commande publique.
Commune de 30 000 habitants située dans l’Est de l’agglomération lyonnaise, Meyzieu
fait partie de plusieurs structures intercommunales dont, en particulier, la communauté
urbaine du Grand Lyon.
Sa situation financière apparaît saine. La ville contient ses dépenses de
fonctionnement et les dépenses d’investissement, marquées par la construction du centre
aquatique « Les Vagues », n’ont pas créé de tension financière. La prudence en la matière
n’est d’ailleurs pas conditionnée par l’état des finances communales. Les ressources sont
assises sur un potentiel fiscal élevé qui laisserait une marge d’augmentation en cas de
besoin. La dette, qui a doublé au cours de la période examinée, demeure très inférieure à la
moyenne de la strate.
Si la proportion des charges de personnel dans les dépenses de fonctionnement est
forte (63 %), la gestion des ressources humaines est globalement satisfaisante en dépit d’un
temps de travail inférieur à la durée annuelle normale et d’un absentéisme important, que la
commune s’emploie à limiter. La tenue des dossiers individuels des agents pourrait aussi
être améliorée, la numérotation des pièces étant incomplète. Par ailleurs, la ville accorde des
logements de fonction gratuits et la nouvelle bonification indiciaire à des agents qui ne
semblent pas, au vu des fiches de postes, tous fondés à en bénéficier.
La gestion du patrimoine s’appuie sur un inventaire des biens immobiliers et des outils
de programmation des travaux d’entretien qui apparaissent perfectibles. La commune s’est
privée de ressources en ne soumettant que depuis une date récente les occupants privatifs
du domaine public au paiement systématique d’une redevance, fixée selon des critères
perfectibles en regard de ceux du code général de la propriété des personnes publiques.
La ville de Meyzieu a choisi d’affermer la gestion du centre aquatique « Les Vagues »,
ouvert en juin 2009, au terme d’une procédure de mise en concurrence qui s’est déroulée
convenablement et dans un calendrier maîtrisé. En revanche, l’équilibre économique de la
délégation n’est, pour l’heure, pas assuré, malgré le progrès notable des recettes au cours
de la saison 2011/2012. En outre, l’augmentation de la compensation versée au fermier par
la commune a amené cette dernière à assumer une part des aléas d’exploitation qui aurait
dû reposer sur le délégataire.
La commande publique est gérée avec rigueur grâce à une organisation des achats
efficace. Des améliorations mériteraient néanmoins d’être apportées pour certains marchés
transversaux, notamment en ce qui concerne le respect des procédures applicables compte
tenu des seuils atteints. L’opération de construction du centre aquatique « Les Vagues », la
plus importante de la période examinée, globalement bien conduite, appelle cependant
quelques observations, en matière de déclaration d’infructuosité lors de la procédure de
consultation notamment. Le coût prévisionnel des travaux a par ailleurs notablement
augmenté, ce qui traduit une maîtrise imparfaite de l’enveloppe financière. Enfin, la
commune a recouru à la transaction pour régulariser a posteriori le paiement de prestations
qui auraient dû faire l’objet d’avenants.
5/40
RECOMMANDATIONS
1.
Sécuriser la gestion du personnel grâce à une meilleure tenue des dossiers
des agents, ainsi qu’en évitant la mise à disposition gratuite de logements et
l’attribution de la NBI à des personnes ne remplissant pas les conditions pour
en bénéficier.
2.
Améliorer le suivi des procédures de marchés formalisés, notamment en ce
qui concerne le respect des seuils pour les commandes de denrées
alimentaires.
6/40
1-
PROCEDURE
La chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son
programme de travail 2012, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de la
commune de Meyzieu (Rhône) pour les exercices 2005 à 2011.
Le contrôle a été engagé par lettre de la présidente de la chambre en date du 19 juillet
2012, adressée à M. Michel Forissier, maire de la commune et seul ordonnateur durant la
période sous revue.
Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points suivants :





la situation budgétaire et financière ;
la gestion du personnel ;
la gestion du patrimoine ;
la délégation de service public du centre aquatique ;
la commande publique.
Elles ont été, autant que possible, actualisées jusqu’en 2012.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a
eu lieu le 12 décembre 2012 avec M. Forissier.
Le rapport d’observations provisoires, délibéré le 16 janvier 2013, a été adressé le 12
février 2013 à M. Forissier. Des extraits ont été par ailleurs adressés, pour ce qui la
concernait, à une personne morale nominativement mise en cause.
Après avoir examiné les réponses écrites et procédé à l’audition demandée, la
chambre, lors de sa séance du 14 mai 2013, a arrêté les observations définitives reproduites
ci-après.
2-
PRESENTATION GENERALE DE LA COMMUNE
La commune de Meyzieu, située à l’Est de l’agglomération lyonnaise, compte environ
30 000 habitants. Son territoire, traversé par le canal de Jonage, se divise en une partie nord
non urbanisée, une partie urbaine largement pavillonnaire et une troisième partie constituée
par une zone industrielle de plus de 300 ha1, où sont installées 200 entreprises employant 5
000 personnes. La partie ouest de la ville est bordée par les rives du « Grand large », vaste
étendue d’eau propice aux activités nautiques et aquatiques. La ville est accessible depuis
Lyon par la ligne de tramway T3 ouverte en 2006 et qui relie, depuis 2010, l’aéroport de Lyon
Saint-Exupéry.
La commune regroupe sur son territoire neuf groupes scolaires, dont un privé, et trois
collèges. Elle accueille également un établissement pénitentiaire pour mineurs ouvert en
2007. Elle s’est dotée d’équipements sportifs, dont le centre aquatique « Les Vagues »
construit et ouvert au public au cours de la période examinée.
La commune de Meyzieu participe à six structures intercommunales dont la
communauté urbaine du Grand Lyon.
1
Une petite partie de la zone est sur le territoire de la commune de Jonage.
7/40
3-
BUDGET
3.1-
L’exécution budgétaire
Les taux d’exécution des budgets montrent une bonne capacité de prévision des
besoins et des moyens.
Les taux d’exécution de la section de fonctionnement, très proches des 100% pendant
toute la période, n’appellent pas de commentaires. Ceux de la section d’investissement sont
également d’un niveau convenable en dépit d’un affaissement au cours des années 2008 et
2009 lié à l’importante opération d’investissement de la construction du centre aquatique
« Les Vagues ». Leur niveau, qui remonte en 2010, n’est, en tout état de cause, pas
alarmant. Seules les données relatives au taux d’exécution en matière de dépenses
financières attirent l’attention par leur faiblesse, à partir de 2007. Cette différence s’explique
par le fait que la commune a souscrit depuis 2007 un contrat d’emprunt assorti d’une option
de tirage sur ligne de trésorerie (OCLT) (cf. infra p. 13). La commune a ainsi ouvert la totalité
de l’autorisation contractuelle, en recettes et en dépenses, ce qui excède, à partir de 2007,
notablement les crédits utilisés.
Les taux d’exécution de la commune révèlent une capacité de prévision efficace en
matière de fonctionnement et satisfaisante en section d’investissement.
3.2-
Le respect des règles de publicité des budgets et des comptes
La commune de Meyzieu satisfait aux obligations d’information en matière budgétaire
et financière définies par les dispositions de l’article L. 2313-1 du code général des
collectivités territoriales. Néanmoins il a été constaté que ces informations mériteraient d’être
fiabilisées pour ce qui concerne le tableau des effectifs en matière de personnel, des
discordances étant apparues avec les chiffres fournis par la direction des ressources
humaines.
La commune a reconnu cette anomalie qu’elle explique par une mauvaise
interprétation des données à prendre en compte pour la mise à jour des tableaux. Elle a
indiqué qu’elle procèderait, en lien avec les services de la préfecture à une mise à jour de
ces tableaux pour les effectifs 2011.
La commune de Meyzieu doit veiller à ce que l’information en matière budgétaire et
financière, relative aux effectifs d’agents, contenue dans ses comptes administratifs soit
exacte.
4-
SITUATION BUDGETAIRE ET FINANCIERE
4.1-
Les besoins financiers : dépenses de fonctionnement et d’investissement
Les dépenses de Meyzieu sont maîtrisées.
4.1.1-
Les dépenses de fonctionnement.
Le bénéfice d’un potentiel fiscal supérieur à la moyenne n’empêche pas la ville de
Meyzieu de contenir ses dépenses de fonctionnement par habitant à un niveau inférieur de
près de 25% à celui de la strate. Compte tenu de l’appartenance de la commune à une
8/40
structure intercommunale qui dispose de compétences étendues, ce constat pourrait être
nuancé. Les dépenses de fonctionnement liées uniquement aux compétences conservées
apparaissent convenablement contenues.
Tableau 1 : charges de fonctionnement
CHARGES DE FONCTIONNEMENT
Meyzieu (en K€)
Charges de
fonctionnement
Par habitant
Strate
Meyzieu (en K€)
dont : Charges de
personnel
soit en % du total des
charges
Par habitant
Strate
Charges financières
2008
2009
2010
24065
24313
26077
27677
27330
26957
852
861
923
980
939
918
1149
1173
1211
1230
1216
1250
15415
15971
16431
16790
16901
17009
546
566
582
595
581
579
601
620
648
664
665
684
65,69%
63,01%
60,66%
61,84%
63,10%
Par habitant
64,08%
65,74%
63,06%
60,71%
61,87%
63,07%
Strate
52,31%
52,86%
53,51%
53,98%
54,69%
54,72%
4910
5214
5156
5194
5297
4980
Par habitant
174
185
183
184
182
169
Strate
250
258
261
267
266
271
Meyzieu (en K€)
237
222
265
516
665
709
8
8
9
18
23
24
Par habitant
Meyzieu (en K€)
Par habitant
Strate
Meyzieu (en K€)
Subventions versées
2007
64,06%
Strate
Contingents
2006
Meyzieu (en K€)
Meyzieu (en K€)
Achats et charges
externes
2005
Par habitant
Strate
40
42
45
48
39
36
215
229
233
301
241
236
8
8
8
11
8
8
29
29
29
28
28
27
1868
1565
1758
1884
2116
2280
66
55
62
67
73
78
112
107
112
115
114
115
(Sources : Bercy colloc)
4.1.1.1-
Les charges de personnel
Les charges de personnel représentent en moyenne 63% des dépenses de
fonctionnement, ce qui est supérieur d’environ 9 à 10 points à la moyenne de la strate. Ces
dépenses de personnel sont elles-mêmes majoritairement liées à la rémunération des
agents qui représente en moyenne 70% du total.
Comme dans la plupart des collectivités territoriales, les dépenses de personnel ont
augmenté au cours de la période examinée. L’augmentation n’en demeure pas moins
mesurée puisqu’elle est inférieure à 1% pour les années 2009 et 20102.
4.1.1.2-
Les charges générales
Globalement, les dépenses liées aux charges générales diminuent de 1,5% sur la
période 2006-2011. Cette moyenne est toutefois à relativiser au regard de l’année 2010 qui
contribue largement à la baisse des dépenses sur la période (-6,2%). Par comparaison, les
années 2009 et 2011 cumulent à elles deux près de 5% d’augmentation par rapport à
l’année précédente. L’année 2010 apparaît en outre comme une année atypique dans la
2
Ce qui est inférieur à la moyenne nationale des communes, l’augmentation 2008-09 étant de 2,2% et 2009-10
de 2,1% (Rapport Observatoire des finances locales 2011 p.16).
9/40
mesure où les baisses les plus significatives sont liées à des consommations ayant un
caractère relativement fluctuant d’une année sur l’autre telles que les « rémunérations
diverses », les honoraires, et les contrats de prestations de services.
Ces éléments ne remettent pas en cause pour autant le constat d’une relative maîtrise
des dépenses liées aux charges générales dont l’évolution sur la période et finalement assez
peu fluctuante.
L’étude des dépenses de fonctionnement, et plus particulièrement des charges à
caractère général, a montré certains efforts d’économie, par exemple en matière de
combustibles. La commune a en effet fait le choix de remplacer progressivement son parc de
chaudières au fuel par des chaudières à gaz à condensation ce qui a permis, globalement
sur la période examinée, aux dépenses d’énergie (combustible + électricité + carburant)3 de
diminuer de 6% malgré la hausse du prix de l’énergie au cours de la même période. Ces
efforts sont également perceptibles en matière de consommation d’eau et d’assainissement,
les dépenses en la matière ayant diminué de plus de 30% sur la période 2006-2011, sous
l’effet de la fermeture de la piscine de la Roseraie en 2008 (sujette à des fuites) et de la mise
en place de la gestion différenciée des espaces verts (amélioration les techniques
d'arrosage).
A l’inverse, des dépenses de maintenance (+17%) et d’alimentation (+33%) ont connu
des augmentations substantielles. L’augmentation globale des dépenses de maintenance,
qui ont, par ailleurs, suivi un cours irrégulier, est expliquée par la commune par la mise en
place de nouveaux contrats de maintenance périodique réglementaires (électrique,
thermique, foudre, appareils de levage, appareils sous pression, etc.). L’amplitude des
variations n’en paraît pas moins étonnante pour des dépenses dont on peut supposer
qu’elles ont, a priori un caractère régulier d’une année sur l’autre.
L’augmentation des dépenses d’alimentation, est expliquée par un accroissement du
nombre de repas produits (+7,6%), essentiellement lié aux repas des scolaires et du centre
de loisirs, conjugué à la hausse du prix des denrées alimentaires. La commune expose
néanmoins que le prix de production d’un repas est resté stable entre 2009 et 2011. La mise
en œuvre d’une procédure concurrentielle correctement formalisée qui fait aujourd’hui défaut
(cf. infra p. 35) pour la fourniture des denrées alimentaires sera peut-être susceptible
d’apporter à la commune des économies.
Les dépenses de fonctionnement ont légèrement diminué sur la période, mais de façon
prononcée en 2010. Globalement, la commune a su contenir ses dépenses notamment en
matière d’énergie où des efforts d’économie ont porté leur fruit, comme pour la
consommation d’eau et l’assainissement. Parallèlement, la commune a dû faire face à une
augmentation de la demande de repas.
3
Dépenses qui représentent, en moyenne un peu plus de 21% du total des charges à caractère général.
10/40
4.1.2-
Les dépenses d’investissement.
Tableau 2 : opérations d’investissement de Meyzieu.
en % du total
61,5%
moyenne de
la strate
variation n-1
72,1%
par habitant
variation n-1
71,9%
Meyzieu
(en K€)
variation n-1
278
2008
moyenne de
la strate
variation n-1
235
par habitant
variation n-1
6 623
Meyzieu (en
K€)
variation n-1
452
2007
moyenne de
la strate
variation n-1
326
par habitant
variation n-1
9 207
Meyzieu
(en K€)
variation n-1
moyenne de
la strate
TOTAL DES EMPLOIS
(net)
dont : Dépenses
d'équipement
par habitant
Opérations
d'investissement
2006
Meyzieu
(en K€)
2005
9 526
338
426
10 360
367
460
15 880
562
412
(+3,5%) (+3,7%) (-5,8%) (+8,8%) (+8,6%) (+8,0%) (+53,3%) (+53,1%) (-10,4%)
8 012
284
308
9 981
353
343
15 369
544
312
(+21,0%) (+20,9%) (+10,8%) (+24%) (+24,3%) (+11,4%) (+54,0%) (+54,1%) (-9,0%)
84,1%
84,0%
96,3%
96,2%
308
11
(-78,7%) (-78,4%)
74,6%
96,8%
96,8%
75,7%
1 652
58
128
en % du total
17,9%
17,8%
28,3%
15,1%
15,1%
27,2%
3,0%
3,0%
24,6%
3,2%
3,2%
24,3%
Besoin ou capacité de
financement
2 851
101
-2
1 749
62
3
- 2 102
- 74
-4
530
19
- 10
Moyenne sur la période
2005-11
300
(-3,8%)
9 756
(+4,9%)
332
(+3,8%)
303
(+1%)
5 757
(-41%)
90,6%
90,5%
75,0%
76,4%
993
34
(+27,8%) (+26%)
101
(+1%)
la strate
(var. annuelle
moyenne)
9 303
320
(-39,5%) (-41,2%)
par habitant
(var. annuelle
moyenne)
dont : Dépenses
d'équipement
Meyzieu
(en K€) (var.
annuelle
moyenne)
367
(+5,8%)
moyenne de la
strate
variation n-1
10 772
(+6,9%)
10 472
(+0,9%)
365
(+0,2%)
427
(-0,5%)
9 257
(+4%)
365
(+3,3%)
310
(+3%)
88,4%
88,4%
72,7%
1 725
58
104
1 058
37
(+73,7%) (+70,6%) (+3,0%) (+21,3%) (+20%)
109
(-3,2%)
Meyzieu (
en K€)
variation n-1
moyenne de la
strate
variation n-1
par habitant
variation n-1
400
(-2,9%)
par habitant
variation n-1
10 080
347
(-36,5%) (-38,3%)
Meyzieu
(en K€)
variation n-1
TOTAL DES EMPLOIS
(net)
Opérations
d'investissement
(suite)
113
511
18
100
(-2,6%) (+65,9%) (+63,6%) (-11,5%)
2011
Meyzieu
(en K€)
variation n-1
2010
moyenne de la
strate
variation n-1
2009
116
(-9,4%)
par habitant
variation n-1
1 443
51
(-12,7%) (-12,1%)
72,3%
Remboursement
d'emprunts et dettes
404
7 482
251
433
(+1,0%) (-30,5%) (-31,6%) (+7,2%)
193
327
(-41,9%) (+7,9%)
en % du total net
92,3%
92,2%
75,0%
76,6%
64,5%
Remboursement
d'emprunts et dettes
777
(+52%)
27
(+50%)
100
(0,0%)
en % du total net
7,7%
7,8%
25,0%
9,2%
9,3%
25,0%
23,1%
23,1%
24,0%
10,1%
10%
25,5%
Besoin ou capacité de
financement
- 903
- 31
- 15
1 482
50
-1
- 1 424
- 48
4
312
11
4
(Sources : Bercy colloc)
La période examinée a été marquée principalement par la construction du centre
aquatique « Les Vagues » (cf. infra p.36) qui a mobilisé une grande partie des dépenses
d’investissement en 2008. Mis à part cet investissement phare, et préparé de longue date, la
politique de la ville en matière d’équipement peut être considérée comme relativement
prudente si on l’apprécie à l’aune du niveau de la strate. Le niveau d’investissement marque
d’ailleurs un quasi décrochage en 2011 et tombe au plus bas depuis 2005 à l’inverse de la
tendance observée dans la strate. C’est seulement en 2008 que le niveau d’investissement
excède largement celui de la strate.
Bien qu’en moyenne le niveau d’investissement sur la période soit supérieur à celui de
la strate d’environ 13%, le niveau d’endettement est inférieur de près de 70% à celui de la
strate et est couvert par des capacités de financement, elles aussi, relativement supérieures
à celles de la strate.
Les immobilisations (notamment les constructions) en cours constituent la partie la plus
importante des dépenses d’équipement, et la construction du centre aquatique « Les
Vagues » en 2008 en représente une grande proportion. Cet équipement majeur n’a pas
11/40
pour autant été fait au détriment d’autres investissements et constructions puisqu’au cours
des trois années suivantes le montant des immobilisations en cours est maintenu à un
niveau supérieur à celui de 2006. Les dépenses d’investissement consacrées aux
immobilisations corporelles (terrains, hôtel de ville, équipements, cimetière, réseaux
d’électrification, matériel de transport, matériel de bureau et informatique, mobilier…) ont
suivi une évolution comparable et ne semblent pas avoir subi (à l’exception de l’année 2008)
les conséquences de la construction du centre aquatique.
L’année 2011 marque néanmoins un recul global des dépenses d’équipement qui suit,
logiquement, le niveau global d’investissement de la commune. Cette évolution suit la
tendance, générale aux collectivités locales, d’un recul des dépenses d’équipement4 mais
paraît plus accentuée.
L’événement marquant de la période examinée est la construction du centre aquatique
« Les Vagues » qui a mobilisé l’essentiel des produits en 2008. Pour le reste, les dépenses
d’investissement de la ville sont marquées par la prudence, en comparaison des communes
de même strate. Au regard de ses capacités, les finances communales pourraient supporter
une augmentation des dépenses d’investissement alors que celles-ci ont nettement
diminuées en 2011.
4.2-
Les moyens financiers : fiscalité, potentiel fiscal, endettement,
autofinancement.
Un regard général sur les principaux chiffres donne à voir une situation saine.
4.2.1-
Fiscalité.
L’examen du potentiel fiscal de la commune et de sa mobilisation permet de constater
que celle-ci dispose de marges de manœuvre qui la mettent en mesure de faire face à ses
besoins de financement.
Le potentiel fiscal, dont le mode de calcul est déterminé par les dispositions de l’article
L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales, est le résultat théorique de ce que
rapporterait l’addition des trois taxes directes de la collectivité auxquelles seraient appliqués
les taux moyens d’imposition nationaux.
Rapporté au nombre d’habitants de la commune, il apparaît que le potentiel fiscal de
Meyzieu se trouve notablement au-dessus du niveau de la moyenne des communes de
même strate (32 points en moyenne sur la période vérifiée). Cet écart tend toutefois à se
réduire car si, en valeur absolue, le potentiel fiscal de la commune a augmenté de 19%, sur
la période vérifiée, le potentiel fiscal par habitant a connu une augmentation plus mesurée,
de 13%, tandis que la moyenne de la strate connaissait une hausse de 21%. La ville de
Meyzieu n’en dispose pas moins d’un potentiel fiscal sensiblement plus élevé que la
moyenne qui lui permettrait de faire face à d’éventuelles tensions financières.
4
Cf. Rapport Observatoire des finances locales 2011 p.45.
12/40
4.2.2-
Le coefficient de mobilisation fiscale
Tableau 3 : Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Meyzieu
94,8%
94,5%
96,4%
94,7%
91,2%
strate
75,1%
90,1%
89,8%
90,1%
89,8%
Meyzieu
95,4%
109,3%
110,0% 111,7%
Coefficient élargi
strate
91,8%
108,5%
108,0%
108,1%
107,1%
(Source : chiffres Meyzieu : comptes administratifs Meyzieu ; chiffres de la strate (moyenne) : rapports de
l’observatoire des finances publiques, DGCL)
Le « coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (CMPF) = recettes fiscales / potentiel fiscal : mesure le
niveau de pression fiscale exercé par la collectivité sur ses contribuables. C’est le rapport entre le produit fiscal
effectif et le produit fiscal théorique.
Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal élargi (CMPF) = recettes fiscales totales / potentiel fiscal :
les recettes fiscales totales représentent la fiscalité directe encaissée sur le territoire communal, c’est-à-dire «
commune + groupement à fiscalité propre ».
Coefficient de mobilisation
du potentiel fiscal
La commune de Meyzieu dispose d’un potentiel fiscal élevé mais exerce également
une pression fiscale légèrement supérieure à la moyenne observée dans la strate (5,1 points
en moyenne sur les quatre années pour lesquelles la comparaison est possible). Le potentiel
fiscal est toutefois maintenu à un niveau inférieur à 100%, et baisse d’ailleurs en 2010, ce
qui constitue une pression fiscale modérée.
Le point de vue est différent lorsque l’on prend en considération le potentiel fiscal élargi
qui s’élève environ à 110% depuis 2008 à un niveau très légèrement au-dessus de celui de
la strate. Ce niveau de pression fiscale, qui ne dépend qu’en partie de la commune, est
susceptible de la gêner dans le cas où elle souhaiterait modifier ses modes de financement
et les faire relever davantage de la fiscalité locale. La marge de manœuvre n’est toutefois
pas totalement restreinte.
4.2.3-
Les taux des taxes ménages.
Les taux des taxes foncières et d’habitation votés par le conseil municipal de Meyzieu
sont inchangés depuis 2006 (au moins) et s’établissent à 18,28% pour la taxe d’habitation,
17,06% pour la taxe foncière sur les propriétés bâties et 78,25 % pour la taxe foncière sur
les propriétés non bâties. Les niveaux de la strate sont assez comparables pour la taxe
d’habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties (+1,5 points en moyenne, s’agissant
de la taxe d’habitation et -5,6 points en ce qui concerne la taxe sur les propriétés foncières
bâties). La taxe foncière sur les propriétés non bâties est en revanche sensiblement plus
élevée que la moyenne de la strate (+17%).
Cette différence de taux en matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties n’est
toutefois guère significative puisque le produit de celle-ci représente à peine 0,5% du produit
total des trois taxes. Au demeurant, ces taux laissent à la commune une large marge
d’augmentation, et lui permettent de disposer de leviers théoriques amples en la matière le
cas échéant.
4.2.4-
L’autofinancement
Le taux d’épargne brute est obtenu par le montant de la capacité d’autofinancement
divisé par le montant des produits de fonctionnement. Un taux inférieur à 10% est considéré
comme l’indice d’une capacité d’autofinancement insuffisante. En l’espèce celle-ci est d’un
niveau satisfaisant puisque sur la période vérifiée, la moyenne du taux d’épargne brute est
de 15,6%, assez nettement au-dessus du niveau de la strate.
13/40
4.2.5-
L’endettement
L’évolution de la dette
4.2.5.1-
Au cours de la période examinée, la dette de la commune a plus que doublé,
notamment sous l’effet du financement de la construction du centre aquatique « Les
Vagues ». Pour autant, cet endettement semble maîtrisé dès lors qu’il commence à décroître
dès 2009. L’endettement est par ailleurs nettement au-dessous de la moyenne de la strate et
le remboursement du capital des emprunts ne représente qu’une faible part des dépenses
d’investissement, en tout cas, très inférieure à celui de la strate. La commune possédant des
capacités d’autofinancement solides, elle est en mesure d’assumer sans difficulté cette dette
qui ne marque aucun signe de dérapage.
Tableau 4 : endettement Meyzieu
15 398
516
(-10,1%) (-11,5%)
1 049
(0,2%)
1 439
49
(48,5%) (44,1%)
137
(-5,5%)
1 701
58
(18,2%) (18,4%)
135
(-1,5%)
2 372
80
(39,4%) (37,9%)
140
(3,7%)
moyenne de
la strate
(variation n-1)
la strate
(1) (2)
1 047
(0,6%)
par habitant
(1) (2)
583
(-6,4%)
par habitant
(variation n-1)
moyenne de la
strate
(variation n-1)
17 123
(-5,5%)
Meyzieu
(en K€)
(variation n-1)
par habitant
(variation n-1)
1 041
(-2,9%)
par habitant
(variation n-1)
par habitant
(variation n-1)
moyenne
Meyzieu
(en K€)
(variation n-1)
annuités
15 468
548
1 072
(67,2%) (67,1%) (1,1%)
969
34
145
(97,8%) (100,0%) (-6,5%)
2011
18 116
623
(17,1%) (13,7%)
Meyzieu
(en K€)
(variation n-1)
encours de la
dette (au 31/12)
2010
moyenne de la
strate
(variation n-1)
2009
Meyzieu
(en K€)
(variation n-1)
164
4 029
143
1 033
9 251
328
1 060
(-6,8%) (-6,5%) (0,2%) (129,6%) (129,4%) (2,6%)
1 639
58
156
490
17
155
(-12,2%) (-12,1%) (-4,9%) (-70,1%) (-70,7%) (-0,6%)
Meyzieu
(en K€) (1) (2)
66
moyenne de
la strate
(variation n-1)
1 867
2008
moyenne de la
strate
(variation n-1)
annuités
par habitant
(variation n-1)
1 031
Meyzieu
(en K€)
(variation n-1)
153
2007
moyenne de
la strate
(variation n-1)
4 325
par habitant
(variation n-1)
moyenne de
la strate
encours de la
dette (au 31/12)
Meyzieu
(en K€)
(variation n-1)
par habitant
2006
Meyzieu
(en K€)
2005
11 959
(32%)
256%
1 497
(20%)
27%
413
(31%)
237%
52
(20%)
21%
1 048
(0%)
2%
147
(-3%)
-15%
Sources : Bercy Colloc - (1) variation moyenne annuelle - (2) variation sur la période
4.2.5.2-
Les emprunts souscrits
Au cours de la période examinée, la commune a contracté et/ou géré plusieurs
emprunts. Son attitude à l’égard de la dette est caractérisée par une grande prudence. La
commune a en effet opté pour des emprunts aux évolutions prévisibles et a privilégié, sur la
fin de la période examinée, les seuls emprunts à taux fixe.
Le seul prêt pouvant présenter un certain risque a été signé le 12 décembre 2001.
D’un montant initial de 5 289 786 € pour une durée de 15 ans, il avait pour objet de financer
une dette résiduelle de quatre prêts dont il intégrait les intérêts courus non échus d’un
montant de 114 860 €, en incluant par ailleurs le paiement d’une indemnité d’un montant de
106 714 €. Au 31 décembre 2011, le capital restant dû s’élevait à 2,32 M€ ce qui représentait
15% du total du capital restant dû par la commune au titre de ses emprunts. Bien que cet
emprunt ne présentât pas de risques particulièrement élevés pour la commune, compte tenu
du capital restant dû et des termes du contrat (4B selon la charte Gissler) 5, celle-ci a choisi
5
Instruction N° 10-019-MO du 3 août 2010.
14/40
de le renégocier pour le faire passer à taux fixe par contrat du 2 février 2012. Le taux fixe
négocié est de 2,33% annuel auquel s’ajoute une indemnité de 183 000 € de
remboursement anticipé total du prêt à taux variable renégocié, soit 8,26% du capital restant
dû (2 214 762 €).
La commune ne dispose donc plus d’aucun emprunt à taux variable, ce qui lui donne
une visibilité certaine sur l’état de sa dette et son évolution. Les taux fixes obtenus n’ont rien
d’excessif et ne sont pas de nature, au regard des capacités financières de la commune, à
mettre en péril son équilibre financier.
Bien que la dette de Meyzieu ait doublé au cours de la période examinée, son niveau
reste très inférieur à celui de la strate et apparaît bien maitrisé. La nature de la dette est
gérée avec un souci de prévisibilité maximale, puisque la commune ne dispose plus que
d’emprunts à taux fixe.
4.2.6-
Le ratio de désendettement
Le ratio de désendettement exprime le nombre d’années qui seraient nécessaires au
remboursement de la dette de la commune en supposant que la capacité d’autofinancement
(CAF) demeure stable sur cette durée et qu’elle y soit entièrement consacrée.
Il est calculé suivant la formule suivante : Ratio de désendettement = encours de la
dette en fin d’exercice/capacité d’autofinancement de l’exercice
Tableau 5 : ratio de désendettement
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Meyzieu
0,95
0,86
2,08
3,61
4,51
3,49
Moyenne de la strate
6,78
6,98
7,52
8,06
7,33
6,12
Moyenne des durées résiduelles de remboursement des
11
10
15
15,33
15
14,25
emprunts (Meyzieu)
(Source : CRC, sur la base des chiffres fournis par Bercy Colloc) (durées résiduelles : comptes administratifs)
Ces chiffres donnent à constater que la commune est dans une situation satisfaisante
de ce point de vue. En moyenne, sur la période le ratio de désendettement s’établit à 2,6
tandis que celui de la strate s’élève à 7,1. Entre 2006, à son plus bas, et 2009, alors qu’il est
à son apogée, le ratio a plus que quadruplé, ce qui représente une croissance nettement
plus rapide et plus importante que celle de la strate. Pour autant, compte tenu des
investissements réalisés sur cette période, cette tendance n’a rien d’alarmant dès lors que le
ratio reste très largement contenu et qu’il décroît même en 2010, suivant d’ailleurs en cela
une tendance qui s’observe également pour la strate.
Le rapprochement des chiffres du ratio de désendettement avec ceux de la durée
moyenne de remboursement des emprunts ne montre aucun signe de tension. Le ratio de
désendettement se trouve en effet au minimum trois fois inférieur à la durée moyenne de
remboursement des emprunts.
5-
LE PERSONNEL
La commune de Meyzieu gère attentivement son personnel, qui bénéficie d’une
situation globalement favorable, mais en s’écartant parfois de l’orthodoxie des prescriptions
réglementaires et législatives.
15/40
5.1-
Evolution des effectifs
La commune de Meyzieu emploie un peu moins de 500 agents. Au cours de la période
examinée, le volume d’emplois en équivalent temps pleins est demeuré inchangé, ne
connaissant qu’une évolution de -1%, avec une variation annuelle moyenne de 0,38%.
Tableau 6 : effectifs de la commune (titulaires et non titulaires)
6
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Tit. A
19
20
22
26
28
28
47%
Non tit A
4
5
6
7
6
6
Total A
23
(+9%) 25
(+12%) 28
(+18%) 33
(+3%) 34
(0%) 34
50%
48%
Tit B
64
64
68
71
65
64
Non tit B
17
18
15
19
23
25
Total B
81
(+1%) 82
(+1%) 83
(+8%) 90
(-2%) 88
(+1%) 89
Tit C
334
336
325
320
328
305
Non tit C
40
43
55
52
33
57
Total C
374
(+1%) 379
(0%) 380
(-2%) 372
(-3%) 361
(0%) 362
-1%
43%
-3%
Total tit
417
420
415
417
421
397
-1%
-5%
(1)
8%
(2)
0%
2%
47%
10%
-9%
Total non tit
61
66
76
78
62
88
9%
44%
total
478
(+2%) 486 (+1%) 491 (+1%) 495 (-2%) 483
(0%) 485
0%
1%
Légende : (1) = Variation annuelle moyenne (2) = variation sur la période 2005-10 en %. Tit = titulaires ;
non tit = non titulaires (sources : chiffres direction RH Meyzieu) (chiffres entre parenthèses = variation annuelle)
Cette augmentation du nombre d’agents s’explique principalement par un effort de
développement du conservatoire de musique et la pérennisation de quelques postes issus
de la transformation d’emplois jeunes. Cette relative stabilité globale des effectifs dissimule
toutefois une double évolution de leur composition.
La première est une modification des proportions de chaque catégorie A, B et C. Le
nombre d’agents titulaires de catégorie C a notablement diminué (-29 agents, soit 9%) tandis
que le nombre d’agents de catégorie A a largement augmenté (+47% ; + 9 agents) ce qui
marque une augmentation de 2,7%, du taux de personnel d’encadrement de la ville. Les
deux services bénéficiaires de ces créations d’emploi de catégorie A (services techniques et
direction générale des services) sont d’ailleurs les mêmes que ceux dont les emplois
d’agents de catégorie C ont le plus diminué. Cette évolution traduit une redistribution des
compétences qui n’a pas nécessairement impliqué une diminution de la charge financière.
La seconde évolution marquante est celle d’un recours accru aux non-titulaires : tandis
que le nombre d’emplois des agents titulaires diminue de 5% au cours de la période 20052010, le recours aux services des agents non titulaires a augmenté de 44 %7. Parallèlement,
les dépenses liées au « personnel extérieur » ont augmenté de près de 200% entre 2006 et
2010 ce qui correspond notamment à la participation de la ville à des actions d’insertion. La
commune indique par ailleurs avoir externalisé l’entretien de l’hôtel de ville, de l’antenne de
justice et des équipements sociaux et culturels.
Au regard de ce qui précède, il apparaît manifeste que l’augmentation des charges de
rémunération de la commune tient pour une bonne part à l’effet mécanique du « glissement
vieillesse technicité » des agents titulaires, puisqu’en dépit d’une diminution de leur nombre,
6
NB : ces chiffres ne prennent en compte que les emplois permanents des non-titulaires, n’y figurent donc pas
les emplois saisonniers, occasionnels et emplois de cabinet.
7
Sans compter les emplois non permanents.
16/40
la charge salariale qu’ils font peser sur le budget de la commune a augmenté. Elle s’explique
aussi, comme on l’a, vu par un mouvement de renforcement du taux d’encadrement, qui
engendre des charges de personnel plus élevées.
Ceci observé, financièrement, ce mouvement inverse des effectifs de titulaires et non
titulaires a potentiellement été source d’économie pour la commune, même s’il n’est pas
apparu que le recours accru aux non-titulaires avait cette vocation. En effet le coût moyen de
rémunération des agents non titulaires est moins important que celui des agents titulaires.
La commune de Meyzieu dispose d’effectifs en personnel confortables qui n’ont que
très légèrement augmenté au cours de la période examinée. Leur relative stagnation
s’accompagne toutefois d’une modification de leur structure, la part des d’agents non
titulaires ayant significativement augmenté ainsi que celle des agents de catégorie A, tandis
que le nombre d’agents de catégorie C a diminué. Cette redistribution des effectifs n’a pas
eu, pour autant, pour effet d’augmenter particulièrement les dépenses de personnel,
lesquelles ont été convenablement contenues.
5.2-
L’absentéisme
Tableau 7 : données relatives à l’absentéisme
2005
Agents arrêtés 1 fois au
8
moins / total effectif
Nb moyen de jours d’arrêt
9
par agent cat. A
par agent cat. B
par agent cat. C
titulaires
non titulaires
titulaires et non-tit.
Nb moyen d’arrêts par
agent titulaire
agent non-titulaire
agent
58,5%
2006
(-3,1%)
56,7%
2007
2008
(+7,0%)
60,6
(-6,8%)
56,5%
2009
(+10,7%)
62,5%
2010
(-2,0%)
61,3%
2011
(-7,0%)
57,0%
(+265%) (+80,3%) (+39,0%)
(-57,7%)
(-15,7%)
(+54,3%)
6,4
11,5
15,9
6,7
5,7
8,8
(-48,8%)
(+331%)
(-26,5%)
(-14,8%)
(0,0%)
(+28,3%)
7,3
3,7
16,1
11,8
10,1
10,1
12,9
(+6,7%)
(+5,3%)
(-10,4%)
(+4,2%)
(-8,4%)
(+12,3%)
33,1
35,3
37,1
33,3
34,6
31,7
35,6
(+4,4%) (+18,9%)
(-14,3%)
(+1,2%)
(-4,0%)
(+14,1%)
28,66
29,92
35,56
30,49
30,86
29,64
33,81
(+12,2%)
(-29,3%) (+17,9%)
(-33,4%)
(-13,6%)
(-9,7%)
17,03
19,10
13,50
15,92
10,60
9,16
8,27
(+7,3%)
(+0,1%)
(-5,4%)
(-10,7%)
(-6,4%)
(+8,5%)
22,85
24,51
24,53
23,21
20,73
19,40
21,04
(-4,1%)
(+0,8%)
(-13,4%) (+20,6%)
(+3,0%)
(-6,5%)
1,21
1,16
1,17
1,01
1,22
1,26
1,18
(-3,5%)
(+0,6%) (+11,1%)
(+6,1%)
(-10,5%)
(-4,2%)
0,78
0,75
0,76
0,84
0,89
0,80
0,76
(-4,3%)
(+0,3%)
(-10,1%) (+18,4%)
(-0,2%)
(-6,3%)
1,13
1,08
1,09
0,98
1,16
1,15
1,08
(+5,4%) (+14,4%)
(-11,7%)
(-1,6%)
(-6,7%)
(+14,4%)
10
Taux d’absentéisme
13%
14%
16%
14%
14%
13%
15%
(Sources : CRC ARA et chiffres produits par Meyzieu) (chiffres entre parenthèse = évolution annuelle)
(1)= moyenne annuelle (2) = variation moyenne annuelle sur période
1,7
(1)
(2)
59%
-0,2%
8,10
61,0%
10,27
45,0%
34,38
1,6%
31,28
3,4%
13,37
-9,3%
22,32
-1,1%
1,17
0,1%
0,80
-0,1%
1,10
-0,4%
0,14
2,4%
La ville de Meyzieu n’échappe pas à la tendance générale de l’augmentation de
l’absentéisme observée dans les collectivités locales ces dernières années. Bien qu’elle
s’applique à le limiter, son taux d’absentéisme est supérieur à ce qui s’observe dans les
collectivités employant plus de 350 agents11. Globalement, l’ensemble des indicateurs
montre une augmentation relativement préoccupante du nombre des absences (1,1 arrêt par
agent par an), de leur durée (22 jours par an) et du nombre des agents qu’elles concernent
8
Toutes catégories confondues, titulaires et non titulaires, y compris sur emplois non permanents
Titulaires et non titulaires, sur emplois permanents.
10
(Nombre de jours travaillés (221) x nombre d’emploi équivalent temps plein) / nombre de journées d’arrêt.
11
Publication Dexia « Regard sur… l’absentéisme dans la fonction publique » mai 2011 ; indique un chiffre
moyen d’absentéisme à 11% pour les collectivités de plus de 350 agents.
9
17/40
(59% des agents arrêtés au moins une fois par an). Cependant, le nombre de jours d’arrêt
par agent est inférieur à la moyenne observée dans les communes de même strate (30,1
jours par an)12. Majoritairement, les arrêts dont bénéficient les agents sont de courte durée :
les arrêts de moins de trois jours représentent plus du tiers de la totalité, les arrêts de moins
de 8 jours les deux tiers, et la proportion des arrêts de moins de 15 jours oscille, lors de la
période 2005/2011, entre 82 et 85% de la totalité des arrêts accordés.
La durée moyenne des arrêts des agents de catégorie C est 4,1 fois supérieure à celle
d’un agent de catégorie A, ce qui pourrait s’expliquer par une exposition différente aux
risques de maladie et d’accident. La différence, importante, entre le nombre de jours
d’absence entre titulaires et non-titulaires, qui n’a cessé de s’accroître entre 2005 et 2011
(en 2011, la durée d’absence d’un agent titulaire est en moyenne 4 fois supérieure à celle
d’un agent non titulaire) doit être relativisée au regard de l’effet démultiplicateur des congés
longue durée et longue maladie sur ces durées moyennes. Les agents non titulaires étant,
de manière générale, recrutés pour des durées courtes sont proportionnellement moins
nombreux à solliciter des arrêts de longue durée. La synthèse des bilans sociaux 2009
indique que cet écart s’explique également en partie par des caractéristiques
professionnelles et démographiques (structure par âge) différentes.
Il n’en demeure pas moins que l’absentéisme a pour la ville de Meyzieu un coût
important puisque le nombre de jours annuels d’absence moyen sur la période 2005-2011
est de l’ordre de 14 000, ce qui justifie que des efforts visant à sa réduction soient pratiqués.
Diverses actions sont menées à ce titre par la ville. Les premières consistent en des
mesures de contrôle du bien-fondé des arrêts de travail qui peuvent donner lieu à des
expertises réalisées chez un médecin expert. Depuis 2005, à la suite d’un accord avec les
partenaires sociaux, la ville a décidé d’une réduction des primes dès le premier jour
d’absence, mais la commune reconnaît elle-même que l’impact de la mesure est assez peu
important. La ville de Meyzieu s’est en outre penchée sur les causes des arrêts pour les
réduire, en faisant procéder, par exemple, à des études de postes, complétées par des
conseils en ergonomie. Elle a également procédé à une organisation et à une structuration
en matière de prévention des risques professionnels ainsi qu’en matière de formation
hygiène et sécurité.
Les résultats atteints sont encourageants en matière d’accidents, dont les taux de
gravité et de fréquence sont plus bas qu’au niveau national (en 2010 le taux de fréquence13
est de 14,83 alors qu’il est de 25 au niveau national14 et le taux de gravité15 de 0,19 alors
qu’il est de 1,4 au niveau national).
Les chiffres de l’absentéisme de Meyzieu, sont élevés mais, suivent, globalement, une
tendance que l’on retrouve dans les autres collectivités. La ville n’en a pas moins cherché à
agir sur les causes de l’absentéisme et de sa durée avec quelques résultats.
5.3-
Temps de travail
Par délibération du 13 décembre 1999 la ville de Meyzieu a mis en œuvre le protocole
d'accord relatif à la semaine de 35 heures. La durée effective du travail est donc de 35
heures hebdomadaires et de 7 heures journalières. Elle indique une durée annuelle effective
pour un temps complet de 1 547 heures pour 221 jours de travail. Cette durée est inférieure
12
Synthèse nationale des bilans sociaux 2009, p. 59 (Centre national de la fonction publique territoriale /
Direction générale des collectivités territoriales).
13
Taux de fréquence (TF)= nombre d’’accidents de service avec arrêt x 1 000 000 / nombre d’heures travaillées
du régime concerné.
14
CNRACL Bulletin 2011 de prévention n°6 Dossier BND / Entrepôt national p.10.
15
Taux de gravité (TG) = nombre de jours d’arrêt x 1 000 / heures travaillées.
18/40
à la durée annuelle fixée à 1 607 heures par le décret n° 2000-815 pour un agent travaillant
à temps complet. Celles-ci correspondent aux 1 600 heures prévues par ce décret, à
compter du 1er janvier 2002, auxquelles ont été ajoutées 7 heures au titre de la journée de
solidarité à compter du 1er janvier 2005, ce qui correspond à 228 jours de travail annuel. La
différence du temps de travail observé à Meyzieu avec la durée annuelle normale prévue par
ces dispositions équivaut à un peu plus de huit jours et représente un coût pour la collectivité
qui équivaudrait, pour les titulaires, à environ 490 K€ pour l’année 201016.
En réponse à cette observation, la commune a fait valoir qu’aux termes des
dispositions de l’article 7-1 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, dans sa version issue de la
loi du 3 janvier 2001 (Loi n°2001-2). « Les régimes de travail mis en place antérieurement à
l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi
précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de
travail dans la fonction publique territoriale peuvent être maintenus en application par
décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement prise après
avis du comité technique paritaire, sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux
garanties minimales applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de
travail. ». Par une délibération du 22 novembre 2001, la commune a décidé de mettre en
œuvre la possibilité prévue par ce texte. Les dispositions retenues en matière de temps de
travail par la collectivité ne sont donc pas, malgré leur coût, contraires à la législation.
La ville a institué en 2010 le compte épargne temps (CET). Le règlement adopté à
cette occasion, conforme aux dispositions réglementaires, accorde la possibilité aux agents
d’abonder leur compte avec des jours de congés annuels (6 jours maximum). Cette
possibilité ainsi ouverte aux agents n’a rencontré qu’un succès mitigé, puisqu’aux termes du
bilan social 2011, seuls 46 comptes épargne temps ont été ouverts (pour plus de 400 agents
titulaires) pour un nombre de jours épargnés, guère plus important, de 275. Pour autant, la
commune, n’a pas souhaité ouvrir la possibilité d’indemniser les jours de congés épargnés.
Elle explique ce choix par la volonté de maîtriser sa masse salariale et de pousser les agents
à prendre leurs jours de repos afin de ménager leur santé. Au regard des montants
d’indemnisation fixés par l’arrêté du 28 août 2008, du nombre de jours épargnés, et compte
tenu du glissement vieillesse technicité, il n’est pas certain que le motif avancé de la maîtrise
de la masse salariale garde longtemps sa pertinence économique.
Le choix de la commune ne saurait pour autant être critiqué. Il lui permet, d’une part de
connaître de façon fiable le nombre de jours de congés à prendre et leur coût, alors que ce
calcul est plus aléatoire si la monétisation des jours de congés épargnés est possible.
D’autre part, le nombre de jours épargnés par agent, de moins de 6 jours en moyenne par
CET, semble indiquer que l’ouverture d’un CET, n’incite pas nécessairement les agents qui
l’ont demandé à se priver de jours de congés pour les épargner. Peut-être, d’ailleurs, s’agit-il
d’une conséquence de l’impossibilité de les monétiser.
Le temps de travail des agents de la commune est inférieur à la durée annuelle
normale de travail prévue par le décret n° 2000-815, d’environ huit jours. La commune a
donné à ses agents la possibilité d’ouvrir un compte épargne temps mais sans possibilité de
monétiser les jours qui y sont épargnés, ce qui lui donne une meilleure lisibilité des jours de
congés à prendre et de leur coût.
5.4-
La tenue des dossiers
La tenue des dossiers des agents de la ville de Meyzieu, vérifiée par sondage, a révélé
que des améliorations pourraient être apportées.
16
Chiffre obtenu ainsi : ((coût moyen annuel par agent A /221) x 8 x nombre d’agents A) + (idem agents B) +
(idem agents C). Sur la base de chiffres fournis par la commune.
19/40
Au titre de l’article 18 du titre 1er du statut général des fonctionnaires « le dossier du
fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de
l’intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état
dans le dossier d’un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des
opinions ou des activités politiques, syndicales, et religieuses ou philosophiques de
l’intéressé ». Il ressort de ces dispositions que l’obligation de numérotation concerne
l’ensemble des pièces versées au dossier qui intéressent la situation administrative de
l’agent et qu’elle doit leur être appliquée de façon chronologique.
Il a été constaté que les pièces des dossiers n’étaient pas toutes numérotées, seules le
sont celles contenues dans le dossier « arrêtés » (dans quelques cas il a été constaté que
les arrêtés n’étaient pas tous numérotés). En outre, les documents n’étant pas tous datés
cela obère la possibilité de vérifier, en l’absence de numérotation systématique, le caractère
chronologique du classement (qui n’empêche pas par lui-même le classement thématique
pour lequel la commune a opté). Il a également été relevé que les dossiers ne contenaient
pas systématiquement l’intégralité des fiches d’évaluation. Lorsque celles-ci figurent au
dossier, ce qui constitue le cas majoritaire, ces documents ne sont pas numérotés.
L’obligation de numérotation des pièces du dossier individuel, constitue l’expression
d’une garantie d’impartialité pour les agents publics. La possibilité établie par le décret
n° 2011-675 du 15 juin 2011 de gérer par support électronique ces dossiers pourrait être
étudiée par la commune.
La tenue des dossiers des agents pourrait être améliorée, la numérotation des pièces
étant incomplète.
En réponse, la commune a fait savoir qu’elle allait mener une réflexion sur l’application
du décret du 15 juin 2011.
5.5-
Le recours aux non-titulaires
Le recours aux non-titulaires est essentiellement justifié par l’article 3 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984. Ceux-ci sont, en priorité, recrutés pour remplacer des agents absents
(article 3 alinéa 1)17 (48% du total des recrutements de non-titulaires), pour répondre à des
besoins occasionnels ou saisonniers, ou faire face à des vacances temporaires d’emploi.
Ces trois motifs représentent 93% du total des recrutements de non-titulaires. Les autres
motifs (absence de cadre d’emploi ou, pour les emplois de catégorie A, lorsque la nature des
fonctions ou les besoins du service le justifient, et emplois de cabinet) représentent, en
nombre, un caractère anecdotique.
L’examen des dossiers des agents recrutés sur le fondement des alinéas 4 et 5 de
l’article 3 de la loi n°84-53 (dans sa version issue de la loi n°2009-972 du 3 août 2009), c’est
à dire pour des besoins spécifiques ou en l’absence de cadre d’emploi correspondant n’a
pas révélé de cas de recrutement qui ne correspondrait pas aux cas prévus par le législateur
et invoqués par la commune.
Toutefois, à l’instar des remarques faites ci-dessus sur la tenue des pièces du dossier,
il a été noté que dans plusieurs dossiers individuels, les pièces n’étaient pas numérotées
bien que cette obligation soit expressément prévue par les dispositions de l’article 1-1 du
décret du 15 février 1988 n°88-145 (à partir de la modification introduite par le décret
17
Dans la version antérieure à la loi du 12 mars 2012.
20/40
n°2007-1829). D’autres contrats de recrutement18 ont un caractère rétroactif, dans la mesure
où ils ont été signés après la date d’entrée en fonction de l’agent qu’ils stipulent eux-mêmes.
Ces retards sont variables et peuvent aller de moins d’une semaine à plus de trois semaines.
La commune pourrait remédier facilement à ce type de dysfonctionnement en anticipant la
signature du contrat avant l’entrée en fonction de l’agent, particulièrement lorsque ces
contrats sont signés pour des durées de deux ou trois ans.
Plusieurs contrats de recrutement font référence à l’article 3 alinéa 3 de la loi n°84-53
comme motif de recrutement. Depuis la loi n°2005-843 du 26 juillet 2005, cet alinéa ne
correspond plus à aucun motif de recrutement. Cette référence erronée n’a guère de
conséquences juridiques, mais pourrait être source de confusion. Elle révèle en outre que la
commune devrait opérer une vérification sur la rédaction de ses contrats.
Les dossiers de certains agents non titulaires contiennent des lacunes (non
numérotation des pièces du dossier individuel, contrats rétroactifs...) auxquelles la commune
peut facilement remédier.
En réponse à ces observations, la commune a indiqué qu’elle veillerait à l'avenir à ce
que les contrats soient établis avant l'entrée en fonction des agents.
5.6-
Les logements pour nécessité absolue de service
En vertu de l’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990, les collectivités
territoriales et leurs établissements publics peuvent décider d’attribuer un logement de
fonction gratuitement ou moyennant une redevance à certains de leur agents, dont ils ont
préalablement fixé la liste des fonctions, en raison notamment des contraintes liées à
l'exercice de leur emploi.
Dès 1996, un arrêt du conseil d’Etat19, a conduit à considérer que les conditions
d’attribution des logements de fonction par les collectivités locales à leurs agents doivent
être calquées sur celles qui sont appliquées par l’Etat. Pour cela, (jusqu’à la récente réforme
du décret n°2012-752 du 9 mai 2012) les textes applicables, prévoyaient deux motifs de
concession de logement, sur des biens relevant du domaine public : soit par « nécessité
absolue de service », c’est à dire « lorsque l'agent ne peut accomplir normalement son
service sans être logé dans les bâtiments où il doit exercer ses fonctions », soit par « utilité
de service », c’est à dire « lorsque, sans être absolument nécessaire à l'exercice de la
fonction, le logement présente un intérêt certain pour la bonne marche du service ». Dans le
premier cas, la concession de logement emporte la gratuité du logement, voire, pour tout ou
partie, la fourniture de l’eau, du gaz, de l’électricité et du chauffage. La concession pour
simple « utilité de service » suppose en revanche, le paiement d’une redevance par son
bénéficiaire.
La ville de Meyzieu a décidé d’accorder des logements gratuits pour nécessité absolue
de service à vingt-huit de ses agents. Pour quatre d’entre eux, elle est justifiée par leur
fonction d’agent de police municipale, ce qui ne semble pas en adéquation avec les critères
dégagés par la jurisprudence à partir des textes précités. Celle-ci considère que l’attribution
d’un logement gratuit ne se justifie que lorsque les contraintes liées aux fonctions de l’agent
appellent de sa part une « présence pouvant être regardée comme constante ».
18
Ces contrats portent la mention « contrat de travail » ce qui est susceptible de porter à confusion dès lors que
les agents publics ainsi recrutés ne sont pas régis par les règles du code du travail mais par celle du décret du
15 février 1988.
19
CE, 30 octobre 1996, commune de Muret n°153679
21/40
La commune de Meyzieu, expose que ces quatre agents assurent des astreintes, pour
divers motifs qui représentent une centaine d'interventions annuelles. Il n’y a guère de doute
pour estimer que, dans ces conditions, l’attribution d’un logement représente une utilité pour
le service. Elle n’exige pas, cependant, de ces agents une présence constante. Les fiches de
postes de ces derniers mentionnent, certes, des contraintes horaires particulières mais ne
justifiant pas de la nécessité d’une présence constante sur les lieux d’exercice des fonctions.
Au demeurant, le seul fait d’être tenu à des contraintes d’astreinte ne suffit pas à justifier
l’attribution d’un logement gratuit. Enfin, il ressort de la jurisprudence que les juridictions
administratives ont considéré, dans plusieurs cas d’espèce, que des fonctions d’agent de
police municipale ne justifiaient pas l’attribution de concessions de logement gratuites20. Il
apparaît donc que la commune aurait dû et devrait demander à ces agents de police
municipale qu’elle loge, une redevance.
La réforme de mai 2012, ne change pas fondamentalement les conditions à remplir
pour l’attribution des concessions de logement pour nécessité absolue de service, mais a
restreint les concessions de logement payantes aux seuls cas où l’agent « est tenu
d'accomplir un service d'astreinte » (sans remplir les conditions ouvrant droit à la concession
d'un logement par nécessité absolue de service). En outre, à compter du 1er septembre
2013, dernier délai, les conditions d’occupations de ces logements, quels qu’en soient les
motifs, devront, en tout état de cause, changer. La réforme de mai 2012 a eu pour effet de
supprimer, pour les logements gratuits, la possibilité d’étendre cette gratuité aux dépenses
d’électricité, d’eau, de gaz et de chauffage. La commune devra donc, a minima, revoir les
conditions de logements de ces agents de police municipale sur ce point. Si la commune
décidait, comme cela semble devoir être le cas, de n’accorder qu’une concession de
logement payante, le calcul de la redevance prévue par l’article R. 2124-68 du code général
de la propriété des personnes publiques est désormais de 50% de la valeur locative réelle
des locaux occupés.
La ville a accordé des logements de fonction gratuits à quatre de ses agents de police
municipale alors qu’il n’apparaît pas que ces logements sont indispensables à l’exercice
normal de leurs fonctions. La commune aurait dû faire payer un loyer à ces agents et devrait
reconsidérer le caractère gratuit de leur attribution. En réponse, elle a indiqué son intention
de régulariser cette situation dans les meilleurs délais.
5.7-
Nouvelle bonification indiciaire (NBI)
Instituée par la loi n°91-73 du 18 janvier 1991 (à partir du 1er août 1990), la nouvelle
bonification indiciaire a pour objet de valoriser certains emplois comportant une
responsabilité ou une technicité particulière par l’ajout d’un certain nombre de points d’indice
majorés21, à l’indice de l’agent qui en bénéficie. Depuis deux décrets de 2006, les critères
d’attribution de la NBI sont exclusifs de toute référence à un grade. Attaché à l’exercice des
fonctions, le bénéfice de la bonification cesse lorsque l’agent achève de les exercer.
La commune de Meyzieu accorde la NBI à 167 agents sur 404 agents titulaires, soit
environ à 40% d’entre eux. Parmi ces derniers, 65 bénéficient de 10 points de bonification au
titre de fonctions d’accueil. Le décret n°2006-779 du 3 juillet 2006 prévoit que les fonctions
d’accueil ouvrent le droit au bénéfice de la bonification lorsqu’elles sont exercées à titre
principal. Le juge administratif, considère que cette condition est remplie lorsque l’emploi
occupé implique que l’agent concerné consacre plus de la moitié de son temps de travail
20
Cour administrative d'appel de Versailles, Commune De Chambourcy 13 octobre 2005 N°03VE01525 ; Tribunal
Administratif de Rouen, 11 mai 1999 M. Jacques DANVY Requête N 971493 ; Tribunal administratif de Melun,
16 octobre 2001 préfet de Seine et Marne c/commune de Savigny-le-Temple, requête N 981149.
21
er
Valeur du point d’indice au 1 juillet 2010 : 4,63 €.
22/40
total à des fonctions d’accueil du public22.
La consultation de la liste des bénéficiaires de la NBI, particulièrement des agents qui
en sont attributaires au titre des fonctions d’accueil, a conduit à constater que l’intitulé de
plusieurs postes laisse supposer que les fonctions d’accueil n’en constituaient pas la tâche
principale. La commune a exposé avoir « une interprétation large des textes relatifs à la
notion d'accueil du public, qui correspond certes aux administrés, mais aussi aux partenaires
(associations, institutions,...) et aux relations/interfaces internes aux services municipaux, et
ce afin de valoriser la transversalité entres les services ».
Cette interprétation des textes ne paraît pas correspondre à celle qu’en font les
juridictions administratives. Il est vrai, qu’à la différence du décret n°91-711 du 24 juillet
1991, l’annexe du décret du 3 juillet 2006 ne mentionne plus l’exercice « à titre principal des
fonctions d'accueil du public », mais simplement de « fonctions d’accueil exercées à titre
principal ». Pour autant, en dépit de cette différence de rédaction entre les décrets de 1991
et 2006, les juridictions administratives, saisies du sujet, ont toutes, sans exception,
considéré que les fonctions d’accueil sont des fonctions « d’accueil du public »23. Il semble
donc exclu que les fonctions de mise en relation internes aux services municipaux puissent
être considérées comme des fonctions d’accueil susceptibles d’être prises en compte pour le
bénéfice de la NBI.
Ce bénéfice suppose ainsi que l’agent exerce effectivement des fonctions d’accueil et
non qu’il soit simplement en contact avec le public. Il convient encore de préciser qu’il ne
suffit pas que la mission d’accueil soit l’une des missions principales pour ouvrir le droit au
bénéfice de la NBI, encore faut-il qu’elle constitue la part prépondérante de l’activité24.
Les données transmises par la commune ne permettent pas d’établir formellement
qu’un certain nombre d’agents auxquels est attribuée la NBI ne consacrent pas la majeure
partie de leur temps de travail à des fonctions d’accueil du public, dès lors qu’il n’existe pas
de décompte des heures passées à l’accueil du public. Dans ces conditions, la chambre
constate néanmoins que le nombre d’agents bénéficiant de la bonification apparaît élevé et
que les fonctions de plusieurs d’entre eux, au regard de leur fiche de poste, ne paraissent
pas conduire à consacrer plus de la moitié de leur temps de travail à des fonctions d’accueil
du public.
Il a notamment pu être observé qu’au sein du service des ressources humaines, qui
n’a, a priori, pas de raison d’avoir des contacts fréquents avec le public, pas moins de neuf
agents, sur un effectif de treize, bénéficient de la NBI au titre de l’exercice de fonctions
d’accueil à titre principal. Dans d’autres services, il a été relevé que la fiche de poste d’au
moins deux agents ne comportait aucune mission d’accueil du public.
22
CE, 28 janvier 2009, Mme Charlet N° 301494.
Ainsi, parmi des dizaines de jugements comportant une solution comparable, le Tribunal administratif de Lille
er
indique-t-il « qu’aux termes de l’article 1 du décret du 3 juillet 2006 susvisé : « Une nouvelle bonification
indiciaire, prise en compte pour le calcul de la retraite est versée mensuellement aux fonctionnaires territoriaux
exerçant une des fonctions figurant en annexe au présent décret. » ; que parmi les fonctions listées en annexe
de ce décret figurent les « fonctions d’accueil exercées à titre principal » ; que ces dispositions doivent être
interprétées comme réservant le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à raison de l’exercice à titre
principal de fonctions d’accueil du public aux agents dont l’emploi implique qu’ils consacrent plus de la moitié de
leur temps de travail total à des fonctions d’accueil du public » (Tribunal administratif de Lille, 22 mai 2012,
Mme Isabelle Delporte, requête n°1003377)
24
Tribunal administratif d'Orléans 23 octobre 2012 Mme Evelyne EHRMANNE requête n° 1100881.
23
23/40
La commune de Meyzieu accorde le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire à
40% de ses agents. Pour plusieurs d’entre eux, le bénéfice de cette bonification au titre de
l’exercice de fonctions d’accueil parait critiquable en première analyse, celles-ci, parfois pas
même prévues dans la fiche de poste, ne paraissant pas constituer la part prépondérante de
leur temps de travail. La commune devrait donc réexaminer les conditions d’attribution de
cette bonification.
En réponse à l’observation, la collectivité a affirmé que toutes les fonctions évoquées
par la chambre impliquent « une part prépondérante d'accueil » et a fait valoir que la
rédaction des fiches de postes ne traduisait pas toujours parfaitement la réalité des
fonctions.
6-
LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER
6.1-
L’entretien du patrimoine
6.1.1-
La programmation des travaux d’entretien
La commune dispose d’un inventaire de ses biens immobiliers qu’elle tient sous forme
d’un tableau dressant la liste des immeubles mais qui se borne à un recensement sommaire
des mètres carrés, répartis par catégorie. Cet inventaire ne comporte aucune précision sur la
date d’acquisition, ou de livraison, des immeubles ni sur leur état, ni sur leur régime
juridique. Il est vrai que la distribution du patrimoine de la commune n’étant pas
particulièrement complexe, ce type de renseignement n’apparaît pas totalement
indispensable. De telles informations, qui ne seraient pas difficiles à réunir, pourraient
pourtant s’avérer utiles aux fins de bonne gestion, par exemple pour les conventions
d’occupation qui pourraient concerner les immeubles et pour le régime des garanties qui
sont attachées aux constructions (garantie décennale par exemple).
Il semble plus gênant, en revanche, que cet inventaire ne soit pas associé à un tableau
des travaux d’entretien ou de réparations à prévoir. La commune a indiqué qu’historiquement
la programmation des travaux d’entretien reposait sur une très bonne connaissance des
bâtiments par les techniciens et responsables ainsi que sur les indications des occupants
des bâtiments. La méthode, dépendante de ces personnels, semble largement perfectible,
en ce qui concerne la programmation des travaux à envisager et leur calendrier. La
commune paraît avoir pris la mesure des faiblesses de ce mode de programmation, et a
engagé depuis 2009, des diagnostics patrimoniaux afin de mieux connaître l’état de ses
bâtiments, au rythme de quatre par an, sur ceux qui appellent le plus de travaux. Elle
dispose d’ores et déjà de onze tableaux complets et précis, constituant un outil utile, mais
qui ne concernent qu’un nombre restreint d’immeubles par rapport aux soixante-deux
bâtiments recensés dans le tableau des surfaces.
La commune dispose d’un inventaire de ses biens limité au recensement des mètres
carrés. Les outils de programmation des travaux d’entretien se sont enrichis depuis 2009
mais doivent être complétés pour être exhaustifs.
En réponse à cette observation la commune a indiqué que l’inventaire, en cours
d'actualisation depuis septembre 2011, a été complété de façon à améliorer la
programmation pluriannuelle des travaux d'entretien du patrimoine.
24/40
6.1.2-
Evolution des travaux d’entretien sur la période vérifiée
Il ressort des comptes administratifs de la commune que les crédits dépensés (mandat
émis + charges rattachées) relatifs à l’entretien des bâtiments (61522) ont diminué de près
de 12 % sur la période 2006-2011 tandis que ceux affectés à l’entretien, la réparation des
voies et réseaux (61523) ont également subi une baisse notable, de l’ordre de 34%. Ces
évolutions peuvent laisser supposer, qu’un risque de dégradation des bâtiments et de la
voirie existe sur la commune et que la nécessité d’un « rattrapage » pourrait s’avérer lourd.
La commune explique, s’agissant de l’entretien et de la réparation des bâtiments, que
la diminution sensible des dépenses de 2008 à 2010 est due à des changements dans les
effectifs des personnels en charge de cet entretien. Ces éléments sont en effet corroborés
par des taux de réalisation relativement bas pour ces dépenses au cours des mêmes
années. Il n’en reste pas moins que la commune doit demeurer vigilante sur ce poste de
dépense.
La diminution des dépenses de voirie et réseau (33% sur la période 2006-2011) est
principalement le résultat d’une réduction brutale en 2010 (-26%) dont les effets se sont
poursuivis en 2011 (-6%). La commune indique à ce sujet que cette baisse des crédits
correspond au transfert de la compétence « éclairage public » au Syndicat départemental
d’énergies du Rhône (SYDER) en août 2010, ce qui s’est traduit par une prise en charge des
dépenses d’entretien par le syndicat à partir de cette date25.
6.2-
La gestion des utilisations privatives du domaine public
Toute occupation privative du domaine public est subordonnée à la délivrance d’une
autorisation (permis de stationnement ou permission de voirie) et au paiement d’une
redevance. Ce principe, qui fait partie des constantes du droit de la domanialité publique, est
codifié depuis 2007 à l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes
publiques, qui dispose que « Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une
personne publique mentionnée à l'article L.1 [l'Etat, les collectivités territoriales et leurs
groupements] donne lieu au paiement d'une redevance […] ». Les autorisations d’utilisation
gratuite du domaine public y sont limitativement énumérées.
Pendant la période vérifiée, la commune n’a soumis que partiellement l’occupation de
son domaine public au paiement de redevances. Jusqu’au mois d’avril 2009, seuls les
commerces ambulants, cirques et fêtes foraines occupant temporairement le domaine public
y étaient assujettis. Ce n’est qu’à partir d’une délibération du 26 mars 2009 qu’elle a adopté
le principe d’une tarification des occupations du domaine public par des bungalows de
chantier et, seulement à partir de la délibération du 30 juin 2011, que l’assujettissement à
redevance a été étendu aux terrasses et occupations accessoires à un commerce
sédentaire. Pendant cette période, la commune s’est ainsi placée en marge des principes
régissant l’occupation du domaine public et s’est privée de ressources, qui sans être, en
général, primordiales, ne sont pas pour autant négligeables26.
Les tarifs fixés sont peu élevés et laissent, pour quelques cas, une certaine place à la
gratuité pour les premiers temps de l’occupation. Si cette gratuité partielle est susceptible
d’inciter les occupants du domaine public à limiter la durée de leur occupation, elle n’en
demeure pas moins en dehors des cas prévus par les dispositions susmentionnées. Au
demeurant, au regard du caractère très modeste du montant de la participation l’effet incitatif
25
Ce transfert de charge n’est pas nécessairement une source d’économie pour la commune qui contribue, par
ailleurs, aux ressources du syndicat. L’explication donnée permet néanmoins de constater que la diminution du
poste de dépense n’est pas le signe d’un abandon de certains travaux d’entretien.
26
En 2011, le compte administratif fait apparaître des recettes de 420 000 € au titre des redevances d’occupation
du domaine public.
25/40
semble limité. Si tel est l’effet recherché, il serait plus efficace, sans doute, d’augmenter le
prix de la redevance dès le premier jour.
S’agissant des redevances relatives aux terrasses et autres occupations accessoires,
la délibération du 30 juin 2011 indique que, par souci de simplicité, le tarif fixé est unique et
n’opère une distinction qu’entre les occupations habituelles (40€/m² par an) et les
occupations exceptionnelles (1€/m² par jour). La commune expose avoir fixé ces tarifs en se
basant sur l’étude des pratiques des communes comparables autour de Meyzieu, dans le but
d'avoir une "logique de secteur".
Il convient, pour autant, de rappeler que « La redevance due pour l'occupation ou
l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au
titulaire de l'autorisation » (article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes
publiques). En vertu de ces dispositions, la comparaison avec des communes alentour pour
fixer les tarifs d’occupation du domaine public n’est pas nécessairement la plus appropriée
dès lors qu’elle peut avoir pour effet et inconvénient d’être dissociée de la situation des
occupants du domaine public. Au regard du principe d’égalité des citoyens devant les
charges publiques, il semblerait normal que les redevances soient modulées en fonction des
avantages que tirent les occupants privatifs du domaine public. L’unicité du tarif pour les
terrasses et autres occupations accessoires, en dépit de sa simplicité, n’est donc pas non
plus la méthode la plus pertinente en matière de fixation des tarifs, notamment si la
commune venait, dans les prochaines années, à augmenter le nombre des autorisations
d’occupation privative.
La commune n’a décidé d’appliquer de façon systématique le principe de
l’assujettissement de l’occupation du domaine public au paiement d’une redevance que
récemment, ce qui l’a privé de ressources. La méthode de tarification adoptée, malgré sa
simplicité, devrait davantage prendre en compte les avantages procurés au bénéficiaire de
l’autorisation.
En réponse à l’observation, la commune a indiqué que l’intérêt d’une généralisation de
la redevance d’occupation privative du domaine public ne lui est apparu qu’à partir de 2009,
période à partir de laquelle les demandes d'occupation, liées aux projets immobiliers qui ont
vu le jour sur la ville, se sont développées. Elle estime avoir intégré la notion d’avantage
procuré dans les nouveaux tarifs.
7-
LA DELEGATION DE SERVICE PUBLIC DU CENTRE AQUATIQUE « LES
VAGUES »
Dès l’année 2003, la commune de Meyzieu a entamé une réflexion sur la possibilité de
se doter d’un équipement aquatique plus élaboré qu’une simple piscine. Le projet prévoyait
de créer un centre doté de plusieurs bassins, dont une fosse de plongée subaquatique, un
espace « bien-être » (sauna, hammam) et un espace de remise en forme. Afin d’être
éclairée sur les conditions d’exploitation d’un tel équipement la ville a commandé une étude
à deux sociétés et a elle-même mené des études sur le coût de fonctionnement d’une telle
installation. Conçu à l’origine à l’échelle intercommunale avec la ville de Jonage, le projet de
construction du centre aquatique a fait l’objet d’une entente intercommunale au sens des
articles L. 5221-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. La commune de
Jonage s’en est toutefois retirée courant 2008.
La ville a choisi d’assurer la gestion du centre par le biais d’une délégation de service
public sous forme d’affermage plutôt qu’une exploitation en régie. Ce mode apparaît justifié
26/40
au regard de la complexité de la gestion de l’équipement qui exige un savoir-faire spécifique,
tant pour l’exploitation de l’équipement lui-même que pour la gestion du personnel
nécessaire à son fonctionnement. En outre il permet de faire reposer une partie du risque lié
à l’exploitation de l’équipement sur le délégataire, même si, en contrepartie, celui-ci doit être
surveillé.
Au terme d’une procédure de mise en concurrence et de publicité engagée en mars
2008, la délégation de service public a été conclue par la commune de Meyzieu en
décembre de la même année avec l’Union nationale des centres sportifs de plein air (UCPA)
pour la gestion de son centre aquatique « Les Vagues » qui a ouvert ses portes en juin 2009.
La ville de Meyzieu a choisi de confier, par une délégation de service public, la gestion
du centre aquatique « Les Vagues », ouvert en juin 2009, à l’UCPA au terme d’une
procédure de mise en concurrence. Ce mode de gestion paraît adapté eu égard aux savoirfaire requis pour le bon fonctionnement de cet équipement qu’il s’agisse de son
développement et de sa promotion ou de son organisation et de la gestion des ressources
humaines.
7.1-
La procédure de passation
La mise en place d’une délégation de service public est soumise à la procédure de
publicité et de mise en concurrence imposée par les articles L. 1411-1 et suivants du code
général des collectivités territoriales, qui peut être divisée en cinq étapes : la décision sur le
principe de la délégation, la publicité, la commission d’ouverture des plis, les négociations et
le choix du délégataire.
Après avoir décidé, par une délibération du 7 février 2008 du recours à la délégation de
service public, la commune de Meyzieu a lancé dès le mois de mars 2008 un avis d’appel
public à candidature qui a permis à 8 prestataires de se porter candidat. Les exigences
relatives aux modalités de publicité ont été globalement respectées.
Les 8 candidatures reçues ont été examinées par la commission d’ouverture des plis,
réunie les 22 et 24 avril 2008, qui a écarté deux candidats au motif de capacités financières
et techniques insuffisantes. Les six candidats admis à présenter une proposition ont ensuite
reçu un dossier de consultation. A l’issue d’une première phase d’analyse et de
négociations, seuls deux candidats sont restés en lice. La seconde phase s’est achevée le
22 septembre 2008 par la désignation de l’UCPA comme délégataire.
Ce choix a été approuvé par délibération du conseil municipal du 20 novembre 2008 et
le contrat a été signé le 4 décembre 2008. Le rapport final d’analyse des propositions
souligne la bonne qualité du service proposé par le délégataire notamment en matière
d’amplitude horaire et de valorisation de l’espace plongée, une compensation financière
versée par la ville attractive, une clause d’intéressement favorable, ainsi que des moyens
techniques et humains satisfaisants affectés au service.
Les différentes étapes de la procédure d’attribution de la délégation de service public
se sont déroulées convenablement et dans un calendrier satisfaisant, ce qui témoigne d’une
bonne maîtrise de la procédure.
7.2-
La qualification juridique du contrat
Le contrat de délégation de service public du 4 décembre 2008 a été conclu pour une
durée de 8 ans. La commune ayant assuré la maîtrise d’ouvrage des travaux et la charge
financière des investissements, la délégation a pris la forme de l’affermage. Le fermier est en
27/40
charge de l’exploitation de l’équipement et de son entretien moyennant une rémunération
assurée par les résultats de l’exploitation. Les équipements mis à la disposition du
délégataire pour assurer l’exploitation du centre aquatique sont les suivants : un grand
bassin de nage, une pataugeoire, un bassin de détente et de loisirs, un bassin de plongée
subaquatique, un espace de remise en forme et balnéothérapie, des locaux sanitaires
vestiaires et un espace d’accueil.
Les caractéristiques du contrat ne laissent pas de doute sur sa qualification de
délégation de service public. La qualification de délégation de service public codifiée dans
les dispositions de l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales est reliée à
la notion de risque lié à la rémunération. En effet, il est prévu que : « la rémunération du
délégataire est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service ». La
jurisprudence administrative a eu l’occasion de préciser la notion et considère que le point
déterminant est que le délégataire, qui doit tirer une part sensible de ses ressources des
résultats de l’exploitation (et non d’un prix qu’on lui versera quoi qu’il arrive), doit assumer
une part importante du risque économique lié à l’exploitation.
En l’espèce, l’activité déléguée visant à offrir l’accès de l’ensemble de la population à
un équipement de qualité avec animations sportives et ludiques, ainsi qu’à organiser et
assurer l’apprentissage de la natation scolaire, correspond, peut-on estimer, à une activité
de service public industriel et commercial (cf. infra p. 31 sur cette qualification). Le
délégataire est chargé de l’ensemble des opérations d’entretien et de maintenance
permettant d’assurer le bon fonctionnement des installations et leur maintien à un niveau
correct de service et de qualité. Lui incombent également les grosses opérations de
maintenance et de renouvellement financées à travers la mise en place d’un fonds de
travaux et de renouvellement.
Le contrat ne saurait par ailleurs être confondu avec celui d’un marché public dès lors
que le délégataire gère le centre aquatique à ses risques et périls. Sa rémunération est
assurée par les tarifs perçus auprès des utilisateurs et par l’ensemble des produits issus de
l’exploitation. La commune verse en outre une compensation financière forfaitaire révisable
annuellement, destinée à couvrir les sujétions de service public imposées au délégataire27.
Enfin, le contrat prévoit une clause d’intéressement en cas d’amélioration du résultat
financier par rapport à celui des comptes prévisionnels d’exploitation. Majoritairement issue
du paiement des droits d’entrée par les usagers, la rémunération comprend aussi la
perception d’une compensation financière déterminée à la signature du contrat de façon
forfaitaire. Elle apparaît donc substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du centre
aquatique dont l’UCPA assume le risque commercial lié à son exploitation
Le mode de rémunération du délégataire, basé majoritairement sur les droits d’entrée
perçus auprès des usagers et complété par la perception d’une compensation pour sujétions
de service public, laisse à la charge du délégataire une part significative de risque lié à
l’exploitation du centre aquatique qui confirme la qualification de délégation de service public
du contrat de gestion. La procédure choisie pour la délégation est donc adaptée à la
qualification juridique retenue par la commune pour le contrat d’exploitation du centre
aquatique.
27
Ce dernier paye de son côté à la commune une redevance annuelle pour l’occupation du domaine public,
équivalente à la valeur cadastrale du centre aquatique établie sur la base de la valeur 2007 du bien soit
10 000 €.
28/40
7.3-
L’équilibre économique
7.3.1-
Le déficit constaté sur les trois premières saisons d’exploitation
Le centre aquatique, mis à disposition du délégataire en mai 2009, a ouvert ses portes
le 14 juin 2009. L’accueil des premiers établissements scolaires est donc intervenu en
septembre 2009. Le déséquilibre constaté à l’issue du premier exercice n’est guère
significatif puisqu’à la fin de l’année 2009, plusieurs recettes n’étaient pas encore perçues,
notamment celles relatives aux scolaires. Néanmoins, les tendances constatées dès la fin de
ce premier exercice d’exploitation se sont confirmées ultérieurement, avec le démarrage lent
de la fréquentation des espaces plongée et bien-être malgré une fréquentation conforme aux
prévisions pour les accès bassins.
Tableau 8: produits d’exploitation du centre aquatique
2009/2010
2010/2011
CEP
CEP
(Ecart
(Ecart
Réalisé (en
prévision/
prévision/
% du total)
réalisation
réalisation
en %)
en %)
Réalisé
(en % du
total)
2011/2012
CEP
variation
(Ecart
des
prévision/
produits
réalisation
/ n-1
en %)
Réalisé
(en % du
total)
variation
des
produits
/ n-1
Accès bassins
329 889
(-7%)
306 847
(25%)
348 594
(-16%)
292 024
(26%)
-5%
357 309
(-8%)
327 491
(27%)
+12%
Activités aquatiques
133 821
(-5%)
125 780
(10%)
141 409
(-9%)
128 393
(12%)
2%
144 944
(-1%)
143 241
(12%)
+12%
Activités forme /bien
être
157 822
(-40%)
94 618
(8%)
162 732
(-58%)
67 685
(6%)
-28%
166 800
(-55%)
75 367
(6%)
+11%
Plongée
196 352
(-68%)
62 200
(5%)
207 485
(-58%)
86 691
(8%)
+39%
212 673
(-51%)
104 296
(9%)
+20%
Services aux
usagers
16 000
(-30%)
11 229
(1%)
16 400
(-42%)
9 548
(1%)
-15%
16 400
(-41%)
9 595
(1%)
0%
Groupes
5 677
(-68%)
1 844
(0%)
5 999
7%)
6 411
+248%
(1%)
6 149
(-24%)
4 670
(0%)
-27%
40 736
(-100%)
(0%)
38 275
(-100%)
(0%)
38 275
(-100%)
(0%)
74 349
(6%)
16 665
372%)
78 673
(7%)
16 665
396%)
82 612
(7%)
(0%)
er
Scol 1 degré
Scol 2
ème
degré
+6%
+5%
Scol hors Meyzieu
32 994
(-100%)
(0%)
24 573
(-100%)
(0%)
24 573
(-100%)
Clubs
16 722
(-100%)
(0%)
17 140
(-47%)
9 018
(1%)
17 140
25%)
Compensation Ville
537 356
537 356
(44%)
430 928
(39%)
-20%
408 841
7%)
437 318
(36%)
+1%
1 467 369
(-17%)
1 214 223
423 818
2%)
1 403 090
(-21%)
1 109 371
-9%
1 409 769
(-14%)
1 206 167
+9%
Total produits en €
HT
-122 636
-176 382
(-10%)
(-16%)
(Source : rapport d’activité 2011 ; *CEP = compte d’exploitation prévisionnel)
Résultat HT
21 577
+139%
(2%)
-160 504
-13%)
L’analyse des résultats d’exploitation de l’équipement sur les saisons écoulées de juin
2009 à mai 2012 et sa comparaison avec le compte d’exploitation prévisionnel (CEP) réalisé
par le délégataire au moment de la mise en concurrence,28 témoigne d’une relative maîtrise
des charges. Les écarts entre les prévisions et les réalisations sont, globalement,
28
NB: Le compte d’exploitation prévisionnel initial ayant été exprimé en euros constants les chiffres du compte
d’exploitation prévisionnel ont été transformés en euros courants et donc affectés d’une inflation théorique de
2,5 % afin de pouvoir mieux appréhender les différences entre le réel et le prévisionnel.
29/40
satisfaisants avec des taux de réalisation en moyenne inférieurs de 6,5 % aux prévisions. En
tenant compte de la projection réalisée pour la saison juin 2012/mai 2013, le délégataire
constate une optimisation des charges de 72 584 € en moyenne par an par rapport aux
prévisions du compte d’exploitation prévisionnel.
Les charges d’exploitation liées, notamment à la masse salariale, principal poste de
dépense (45% du total), ont, elles-aussi, fait l’objet d’une évaluation satisfaisante et n’ont
guère évolué sur les trois années d’observation possibles. Deux augmentations supérieures
attirent toutefois l’attention sur la saison 2011-2012 concernant les services externes et les
impôts et taxes. La première est liée au recrutement de moniteurs indépendants pour des
activités fitness, dans le cadre de la revalorisation de celles-ci. La seconde découle d’une
évolution de la fiscalité sur la formation professionnelle et la non-imposition des premiers
exercices. Pour le reste, notamment en ce qui concerne les achats, les évolutions sont
globalement comparables et relativement conformes aux prévisions.
Les produits d’exploitation réels des trois premiers exercices et la projection effectuée
pour la saison 2012/2013 soulignent un déficit sensible des recettes commerciales du centre
aquatique, en moyenne inférieures de 218 876 € par an par rapport aux prévisions du
compte d’exploitation prévisionnel. Les faits générateurs en sont clairement identifiés : les
activités plongée et forme et bien-être connaissent des fréquentations nettement en deçà
des prévisions même si des progrès appréciables des recettes (+20% et +11%) sont à
souligner sur la saison 2011 /2012. Le déficit annuel moyen qui en résulte, de 146 293 € sur
les 4 exercices d’exploitation, a amené le délégataire à considérer dans son rapport d’activité
2011 que, même avec un développement significatif des recettes commerciales dans les
quatre années restantes du contrat, il demeurerait, sur la période d’exploitation, un déficit
stabilisé entre -90 K€ à -100 K€ en année 8.
Suite à ces observations, la commune a indiqué que les dernières évaluations issues
du compte d’exploitation prévisionnel donnent de meilleurs résultats. Les mesures
correctives adoptées et les nouvelles projections du CEP font en effet apparaître un déficit
pour l'année 4 d'exploitation ramené à 54 122 € ce qui abaisse le différentiel estimé pour la
dernière année d'exploitation à 18 756 €.
Afin de remédier à ces déficits de fréquentation, diverses mesures ont été adoptées à
partir de 2011. Une nouvelle grille tarifaire, applicable dès septembre 2011, a été adoptée
par délibération du 30 juin 2011. L’accent a été mis sur le développement d’activités
évènementielles de découverte autour de la plongée, auquel s’ajoutent la création d’un pack
découverte plongée et la vente en ligne de prestations plongée pour toucher un public plus
large. Les horaires d’ouverture de l’espace bien-être ont été étendus et les tarifs d’accès aux
bassins, inchangés depuis l’ouverture du centre aquatique en juin 2009, ont été revalorisés.
Les prévisions de fréquentation par type d’espace réalisées par la commune au cours
des études de faisabilité sont difficilement comparables avec les données contenues dans
les rapports annuels d’activité produits par le délégataire. En effet, les prévisions sont
établies en saison alors que les réalisations sont exprimées en années civiles dans les
rapports d’activité. De plus, les unités utilisées pour exprimer les fréquentations ne sont pas
identiques : les scolaires sont comptabilisés parfois en nombre d’élèves, parfois en nombre
de séances, et la fréquentation « grand public » ne recouvre pas toujours les mêmes publics
(les activités de groupe dites « encadrées » étant parfois comptabilisées). Il n’est donc pas
possible de procéder à une analyse comparative pertinente des chiffres contenus dans les
rapports annuels avec les prévisions établies par la commune délégante.
Néanmoins, quelques grandes tendances peuvent être dégagées au vu des données
collectées dans les rapports annuels. L’augmentation globale de la fréquentation de plus de
8% entre l’année 2010 et l’année 2011 montre une évolution encourageante, les progrès les
30/40
plus notables étant ceux liés à l’espace plongée. Ces résultats n’en sont pas moins en deçà
de ce qui était escompté par le délégataire. La fréquentation des espaces plongée et bienêtre a connu une croissance indéniable en 2011 par rapport à 2010, en-dessous toutefois
des prévisions du délégataire qui aurait dû l’anticiper davantage.
Le centre aquatique connaît un déficit annuel moyen de 146 293 € sur les 3 saisons
écoulées depuis l’ouverture en juin 2009. Malgré une bonne maîtrise des charges et une
fréquentation conforme aux prévisions concernant l’accès aux bassins, le déficit de
fréquentation des espaces plongée et bien-être est clairement identifié comme cause de ce
résultat.
Les mesures correctives adoptées et celles à venir, ont produit des effets positifs mais
n’ont pas totalement enrayé ce déficit dont il est estimé en mai 2013 qu’il devrait se situer,
sur la période d’exploitation, à 18 756 € en fin de contrat.
7.3.2-
La prise en charge par la commune d’un surcoût résultant d’une
circonstance extérieure
Le contrat de délégation de service public signé en décembre 2008, qui avait déjà fait
l’objet de modifications intervenues par la passation de divers avenants, a été modifié en
juillet 2012 par un 7ème avenant. Une nouvelle convention collective applicable aux salariés
du délégataire ayant induit des surcoûts pour ce dernier, la commune a accepté de les
prendre en charge, en augmentant sa contribution afin « d’éviter au délégataire des
difficultés de gestion supplémentaire ». L’avenant n°7 prévoit ainsi l’augmentation de la
compensation financière d’un montant annuel de 37 682 € TTC à compter de la quatrième
année d’exploitation.
7.3.2.1-
Le bien-fondé juridique de l’avenant
Si les modalités de passation de l’avenant n°7 ne suscitent pas en elles-mêmes
d’observations, la chambre appelle l’attention de la commune sur le fait que son objet
conduit à la prise en charge par le délégant de coûts résultant de l’application d’une
évolution règlementaire qui lui est totalement extérieure.
Or, au regard des principes dégagés par la jurisprudence sur la mutabilité des contrats,
le délégataire ne bénéficie d’un droit au rétablissement de l’équilibre financier du contrat, si
celui-ci vient à être rompu, que dans un nombre de cas limités. Le premier est celui où la
cause du déséquilibre est une intervention du délégant lui-même qui est en droit d’exiger de
son délégataire des prestations supplémentaires au nom de son pouvoir d’organisation du
service public et de l’intérêt public. En cas d’imprévision, c’est à dire d’événement
imprévisible au moment de la signature du contrat, emportant un bouleversement temporaire
de l’économie générale du contrat, le cocontractant peut encore obtenir la compensation du
déficit d’exploitation qu’il enregistre. Enfin, la théorie du « fait du prince », concernant le cas
d’une décision de l’autorité délégante dans un autre domaine que celui du contrat, ayant
pour effet, par ricochet, d’en bouleverser l’économie, permet au délégataire de bénéficier
d’une compensation.
En l’espèce, l’application de la nouvelle convention collective aux salariés du
délégataire n’entre dans aucune de ces hypothèses et les parties n’ont par ailleurs prévu
aucune clause de rééquilibrage du contrat dans une telle situation. En d’autres termes, et
contrairement à ce que laisse entendre la délibération29 approuvant l’avenant n°7, la
commune n’avait aucune obligation de prendre en charge le coût financier supplémentaire
29
La délibération indique « afin d’éviter au délégataire des difficultés de gestion supplémentaire et conformément
à la réglementation, ce surcoût est absorbé par la collectivité ».
31/40
engendré par les nouvelles conditions salariales dont bénéficient les employés du
délégataire, quand bien même celui-ci menacerait d’arrêter l’exploitation, ce qui, faut-il le
préciser, engagerait son entière responsabilité vis-à-vis de la commune.
En outre, l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales dispose qu’« Il
est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au
titre des services publics visés à l'article L. 2224-1 [services publics à caractère industriel ou
commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes]. Toutefois, le
conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est justifiée par l'une
des raisons suivantes :
1° Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des
contraintes particulières de fonctionnement ; [...] ».
Les critères de qualification d’un service public en service public industriel et
commercial ou service public administratif que sont l’origine de ses ressources, son objet et
son mode de fonctionnement, rapprochent davantage le centre d’une entreprise privée que
d’un service faisant normalement partie des attributions de la puissance publique. La
majeure partie de ses ressources provient du paiement des droits d’entrée par les usagers
(60,5% en moyenne sur la période examinée). Son fonctionnement est celui d’une entreprise
privée puisque le centre est exploité par une société privée (EURL détenue à 100% par
l’UCPA) qui emploie du personnel privé, soumis au droit du travail. Son objet, enfin, peut être
assimilé à celui d’une entreprise privée. Des juridictions administratives ont, dans des cas
comparables, ainsi considéré que des centres aquatiques constituaient des services publics
industriels et commerciaux.
En l’espèce, il est incontestable que la commune de Meyzieu impose à l’exploitant du
centre des contraintes qui justifient une compensation partielle des charges du centre au titre
du 1° des dispositions précitées. Pour autant, l’avenant n°7 n’a pas pour objet d’aggraver les
« contraintes particulières de fonctionnement ». Sous réserve de l’appréciation du juge du
fond, la chambre appelle également l’attention de la commune sur le caractère incertain de
la pleine justification de l’avenant au regard de ces aspects.
En réponse à cette observation, la commune a indiqué son désaccord avec la position
de la chambre. Invoquant un arrêt de la cour administrative d'appel de Paris, du 17 avril
2007, elle considère qu’elle disposait de la liberté contractuelle de passer l’avenant n°7. La
commune estime par ailleurs que le service public délégué en cause constitue un service
public administratif et commercial, notamment au regard de son financement qu’elle
considère devoir être examiné aussi sous l’angle de l’investissement qu’il a nécessité et qui
est financé par des recettes communales.
Contrairement à la commune, la chambre considère que l’arrêt invoqué ne fait pas
obstacle à ce que la validité d’un avenant soit examinée à la lumière, notamment, des
dispositions du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, elle considère que le
service public en cause est la gestion du centre aquatique, et non la construction dudit
centre. Ainsi, tant au regard de son objet30 qu’au regard de ses ressources de
fonctionnement, la chambre considère que le fonctionnement du centre aquatique les
vagues est susceptible de relever davantage d’un service public industriel et commercial que
d’un service public administratif.
30
TA Marseille, 22 septembre 2009, Préfet des Alpes de Haute-Provence N° 0405742 (sol. Implicite) et Cour
administrative d'appel de Marseille, 10 novembre 2003, SAN du Nord-Ouest de l’Etang de Berre et Société
Simoparc N° 03MA01460
32/40
7.3.2.2-
La pertinence de l’avenant au regard de la gestion
Face au constat d’un déficit annuel au cours des trois premières années d’exploitation
et de prévisions peu optimistes sur la résorption de ce déficit, la commune a choisi de
prendre à sa charge le surcoût lié à cet accord social afin de ne pas aggraver la situation du
délégataire et, ainsi, ne pas creuser davantage le déficit constaté. En termes de gestion, et
non plus de droit, le choix de la commune, d’assumer ce surcoût, apparaît prudent aussi bien
pour le maintien de la qualité de l’activité de service public que pour sa pérennité,
notamment dans la perspective des suites à donner à l’exploitation du centre
lorsqu’interviendra la fin du contrat actuellement en cours.
Si, sous cet angle, la commune a fait un choix politique qui lui appartient, l’avenant
n’en conduit pas moins à relativiser la notion de risque assumé par le délégataire,
notamment au regard de la compensation versée annuellement par la collectivité au titre de
l’exploitation. Cette somme étant déterminée forfaitairement, elle pouvait s’avérer être à
l’avantage de la commune ou du délégataire. Le fait qu’elle soit révisée pour tenir compte
d’un imprévu supprime une part du risque normalement assumé par le délégataire. Celui-ci
n’est du reste pas négligeable puisque le montant de l’augmentation prévue par l’avenant
n°7 s’élève à près de 10% de la compensation financière initialement prévue par la
commune à partir de la troisième année d’exploitation, laquelle constitue environ 36% du
montant de recettes du centre pour l’année 2011/12 (cf. tableau supra p.28). L’avenant met
également en lumière que les prévisions relatives à l’équilibre économique du
fonctionnement du centre ont été un peu trop optimistes.
La commune a conclu un avenant au contrat de délégation qui la conduit à augmenter
la compensation qu’elle verse au fermier de près de 10% afin de contrebalancer un surcoût
d’exploitation lié à l’application d’une convention collective favorable au personnel. Outre que
cette compensation n’avait rien d’obligatoire, son bien-fondé juridique vis à vis des
dispositions de l’article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales est
susceptible d’être discuté.
En termes de gestion, ce choix politique de la commune est toutefois marqué du sceau
de la prudence même s’il la conduit à assumer une part des aléas d’exploitation qui aurait dû
reposer sur le délégataire.
8-
LA COMMANDE PUBLIQUE
8.1-
La gestion de la commande publique
8.1.1-
Le service achats marchés publics
Le service achats marchés publics créé en 2002 au sein de la direction générale des
services s’est développé, à partir de 2004, pour se structurer définitivement autour de quatre
personnes et permettre à la commune de faire face à l’évolution permanente des règles de la
commande publique ainsi qu’au volume important de marchés conclus au cours des années
2006 à 2010.
Le rôle transversal que la commune a choisi de donner à ce service « ressources », a
justifié de le rattacher à la direction générale des services et de l’impliquer dans l’ensemble
des achats de la ville. De façon à gérer l’achat public de manière décentralisée, le service
est associé à tous les achats réalisés, soit comme gestionnaire direct de la procédure mise
en œuvre, soit comme instance de contrôle et de validation des procédures gérées par les
33/40
directions et services opérationnels. Ces derniers ont la charge de définir, programmer et
budgétiser leurs besoins tandis que le service ressources les accompagne dans la définition
de ces besoins, la mise en œuvre des procédures de mise en concurrence adéquates
jusqu’à la notification du contrat, la rédaction des pièces administratives des contrats et la
gestion de la commission d’appel d’offres. L’exécution des marchés publics et les relations
avec leurs fournisseurs sont également du ressort des services opérationnels. A ce stade, le
service achats marchés publics n’a qu’un rôle d’appui et de conseil en tant que de besoin. Il
joue enfin un rôle essentiel de coordonnateur dans la globalisation et la planification des
achats de la commune.
La commune a choisi de se doter d’un service achats marchés publics qui gère de
manière décentralisée la commande publique. Ce service ressources accompagne
l’ensemble des directions opérationnelles dans la passation de leurs marchés selon un mode
de fonctionnement qui paraît performant.
8.1.2-
La programmation des achats
Afin d’avoir une vision globale des achats réalisés par l’ensemble des services
opérationnels de la commune et assurer ainsi le respect des dispositions prévues à l’article
27 du code des marchés publics qui imposent de cumuler les besoins en fournitures et
services par famille d’achat homogène ou selon une unité fonctionnelle, le service achats
marchés publics a reçu pour mission de programmer et globaliser les besoins à l’échelle de
la collectivité. Les objectifs à atteindre sont d’assurer la sécurité juridique, l’efficacité des
procédures lancées en ne fractionnant pas des achats de même nature et de développer
une programmation annuelle, voire pluriannuelle, pour des achats récurrents.
Pour ce faire, la commune a indiqué élaborer annuellement depuis 2006 un tableau de
programmation reprenant les codes de la nomenclature de 2001. Cet outil détaille pour
chaque achat budgété la procédure de mise en concurrence à suivre en fonction de la
famille d’achat à laquelle il est rattaché et de son montant prévisionnel. Il permet au service
achats marchés d’identifier les domaines où les besoins ne sont pas satisfaits par le biais de
marchés et d’en déduire le type de procédure à mettre en œuvre au regard des sommes en
cause. Un outil similaire a également été établi pour les travaux.
Le tableau de l’année 2012, plus abouti que celui de 2010, mentionne pour chaque
achat envisagé l’existence ou non d’un marché susceptible de satisfaire le besoin ce qui
contribue à établir une programmation annuelle basée sur les prévisions budgétaires des
différents services et constitue un outil permettant d’anticiper, de prioriser et d’organiser le
lancement des consultations. Pour les services acheteurs, cet outil peut être utilisé comme
un mode d’emploi des procédures de mise en concurrence qu’ils doivent mettre en œuvre
pour leurs achats.
La commune a mis en place un outil de programmation efficace des achats en lien
avec la programmation budgétaire. Ce tableau lui permet d’avoir une vision transversale des
achats réalisés par famille homogène et de limiter ainsi le fractionnement artificiel des
marchés.
8.1.3-
Les marchés à procédure adaptée
La gestion des marchés à procédure adaptée ne relève pas d’un guide interne
spécifique mais de procédures issues de diverses notes de service, émises par le service
achats marchés publics, qui constituent un mode d’emploi à destination des services et des
directions acheteurs.
34/40
8.1.3.1-
Le circuit décisionnel de l’attribution des marchés à procédure
adaptée
La commune a fait usage de la possibilité offerte par la loi n°2009-179 du 17 février
2009 en donnant au maire, par une délibération du 2 juillet 2009, délégation complète de
l’assemblée délibérante aussi bien pour les actes liés à la passation que ceux liés à
l’exécution et au règlement des marchés, quel que soit leur montant et donc, a fortiori, pour
l’ensemble des marchés à procédure adaptée. Le maire qui rend compte trimestriellement au
conseil municipal est ainsi l’unique décisionnaire pour l’ensemble des marchés à procédure
adaptée. La commission d’appel d’offres n’est compétente que pour les procédures
formalisées, l’examen des avenants des MAPA et des procédures formalisées entraînant
des augmentations supérieures à 5% du montant initial du marché.
8.1.3.2-
Les règles internes de passation des marchés à procédure
adaptée (MAPA)
Au cours de la période 2006/2010, la commune a défini des règles internes de
procédure pour la gestion des marchés à procédure adaptée qui ont été modifiées en
fonction de l’évolution de la réglementation et notamment de la variation des seuils.
Dès l’apparition de la notion de marché à procédure adaptée, la commune a mis en
place une procédure interne visant à identifier les catégories d’achats, leur volume et leur
caractère récurrent de façon à respecter les règles de computation des seuils liées à
l’existence de familles homogènes et à programmer le lancement des marchés nécessaires.
Cette procédure est marquée par l’instauration de fiches « MAPA » et la participation des
services opérationnels à l’élaboration d’une programmation annuelle basée sur l’identification
par famille d’achats homogènes et l’estimation chiffrée.
La fiche « MAPA » concerne tous les achats non inclus dans un marché existant et doit
être remplie par le service opérationnel avant tout engagement comptable ou juridique. Elle
est transmise au service achats marchés publics ce qui lui permet d’identifier les besoins de
manière globale et d’en déduire les consultations à lancer. Il s’agit aussi d’un outil de
validation des modalités de mise en concurrence envisagées au vu de la nature et du
montant du besoin à satisfaire. Au fur et à mesure des diverses réformes du code des
marchés publics, notamment en ce qui concerne les divers seuils de recours aux différentes
procédures de mise en concurrence, la ville a su adapter ses propres procédures internes.
Ainsi, depuis janvier 2012, consécutivement à la modification du seuil de dispense de
procédure de publicité et de mise en concurrence par le décret du 9 décembre 2011, la
commune a adapté ses règles internes pour les achats d’un montant inférieur à 15 000 € HT.
La commune a su correctement adapter ses pratiques et règles internes concernant la
gestion des marchés à procédure adaptée en suivant les évolutions successives du seuil endessous duquel aucune mesure de publicité et de mise en concurrence n’est exigée.
Les marchés à procédure adaptée font l’objet de procédures encadrées par des
modèles et outils internes qui permettent d’assurer une traçabilité satisfaisante de la mise en
concurrence réalisée.
8.1.4-
Les marchés transversaux : la couverture des besoins de fonctionnement
Les besoins transversaux des services opérationnels en dépenses de fonctionnement
de la commune de Meyzieu sont assurés de manière globalement satisfaisante. Ils couvrent
des besoins divers notamment en matière de fournitures et services, susceptibles d’émaner,
35/40
par définition, de l’ensemble des services gestionnaires de la collectivité (fournitures de
bureau ou de vêtements de travail, prestations de transport services de télécommunication).
Il a toutefois été observé que certaines familles d’achat, considérées comme
homogènes par la commune au regard de la nomenclature utilisée, ne sont pas aujourd’hui
couvertes par les procédures de mise en concurrence adéquates. C’est par exemple le cas
de la fourniture de quincaillerie et équipements divers pour le centre technique municipal qui
avait fait l’objet d’une procédure formalisée de consultation en 2008 pour laquelle 4 lots ont
été déclarés infructueux en raison de l’absence d’offre31. Faute de temps, a indiqué la ville, la
redéfinition du cahier des charges n’a pas pu être effectuée et le marché de ces quatre lots,
réinscrit successivement dans les programmations des années ultérieures y compris celle de
l’année 2012, est réalisé à la suite d’une simple mise en concurrence sur devis alors qu’ils
devraient faire l’objet d’une procédure formalisée. La commune devrait régulariser cette
situation et respecter sa programmation 2012.
Globalement, les dépenses de fonctionnement de la commune font l’objet d’une bonne
couverture par le biais de marchés de fournitures et services transversaux. Pour autant, la
commune doit régulariser rapidement certaines situations, identifiées dans la
programmation, pour lesquelles les achats ne sont pas réalisés conformément aux
procédures exigées par les seuils atteints.
8.1.4.1-
L’organisation interne de gestion des marchés transversaux
La commune a mis en place une organisation interne de ses services pour la gestion
des marchés transversaux, basée sur la désignation d’un référent « marché public ». Le
service référent d’un marché déterminé est ainsi celui qui est le plus gros consommateur des
fournitures ou des services couverts par le contrat. Son rôle est d’assurer la bonne exécution
financière du contrat par les services gestionnaires consommateurs, en lien étroit avec la
direction des finances. Il contrôle et valide la saisie de la commande réalisée par un service
sur le marché transversal. Lors de la facturation, la vérification du service fait revient au
service qui a passé commande, mais le référent marché a en charge le contrôle de la
régularité des pièces transmises nécessaires au paiement ainsi que le pré-mandatement
avant liquidation de la facture par la direction des finances. Ce système permet une gestion
décentralisée des achats transversaux.
8.1.4.2-
Le cas des fournitures de denrées alimentaires pour la
restauration collective
La commune de Meyzieu dispose d’une cuisine centrale qui confectionne en moyenne
237 475 repas par an ce qui nécessite l’achat de denrées alimentaires pour un montant
moyen, sur la période 2006/2010 à 507 000 € TTC par an.
Les listes annuelles des marchés conclus sur la période 2006/2010, montrent qu’aucun
marché n’a été passé pour la fourniture de denrées alimentaires alors que les montants en
cause dépassent largement les seuils des marchés formalisés32. La commune a expliqué
qu’en raison d’évènements imprévus (notamment problèmes de sous-effectifs à la cuisine
centrale) ce marché n’avait pas pu être lancé à ce jour mais qu’il était en cours de
préparation. A cet effet, un groupement de commandes a été constitué avec le centre
communal d’action sociale. Les achats sont effectués, certes en recherchant l’offre la mieux31
Autre exemple : la fourniture de plantes et fleurs répertoriée en famille d’achat 11.01 comme devant faire l’objet
d’une procédure formalisée dans les tableaux de programmation depuis 2010 (montant non individualisé dans le
budget).
32
Seuil en fournitures et services sur la période 2006/2010 : 210 000 € HT ; 206 000 € HT ; 193 000 € HT puis
200 000 € HT depuis le 01/01/2012.
36/40
disante en faisant appel à plus d’une vingtaine de fournisseurs rencontrés chaque semaine
afin de négocier le prix des denrées achetées, mais aux termes d’échanges essentiellement
oraux et sans que la commune ne soit en mesure de produire d’écrits justifiant la mise en
concurrence. Bien que l’examen des commandes de denrées alimentaires montre qu’il est
effectivement fait appel à environ 45 fournisseurs, l’essentiel des commandes est réalisé
auprès d’une dizaine d’entre eux qui totalisent, pour certains, jusqu’à 100 000 € HT par an
d’achats réalisés sans mise en concurrence formelle.
La commune a indiqué être consciente du caractère irrégulier de cette situation mais
avoir dû faire face à des difficultés matérielles qui ont retardé la mise en œuvre d’une
procédure adéquate de commande publique. Elle prévoit le lancement de celle-ci en mai
2013.
Les achats de denrées alimentaires pour la confection de repas destinés à la
restauration collective ne font l’objet d’aucune mise en concurrence selon les procédures
organisées par le code des marchés publics, alors que leur montant dépasse largement le
seuil des procédures formalisées. La commune a prévu de mettre un terme à cette situation
en 2013 et a indiqué avoir pris des mesures en ce sens.
8.1.5-
L’examen des conditions de passation des marchés
Exception faite des marchés de travaux portant sur des opérations d’investissement
d’ampleur comme la construction du centre aquatique « Les Vagues », la commune a conclu
des marchés dans des domaines divers et sous des formes assez variées. De façon globale,
aucune irrégularité majeure n’a été relevée. Les procédures sont en général maîtrisées dans
leurs différentes phases et les analyses des offres témoignent d’un examen approfondi,
cohérent et en adéquation avec les critères de jugement préalablement établis et annoncés.
Il est apparu, toutefois que, lors de l’analyse des offres selon différents critères, la
méthode de notation était perfectible dans le marché de travaux de voirie assainissement
conclu selon une procédure adaptée et attribué le 28 juillet 2009. Le règlement de
consultation de ce marché prévoit, pour l’analyse de la valeur technique l’attribution d’une
note allant de 0 à 10. La note de 0 est attribuée « pour une offre non traitée = offre jugée
irrégulière au regard des dispositions du règlement de consultation et du CCTP ou
inacceptable ou inappropriée ». Il en résulte qu’une offre qui serait irrégulière, inacceptable
ou inappropriée peut se voir attribuer une note, certes pénalisante, de 0, alors qu’en vertu de
l’article 53 du code des marchés publics les offres irrégulières sont éliminées et ne doivent
pas être classées.
La commune a reconnu sur ce point une « erreur de plume » tout en soulignant que sa
pratique habituelle est d'éliminer avant analyse toute offre qu'elle juge inacceptable,
inappropriée ou irrégulière.
8.2-
L’opération de construction du centre aquatique « Les Vagues »
Au cours de la période examinée, la commune de Meyzieu a réalisé cet investissement
d’un montant total de 19 814 156 € toutes taxes comprises dont elle a elle-même assumé
une part de 14 462 653 € (73%). Les premières études de la construction du centre
aquatique ont démarré en 2003 avec la désignation d’un programmiste puis d’un assistant à
maîtrise d’ouvrage spécialisé en haute qualité environnementale. Le maître d’œuvre de
l’opération a été désigné à l’issue d’une procédure de concours restreint d’architecture en
décembre 2004 et la consultation pour l’attribution des 22 lots de travaux a été lancée en
juillet 2006. L’équipement a été mis en service en juin 2009.
37/40
8.2.1-
Les conditions de passation des marchés de travaux
L’opération a été allotie en 22 lots faisant chacun l’objet d’un marché distinct pour un
montant total estimé au stade avant-projet définitif à 10 750 000 € HT. L’attribution de la
totalité des marchés a fait l’objet de plusieurs consultations. A l’issue du premier appel
d’offres ouvert, lancé en juillet 2006, quatre lots ont, en effet, été déclarés infructueux pour
absence d’offres (lots n°7 ; 8 ; 9 et 10) et six autres (lots n°1 ; 5 ; 12 ; 15 ; 17 et 21) pour
« absence de concurrence et/ ou dépassement substantiel de l’estimation initiale ». Neuf des
dix lots déclarés infructueux ont été relancés par appel d’offres ouvert et un lot (n°10) a fait
l’objet d’une procédure négociée après publicité et mise en concurrence selon les
dispositions du 1° du I de l’article 35 du code des marchés publics.
8.2.1.1-
Les déclarations d’infructuosité
Le code des marchés publics encadre strictement les déclarations d’infructuosité pour
l’appel d’offres ouvert par ses articles 59 et 35. Ainsi l’article 59 III dispose : « lorsque
aucune candidature ou offre n’a été remise ou lorsqu’il n’a été proposé que des offres
inappropriées […] ou des offres irrégulières ou inacceptables […] l’appel d’offres est déclaré
sans suite ou infructueux. Cette déclaration est effectuée par la commission d’appel d’offres
pour les collectivités territoriales ».
En l’espèce, les motifs qui ont conduit la commission d’appel d’offres à déclarer
infructueux les lots n°1 ; 5 ; 12 ; 15 et 21 sont équivoques, ceux-ci n’apparaissent que dans
le rapport de présentation établi en fin de procédure, en janvier 2007, qui indique une
« absence de concurrence et /ou dépassement substantiel de l’estimation ». Cela ne
correspond à aucun des motifs prévus par les dispositions précitées de l’article 59 alors que
la commission d’appel d’offres doit se référer exclusivement aux cas prévus par le code des
marchés publics pour fonder ses déclarations d’infructuosité.
Pour autant, il semble que « le dépassement substantiel » puisse s’apparenter à la
notion d’offre inacceptable, ce que la commune a confirmé, mentionnée à l’article 59 et
définie par l’article 35 I 1° du code des marchés publics qui dispose qu’« une offre est
inacceptable si les conditions qui sont prévues pour son exécution méconnaissent la
législation en vigueur ou si les crédits budgétaires alloués au marché après évaluation du
besoin à satisfaire ne permettent pas au pouvoir adjudicateur de la financer ».
Ce motif ne semble toutefois pas pouvoir s’appliquer au lot n°17 déclaré infructueux
lors de la séance du 30 novembre 2006. Divers éléments laissent penser que le motif de la
déclaration d’infructuosité du lot était en réalité le faible degré de concurrence. Or, l’absence
de concurrence, c’est-à-dire le fait de considérer que le nombre d’offres reçues est
insuffisant, n’est pas un motif permettant de déclarer une consultation infructueuse. Cela
semble au demeurant confirmé par les suites de la relance du lot n°17 suivant une procédure
de marché négocié, qui a conduit, en mars 2007, à conclure le contrat à un niveau supérieur
de 34% à l’estimation. S’il est avéré, un tel procédé est contestable en regard du code des
marchés publics. Le juge administratif a, du reste, rappelé à plusieurs reprises que le recours
à la procédure de marché négocié suite à un appel d’offres infructueux était irrégulier lorsque
l’appel d’offres avait été déclaré infructueux dans des conditions qui ne permettaient pas sa
réussite, le pouvoir adjudicateur ayant fait une estimation irréaliste du prix.
Les déclarations d’infructuosité doivent être prononcées et motivées par la commission
d’appel d’offres dans le respect des dispositions limitatives prévues par le code des marchés
publics en ses articles 59 et 35. L’absence de concurrence ne constitue pas un motif
conforme aux textes permettant de déclarer une consultation infructueuse et de relancer
ensuite une procédure négociée et la chambre appelle la commune à être davantage
attentive à cet aspect.
38/40
8.2.1.2-
La fiabilité des estimations
Les conditions d’attribution des lots déclarés infructueux et relancés pour dépassement
substantiel de l’estimation amènent à s’interroger sur la fiabilité des estimations initiales. Le
tableau ci-après montre les écarts constatés entre le montant des offres finalement
attribuées après la mise en œuvre de deux procédures et ces estimations.
Tableau 9
er
Estimation € HT
Lot n°1
Lot n°5
Lot n°12
Lot n°15
33
Lot n°17
Lot n°21
Source : CRC
485 898
1 037 329
167 828
300 073
41 284
934 919
Offre retenue
ème
après 2
appel
d’offres
775 374,31
1 192 102,70
164 695
349 545
55 697
1 210 271
Ecart en % par
rapport à l’estimation
59,6%
14,9%
-1,87%
16,49%
34%
29,45%
Ecart en % au 1 appel
d’offres entre l’offre la
moins disante et
l’estimation
63%
22%
7,9%
40%
39,7%
43%
La relance d’une procédure a permis d’attribuer le marché dans des conditions plus
satisfaisantes au regard des estimations initiales que celles constatées lors du premier appel
d’offres pour les lots n°5 ; 12 et 15, particulièrement pour le lot n°12, finalement attribué à un
montant en-dessous de l’estimation. Les écarts avec les estimations demeurent en revanche
importants, pour les lots n°1 ; 17 et 21, attribués à l’issue de la seconde procédure. Le
rapport d’analyse des offres (commission d’appel d’offres du 15 février 2007) est assez
laconique et n’avance pas d’explication précise sur ces écarts. Il se borne, pour le lot n°1, à
mentionner que le montant élevé du prix unitaire des trois candidats peut être expliqué par
« une faible concurrence entre des sociétés spécialisées ainsi que par la taille du chantier ».
Les lots n°21 et n°17 n’ont fait l’objet d’aucun développement dans les rapports d’analyse
des offres les concernant.
Le montant total des neuf lots relancés et attribués s’élève à 5 255 425 € HT soit un
écart de plus de 30% avec l’estimation initiale ce qui reflète la tendance globale de
l’opération puisque le montant total attribué des marchés de travaux dépasse de 13,2 %
l’estimation contenue dans le dossier de consultation ayant servi à la mise en concurrence
en juillet 2006. L’écart entre le montant prévisionnel des travaux arrêté au stade de l’avantprojet définitif approuvé par la ville en janvier 2006 et le coût des marchés de travaux
effectivement signés, est de 17,5 %34 ce qui est largement supérieur au taux de tolérance de
4% contractuellement fixé dans le contrat du maître d’œuvre à l’article 3.4 du cahier des
clauses administratives particulières.
En dépit de l’explication donnée par la commune d’un contexte économique peu
favorable au moment de la consultation des entreprises (second semestre 2006), cette
importante augmentation de l’enveloppe financière ne lève pas l’incertitude sur la fiabilité de
l’estimation de l’opération réalisée lors des études du projet.
L’évolution du coût prévisionnel des travaux du centre « Les Vagues » au cours des
études réalisées et jusqu’à l’attribution des marchés de travaux montre que la maîtrise de
l’enveloppe financière du projet laisse à désirer. Elle s’est trouvée impactée par des
évolutions du programme souhaitées par la ville et par des estimations initiales qui ont
manqué de fiabilité.
33
NB : ce lot a fait l’objet d’une relance en marché négocié.
Coût des travaux au stade de l’APD : 10 750 000 € HT (valeur août 2004) et coût des marchés de travaux
signés ramené en valeur août 2004 : 12 635 959 € HT soit un écart de 1 885 959 € (+17,5%).
34
39/40
A la suite de cette observation la commune a souligné qu’en dépit de l’écart entre
prévisions et coût des marchés finalement attribués, l'enveloppe financière des travaux a été
maîtrisée pendant la durée du chantier
8.2.2-
La légalité des protocoles transactionnels
L’opération de construction du centre aquatique a donné lieu à la conclusion, au
premier semestre 2010, de trois protocoles transactionnels avec des entreprises titulaires de
marchés de travaux et d’un quatrième conclu avec le maître d’œuvre de l’opération (montant
total : 297 450 € TTC). La ville a indiqué avoir fait droit aux demandes initiales des
entreprises à hauteur d’environ 30% lors de la conclusion des transactions. Le motif principal
de la transaction pour les quatre protocoles conclus réside dans l’allongement de la durée du
chantier, dont la date de réception a été décalée de 7 mois, ce qui a induit des coûts
supplémentaires pour plusieurs entreprises qui ont réclamé une indemnisation.
Le chantier, d’une durée prévisionnelle de 17 mois, a été impacté par des intempéries
(dix semaines) et par des sujétions techniques imprévues. Plusieurs entreprises, du fait
d’aléas techniques et de malfaçons dans la réalisation de leurs travaux ont, en effet, été
contraintes de reprendre leurs prestations, occasionnant de ce fait un dérapage sur la durée
du chantier (évalué par le maître d’œuvre à 17 semaines). Par ailleurs, des prestations
supplémentaires demandées par la ville aux entreprises en cours de chantier ont nécessité
des études complémentaires de la part du maître d’œuvre, ainsi que du temps pour
l’établissement des devis et la réalisation des prestations par les entreprises de travaux.
Le recours à la transaction permet d’éviter les instances juridictionnelles, dont la durée,
parfois longue, alourdit le coût du litige. Il est encouragé par les services de l’Etat depuis
plusieurs années (circulaires du 6 février 1995, 7 septembre 2009 et 6 avril 2011). En
l’espèce, il constituait un mode de règlement du litige adapté à la situation permettant
d’indemniser les entreprises des conséquences liées à l’allongement de la durée du chantier.
Les entreprises concernées ont dû mettre à disposition des moyens supplémentaires
techniques et humains, globalement bien justifiés et détaillés, qui devaient être indemnisés.
Des concessions réciproques ont été consenties par les deux parties au long des
négociations ayant permis de fixer l’indemnité transactionnelle conformément aux
dispositions des articles 2044 à 2058 du code civil.
Alors que les demandes initiales de l’équipe de maître d’œuvre portaient sur une
indemnisation totale de 251 720 € HT, le montant de la transaction s’élève à 109 468 €. Il
indemnise l’augmentation du volume des heures réalisées lors des phases de direction et
d’exécution des travaux, ainsi que d’ordonnancement, pilotage et coordination, en raison de
l’allongement de la durée du chantier, de la réalisation d’une mission complémentaire
relative à l’accessibilité des établissements recevant du public et de l’exécution des études
nécessaires pour la réalisation des travaux modificatifs. Environ 82 % du montant de
l’indemnité porte sur l’indemnisation du préjudice subi en raison de l’allongement de la durée
du chantier. La commune n’a fait droit qu’à 63% de la somme demandée sur le fondement
de l’allongement de la durée du chantier.
Malgré ces éléments, qui montrent une bonne utilisation de la transaction, les
protocoles ont aussi été l’occasion pour la commune de rémunérer des prestations
complémentaires réalisées au cours du chantier, sans lien avec des sujétions techniques,
qui auraient normalement dû faire l’objet d’avenants. Il s’agit, par exemple, du paiement de
travaux supplémentaires réalisés par certaines des entreprises, connus du maître d’ouvrage
et du maître d’œuvre mais qui n’ont pas fait l’objet d’avenants faute d’accord sur le prix entre
les parties, ou encore de la rémunération du maître d’œuvre pour une mission
complémentaire. Cette mission complémentaire, dont le fondement n’est pas contesté
40/40
puisqu’elle répond à une demande explicite du maître d’ouvrage, aurait dû fait l’objet d’un
avenant au contrat initial dès la phase « études » du projet.
Il est vrai, au regard des différents avenants ayant entraîné une augmentation de
14,91 % par rapport au montant initial du contrat de maîtrise d’œuvre, que la conclusion d’un
nouvel avenant pouvait apparaître délicate à justifier auprès du contrôle de légalité, qui était
déjà intervenu35. Dans un tel contexte, le choix de la commune pourrait facilement
s’apparenter à un moyen de régulariser a posteriori le paiement de prestations
supplémentaires qui ne pouvaient faire l’objet d’avenants sans risquer de bouleverser
l’économie du marché.
Une telle démarche, qui n’est certes pas, en l’espèce, formellement établie, pourrait
s’analyser comme un détournement de procédure. Si les prestations complémentaires
réalisées par les entreprises, à la demande du maître d’ouvrage, avaient fait l’objet d’un suivi
rigoureux, elles auraient entrainé un avenant au marché initial et n’auraient pas été
régularisées « post réception » par la voie de la transaction.
L’usage de la transaction comme mode de règlement d’un préjudice subi en raison de
l’allongement de la durée du chantier est adapté à la situation et les indemnités en résultant
ont été convenablement négociées.
La commune a néanmoins aussi utilisé la transaction comme un mode de
régularisation a posteriori du paiement de prestations effectuées, alors que celles-ci auraient
dû faire l’objet d’avenants importants aux contrats. La procédure de la transaction est ainsi
susceptible d’avoir été détournée de son objet premier et la situation traduit, à tout le moins,
un défaut dans l’évaluation des besoins et la maîtrise de l’évolution des contrats.
En réponse à cette observation, la commune avance notamment qu’une mission
complémentaire « accessibilité » a été menée en raison d'une évolution réglementaire non
prévisible et afin d'éviter des travaux sur l'équipement après livraison plus coûteux et moins
adaptés.
35
Suite à observation de la préfecture en juin 2006, la commune a annulé un avenant entraînant une
augmentation de 20 % pour en conclure un autre ramenant l’augmentation à 14,91 %.

Téléchargez le PDF.

Transcription

Documents pareils

1,355 M€ pour le Centre de formation de l`Olympique Lyonnais à

Mosquée de Meyzieu - Grande Mosquée de Lyon

Meyzieu | Une trentaine d`aînés fête la Semaine

Aménagements sur le chemin de Pommier

L - 160 - 1 - LOCAL D`ACTIVITES - MEYZIEU

Pôle médical des Plantées Appel à candidature

flyer forum RV

Calendrier des formations action Santé Psychique et Logement

Appartement à louer Chassieu JAB IMMO Meyzieu

Bon anniversaire mon amour