Le RSA : Quelle gouvernance de la réponse sociale face à la

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Le RSA : Quelle gouvernance de la réponse sociale face à la
Entretiens territoriaux de Strasbourg – 2 et 3 décembre 2009
Introduction
Pierrick RAUDE
Animateur, élève administrateur territorial, CNFPT-INET
Avec la décentralisation du RMI en 2004, les conseils généraux deviennent chef de fil des politiques d’insertion
dans le département.
Le RSA, opérationnel depuis le 1er juin 2009, est mis en place à l’issue d’une période d’expérimentation dans 34
départements avec une implication sans précédant du Haut commissariat aux solidarités actives. Une nouvelle
gouvernance entre départements et Etat pose plusieurs questions, notamment celle de la place des élus locaux
dans l’adaptation du dispositif dans les territoires. Par ailleurs, la mise en place du RSA dans un contexte
économique affaibli tend à interroger les conditions de mise en place d’un dispositif dont le postulat est fondé sur
le retour à l’emploi. La logique même du RSA interroge les lignes de fracture entre l’insertion sociale et l’insertion
économique, l’enjeu étant d’insérer durablement les bénéficiaires. Enfin comment les départements peuvent-ils
faire face à ces nouveaux enjeux dans un contexte économique et de réforme réduisant leurs ressources ?
Les clés de la réussite de l’insertion
André CORZANI
Vice-président à l’insertion, Conseil général de Meurthe-et-Moselle

Un projet politique abouti
La construction d’une démarche collective d’insertion repose d’abord sur un projet politique fort. En
Meurthe-et-Moselle, l’insertion est placée au cœur de toutes les politiques publiques départementales ;
elle est conçue comme une passerelle et non comme une situation durable.
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Il existe aujourd’hui une obligation d’introduire une clause d’insertion dans les marchés publics au-delà
d’un plafond de 206 000 euros. Cette clause est cependant handicapée par une lecture du code des
marchés publics qui n’a pas les vertus incitatives attendues. J’ai proposé au Haut commissaire une
expérimentation dans ce domaine.

Une adaptation permanente du dispositif
La réussite du dispositif d’insertion nécessite son adaptation permanente, qui repose sur trois principes :
- la territorialisation ; identifier chaque territoire comme un bassin de vie avec des services
départementaux structurés, et connaître les besoins, aspirations et capacités des citoyens
- le partenariat entre le Département et les différents acteurs que sont le Pôle emploi, la Caisse
d’Allocation Familiale (CAF), la Mutualité Sociale Agricole (MSA), les Centres Communaux d’Action Sociale
(CCAS) ou le monde de l’Insertion par l’Activité Économique (IAE) constituent actuellement les bases sur
lesquelles se fondera le pacte territorial d’insertion. Ce pacte ne sera donc pas la vision imposée par le
Conseil général mais bien la mobilisation de partenaires sur un projet commun ; ce travail est engagé
depuis cinq mois et aboutira en janvier ou février 2010.
- la participation des bénéficiaires ; ce sont des experts précieux pour l’enrichissement et l’évolution du
dispositif.

Conclusion
Le dispositif d’insertion doit permettre de lutter contre une société à deux vitesses, les rentables et les
non rentables. Il connaît cependant trois limites :
- la redistribution ne peut pas être uniquement financière, mais doit concerner la place de chacun dans la
société, faute de quoi le RSA deviendrait une impasse enfermant dans la précarité
- le risque est de transformer les bénéficiaires du dispositif de victimes en coupables de leur situation,
dans un marché du travail de plus en plus inaccessible
- la compensation de base du complément de revenu du RSA reste à la charge du Département, dans des
différentiels lourds et préjudiciables pour lui (72 millions d’euros cette année en Meurthe-et-Moselle).
La relation Etat / Département
Jacques LERN
Chef de service insertion, Conseil général du Finistère
La volonté du Département a été de ne pas introduire d’intermédiaire entre les orientations et la mise en
œuvre du dispositif. Nos chantiers d’insertion sont financés à 46 % par le Conseil général, à 47 % par le
Fonds Social Européen (FSE), et à 7 % par l’Etat : c’est la première fois qu’un partenaire minoritaire
décide de l’orientation !
Le RSA a ceci de nouveau qu’il place l’emploi comme priorité de l’insertion, plutôt que les problèmes
sociaux. Le social reste évidemment incontournable pour la prise en charge de la personne qui veut
reconquérir un emploi. Il faut pour cela :
- la mobilisation des publics bénéficiaires
- une connaissance par les Départements des vecteurs économiques permettant de déceler les
dynamiques de création d’emploi
- un rapprochement avec les entreprises pour réfléchir au maintien dans l’emploi (et donc aux conditions
de vie dans le travail).
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Pour conclure, le RSA est un dispositif pertinent qui tombe au mauvais moment pour les Conseils
généraux : il leur fait courir un risque puisque le marché de l’emploi est dévasté, le Pôle emploi est
submergé par l’ampleur du chômage, les finances des collectivités sont en berne. Les Conseils généraux
pourraient ne pas en supporter la charge, ils sont confrontés à un différentiel entre la dépense effective
et la compensation de l’Etat.
Bilan des objectifs du RSA
Laure KERMEN-LECUIR
Conseillère technique, Cabinet de Martin Hirsch, Haut commissaire aux solidarités actives
Le versement du RSA est d’ores et déjà mis en œuvre sur l’ensemble du territoire français.
Notre objectif est d’atteindre 50 % des nouveaux bénéficiaires (en activité professionnelle) au
1 er décembre 2009 et 90 % au 1 er juin 2010. Aujourd’hui, 370 000 personnes en activité perçoivent le
RSA.
La mise en œuvre du RSA ne comprend pas seulement le versement de la prestation mais aussi les
partenariats avec les collectivités, Pôle emploi, la CAF, les CCAS, la MSA, et les services de l’Etat. Toutes
les conventions ne sont pas encore signées, des partenariats restent non scellés, mais au moins, les
parties communiquent entre elles.
Le Haut commissariat aux solidarités actives a géré la mise en œuvre délicate du RSA en direct avec les
Départements et non par l’intermédiaire des services de l’Etat. Le RSA était vécu par les Départements
comme un dispositif supplémentaire aux dispositifs d’insertion existant, c’est pourquoi il était important
qu’ils puissent co-construire leur dispositif d’expérimentation à l’intérieur du cadre posé par le Haut
commissariat. Chaque Département pouvait échanger directement avec le Haut commissariat sur les
problèmes rencontrés sur le terrain et ainsi trouver des solutions.
De même, les Départements expérimentateurs ont co-construit la loi puisque le débat politique se
déroulait en parallèle et était réajusté d’après les retours du terrain.
Aujourd’hui, la difficulté est de toucher les travailleurs inconnus, c'est-à-dire en activité mais non
répertoriés à la CAF. Ceux-ci ignorent souvent que leurs revenus et leur situation familiale leur donnent
droit au RSA et le Haut commissariat doit travailler sur sa communication pour prendre contact avec eux.
Échanges avec la salle
De la salle (Jean CASTEL)
Pourquoi le pilotage du RSA revient-il aux Départements ? Celui-ci est d’abord lié à l’insertion
professionnelle, domaine qui n’est pas du ressort des Départements.
Par ailleurs, les bénéficiaires du RSA vivent plutôt dans les quartiers sensibles, donc dans les villes. Fautil déléguer ce travail aux Villes ? Ce serait plus logique que les responsables de la gestion de proximité
prennent en charge cette mission.
Ensuite, les partenaires sociaux sont malheureusement absents des comités de pilotage du RSA au sein
des conseils généraux.
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Enfin, comment impliquer Pôle emploi pour atteindre les « travailleurs pauvres » qui pourraient bénéficier
du RSA ?
André CORZANI
Je ne conteste pas le choix des Conseils généraux pour piloter le RSA, au contraire, nous le revendiquons
car nos politiques de solidarité imprègnent nos services, favorisent et assurent la proximité que vous
évoquez. En revanche, le choix des Conseils généraux comme responsables de l’allocation des droits n’est
pas opportun.
Pour essayer d’associer les partenaires sociaux, nous avons créé la conférence permanente des acteurs
économiques et sociaux. Cela n’est peut-être pas suffisant.
De la salle (Directeur adjoint de l’insertion et de l’habitat d’un conseil général)
Le pilotage RSA peut conduire à assimiler les Départements à des services déconcentrés de l’Etat.
Pourquoi pas, mais d’autres partenaires restent à mobiliser (la capacité mobilisatrice de l’Etat auprès de
la CAF et de Pôle emploi reste à prouver). Par ailleurs, au moment où l’on réaffirme la priorité de l’emploi
et le lien entre l’insertion et le développement économique, les projets de réformes territoriales coupent
les territoires de leur compréhension du système économique local (réforme de la taxe professionnelle,
débats sur la clause de compétences générales…).
Le Haut commissariat a-t-il envisagé que l’allocation RSA soit versée par le Pôle emploi ?
Laure KERMEN-LECUIR
Non.
De la salle
Quel est votre point de vue sur la place des CCAS dans l’accompagnement du RSA ?
Laure KERMEN-LECUIR
Nous insistons pour que l’ensemble des partenaires soit réuni autour de la table, y compris les CCAS.
Dans le projet de loi, les CCAS n’étaient pas instructeurs, mais après la phase parlementaire, ils le sont
devenus de droit. Ils l’ont voulu et voudraient maintenant avoir une couverture financière pour cette
instruction avec les Conseils généraux. On ne peut pas demander cela aux Conseils généraux. Par
conséquent, aujourd’hui les CCAS ne vont pas à l’instruction et n’ont pas les moyens humains de le faire.
Moins d’un tiers des CCAS sont actuellement instructeurs, ce sont généralement les anciens instructeurs
du Revenu Minimum d’Insertion (RMI) qui ont poursuivi leur partenariat avec les conseils généraux.
André CORZANI
C’est l’Union Nationale des Centres Communaux d’Action Sociale (UNCCAS) qui a voulu être réintégré
comme un partenaire potentiel alors que la loi ne le prévoit pas. Dans notre Département, nous avons
dénoncé l’ensemble des conventions qui nous liaient aux CCAS.
De la salle
Réduire le rôle des CCAS à l’instruction m’agace : les CCAS sont les Villes ! La question ne repose pas sur
l’instruction, l’enjeu était d’impliquer pleinement les maires dans les pactes d’insertion et d’impliquer les
Villes (dont les CCAS) pour faire du RSA un enjeu de développement.
Jacques LERN
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Il vaut mieux que ces structures investissent dans le volet opérationnel des pactes territoriaux.
Laure KERMEN-LECUIR
Pôle emploi pourrait-il verser la prestation ? La réflexion a duré une journée, mais notre bataille
concernant Pôle emploi était axée sur l’inscription des bénéficiaires du RSA à Pôle emploi. Jusqu’au
dernier moment, nous avons craint un amendement qui ferait tomber cette obligation.
Les compétences de la Caisse Nationale d’Allocation Familiale (CNAF) nous ont convaincus et je crois que
nous avons fait le bon choix. La charge supplémentaire pour Pôle emploi n’aurait pas arrangé une
situation déjà délicate aujourd’hui.
André CORZANI
Le projet de réforme des collectivités territoriales, et plus particulièrement sa clause sur les compétences
générales, confine celles-ci dans leurs seules compétences et réduit donc leurs capacités d’imagination et
leurs capacités financières. De plus, l’État choisit de réduire drastiquement leurs moyens. C’est
insupportable ! Cette clause provoque un étranglement financier des collectivités territoriales et a des
conséquences dramatiques sur les territoires. En réaction, le Département de Meurthe-et-Moselle redéfinit
complètement ses stratégies de développement territorial pour être présent sur les champs les plus
moteurs pour sa politique générale.
Par ailleurs, les liens entre RSA et Pôle emploi me semblent positifs, car ils modifient la relation des
Départements avec Pôle emploi et permet un meilleur partage des données.
Dans un paysage politico-administratif bousculé, le RSA apparaît comme un « cache sexe » d’une
politique générale qui déstabilise les partenaires et mène à une situation générale inquiétante. Les
Départements souhaitent réussir le RSA et de nombreux éléments, comme les partenariats, sont
prometteurs. La République doit savoir parler aux collectivités territoriales et les comprendre.
De la salle (Département des Bouches-du-Rhône)
Notre Département monte un projet informatique avec la CAF pour orienter plus rapidement les
bénéficiaires. C’est maintenant la CAF qui prend en charge l’ouverture et l’orientation des dossiers. En
revanche, nous rencontrons des problèmes avec la formation et l’IAE.
Laure KERMEN-LECUIR
J’aimerais ajouter un point : les Régions sont des partenaires majeurs et la formation est primordiale
dans le dispositif RSA. Or, la situation est actuellement bloquée car les agents territoriaux attendent le
renouvellement des assemblées délibérantes des Régions qui a lieu dans trois mois. Nous peinons donc à
faire avancer les Pactes Territoriaux d’Insertion (PTI) des Régions.
Il est parfois difficile de faire collaborer les Départements et les Régions, car le facteur humain entre
également en jeu, il ne faut pas le négliger dans les partenariats.
De la salle (Maud Renon, élève administrative CNFPT-INET)
Quel est le positionnement des Départements sur la formation de leurs travailleurs sociaux ?
Martin Hirsch indique que le RSA est un catalyseur des réformes : que fait-on après le RSA ?
De la salle (Conseil général Côte d’or)
En 2003, je pilotais les crédits du RMI côté entreprise pour activer les dépenses des entreprises en jouant
sur l’effet d’aubaine du RMI : nous ne touchions que 20 % de la couche « employable » et peinions à
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toucher le reste du socle RMI. Comment le RSA fondé sur le postulat du retour à l’emploi pourra-t-il
atteindre ses objectifs dans un contexte de raréfaction de l’emploi ? Autrement dit, comment aller au-delà
de l’effet d’aubaine du RSA ?
Laure KERMEN-LECUIR
Nous ne partons pas du principe que c’est un effet d’aubaine, ce serait une vision pessimiste du réseau
des entreprises.
La majeure partie de l’emploi se trouve dans les Petites et Moyennes Entreprises et Petites et Moyennes
Industries (PME-PMI) qui ont besoin de salariés et sont prêts à embaucher quelqu’un qu’ils devront
former à condition qu’il soit fiable sur la durée. Il faut accompagner dans l’emploi et pas seulement vers
l’emploi.
Cependant, le RSA ne peut pas assumer à lui seul la situation économique et professionnelle actuelle et
nous devons réfléchir aux autres leviers, comme le temps partiel.
Jacques LERN
En décembre 2008, le Conseil général du Finistère organisait le forum de l’insertion sur le thème
« l’insertion, une chance pour l’entreprise » : cet axe est le seul capable de donner une perspective
d’espoir pour l’ensemble des dispositifs que nous devons animer.
Par ailleurs, nul n’est inemployable : ce principe nous guide dans la déclinaison de nos dispositifs et nous
amène à travailler avec les entreprises sur leurs politiques de recrutement et le maintien à l’emploi.
Enfin, dans des périodes bousculées, il est naturel de se replier sur sa sécurité essentielle, mais nous ne
pourrons pas faire l’économie d’un travail collectif.
Ce document est une synthèse de conférence, les propos des
intervenants ne sont pas repris dans leur intégralité mais condensés.
Réalisation de la synthèse – www.averti.fr
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