Controlling in Städten und Gemeinden - Treuhänder

VERWALTUNGSFÜHRUNG
Yvonne Hunkeler
Controlling in Städten
und Gemeinden
Utopie oder Realität?
Controlling versorgt die verschiedenen Führungsebenen mit Informationen. Damit lassen sich auch
öffentliche Verwaltungen zielorientiert steuern. Empfehlenswert ist die Verwendung von Controllingsystemen, welche die Besonderheiten einer öffentlichen
Verwaltung berücksichtigen.
1. Einleitung
Ohne Zielfestlegung, Planung und
Steuerung von finanz- und leistungswirtschaftlichen Komponenten läuft in
der Privatwirtschaft heutzutage nichts
mehr. Das Zauberwort heisst Controlling. Der Zweck des Controllings kann
wie folgt beschrieben werden:
«Controlling soll sicherstellen, dass die gesetzten
Ziele in der geforderten Qualität, Quantität, Zeit
und mit den zur Verfügung stehenden finanziellen Mitteln erreicht werden.»
2. Controlling als zentrale
Führungsaufgabe
Allerdings bewegen sich öffentliche
Verwaltungen nicht in einem richtigen
Markt. Sie beschäftigen sich mehrheitlich mit Vollzugsaufgaben, ein grosser
Teil ihrer Ausgaben ist gebunden, ihre
Haupteinnahmequelle sind die Steuern. Öffentliche Verwaltungen können
also in vielen Fällen gar nicht «marktgerecht» handeln. Immerhin besteht
ein Standortwettbewerb unter Ge-
Für jeden Unternehmer und jede Unternehmerin ist dies heute eine Selbstverständlichkeit.
Wie aber steht es mit der öffentlichen
Hand? Auch für Gemeinden, Kantone
und Bund gilt, dass die gesetzten Ziele
in der geforderten Qualität, Quantität
und Zeit mit den immer knapper werdenden finanziellen Mitteln erreicht
werden müssen. Eine zeitgemässe öffentliche Verwaltung hat daher ähnliche Anforderungen wie ein Unternehmen der Privatwirtschaft zu erfüllen:
Sie arbeitet effektiv und flexibel, kann
sich auf motivierte Mitarbeitende stützen und wendet betriebswirtschaftliche
Kriterien an. Sie setzt auf moderne
Technik und findet Anerkennung bei
Bürgerinnen und Bürgern und bei der
Wirtschaft.
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meinden, Kantonen, ja selbst auf internationaler Ebene. Denken wir zum
Beispiel an die Ansiedlung potentieller
Steuerzahler oder von Unternehmen,
die Arbeitsplätze schaffen. Umso entscheidender ist es, dass eine öffentliche
Verwaltung ihre Aufgaben möglichst
effizient, aber auch bürgerfreundlich
bewältigt.
Das bedeutet: Eine öffentliche Verwaltung muss die zur Verfügung stehenden
Finanzen optimal einsetzen und durch
motiviertes Personal kundenorientierte Leistungen erbringen (vgl. Abbildung 1). Voraussetzungen dafür sind:
• sorgfältige Finanzplanung und Budgetierung sowie eine konsequente
Überwachung der Mittelverwendung;
• klare Definition des Leistungsumfangs und Festlegung der Leistungsqualität und -quantität sowie regelmässige Überprüfung, inwieweit die
Ziele erreicht werden;
• kluge Personalpolitik und eine offene und kommunikative Personalführung mit regelmässiger Diskussion der Zielerreichung.
Also braucht auch eine öffentliche Verwaltung eine systematische Planung
und ein wirksames Controlling. Wie in
der Privatwirtschaft ist Controlling als
eine zentrale Führungsaufgabe zu betrachten.
3. Hohe Komplexität
Allerdings gibt es da auch wesentliche
Unterschiede:
Yvonne Hunkeler, dipl. Wirtschaftsprüferin, Vizedirektorin, Leiterin
Öffentliche Verwaltungen Zentralschweiz, BDO Visura, Luzern
[email protected]
Da ist zum einen die Tatsache, dass die
Regierungsmitglieder, denen die oberste Führung der Verwaltung obliegt, in
aller Regel mehr nach politischen und
weniger nach fachlichen Kriterien geDer Schweizer Treuhänder 8/05
VERWALTUNGSFÜHRUNG
Yvonne Hunkeler, Controlling in Städten und Gemeinden
Abbildung 1
Controlling öffentlicher Verwaltungen …
… bewegt sich im Dreieck von Finanzen, Leistung und Personal
Leistungscontrolling
Personalcontrolling
Finanzcontrolling
wählt werden. Die Führungsaufgabe
der Behörden umfasst nicht nur den
administrativen Bereich, sondern weist
darüber hinaus vermögensrechtliche,
strafrechtliche, disziplinarische und vor
allem politische Verantwortlichkeiten
auf. Die Verantwortung wird zudem
zwischen der Exekutive, der Judikative
und der Legislative aufgeteilt. Daraus
ergeben sich zwei Wirkungsebenen:
eine politisch-strategische und eine betrieblich-operative. Das Controlling als
ein ebenenübergreifendes Instrument
der Führungsunterstützung wird dadurch ziemlich komplex [1].
Der Schweizer Treuhänder 8/05
Zum anderen stellt die Selektion relevanter Daten eine eigentliche Herausforderung dar. Die zentrale Frage ist:
Welche Informationen brauchen wir
für das Controlling? Aus dem betrieblichen Controlling sollten jene Informationen gezogen werden, die für eine
wirksame Steuerung sowohl auf der
strategischen als auch der operativen
Ebene von Bedeutung sind.
Entscheidende Führungsinformationen
stehen in der öffentlichen Verwaltung
jedoch oft nicht zur Verfügung (vgl.
Abbildung 2). Anders als in der Privat-
wirtschaft, wo sich das Controlling z. B.
über Quartalsabschlüsse in kurzen Perioden auf verlässliche Angaben abstützen kann, stehen diese Daten in der
Regel erst sehr spät zur Verfügung. Um
ein zweckmässiges Controlling aufbauen zu können, braucht es daher den
«Mut zur Lücke», d. h. das Arbeiten mit
Schätzungen und Hochrechnungen.
4. Zweckmässige Hilfsmittel
Empfehlenswert ist die Verwendung
geeigneter Behörden-Informations- und
Steuerungs-Systeme (BISS) zur Unterstützung der Controllingtätigkeit (vgl.
Abbildung 3). Solche Instrumente haben verschiedene Kriterien zu erfüllen.
Sie müssen
• schnell, einfach und benutzerfreundlich Informationen aufbereiten;
• Soll-Ist-Vergleiche zu Finanzen, Leistungen und Personal zu jedem beliebigen Zeitpunkt ermöglichen;
• eine zweistufige Berichterstattung
generieren: eine umfassende Version
pro Abteilung bzw. Bereich und vom
Ziel abweichende Werte zuhanden
der strategischen Ebene;
• schrittweise aufgebaut und an die individuellen Bedürfnisse der Organisation angepasst werden können;
• eine Erwartungsrechnung enthalten;
• passwortgeschützt sein und somit dezentrale Dateneingaben pro Abteilung und Bereich ermöglichen.
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Yvonne Hunkeler, Controlling in Städten und Gemeinden
Die bisherigen Erfahrungen mit BISS
haben gezeigt, dass sich Gemeinden
während des Einführungsprozesses des
Systems oft erstmals konkret mit der
Planung und der Zielsetzung befassen,
Verantwortlichkeiten und Termine festlegen («Wer macht was bis wann?»)
und den Umgang mit der neuen Transparenz (Soll-Ist-Vergleich) in Form von
Begründungen, Massnahmen und Verantwortlichkeiten definieren.
Abbildung 2
Entscheidende Führungsinformationen …
… stehen oft nicht zur Verfügung
x
Steuerung
Planung
5. Herausforderungen
5.1 Finanzen
x
Überwachung
Zum Controlling gehören mittel- bis
langfristige finanzstrategische Rahmenvorgaben. Diese werden als eigentliche
Finanzstrategien formuliert oder finden sich als finanzpolitische Leitsätze
in einer Vision oder einem Leitbild.
Bei der mittelfristigen Planung dominiert heute die Planung der Ressourcen. Der Finanz- und Investitionsplan
beinhaltet eine Prognose der Aufwendungen und Erträge in der laufenden
Rechnung sowie der Ausgaben und Einnahmen in der Investitionsrechnung für
die kommenden Jahre. Er wird aufgrund von Steuerprognosen, Personalstellenplänen, Informatik- und Raumbedürfnissen sowie weiteren Plänen
erstellt.
Entscheid
Die kurzfristige Budgetierung stellt im
öffentlichen Gemeinwesen die eigentliche unterjährige finanzielle Steuerung dar. In der Realität fehlen jedoch
zum Zeitpunkt der Budgetierung oft
Aussagen zum hochgerechneten Gesamtergebnis. Das heisst, es stehen
keine oder nur punktuelle Informationen über den Stand der laufenden
Rechnung und der Investitionsrechnung zur Verfügung. Die Resultate der
Buchhaltung des aktuellen Jahres fliessen zu wenig in die neue Budgetierung
ein. Damit ein Vergleich mit dem budgetierten Jahreswert vorgenommen
werden kann, rechnet BISS den IstWert relevanter Finanzdaten auf das
ganze Jahr hoch und ermöglicht damit
die unterjährige Überwachung.
Mit dem System lassen sich aber nicht
nur die Finanzindikatoren berechnen,
sondern auch weitere Daten verknüpfen. Eine Beschränkung auf rein monetäre Führungsindikatoren ist im öffentlichen Gemeinwesen wenig sinn-
Abbildung 3
Finanzinformationen
Abteilung
IST per
30. 06. 2004
Steuern
Finanzen
Personalamt
Bauamt
Präsidiales
Gemeindekanzlei
Kultur
Sozialwesen
Bildung
Jugend
Total
–3 768 000.00
475 000.00
95 800.00
524 000.00
88 000.00
220 000.00
7 000.00
245 000.00
875 000.00
47 500.00
–1190 700.00
Hochrechnung per
31.12. 2004
–4 410 000.00
880 000.00
135 000.00
655 000.00
135 000.00
275 000.00
25 000.00
520 000.00
1750 000.00
65 000.00
30 000.00
Budget 2004
–4 030 000.00
850 000.00
165 000.00
650 000.00
125 000.00
245 000.00
25 000.00
475 000.00
1616 400.00
55 000.00
176 400.00
Abweichung
Kontrolle*
–380 000.00
30 000.00
–30 000.00
5 000.00
10 000.00
30 000.00
45 000.00
133 600.00
10 000.00
–146 400.00
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
* Hat sich bewährt: Kennzeichnen von Abweichungen zum Beispiel durch ein Ampelsystem.
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Der Schweizer Treuhänder 8/05
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Yvonne Hunkeler, Controlling in Städten und Gemeinden
voll, zumal die Dienstleistungspalette
sehr vielfältig ist. Die Konzentration
auf Kostenthemen vernachlässigt zu
stark Qualität und Zeit als durchaus
zulässige strategische Erfolgsfaktoren
in der operativen Umsetzung und in
der Tagesarbeit des Controllers [2]. Informationen über die Personalsituation sowie Leistungen hängen teilweise
direkt mit dem finanziellen Ergebnis
zusammen. So beeinflusst etwa der
Veranlagungsstand der Steuerabteilung
die Höhe der Steuererträge früherer
Jahre. In der Praxis hat sich gezeigt,
dass zur Beurteilung der finanziellen
Situation eine umfassende Berichterstattung notwendig ist.
5.2 Leistung
Die Definition von zweckmässigen und
relevanten Leistungsindikatoren, welche messbar und aussagekräftig sind,
stellt eine anspruchsvolle Aufgabe dar.
Im Bereich des Leistungscontrollings
kommt die Heterogenität der öffentlichen Gemeinwesen am offensichtlichsten zum Ausdruck. Beispielsweise
sind zur Führung eines Bauamtes Angaben über eingereichte Baubewilligungen relevant. In anderen Tätigkeitsgebieten einer Gemeinde können die
Entwicklung von Schülerzahlen/Klas-
trägen, Jahresprogrammen oder Massnahmenkatalogen herunterzubrechen.
Je nach Grösse des öffentlichen Gemeinwesens ist die Formulierung von
Bereichs- und Abteilungszielen notwendig, um daraus die persönlichen
Ziele für jede Mitarbeiterin und jeden
Mitarbeiter abzuleiten. Alle diese Daten sind für das Controlling zu erfassen
und übersichtlich darzustellen.
5.3 Personal
Informationen zum Personal sind der
dritte Bereich des Controllings. Leider
bereiten nur wenige öffentliche Gemeinwesen systematisch entsprechende
Führungsinformationen für die strategische Ebene auf. Die Erfahrung zeigt,
dass sich der Bereich Personal am
schlechtesten messen und quantifizieren lässt. Im Vordergrund steht dabei
die Überwachung der personalwirtschaftlichen Massnahmen.
Wie sieht ein mögliches Vorgehen aus?
Die Grundlage für die personelle Führung bildet die Personalpolitik. Daraus
abgeleitet werden Personalbedarfsermittlung, -beschaffung, -einsatz, -motivation, -honorierung, -entwicklung
und -freistellung [3]. Zur klareren quan-
«Wie in der Privatwirtschaft ist Controlling als eine
zentrale Führungsaufgabe zu betrachten.»
sengrössen, die Anzahl Ausleihungen
der Bibliothek oder die Anzahl Ausbildungstage der Feuerwehr relevante Indikatoren sein.
titativen Definition arbeiten öffentliche Gemeinwesen mit Stellenetats,
welche die Grundlage für die Anstellungspolitik bilden.
An die Definition von Leistungszielen
wagen sich wenige Gemeinden oder
Städte, obwohl viele der Indikatoren
regelmässig für die Steuerung erhoben
werden (z. B. Belegungszahlen in Alters- und Pflegeheimen). Zwar existieren oft langfristige Visionen, Strategien
und Leitbilder, welche die Grundlagen
der politischen Planung bilden. Daraus
werden die Legislatur- und Aufgabenplanung (Richtlinienprogramm) als mittelfristiges Führungsinstrument abgeleitet. Zur Präzisierung der Planung
sind jedoch die Ziele in Leistungsauf-
Systematisches Personalcontrolling ist
zwar sehr anspruchsvoll, bietet aber
auch grosse Chancen. Zielsetzungen,
Standortbestimmungen und die neue
Transparenz ermöglichen eine effiziente Personalentwicklung. Mit einer
effizienten Steuerung können mittelfristig beispielsweise Ausbildungs- und
Förderprogramme festgelegt werden.
In der kurzfristigen Personalführung
sind Instrumente wie der strukturierte
Zielsetzungsprozess mit Zielvereinbarung und Überwachung der Zielerreichung zu nennen.
Der Schweizer Treuhänder 8/05
BISS ermöglicht ein unterjähriges
Personalcontrolling, das bedeutet die
Überwachung der gesetzten Ziele im
Personalbereich. In mittleren bis kleineren öffentlichen Gemeinwesen hat
es sich als effizient erwiesen, wenn Personalführungsdaten nach «Branche»
überwacht werden. Eine Rapportierung über den Soll-Ist-Vergleich kann
beispielsweise getrennt nach den Bereichen Verwaltung, Betriebe/Anlagen,
Alters- und Pflegeheim sowie Schule
erfolgen.
6. Beitrag zur modernen
Verwaltung
Die Hauptnutzen des Controllings sind
Flexibilitätssteigerung, Zeitersparnis,
Qualitätsverbesserung und erst an vierter Stelle die Kostenersparnis. Fehlentwicklungen werden rechtzeitig erkannt. Mitarbeitende, Leistungen und
Kosten können systematisch beurteilt
werden. Eigenverantwortliches Handeln wird gefördert.
Aber Achtung vor falschen Schlüssen:
Mit Controlling alleine können Probleme nicht gelöst werden. Controlling
hilft aber, Probleme vorauszusehen,
liefert Entscheidungsgrundlagen und
präzisiert Handlungsbedarf. Mit Controlling kann ein politischer Planungsprozess strukturiert durchgeführt und
versachlicht werden. Die Einführung
eines Controllingsystems führt oft über
den eigentlichen Zweck hinaus zu einer generellen Auseinandersetzung mit
Zielsetzungs- und Steuerungsprozessen. Grundsätzliche Fragen in den Bereichen Führung, Organisation und Finanzen werden aufgegriffen. Ein Controllingsystem bewirkt somit nicht nur
mehr Effizienz, sondern trägt zu einer
generellen Modernisierung der Verwaltung bei.
Anmerkungen
1 Prof. Dr. iur. Andreas Lienhard, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität
Bern. Ausführungen an der BDO Visura Gemeindetagung, 20. Januar 2005.
2 Vgl. Controlling State of the Art, von Thomas
Günther, Controller-News I/2005.
3 Vgl. Thommen, Managementorientierte Betriebswirtschaftslehre, 6. Auflage, 2000, S. 540.
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Yvonne Hunkeler, Controlling in Städten und Gemeinden
RESUME
Le contrôle de gestion dans les villes
et les communes
Comme dans les entreprises privées, le
contrôle de gestion dans les administrations publiques a pour but de garantir qu’elles réalisent les objectifs
fixés au niveau qualitatif et quantitatif
requis, dans les délais impartis et avec
les moyens financiers dont elles disposent (cf. tableau 1). Les conditions
préalables à la conduite efficace d’une
administration sont, outre une planification financière et un budget scrupuleusement établis, une définition
claire du volume et de la qualité des
prestations, une politique intelligente
en matière de personnel et une direction des hommes franche et reposant
sur la communication. Le contrôle régulier de la réalisation des objectifs
entre dans ce cadre. Comme dans les
entreprises privées, le contrôle de gestion doit être considéré comme une
fonction managériale centrale.
Toutefois, les tâches de gestion dans
une administration publique ont un
impact à deux niveaux: l’un politicostratégique et l’autre sur l’exploitation
opérationnelle1. En outre, certaines
informations décisives en termes de
direction sont souvent indisponibles
ou très tardivement disponibles (cf. tableau 2). Pour pouvoir mettre en place
un contrôle de gestion efficace, il faut
disposer d’évaluations et d’extrapolations. Des systèmes d’information
et de gestion destinés aux autorités
(BISS) facilitent les activités de contrôle de gestion (cf. tableau 3). Ces outils doivent:
• traiter les informations rapidement,
de façon simple et conviviale pour
l’utilisateur,
• permettre à tout moment de comparer l’état actuel et les objectifs
en termes de finances, de performances et de personnel,
• générer deux types de rapports: une
version exhaustive pour chaque
service ou domaine et un récapi612
tulatif des résultats non conformes
aux objectifs pour le niveau stratégique,
• pouvoir être mis en œuvre par
étapes et être adaptés aux besoins
de l’organisme concerné,
• contenir un calcul de prévision,
• être protégés par des mots de passe
afin de permettre une saisie décentralisée des données, par service ou
domaine.
Le contrôle de gestion inclut la définition d’un cadre de stratégie financière à moyen et long terme, formulée
comme stratégies financières ou
comme fil conducteur d’une politique
financière s’intégrant dans une vision
d’avenir ou un modèle général. À
moyen terme, la planification des ressources est prédominante, par exemple le plan financier et le plan d’investissement ou le calcul des investissements pour les années à venir. La
budgétisation à court terme permet la
gestion financière de l’année en court.
Pour ce faire, BISS extrapole sur toute
l’année l’état actuel des données financières essentielles.
L’expérience démontre que pour
pouvoir juger d’une situation financière, il faut disposer d’un rapport exhaustif dont la performance fait partie.
Comme outil de gestion à moyen
terme, il existe certes une planification
de la législature et des missions, mais
pour que cette planification soit précise, il faut définir les objectifs dans
des cahiers des charges, des programmes annuels ou des catalogues de
mesures, suivant le cas aussi des objectifs par domaine et service. Pour le
contrôle de gestion, toutes ces données doivent être saisies et présentées
de façon claire.
Le secteur du personnel doit être intégré. Le calcul des besoins en personnel, le recrutement, l’affectation, la
motivation, la reconnaissance des mérites, les promotions et les licenciements sont les résultantes de la politique menée en matière de personnel2.
Le nombre de postes prévus au budget constitue le fondement de la politique de recrutement. Un contrôle systématique de la gestion du personnel
permet la mise en place de mesures efficaces de développement du personnel. Il devient ainsi possible de définir
des programmes de soutien et de formation par exemple. Au niveau de la
gestion à court terme du personnel,
BISS permet, grâce à une procédure
structurée de définition d’objectifs, un
contrôle de gestion de l’année en
cours.
Le contrôle de gestion permet aux administrations publiques d’identifier à
temps les carences et d’évaluer de
façon systématique les collaborateurs,
les performances et les coûts. L’autonomie d’action peut être encouragée,
les procédures politiques de planification peuvent être menées à bien de
façon structurée et limitée aux réalités
concrètes. En outre, la mise en place
d’un système de contrôle de gestion
entraîne souvent une remise en question générale des procédures de définition des objectifs et de pilotage.
Un système de contrôle de gestion
contribue ainsi à une modernisation
d’ensemble des administrations publiques.
YH/JA
1 Prof.
Andreas Lienhard, Centre de compétence Public Management, Université de
Berne. Exposé lors du congrès des communes
BDO Visura, 20 janvier 2005.
2 Cf. Thommen, Managementorientierte Betriebswirtschaftslehre, 6. Auflage, 2000, S. 540
(Introduction à la gestion d’entreprise, 3e édition, 1997).
L’Expert-comptable suisse 8/05