Actualité DPI Précision sur la définition du lotissement 20 février

PRECISION SUR LA DEFINITION DE
LOTISSEMENT
A PROPOS DE L’ARRET RENDU PAR LE
CONSEIL D’ETAT LE 20 FEVRIER 2013,
REQ. N°345728, BUIRET-FEDIT
DROIT PUBLIC IMMOBILIER
Le régime juridique du lotissement a été profondément modifié suite à l’entrée en vigueur de
l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 et du décret n°2007-18 du 5 janvier 2007 tant pour
ce qui concerne sa définition que ses modalités d’autorisation (permis d’aménager/ déclaration
préalable).
Dans sa rédaction issue de la réforme de 2005, l’article L 442-1 du Code de l’urbanisme définit le
lotissement comme «l’opération d’aménagement qui a pour objet ou qui, sur une période de moins
de dix ans, a eu pour effet la division qu’elle soit en propriété ou en jouissance, qu’elle résulte de
mutations à titre gratuit ou onéreux, de partage ou de locations, d’une ou plusieurs propriétés
foncières en vue de l’implantation de bâtiments ». L’une des différences les plus marquantes avec
l’ancienne réglementation est l’indifférence du nombre de divisions ou de terrains résultant de
divisions.
Depuis le 1er octobre 2007, entre dans le champ du lotissement, toute division foncière en propriété
ou en jouissance opérée en vue de l’implantation de bâtiments. Cette situation a conduit une grande
majorité de la doctrine administrative et universitaire à reconnaître l’existence de lotissements dits
« unilots » ou « mono-lots ». Mais, l’apparition de cette notion de « lotissement unilot » a aussi fait
naître la question de savoir si la vente de la partie bâtie d’un terrain, qui n’est pas un lot du
lotissement, conduisant à conserver un reliquat constructible fait ou non entrer dans le champ du
lotissement ce reliquat.
Cette question a suscité des difficultés juridiques auxquelles ont été très souvent confrontés les
différents praticiens du droit d’autant que sur cette question, deux réponses ministérielles a priori
contradictoires ont été publiées en 2010 à deux mois d’intervalle. Par le biais d’une première réponse
ministérielle publiée le 2 mars 2010 au JOAN, le ministère de l’Écologie a précisé que : « La vente de
la partie bâtie d'une propriété implique la création d'un lot à bâtir, pour autant que la constructibilité
du terrain soit établie. En conséquence, quelle que soit la nature de la parcelle cédée (construite ou
non), la vente d'un terrain est assimilable à une division foncière entrant dans le champ d'application
de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, si elle doit être suivie, dans les dix ans, d'une demande
d'autorisation de construction sur le reliquat reconnu constructible. »1 Puis, deux mois plus tard, le
ministère de l’Ecologie a adopté une position contraire dans une réponse ministérielle publiée le 6 mai
au JO du Sénat : « Le détachement d'un lot déjà bâti n'est pas soumis à cette obligation [dépôt d’une
déclaration préalable ou d’un permis d’aménager]. Un propriétaire détache de sa propriété un lot bâti
1
Rép. Min., n° 12784, JOAN, 2 mars 2010, p. 2456, reproduite ci-après.
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et conserve, dans un premier temps, la partie non bâtie de la propriété : l'aliénation ultérieure du
solde de la propriété ne constitue pas un détachement et n'est pas soumise à déclaration préalable. »2
L’affaire qui a donné lieu à la décision rendue le 20 février 2013 dernier par la Haute Assemblée a
permis d’apporter des éléments de réponse à cette question, mettant fin, nous semble-t-il, à plusieurs
années d’incertitudes et d’opposition doctrinales. On signalera que cette décision a été rendue sous
l’empire de la législation qui était immédiatement antérieure au régime actuel résultant d’une nouvelle
ordonnance n°2011-1916 du 22 décembre 2011 et du décret 2012-274 du 28 février 2012 qui ont
apporté certaines corrections au régime des autorisations d’urbanisme et principalement à la définition
et au régime du lotissement. Toutefois, on ne voit pas les raisons pour lesquelles cette décision ne
s’appliquerait pas au régime actuel.
I- LE DETACHEMENT D’UN TERRAIN BATI CONDUISANT A LA CREATION D’UN LOT A
BATIR ENTRE DANS LE CHAMP DU LOTISSEMENT
Dans cette affaire, le propriétaire d’un terrain sur lequel était déjà édifiée une maison d’habitation,
avait obtenu en 2008 un permis de construire portant sur la réalisation de deux bâtiments d’habitats
collectifs sur une autre partie de son terrain. La partie de terrain supportant la maison d’habitation
avait vocation à être cédée à un tiers.
Des propriétaires voisins ont demandé l’annulation de ce permis de construire au TA de Caen puis à la
CAA de Nancy au motif de sa prétendue violation de la législation sur les lotissements puisque la
délivrance du permis n’avait pas été précédée de l’obtention d’une autorisation.
Le TA de Caen et la CAA ont refusé de faire droit à leur demande au motif que la cession de la partie
bâtie ne constituait pas un lotissement dès lors que la maison vendue n’avait pas vocation à être
démolie ». La Cour administrative d’appel de Nantes a en effet considéré: «qu'il ressort des pièces du
dossier que l'assiette du projet est constituée par la réunion des parcelles AD648 et AD650 et que la
maison construite sur la parcelle AD648, sur laquelle le projet ne prévoit pas l'exécution de travaux,
doit être cédée avant que ceux-ci ne commencent ; que la cession de cette partie du terrain d'assiette
n'ayant pas pour objet d'y implanter un ou plusieurs bâtiments, une telle opération ne constitue pas
un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme ; qu'il suit de là que les consorts X
ne sont fondés à soutenir ni que la société Pozzo Promotion aurait dû solliciter l'attribution d'un permis
d'aménager, ni que le permis de construire ne pouvait être délivré par le maire de Jullouville en
l'absence de la déclaration préalable prévue par l'article L. 442-3 du code précité » (CAA. Nantes, 12
novembre 2010, Consorts X…, req. n°09NT02180).
Le Conseil d’Etat n’a pas suivi cette analyse. Il a considéré que : « Considérant une opération
d'aménagement ayant pour effet la division en deux lots d'une propriété foncière est susceptible de
constituer un lotissement, au sens de ces dispositions, s'il est prévu d'implanter des bâtiments sur l'un
au moins de ces deux lots ; que, par suite, en jugeant que la cession d'une partie du terrain d'assiette
n'ayant pas pour objet d'implanter un ou plusieurs bâtiments sur la partie cédée, l'opération ne
constituait pas un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, alors qu'il ressort
des pièces du dossier qui lui était soumis que la parcelle conservée par la société propriétaire était
destinée à l'implantation d'un ensemble immobilier, la cour administrative d'appel de Nantes a commis
une erreur de droit » ;
Au regard de la motivation de cet arrêt, il nous semble aujourd’hui possible de retenir l’interprétation
suivante : lorsqu’il est procédé à une division d’un terrain bâti conduisant à la conservation par
propriétaire vendeur d’un reliquat non bâti, il convient de déterminer selon que l’on se trouve dans
l’une ou l’autre des hypothèses suivantes :
1ère hypothèse : au moment où le propriétaire détache de son unité foncière une partie bâtie,
l’intention de bâtir sur le reliquat conservé est établie de manière certaine (notamment par l’existence
2
Rép. Min., n° 07503, JO Sénat, 6 mai 2010, p. 1158, reproduite ci-après.
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d’un projet de cession ou de bail constitutif de droits réels). Dans ce cas, la division foncière qui
résulte de la vente du terrain bâti ou de sa prise à bail, comme par exemple un bail emphytéotique ou
à construction, a pour effet de créer un lot à bâtir qui entre dans le champ du lotissement : c’est le
lotissement « unilot ».
Cette interprétation nous semble confortée par deux éléments :
-
La définition du lotissement, telle qu’issue de la réforme de 2012. L’article L 442-1
actuellement en vigueur dispose que « constitue un lotissement la division en propriété ou en
jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contigües ayant pour objet de
créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis. »;
-
Le fait que, selon nous, l’objectif poursuivi par les auteurs de la réforme est d’informer
l’autorité administrative, dès la première division, de toutes les conséquences urbanistiques
qu’une telle division peut avoir, notamment concernant les règles de constructibilité qui ont
une incidence sur la densification d’un secteur.
S’agissant enfin de la modalité d’autorisation à obtenir en présence d’un lotissement monolot, il
convient de considérer que c’est le régime de la déclaration préalable qui s’applique (sauf si l’on se
trouve en site classé ou sauvegardé) puisque le périmètre du lotissement est composé du seul lot à
bâtir issu de la division. Et on précisera que, même dans l’hypothèse où il existe un accès partagé
entre le lot du lotissement et le terrain bâti conservé, le régime d’autorisation resterait celui de la
déclaration préalable.
C’est ce que précise le Ministère de l’Ecologie et du Développement durable dans une fiche consacrée
aux « lotissements à partir du 1er mars 2012 » publiée sur son site internet, en commentaire d’un cas
pratique. Il est indiqué que : « même si le périmètre inclut le reliquat bâti, l’accès partagé ne doit pas
être considéré comme un équipement commun, puisque le lotissement est unilot donc, par définition,
sans équipement commun aux lots créés ». cf extraits en annexe, p8/9 du guide.
2ème hypothèse : au moment où le propriétaire détache de son unité foncière la partie bâtie, il n’est
pas prévu de bâtir sur le reliquat conservé.
Cette division foncière n’est pas en tant que telle constitutive de lotissement en application de l’article
R442-1 e) du Code de l’urbanisme qui prévoit que « les détachements de terrains supportant des
bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis » ne sont pas constitutifs de lotissement. Toutefois,
il nous semble préférable, par prudence, de déposer une déclaration préalable de division foncière,
d’autant que depuis la réforme de 2012, la décision de non-opposition à déclaration préalable permet
de cristalliser les droits de construire pendant une durée de cinq ans (Article L 442-14 du Code de
l’urbanisme).
Si toutefois, le propriétaire ne sollicite pas une déclaration préalable de division et change ensuite
d’intention (c’est-à-dire qu’il décide ensuite de bâtir), l’article R 442-2 du Code de l’urbanisme prévoit
désormais la possibilité de régulariser une telle division foncière intervenue sans déclaration préalable
puisqu’il est prévu que : «Lorsqu'une construction est édifiée sur une partie d'une unité foncière qui a
fait l'objet d'une division, la demande de permis de construire tient lieu de déclaration préalable de
lotissement dès lors que la demande indique que le terrain est issu d'une division ». Il convient
toutefois de réserver le cas de la fraude.
II- MAIS, EN L’ESPECE, LA LEGALITE DU PERMIS DE CONSTRUIRE PORTANT SUR LE LOT
A BATIR NE POUVAIT ETRE REMISE EN CAUSE DES LORS QUE LA DIVISION FONCIERE EST
INTERVENUE POSTERIEUREMENT A SA DELIVRANCE
Le Conseil d’Etat a toutefois rejeté le pourvoi formé contre l’arrêt de la CAA de Nancy au motif que le
second moyen soulevé, tiré du fait qu’aucune déclaration préalable n’a été délivrée avant le permis de
construire, est inopérant. La Haute Assemblée semble avoir considéré que dans la mesure où, au jour
de la délivrance du permis, le détachement n’était pas encore intervenu, il n’est pas possible de
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contester sa légalité sur la base de ce fondement. Au regard de la chronologie des opérations, il n’a
pas été jugé possible de considérer que le non-respect de la formalité applicable à la division foncière
constitutive d’un lotissement pouvait « rejaillir » sur la légalité du permis de construire.
En conclusion :
-Le détachement d’une partie bâtie d’un terrain, conduisant à conserver un reliquat destiné à être bâti
est constitutif de lotissement.
-La division foncière en propriété ou en jouissance qui résultera de la vente de la partie bâtie doit être
autorisée par une déclaration préalable et non pas un permis d’aménager ( hors hypothèse où le bien
se trouve situé en site classé ou sauvegardé) dès lors qu’elle conduira à créer un lotissement unilot,
qui « par définition, ne comporte pas d’équipement commun».
Texte de la décision
Conseil d'État N° 345728 - 20 février 2013
Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire,(…); les consorts E...demandent au Conseil
d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt n° 09NT02180 du 12 novembre 2010 par lequel la cour administrative d'appel de
Nantes a confirmé le jugement n° 08-2586 du 30 juin 2009 par lequel le tribunal administratif de Caen
a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 15 septembre 2008 par lequel le maire de
Jullouville a délivré à la société Pozzo Promotion un permis de construire un ensemble immobilier de
22 logements ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Jullouville et de la société Pozzo Promotion le versement
de la somme de 4 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'urbanisme, modifié notamment par l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 ;
Vu le code de justice administrative ;
(…)
1. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, dans sa
rédaction issue de l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux
autorisations d'urbanisme, applicable en l'espèce : " Constitue un lotissement l'opération
d'aménagement qui a pour objet ou qui, sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet la
division, qu'elle soit en propriété ou en jouissance, qu'elle résulte de mutations à titre gratuit ou
onéreux, de partage ou de locations, d'une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de
l'implantation de bâtiments " ; qu'aux termes de l'article L. 442-2 du même code, dans sa rédaction
applicable en l'espèce : " Un décret en Conseil d'Etat précise, en fonction du nombre de terrains issus
de la division, de la création de voies et d'équipements communs et de la localisation de l'opération,
les cas dans lesquels la réalisation d'un lotissement doit être précédée d'un permis d'aménager " ;
qu'aux termes de l'article L. 442-3 : " Les lotissements qui ne sont pas soumis à la délivrance d'un
permis d'aménager doivent faire l'objet d'une déclaration préalable " ;
2. Considérant qu'une opération d'aménagement ayant pour effet la division en deux lots d'une
propriété foncière est susceptible de constituer un lotissement, au sens de ces dispositions, s'il est
prévu d'implanter des bâtiments sur l'un au moins de ces deux lots ; que, par suite, en jugeant que la
cession d'une partie du terrain d'assiette n'ayant pas pour objet d'implanter un ou plusieurs bâtiments
sur la partie cédée, l'opération ne constituait pas un lotissement au sens de l'article L. 442-1 du code
de l'urbanisme, alors qu'il ressort des pièces du dossier qui lui était soumis que la parcelle conservée
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par la société propriétaire était destinée à l'implantation d'un ensemble immobilier, la cour
administrative d'appel de Nantes a commis une erreur de droit ;
3. Considérant, toutefois, qu'il est constant que la division, résultant de la cession de l'une des
parcelles, est intervenue postérieurement à la délivrance du permis de construire attaqué, le 15
septembre 2008 ; que, par suite, le moyen, soulevé devant les juges du fond, tiré de ce que la société
pétitionnaire aurait dû solliciter l'attribution d'un permis d'aménager ou que le permis de construire ne
pouvait être délivré en l'absence de la déclaration préalable prévue par l'article L. 442-3 du code de
l'urbanisme, était inopérant ; que, dès lors, il y a lieu de substituer ce motif au motif erroné retenu par
l'arrêt attaqué, dont il justifie sur ce point le dispositif ;
4. Considérant qu'en estimant que l'insertion dans l'environnement des constructions nouvelles
autorisées par le permis de construire ne méconnaissait pas les prescriptions de l'article UA 11 du
règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Jullouville, la cour a porté sur les faits de
l'espèce une appréciation souveraine, exempte de dénaturation ;
5. Considérant, enfin, qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le mur dont
l'implantation était contestée par les consorts E...était prévu à l'alignement et que, par suite, le maire
n'a pas fait application des dispositions dérogatoires de l'article UA 6 du règlement du plan
d'occupation des sols, qui autorisent dans certaines hypothèses un recul des constructions par rapport
à l'alignement, pour délivrer le permis litigieux ; que le moyen tiré de la méconnaissance des
dispositions de l'article UA 6 étant ainsi inopérant, la cour n'a pas entaché son arrêt d'irrégularité en
s'abstenant d'y répondre ;
6. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les consorts E...ne sont pas fondés à demander
l'annulation de l'arrêt qu'ils attaquent ; que leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1
du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées ; qu'il y a lieu, dans
les circonstances de l'espèce, de mettre à leur charge, solidairement, le versement tant à la commune
de Jullouville qu'à la société Pozzo Promotion d'une somme de 2 000 euros au titre de ces mêmes
dispositions ;
DECIDE:
-------------Article 1er : Le pourvoi des consorts E...est rejeté.
(…)
ISABELLE ARNOLD
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