Les politiques agricoles américaines et européennes à l`épreuve

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Les politiques agricoles américaines et européennes à l`épreuve
Université de Lyon
Université lumière Lyon 2
Institut d'Études Politiques de Lyon
Les politiques agricoles américaines et
européennes à l'épreuve des années 2000
Analyse comparée à travers les
négociations à l'OMC
Marion FRANCOIS
Mémoire de Séminaire
Revisiter l'articulation entre globalisation, commerce et développement
Sous la direction de : Mustapha SADNI JALLAB
(Soutenu le : 3 septembre 2012 )
Membres du jury: Mustapha SADNI JALLAB et Patrick LALLEMANT
Table des matières
Introduction . .
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Partie I. Etats-Unis et Union Européenne partisans d’une libéralisation du commerce
agricole . .
9
Remerciements . .
I. La question agricole dans les négociations multilatérales : un sujet sensible pour les
Etats-Unis et l’Union Européenne . .
I.1 Le commerce agricole est désormais couvert par les règles et régulations du
GATT . .
9
I.2 Des intérêts européens et américains fondamentalement opposés . .
9
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I.3 L’avancée symbolique de l’Uruguay Round mais des différends commerciaux qui
persistent . .
12
II. Des avancées notables suite au Cycle de l’Uruguay et des politiques agricoles qui
évoluent . .
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II.1 Etats-Unis et Union Européenne : des systèmes en évolution qui se rapprochent
..
15
II.2 Des évolutions positives qui se confirment et des Etats-Unis en première ligne
..
16
II.3 Un bilan positif pour l’agriculture : l’Europe anticipe, les Etats-Unis réagissent
..
III. Des réticences et des oppositions grandissantes devant les pressions libérales . .
III.1 Etat des lieux des politiques agricoles européennes et américaines en 2001 . .
III.2 Réformes 2002 et 2003 : des politiques agricoles qui empruntent des chemins
opposés . .
III.3 Un Round de Doha qui s’annonce épineux . .
Partie II. Les années 2000 : une redistribution des cartes et un commerce international en
pleine mutation . .
I. Un nouveau scénario : fin de la dichotomie entre Pays développés et Pays en
développement . .
I.1 Un centre de gravité du commerce agricole international qui se déplace . .
I.2 Quelles sont les implications pour les négociations internationales ? . .
I.3 Evolution exacerbée ces dernières années : l’UE et les EUA stagnent, les pays
émergents avancent . .
II. La grande volatilité des prix remet en question les certitudes du passé . .
II.1 Etat des lieux des prix agricoles en 2008 . .
II.2 Les politiques de biocarburants : Etats-Unis, Union Européenne et Brésil au
premier rang . .
II.3 Un interventionnisme croissant dans les pays émergents . .
III. 2008 : les Etats-Unis et l’Union Européenne sécurisent leurs politiques agricoles . .
III.1 Consolider les acquis : des politiques américaines et européennes qui ne
changent pas . .
III.2 Des politiques de plus en plus assurantielles . .
Partie III. Immobilisme des Etats-Unis et de l’Union Européenne. Une situation
irréversible ? . .
I. Un rapprochement des intérêts américains et européens sur la scène internationale . .
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I.1 « The US and the EU have to make the political choice to compete » (Peter
Mandelson): des discours qui évoluent . .
I.2 La Conférence Ministérielle de Genève : le point de non-retour pour les EtatsUnis . .
II. Un Cycle de Doha toujours dans l’impasse . .
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II.1 Des chances de conclusions qui s’amenuisent : le rôle déterminant des EtatsUnis et de l’Union Européenne . .
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II.2 L’inflation des accords de libre-échange ou la libéralisation au cas par cas des
Etats-Unis et de l’Union Européenne . .
46
II.3 Les conséquences d’un échec à Doha pour les Etats-Unis et l’Union
Européenne . .
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III. L’après 2013 ou la fin de la contrainte internationale pour les politiques agricoles
américaines et européennes ? . .
49
III.1 Pression budgétaire, un élément déterminant pour les futures politiques
agricoles . .
49
III.2 2013 : le besoin croissant de rationaliser les instruments d’intervention
classiques . .
Conclusion . .
Annexes . .
Annexe 1: Entretien avec Dan ROTENBERG Ancien Conseiller agricole à la
délégation de l’Union Européenne à Washington . .
Annexe 2 : Evolution des prix des matières premières agricoles (Janvier 2006- Mai
2008) . .
Références bibliographiques . .
Ouvrages . .
Rapports . .
Economie internationale . .
Politique agricole américaine . .
Politique agricole européenne . .
Revues et articles scientifiques . .
Ressources en lignes . .
Résumé . .
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Remerciements
Remerciements
Je souhaite remercier mon directeur de mémoire Mustapha Sadni Jallab qui, en s’appuyant sur sa
propre expérience à l’Organisation Mondiale du Commerce, a su me prodiguer des conseils avisés.
Dan Rotenberg, ancien Conseiller Agricole à la Délégation de l’Union Européenne à
Washington, pour l’entretien qu’il m’a accordé dans les bureaux de la Direction Générale de
l’Agriculture à Bruxelles. Cet entretien a été un véritable atout et m’a permis d’orienter au mieux
mes recherches.
Vincent Cordonnier, pour m’avoir mise en contact avec plusieurs Représentants à la
Commission Européenne.
Patrick Lallemant, pour son enseignement et sa présence lors de ma soutenance.
Mes amis, pour la pertinence de leurs idées lors de nos nombreuses discussions nocturnes.
Enfin, je souhaite également remercier ma famille, pour son soutien, ses encouragements et
sa patience.
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Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
Introduction
« La situation est grave pour le Cycle et pour tous les efforts et aspirations qu'il
représente. Mais, c'est là notre réalité et nous devons l'affronter ouvertement
1
pour tenter de trouver ensemble un moyen d'aller de l'avant » .
Le bilan dressé par Pascal Lamy, Directeur Général de l’Organisation Mondiale du
Commerce, au printemps 2012, est plus que mitigé et reflète les incertitudes qui entourent
les futures discussions. En effet, près de dix années de négociations se sont écoulées
depuis le lancement du Cycle de Doha et peu d’avancées concrètes ont été réalisées
jusque-là. Ce constat, bien que général, fait échos aux nombreux obstacles rencontrés
dans le domaine, si spécial, du commerce agricole. En effet, si John Adank, Président des
négociations sur l’agriculture, affiche un optimisme réservé « Il me semble que nous en
sommes toujours au stade où il faut clarifier la situation […] Nous devons nous écouter
2
attentivement les uns les autres » , les négociations sur l’agriculture ont toujours fait jeu de
prudence. Ce secteur tardivement couvert par les règlements internationaux, va connaître
un chemin mouvementé vers la libéralisation.
En effet, relevant directement de l’histoire et de la géographie de chaque pays,
l’agriculture n’est pas un secteur comme les autres. Dan Rotenberg, ancien Conseiller
agricole à la délégation de l’Union Européenne à Washington résume de manière imagée
les tensions inhérentes à ce domaine d’activité : « L’agriculture est un produit spécifique
3
en soi, on ne peut pas arrêter la chaîne de production en appuyant sur un bouton » . Le
marché agricole, peu flexible, est constamment en proie à des tensions entre production
et consommation. C’est pour l’ensemble de ses raisons, que l’agriculture a pendant
longtemps, et dans une moindre mesure aujourd’hui, bénéficier de politiques nationales
fortement interventionnistes. Il s’agit pour les pays de protéger leur secteur agricole ; secteur
particulièrement sensible aux aléas économiques, financiers et climatiques. Les Etats-Unis
et l’Union Européenne sont parmi les pays qui consacrent une partie substantielle de leur
budget au soutien de ce secteur. Les différents mécanismes de subventions, de crédits, de
prix d’intervention ou encore de restrictions à l’importation étaient largement répandus dans
la deuxième moitié du XXe siècle.
L’ensemble de ces mécanismes est réglementé et délimité dans le cadre des politiques
agricoles des Etats-Unis et de l’Union Européenne. La politique agricole américaine est
définie tous les cinq ans par un Farm Bill ratifié par le Congrès. Même s’il est possible
pour les Américains de modifier cette loi en cours de mandat, elle fixe les grands objectifs
et directives gouvernant le secteur agricole. De l’autre côté de l’Atlantique, les politiques
agricoles relèvent de la compétence de l’Union Européenne. Le Conseil a le pouvoir
d’adopter des règlements et des directives en matières agricoles et, les Etats membres sont
chargés de l’exécution de ces dispositions. Les réformes de la PAC sont, quant à elles, plus
flexibles qu’aux Etats-Unis.
Pourquoi avoir choisi de comparer ces deux systèmes agricoles ?
1
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Note du Président du Comité des Négociations Commerciales, 21/03/2012
Allocution du 21/03/2012
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Entretien complet avec Dan Rotenberg en Annexe 1
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Introduction
Le projet actuel de renforcer le partenariat transatlantique à travers un accord bilatéral
renforcé montre tout d’abord les liens commerciaux forts qui unissent ces deux économies.
De manière plus concrètes, bien que différentes dans leur fonctionnement, elles présentent
un certain nombre de similitudes. Fortes de leurs « avantages comparatifs » - infrastructures,
taille du marché, conditions climatiques – ce sont des partenaires commerciaux de premier
rang au niveau international. En 2010, les produits agricoles représentaient 9,2% du
commerce mondial de marchandises. Les Etats-Unis ont représenté 10,5% des exportations
mondiales de produits agricoles en 2010 (et 8,2% des importations) suivi de près par
l’Union Européenne représentant 9,5% des exportations mondiales extra-UE de produits
agricoles (et 10,8% des importations). Ils sont donc considérés comme des « exportateurs
importants » selon les règles de l’OMC définies en 1995 : « comme étant les pays dont
la part dans les exportations mondiales totales de produits particuliers dépasse 5 pour
cent, et qui sont tenus de notifier les montants de leurs exportations de ces produits ».
D’autre part, le commerce agricole transatlantique est particulièrement dense ; ce qui
explique les nombreuses tensions et conflits commerciaux qui ont éclaté entre les deux
puissances. Leurs systèmes agricoles sont également pointés du doigt par les pays tiers, et
particulièrement les pays en développement, qui jugent leurs politiques de soutien comme
ayant un impact majeur sur le niveau des échanges internationaux. Le lien entre politiques
nationales et commerce international est particulièrement sensible dans un domaine comme
l’agriculture. Enfin, hasard du calendrier, ces deux politiques seront réformées à partir de
2013 et il sera alors intéressant de voir les orientations qu’elles prendront pour le futur.
La puissance commerciale dans le secteur agricole des Etats-Unis et de l’Union
Européenne en a fait les acteurs principaux des négociations à l’OMC au XXe siècle. Il
paraissait donc intéressant, notamment en raison des projets à venir, d’analyser d’un peu
plus près leur évolution.
Ce mémoire porte sur l’évolution des politiques agricoles américaines et européennes
depuis la fin du XXe siècle. Il s’agit plus précisément, d’une analyse comparée de ces deux
systèmes politiques au regard des négociations multilatérales conduites par l’Organisation
Mondiale du Commerce. Cette toile de fond est particulièrement révélatrice de l’articulation
entre politiques nationales et règlements internationaux. En effet, les cycles de négociations
à l’OMC permettent de comprendre les différentes stratégies adoptées par les paysmembres et comment les intérêts de ces derniers se heurtent les uns aux autres. C’est
ici, que la relation entre les Etats-Unis et l’Union Européenne devient particulièrement
intéressante. En effet, les cycles à l’OMC sont, dans une large mesure, structurés par les
relations tantôt conflictuelles tantôt conciliantes entre les Etats-Unis et l’Union Européenne.
Si le secteur agricole renvoie à la problématique alimentaire, ce mémoire ne traitera pas
des liens entre politiques agricoles et sécurité alimentaire pouvant donner lieu à une étude
à part entière.
L’entretien avec Dan Rotenberg, à Bruxelles, a été une réelle mine d’informations et m’a
permis de comprendre les dynamiques en jeu aujourd’hui. C’est à la suite de cette rencontre
que j’ai précisé ma problématique de départ. J’ai alors saisi l’importance que représentaient
les années 2000 pour les politiques agricoles. Il me fallait donc approfondir la question.
Dans quelle mesure est-il possible de dire que les années 2000 représentent
un tournant pour les politiques agricoles des Etats-Unis et de l’Union Européenne?
Nous verrons que l’impact des négociations sur les réformes agricoles américaines et
européennes n’est pas un phénomène linéaire. A partir de là, il s’agit d’en analyser
l’évolution afin de voir les conséquences que cela implique pour chacune des deux
puissances. C’est par ce jeu de balancier que nous pourrons ainsi déterminer les
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Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
composantes de ce changement et ses conséquences pour le futur des négociations
multilatérales.
Cette évolution peut se diviser en trois temps. L’impact du Cycle de l’Uruguay sur
les politiques agricoles américaines et européennes se révèle plutôt favorable et semble
mettre l’agriculture sur les rails du libéralisme. Le lancement du Cycle de Doha cristallise
cette évolution (I). Toutefois, ces avancées sont très vite remises en cause. A partir des
années 2000, l’économie internationale se transforme radicalement ; transformation qui va
influer à la fois sur les négociations internationales mais aussi sur les politiques agricoles
des Etats-Unis et de l’Union Européenne (II). Enfin, ces dernières années ont confirmé
le dynamisme des économies émergentes. Pour conforter leur position, les Etats-Unis et
l’Union Européenne se sont alors orientées vers un certain immobilisme. (III).
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Partie I. Etats-Unis et Union Européenne partisans d’une libéralisation du commerce agricole
Partie I. Etats-Unis et Union Européenne
partisans d’une libéralisation du
commerce agricole
En 1994, pour la première fois depuis la création du GATT, le commerce agricole est
soumis à des règles et à une discipline internationales demandant aux états membres de
modifier en conséquence leurs politiques agricoles. La libéralisation du commerce agricole
va alors se faire à des rythmes différents et va voir se confronter deux puissances agricoles
que sont les Etats-Unis et l’Union Européenne. Dans cette section, nous verrons les débuts
de l’agriculture à l’OMC marqués par les conflits d’intérêts entre les EUA et l’UE. Par la
suite, nous comparerons ces deux systèmes à travers les grandes étapes d’évolution et le
tournant des années 2000.
I. La question agricole dans les négociations
multilatérales : un sujet sensible pour les Etats-Unis et
l’Union Européenne
Pour la première fois depuis la mise en place de l’Accord Général (GATT) en 1947, la
déclaration de Punta del Este, qui marque le lancement de l’Uruguay Round en 1986, inscrit
l’agriculture à l’ordre du jour et décrit les lignes directrices qui devront être suivies au cours
des négociations. Cette déclaration souligne la prise de conscience des pays participants
ainsi que le besoin urgent d’apporter plus de discipline et de prévisibilité à l’évolution du
commerce agricole international : « The contracting parties agree that there is an urgent
need to bring more discipline and predictability to world agricultural trade by correcting and
preventing restrictions and distorsions.» L’objectif de ce Round est de rattraper le retard
accumulé en termes de régulations internationales et de soumettre l’agriculture aux règles
et disciplines du GATT: « Negotiations shall aim to achieve greater liberalization of trade
in agriculture and bring all measures affecting import access and export competition under
4
strengthened and more operationally effective GATT rules and disciplines » .
I.1 Le commerce agricole est désormais couvert par les règles et
régulations du GATT
Cette déclaration marque un tournant symbolique pour l’agriculture qui jusque-là n’était
pas clairement réglementée au niveau international. Les Etats-Unis s’étaient formellement
opposés, dans les années 1950, à ce que la réglementation du commerce agricole
4
http://www.sice.oas.org/trade/Punta_e.asp
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Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
5
international fasse partie des prérogatives du GATT . En effet, la loi de 1933 portant
sur l’aménagement de l’agriculture (Agricultural Adjustment Act) permettait le recours aux
mécanismes de droits de douane, de restriction des importations et de subventions à
l’exportation afin de stabiliser les prix intérieurs. Quelques années plus tard, lors de la mise
en place de la Politique Agricole Commune (PAC) en 1962, la Communauté Européenne
adopta cette même position afin de protéger les agriculteurs européens.
Auparavant, l’agriculture était considérée comme un secteur économique à part,
bénéficiant de règlementations spécifiques et propres à chaque pays. Historiquement,
l’agriculture a toujours été traitée différemment des autres industries parce que liée à la
problématique alimentaire. Le traité du GATT, signé en 1947 par 29 pays, s’est mis en place
dans un contexte d’expansion rapide du secteur industriel et de déclin de l’agriculture, dans
la plupart des pays développés. En effet, les Etats-Unis dominaient la scène internationale..
Le secteur agricole et les revenus des agriculteurs se devaient donc d’être protégés face à
la compétition internationale et les pressions internes ont permis à l’agriculture de bénéficier
de larges dérogations.
A partir des années 1950, les Etats-Unis vont adopter une politique agricole de plus
en plus offensive vis-à-vis du marché international. Du fait de la hausse des prix et des
avancées technologiques dans ce secteur, des surplus s’accumulent dans les stocks de la
Commodity Credit Corporation (organisme public de stockage), et il devient alors nécessaire
pour les Etats-Unis de favoriser les exportations. En 1964, ils mettent en place un prêt versé
aux agriculteurs en échange du stockage de leur surplus auprès de la CCC. Ce prêt est
déterminé par le prix de soutien (ou loan rate) qui est calé sur le prix du marché mondial
6
des 5 années précédentes . Ceci va permettre un déstockage plus facile et les agriculteurs
vont bénéficier d’aides directes déclenchées lorsque le prix du marché est inférieur au prix
objectif. Les exportations américaines deviennent plus compétitives sur le marché mondial.
La Communauté Européenne a pris plus de temps pour mettre en place une politique
agricole pouvant concurrencer, en termes de dimensions, celle des Etats-Unis.
La création de la PAC en 1962 cristallise le principe de préférence communautaire
visant à minimiser l’approvisionnement externe à la CEE et favoriser les exportations vers
7
des pays tiers . Ceci a eu pour conséquences : des prix intérieurs élevés, alignés sur des prix
d’intervention, une production indépendante de la demande finale du fait des subventions
et un accroissement des dépenses budgétaires. Une remise en question des principes de
la PAC a eu lieu en 1985 avec le « livre vert » de la Commission qui préconisait l’utilisation
8
d’outils moins distorsifs mais surtout moins coûteux pour la Communauté . Des mesures
sont venues compléter ce dispositif mais le taux de réponse s’est révélé très variable selon
les pays, preuve de la passivité des gouvernements.
Bien que différents en terme de mécanismes internes (loan rates vs. restitutions à
l’exportation), l’objectif principal de ces deux puissances est de favoriser les exportations
vers des pays tiers. Ceci a créé un commerce agricole international à deux vitesses, dominé
par les Etats-Unis et la Communauté Européenne.
5
BLUSTEIN, Misadventure of the Most Favored Nations 2009,p27
6
Jusque-là, si le prix du marché restait inférieur au prix de soutien dans les 9 mois qui suivaient la mise en stockage, l’agriculteur
pouvait céder sa récolte et garder son avance. Dans le cas contraire, l’agriculteur pouvait retirer son stock pour le vendre et rembourser
le prêt. DEVIENNE, Agriculture et Politiques Agricoles aux Etats-Unis 2005, p2
7
8
10
LOYAT, La politique agricole commune, une politique en mutation 2008, p12
LOYAT 2008, p14
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Partie I. Etats-Unis et Union Européenne partisans d’une libéralisation du commerce agricole
L’ouverture d’un nouveau Round de négociation, avec comme grande priorité
la régulation du commerce agricole, devenait une nécessité au regard du contexte
international. La dichotomie entre pays développés et pays en développement structurait
de plus en plus les négociations internationales. Les tensions entre les Nords et les
Suds, en termes d’accès au marché, devaient être apaisées. Les pays en développement
eurent de ce fait d’avantage de poids à la table des négociations. Emmenés par les
Tigres Asiatiques (Corée du Sud, Taiwan, Hong-Kong et Singapour), de nombreux pays
en développement abandonnent progressivement leurs anciens modèles économiques
fortement interventionnistes au profit d’une plus grande ouverture à l’international. On peut
notamment noter la baisse des tarifs douaniers au Brésil qui passent de 57,5% en 1987
9
à 13% en 1993 . A cette époque, la demande des pays en développement pour une
plus grande ouverture internationale des secteurs du textile et de l’agriculture se fait de
plus en plus pressante selon le journaliste américain Paul Bluestein, dans son ouvrage
Misadventure of the Most Favored Nations: «At the top of the developping countries’ wish
lists were the two sectors that wealthy nations had fenced off from the GATT system –
agriculture and textiles […] and their governments sought an end to the enormous obstacles
10
that were keeping them from gaining full access to rich countries’ markets» . Les pays
en développement, dans leur ensemble, ne dégagent plus d’excédent commercial agricole
11
depuis les années 1990 . De ce fait, les politiques agricoles américaines et européennes
se retrouvent particulièrement montrées du doigt comme étant largement protectionnistes. Il
s’agissait pour les pays en développement les plus dynamiques de faire tomber les barrières
pour assurer un meilleur accès aux marchés des pays développés. Dans ce contexte
international, l’entrée du commerce agricole dans le GATT était, pour eux, une première
victoire.
I.2 Des intérêts européens et américains fondamentalement opposés
Cependant, au sein même des pays développés, et plus particulièrement entre les EtatsUnis et la Communauté Européenne, des conflits existaient en termes d’accès au marché
et de subvention à l’exportation. Il devenait urgent de régler ces différends de façon plus
institutionnalisée. En effet, les intérêts des Etats-Unis et ceux de la CEE se sont souvent
retrouvés aux antipodes en termes de libéralisation du commerce agricole ; antagonisme
mis en avant lors du Dillon Round sur le tarif douanier commun mis en place par la
Communauté Européenne et à l’issue duquel, elle a accepté de baisser ce tarif notamment
pour les fruits et légumes.
De manière plus générale, à partir des années 1970, le principal point de désaccord
entre les Etats-Unis et la CEE a été la Politique Agricole Commune (PAC) et son système
de subvention à l’exportation. Le Round de Tokyo (1971-1979) avait constitué un précédent
puisque les Etats-Unis avaient déjà dénoncé la PAC sans pour autant parvenir à la remettre
en cause. Lors de l’Uruguay Round, les Etats-Unis soulignaient notamment la vitesse à
laquelle l’Union Européenne était passée du statut d’importateur net à celui d’exportateur
net de céréales, de produits laitiers et de viande notamment grâce aux restitutions. Entre
1973 et 1983, les exportations européennes ont en effet augmenté de près de 42%
9
10
11
BLUSTEN 2009, p32
BLUSTEIN 2009, p33
DEVIENNE 2005, p154
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en termes réels selon l’Overseas Development Institute .Les parts de la Communauté
Européenne dans le marché mondial du blé se sont accrues de 14% en 1981 à 20% en
13
1991 alors que dans le même temps, celles des Etats-Unis sont passées de 47% à 32% .
En dénonçant cette évolution,les Etats-Unis, certains de l’avantage comparatif de leurs
agriculteurs, souhaitaient accroître leurs possibilités d’exportations agricoles en tentant
d’imposer des règles d’ouverture à la CEE. Sur ce point, ils ont été rejoints par les pays
14
du groupe CAIRNS .
De son côté, la Communauté Européenne, même si elle est réticente dans un premier
temps, encourage également l’intégration du commerce agricole dans les accords du
GATT. Par ce biais, elle peut s’opposer à toute tentative d’isolement et d’attaque de la
15
PAC. Sir Leon Brittan, lors d’une déclaration à Washington en Janvier 1991 , condamne
la croisade engagée par les Etats-Unis contre la PAC européenne et place les deux
systèmes sur un même pied d’égalité. Tout en admettant que la PAC puisse être une
entrave au libre-échange, Sir Leon Brittan souligne que les dizaines de milliards de dollars
versés aux agriculteurs dans le cadre de la politique américaine créent également des
16
« distorsions » . Il conclut son discours sur les conséquences d’un échec de l’Uruguay
Round pour l’Europe mais également pour les Etats-Unis ; échec qui empêcherait toute
avancée pour la libéralisation du commerce international. Ce serait en effet la preuve que
certains secteurs économiques, trop sensibles, ne peuvent être réglementés.
L’Uruguay Round est donc le fruit d’un large consensus même si chaque acteur défend
ses propres intérêts. Pour la première fois depuis la mise en place du GATT, les Etats-Unis
et la Communauté Européenne acceptent d’exposer leurs politiques agricoles respectives
sur la scène internationale et sont prêts à faire des concessions dans ce secteur, jusquelà très protégé.
I.3 L’avancée symbolique de l’Uruguay Round mais des différends
commerciaux qui persistent
La forme des négociations de l’Uruguay Round, malgré la montée en puissance des pays
en développement les plus actifs, ne change en rien des cycles précédents. Pascal Lamy,
Commissaire Européen au Commerce (1999-2004), décrit le déroulement des cycles de
négociation du GATT comme étant dominés par les Etats-Unis et la CEE. Il s’agissait alors
simplement d’effacer les tensions qui pouvaient exister, le temps des négociations: « In
the old days, getting a new Round launched and indeed agreed was simply a question
of aligning E.U. and U.S. objectives, sidestepping the odd row about agriculture about
17
agriculture, signing up the rest of the world, and catching the next plane home” . Les pays en
développement participants au Round n’étaient pas en mesure d’entamer seuls une guerre
12
13
14
www. odi .org.uk/resources/docs/6726.pdf
LOYAT 2008, p22
Les pays du groupe CAIRNS : Argentine, Australie, Brésil, Canda, Chili, Hongrie, Colombie, Indonésie, Iles Fidji, Malaisie,
Philippines, Thaïlande, Uruguay et Nouvelle-Zélande.
15
16
17
12
Discours 15/06/1991
Ibid
BLUSTEIN 2009, p29
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Partie I. Etats-Unis et Union Européenne partisans d’une libéralisation du commerce agricole
commerciale contre les deux principales puissances agricoles et les négociations se sont
transformées en échanges bilatéraux entre les Etats-Unis et la Communauté Européenne.
Les négociations de l’Uruguay Round sur le commerce agricole se sont achevées
avec la ratification, par l’ensemble des pays participants, de l’Accord sur l’Agriculture en
e
1994. Sa mise en œuvre s’étend sur six ans à partir du 1 juillet 1995 au plus tard. Cet
accord stipule que "l'objectif à long terme est d'arriver, par un processus suivi s'étendant
sur une période convenue, à des réductions progressives substantielles du soutien et de
la protection de l'agriculture, qui permettraient de remédier aux restrictions et distorsions
18
touchant les marchés agricoles mondiaux et de les prévenir" . Pour ce faire, l’accord définit
les trois piliers du commerce agricole international qui serviront de grille de lecture pour
les futures négociations à l’OMC : les subventions à l’exportation, l’accès au marché et le
soutien interne. Ces trois éléments sont concernés par l’accord final et des mesures de
réduction leur sont appliquées.
Premièrement, il est décidé que les subventions à l’exportation devront être réduites de
21% en volume et de 36% en valeur par rapport à la période de référence 1986-1990.
Deuxièmement, l’accès au marché est sujet à la tarification. Les mesures de
protection aux frontières doivent être transformées en droits de douane consolidés (appelés
« équivalents tarifaires»). Les pays-membres ne peuvent plus faire fluctuer leurs tarifs
douaniers en fonction de l’origine des importations. Dans le cadre de l’Accord, les pays
développés doivent réduire ces tarifs de 36% par rapport à la période 1986-1988.
Enfin, pour une meilleure visibilité à l’international, les soutiens internes sont subdivisés
en 3 boîtes suivant leur impact sur la production et le niveau des échanges. La « boîte verte »
regroupe l’aide alimentaire, la protection de l’environnement, l’investissement en recherche
et formation... Elle n’est pas soumise aux dispositions de l’accord puisque n’ayant que peu
d’impact sur les échanges commerciaux. La « boîte bleue » est composée de l’ensemble
des aides payées sur un rendement fixe visant à réduire la production. Elle, non plus, n’est
pas concernée par les engagements de réduction. Enfin, la « boîte orange » comprenant les
mécanismes de soutien par les prix et les aides contra-cycliques, est la principale visée par
les accords. En effet, cette dernière boîte regroupe les mesures internes ayant des effets
de distorsion sur le niveau de la production et des échanges. Ces mesures sont calculées
sous la forme de Mesure Globale de Soutien et doivent être diminuées de 20% par rapport
19
à la période de référence de 1986-1988 .
La ratification de cet accord montre les efforts consentis par les pays participants
et notamment les pays développés. Les conséquences pour les politiques agricoles
américaines et européennes seront abordées dans la prochaine sous-partie (2).
Même si le commerce agricole mondial est désormais structuré et protégé par les règles
de l’OMC, les différends commerciaux persistent entre les deux grandes puissances. En
effet, en 1988, la CEE interdit les importations de viande bovine issues d’animaux traités aux
hormones de croissance, pratique très répandue aux Etats-Unis et au Canada. En 1999,
afin de contrer cette mesure, les Etats-Unis et le Canada, avec l’aval de l’OMC, imposent
des sanctions douanières sur plusieurs produits européens tels que le roquefort, les truffes
ou encore les échalotes. Il aura fallu attendre 20 ans pour que ce litige soit enfin résolu. Ce
n’est qu’en mars 2012, que le Parlement Européen adopte un règlement prévoyant « une
18
19
Texte législatif “Accord sur l’Agriculture” (1994)
La MGS calcule la différence entre le prix intérieur et le prix mondial multiplié par le volume de la production.
http://
www.wto.org/french/tratop_f/agric_f/ag_intro03_domestic_f.htm
FRANCOIS Marion - 2012
13
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
augmentation de 25 000 tonnes par an du contingent de viande de bœuf sans hormones
déjà susceptible d’être exportée par les Etats-Unis en Europe et 3 200 pour le Canada .
Cette hausse correspond à 0,36 % de la totalité du marché de la viande de bœuf et de veau
20
de l'Union» . Cette concession a permis à l’UE de conserver son embargo sur la viande
aux hormones.
La Conférence de Seattle en 1999 est une autre illustration du désaccord persistant
entre les Américains et les Européens dans le domaine de l’agriculture. Cette conférence
avait comme objectif de ratifier la déclaration lançant le nouveau cycle de négociations à
l’OMC, devant débuter au début des années 2000. Cette conférence a été un échec non
seulement du fait des manifestations qui ont perturbé les pourparlers mais également à
cause des oppositions persistantes entre les Etats-Unis et l’Union Européenne. En effet, les
subventions à l’exportation restent un point épineux entre ces deux pays développés. Grâce
à un nouveau cycle, les Etats-Unis souhaitent particulièrement avancer sur les questions de
tarifs et de quotas à l’importation. L’Union Européenne, quant à elle, préfère une meilleure
prise en compte des attentes des consommateurs. Le différend sur la viande bovine,
expliqué précédemment, se pose en toile de fond et permet de comprendre concrètement
les grands points de tensions entre les deux puissances.
Les différents groupes de travail n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur un agenda
commun pour le nouveau cycle. Paradoxalement, le groupe travaillant sur l’agriculture a été
le seul à produire un document avec des objectifs concrets en minimisant les désaccords
entre Etats-Unis et Union Européenne. Ce document reste cependant très imprécis et laisse
une importante marge d’interprétation : « In a classic bit of fuzzing, the draft said the Round
would aim for « substantial reductions of export subsidies…in the direction of progressive
elimination of all forms of export subsidization » - phrasing that could be interpreted either
as an implicit promise to cut such subsidies to zero or merely as a promise to move part
21
of the way toward that goal » . Il s’agit de ne pas froisser les intérêts nationaux et laisser
la porte ouverte à un nouveau cycle de négociations. La Conférence n’a abouti à aucun
accord global et s’est révélé un échec sévère pour l’OMC.
Les politiques commerciales des pays membres dans le domaine de l’agriculture sont
à présent encadrées par le règlement de l’OMC. Les pays développés sont dans une
dynamique de changement et sont enclin à accepter une évolution de leurs politiques
agricoles respectives. Nous verrons cependant que cette évolution va se faire à des rythmes
différents et que si les clauses de l’Uruguay Round sont respectées par l’Union Européenne
et les Etats-Unis, des réticences apparaîtront au début des années 2000.
II. Des avancées notables suite au Cycle de l’Uruguay
et des politiques agricoles qui évoluent
Nous venons de poser le cadre institutionnel réglementant le commerce agricole
mondial à la fin du XXe siècle. Comment les Etats-Unis et l’Union Européenne vont-ils
répondre à ces nouvelles directives? Nous allons voir que, si les clauses de l’Uruguay Round
20
Journal
Le
Point,
http://www.lepoint.fr/societe/l-europe-met-fin-a-un-long-differend-sur-le-boeuf-aux-
hormones-15-03-2012-1441402_23.php
21
14
BLUSTEIN 2009, p78
FRANCOIS Marion - 2012
Partie I. Etats-Unis et Union Européenne partisans d’une libéralisation du commerce agricole
sont rapidement prises en compte, voire anticipées, par les politiques agricoles américaines
et européennes, on note toute de même une différence de rythme dans l’évolution de ces
deux systèmes.
II.1 Etats-Unis et Union Européenne : des systèmes en évolution qui
se rapprochent
Lors de la signature du Food Security Act le 23 décembre 1985, Ronald Reagan qualifie
cette nouvelle politique agricole de rupture par rapport à l’approche traditionnelle : « it begins
22
to break the link between high government price supports and production decisions » . Les
Etats-Unis semblent se diriger davantage vers le marché et mettre en place des instruments
moins distorsifs en termes de production et d’échanges mondiaux. Le Président Américain
met notamment en avant les erreurs des politiques précédentes qui avaient artificiellement
gonflé les prix intérieurs tout en contrôlant la production afin de ne pas pousser les prix
vers le bas. Ces politiques avaient eu des effets contreproductifs selon le Président : “As a
result of years of such counterproductive farm policies, the American farmer has become
less competitive in the international marketplace, the cost of our farm programs has risen
to unsustainable levels, and farm income has stagnated. Clearly, our past policies have
23
failed” .
La politique de 1985 s’inscrit dans une certaine continuité puisque les instruments
d’intervention restent les mêmes : soutien par les prix, maîtrise de l’offre et soutien des
revenus. Toutefois, leur application évolue afin d’être plus sensibles aux signes du marché.
En effet, deux mesures phares caractérisent cette nouvelle réglementation. Tout d’abord
une baisse de 25% du prix de soutien (loan rate) visant à faciliter une réduction des
24
stocks publics. Les prix de soutien ne contrecarrent plus les évolutions du marché mais
permettent d’amortir le choc pour les agriculteurs en cas de fortes variations à la baisse.
D’autre part, la loi met en place des transferts compensatoires de nature contra-cyclique ou
deficiency payments. Ces derniers se déclenchent lorsque les prix agricoles sur le marché
mondial sont inférieurs à un « prix objectif » fixé administrativement. Il s’agit donc d’une
aide directe au revenu des agriculteurs qui joue le rôle d’amortisseur. Ces paiements sont
toutefois revus à la baisse par rapport au programme précédent et plafonnés à 20 000
25
dollars puis 10 000 dollars par individu contre 50 000 auparavant .
A la veille du lancement de l’Uruguay Round, la loi agricole américaine innove dans la
forme par rapport aux politiques traditionnelles, puisqu’elle revoit à la baisse les différents
paliers de sécurité, et semble faire un premier pas vers une politique agricole « market
oriented ».
Ce premier tournant pour la politique agricole américaine, certes encore timide, va
26
influencer dans une large mesure la politique outre-Atlantique. La Réforme Mac Sharry ,
ratifiée par l’Union Européenne en 1992, va adopter des instruments qui se rapprochent des
idées américaines. En effet, tout en maintenant la préférence communautaire comme clé de
22
23
24
25
26
Discours du Président américain Ronald Reagan le 23/12/1985 http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=38198
Discours de Ronald Reagan 23/12/1985
Evaluation des réformes de la politique agricole aux Etats-Unis, OCDE, p185
Crise de l’agriculture et de la politique agricole américaine 1987, p147
Du nom du Commissaire Européen à l’Agriculture de l’époque, Ray Mac Sharry
FRANCOIS Marion - 2012
15
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
voute de sa politique agricole, l’Union Européenne décide de modifier ses instruments de
régulation afin de se donner les moyens d’être plus compétitive sur le marché mondial et de
mieux maîtriser ses dépenses budgétaires. Le changement le plus radical est le passage
d’un soutien par les prix à un soutien par des aides directes pour soutenir les revenus des
27
agriculteurs . Le soutien change ainsi de nature puisqu’il ne fonctionne plus via des prix
de vente garantis aux agriculteurs mais par des transferts budgétaires. On retrouve ici le
même mécanisme de paiement compensatoire qu’aux Etats-Unis. D’autre part, une baisse
significative des prix d’intervention, de 30% étalée sur trois ans, est décidée et fait écho à
28
la baisse des prix de soutien aux Etats-Unis . Enfin, la réforme de 1992 instaure le gel des
terres comme condition préalable à tout paiement compensatoire. Cette dernière mesure est
déjà largement utilisée aux Etats-Unis afin de maîtriser l’offre et ainsi éviter un effondrement
des prix agricoles. Du fait de l’intégration de nouveaux outils de régulation, la réforme
européenne apparaît comme plus ambitieuse puisqu’elle change les mécanismes d’origine
de la PAC notamment pour le régime des grandes cultures (céréales et oléoprotéagineux).
En effet, cette réforme révolutionne les modalités du soutien public avec la mise en place
d’aides directes par transfert budgétaire et permet ainsi de réduire la charge imposée au
consommateur.
Cette analyse comparée permet ainsi de voir que les deux politiques agricoles qui
régissent les Etats-Unis et l’Union Européenne durant l’Uruguay Round mettent en place
des instruments relativement similaires. Toutefois, ceci ne permet pas d’apaiser les tensions
entre les deux puissances qui s’affronteront tout au long de l’Uruguay Round et lors de la
Conférence de Seattle, comme nous l’avons vu dans la partie précédente (1). D’autre part,
les deux systèmes font face à une concurrence internationale toujours plus vivace, à une
perte de compétitivité en raison de prix agricoles internes trop élevés et à des dépenses
budgétaires qui continuent de croître. Ces réformes sont donc un moyen pour les deux
puissances de stabiliser leur place sur le marché international.
II.2 Des évolutions positives qui se confirment et des Etats-Unis en
première ligne
Dès 1985, les Etats-Unis se sont inscrits dans une dynamique de changement à long
terme et ont entamé une réforme de fond au sortir de l’Uruguay Round. En effet, si la
réforme de 1985 a marqué un tournant, des améliorations en termes de libéralisation
restent à faire. Cette loi a notamment mis en place un programme de subventions aux
exportations, Export Enhancement Program, d’une valeur de 2 milliards de dollars. Lors
de sa signature, Ronald Reagan en soulignait les limites et les risques qu’elle représentait
29
pour les Etats-Unis de s’attirer les foudres de leurs partenaires commerciaux . De plus,
les aides compensatoires ont encore des effets de distorsion sur les niveaux de production
et d’échanges commerciaux. Elles tiennent compte des volumes produits et instaurent des
« prix objectifs ». Lors de son allocution de décembre 1985, Ronald Reagan exprimait son
inquiétude face au budget pharamineux prévu pour soutenir les nouvelles mesures et aux
dépassements prévisibles au cours des 5 années d’application.
27
28
29
16
LOYAT 2008, p 21
Évaluation des réformes des politiques agricoles de l'Union européenne, OECD, p70
Discours du Président américain Ronald Reagan le 23/12/1985
FRANCOIS Marion - 2012
Partie I. Etats-Unis et Union Européenne partisans d’une libéralisation du commerce agricole
Le Fédéral Agricultural Improvement and Reform (FAIR) Act est signé en avril 1996 et
vient modifier l’approche traditionnelle en termes d’agriculture. Cette nouvelle loi agricole
s’inscrit dans un environnement international propice puisque, pendant la première moitié
des années 1990, le marché agricole mondial affiche des indicateurs encourageants. En
effet, une augmentation des prix agricoles est attendue et les perspectives d’évolution
sont très prometteuses. Même si les pressions budgétaires restent déterminantes pour
les Etats-Unis, il semblerait que la contrainte extérieure n’est jamais été aussi forte pour
le pays. L’évolution vers plus de libéralisation définie dans l’Accord sur l’Agriculture est
ainsi encouragée par un contexte économique international porteur. Le Titre II du FAIR
Act, consacré aux mesures relatives au commerce agricole, est très largement modifié.
Tous les changements que nous allons voir sont explicitement replacés dans le cadre de
l’Uruguay Round comme étant la preuve que les Etats-Unis respectent les engagements
pris dans l’Accord de 1994. Le FAIR Act modifie radicalement les outils progressivement
mis en œuvre depuis la loi agricole de 1933 : loan rate, prix objectif, deficiency paiement
et réduction des surfaces ensemencées. En effet, quatre modifications majeures sont à
noter. Tout d’abord, en termes de soutien interne, les Etats-Unis remplacent le système
de paiement compensatoire de type contra-cyclique par un paiement forfaitaire, au titre de
30
contrats de production flexibles, qui n’évolue donc plus en fonction des prix du marché .
D’autre part, la fixation d’un prix objectif, qui allait à l’encontre du libre jeu du marché,
est abandonnée. Les Etats-Unis font ici un premier pas vers la diminution de leur « boîte
orange » et passent ainsi dans la « boîte verte ». Les aides sont en effet découplées
puisqu’elles ne sont désormais plus liées ni au niveau effectif des prix, ni au niveau de
production. Le paiement est désormais fondé sur les superficies cultivées ainsi que sur
les rendements passés de sept produits de base. Le paiement devient donc indépendant
des cultures pratiquées. Les Etats-Unis affichent alors un réel effort d’abandonner toute
régulation de la production.
Les programmes de réduction des superficies (APR) visant les grandes cultures
céréalières, auparavant mis en œuvre pour éviter une accumulation de surplus en cas de
chute des prix, sont abandonnés. L’objectif de ces programmes était d’éviter la production
d’excédents agricoles. Ainsi, afin de bénéficier de prêt, les agriculteurs devaient mettre en
jachère ou en réserve une partie de leur superficie de référence. Or à partir de 1996, ceci
n’est plus une condition à l’obtention d’un prêt à la commercialisation. A présent ces prêts
n’incitent plus les agriculteurs à recourir aux stocks publics et les poussent au contraire à
vendre leur production même lorsque les prix du marché sont relativement bas. La levée
de cette obligation est de plus encouragée par une demande d’exportation de céréales à
destination de pays tiers relativement forte pendant les premières années.
En outre, la loi maintient les prêts à la commercialisation (marketing loans) pour les
principales cultures céréalières, mais les plafonne à des niveaux nominaux très inférieurs
aux prix du marché. De ce fait, les taux de prêt deviennent des instruments moins distorsifs
pour le marché international grâce notamment à la bonne conjoncture au début des années
1990 et au niveau élevé des prix agricoles.
Les agriculteurs ont plus de liberté dans le choix de leur production puisque les aides
compensatoires ne sont plus liées à la nature de la production mais à sa superficie. Ils
deviennent ainsi tributaires des variations du marché et de la demande. La loi de 1996 tente
de rétablir le lien naturel entre offre et demande qui avait été entravé par des instruments
de contrôle de la production trop invasifs.
30
Evaluation des réformes de la politique agricole aux Etats-Unis, OCDE, p187
FRANCOIS Marion - 2012
17
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
Enfin, les subventions à l’exportation sont plafonnées: «With the obligations and
reduction commitments undertaken by the United States under the Uruguay Round
Agreements, the Secretary may make available not more than $100,000,000 for each fiscal
31
year » . Le niveau des subventions à l’exportation est à présent inférieur au maximum
autorisé en vertu des règles de l’OMC. La réforme de 1996 semble donc être dans la
continuité de l’Uruguay Round et permet aux Etats-Unis de confirmer leur statut de grande
puissance à l’OMC.
II.3 Un bilan positif pour l’agriculture : l’Europe anticipe, les EtatsUnis réagissent
La période de mise en application des clauses de l’Accord sur l’Agriculture s’achève
en 2000 pour les pays développés. Les engagements pris au titre de l’Uruguay Round
sont respectés par les Etats-Unis et l’Union Européenne qui ont sensiblement ajusté leurs
instruments de soutien agricole au cours des années 1990 : réduction voire abandon des
prix garantis, découplage partiel des aides et plafonnement des subventions à l’exportation.
Quelles sont donc les évolutions concrètes et quantifiables des structures commerciales
américaines et européennes à la fin de ces six années?
Tout d’abord, concernant les subventions à l’exportation, l’Union Européenne a abaissé
leur montant afin de respecter les plafonds fixés par l’Accord sur l’Agriculture. En 2000, elles
s’élevaient à 4,2 milliards de dollars soit une baisse de 6% par rapport à leur niveau de
1999. Selon l’OCDE, cette baisse peut être attribuée à une baisse du niveau d’intervention
communautaire mais aussi à un euro plus faible que le dollar. Les Etats-Unis, à une moindre
échelle, ont augmenté leurs dépenses au titre de l’Export Enhancement Program (EEP) de
17%, soit un montant de 1,6 millions de dollars, mais ont baissé les montants alloués dans
le cadre du Dairy Export Incentive Program (DEIP) de 46%, soit un montant de 79 millions
de dollars en 2000.
Comme convenu dans l’Accord sur l’Agriculture, près de 100% des lignes tarifaires
agricoles ont des taux consolidés alors que cela ne concernait que 35% des produits
32
avant 1994 . D’autre part, les deux puissances ont baissé leurs tarifs douaniers au titre
d’accords bilatéraux. Cette baisse sera confirmée en 2001 notamment pour les importations
de bananes en Union Européenne et celle de viande d’agneau aux Etats-Unis.
Enfin, les prix d’intervention européens, définissant l’assiette d’aide gouvernementale,
ont été abaissés pour les céréales et la viande bovine. Toutefois, cette baisse a été
compensée par une augmentation des aides en fonction de la superficie ou du nombre
de têtes. Les Etats-Unis ont, quant à eux, augmenté leurs prix de soutien pour l’orge et
l’avoine. Plus généralement, l’évolution de la Mesure Globale de Soutien nous montre un
réel changement entre l’avant et l’après Uruguay Round. S’il est difficile de mesurer la réelle
influence du cycle de négociation de l’OMC sur cette évolution, il est tout de même important
de noter que les MGS des Etats-Unis et de l’Union Européenne étaient sensiblement
supérieures au plafond fixé lors de l’Uruguay Round et ont été ensuite largement réduites
dans les années 1990.
Tableau 1 : Evolution des MGS notifiées et des plafonds accordés pour les EtatsUnis et l’Union Européenne
31
32
18
Texte du Federal Agricultural Imporvement and Reform Act de 1996, http://www.agriculturelaw.com/legis/farmbill/title2.htm#A
http://www.cairn.info/revue-economie-internationale-2001-3-page-15.htm
FRANCOIS Marion - 2012
Partie I. Etats-Unis et Union Européenne partisans d’une libéralisation du commerce agricole
Union
Européenne
Etats-Unis
Total des MGS
notifié en millions
d’euros)
Plafond de MGS
autorisé
Total des MGS
notifié (en millions
de dollars)
Plafond de MGS
autorisé
1986/1988
80 975
1998
46 683
1999
46 740
Non Applicable
71 765
69 763
23 879
10 392
15 350
Non Applicable
20 695
19 899
33
Source: Agri US Analyse d'après OMC
Au-delà des montants, il s’agit aussi de montrer la composition du soutien interne.
L’Union Européenne a baissé son soutien aux prix du marché de 72 milliards d’euros en
1986/1988 à 44,4 milliards en 1999. A l’inverse, les Etats-Unis ont réussi a baissé de
manière impressionnante leur soutien interne mais ont augmenté leurs aides de garantie
de prix (dont les prêts à la commercialisation) de 241 millions de dollars en 1986/1988 à 7,9
34
milliards en 1999 . Cette analyse plus détaillée nous montre les limites du système agricole
américain. En effet, si de manière générale, des avancées ont été faites en matière de
libéralisation, les Etats-Unis utilisent encore des instruments jugés distorsifs pour le marché
agricole mondial. Comme nous le verrons dans la partie suivante (3), cette réticence des
Etats-Unis va s’accentuer au début du Cycle de Doha.
Ces observations sont révélatrices de la dimension plus symbolique que pratique de
l’Accord sur l’Agriculture. En effet, selon le Professeur Stefan Tangermann, ancien Directeur
de la Direction des échanges et de l'agriculture de l'OCDE ,l’Uruguay Round a permis
d’instaurer plus de transparence à l’OMC à travers notamment des notifications régulières
de la part des pays membres mais aussi des règles claires applicables à tous. Il est tout
de même difficile d’évaluer la réelle influence de l’Uruguay Round sur les évolutions des
politiques commerciales nationales. Toutefois, la concordance des dates de réformes pour
les Etats-Unis et le respect des engagements pris par l’Union Européenne lors du cycle de
négociation laissent à penser que l’Accord sur l’Agriculture a effectivement eu un impact.
De plus, le dynamisme économique observé dans les secteurs des céréales et de la viande
tient en grande partie aux différentes mesures adoptées. Comme nous avons pu le voir, ces
deux secteurs ont largement bénéficié des réductions des subventions à l’exportation, de
la consolidation des droits de douanes renforcée après coup par des accords bilatéraux. Il
est vrai que l’articulation entre les réformes politiques et les négociations à l’OMC relèvent
du problème de « la poule et l’œuf », mais force est de constater que ces deux éléments se
sont mutuellement renforcés et que l’Accord sur l’Agriculture était un élément décisif pour
les Etats-Unis et l’Union Européenne.
Si les outils d’interventions gouvernementales utilisés de part et d’autre de l’Atlantique
présentent certaines ressemblances, on voit apparaître deux stratégies distinctes dans les
négociations internationales. En effet, si les Etats-Unis et l’Union Européenne opèrent des
33
34
ALBOUY, OMC, le diable est dans la boîte orange 2001, p131
Ibid
FRANCOIS Marion - 2012
19
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
réformes de fond, les dates de ratification, notamment pour l’Union Européenne montrent
bien que les deux puissances s’adaptent différemment aux contraintes extérieures.
Les réformes de la politique agricole américaine sont davantage influencées par
l’évolution du marché mondial plutôt que par l’avancée des négociations. Face à une
Union Européenne qu’ils jugent particulièrement offensive en termes de subventions à
l’exportation, les Etats-Unis refusent toute modification de leur politique agricole avant qu’un
accord ne soit trouvé au niveau international. Si la réforme de 1985 opère des changements
notables, elle est motivée par un dollar fort qui handicape les Etats-Unis et des stocks de
la CCC qui ne cessent de croître. Il faudra attendre l’Accord sur l’Agriculture mais surtout
des prix agricoles à la hausse pour que les Etats-Unis entament un changement de fond
de leur politique agricole.
De son côté, l’Union Européenne, devant des pressions extérieures grandissantes,
décide d’anticiper les accords de l’OMC. En effet, la réforme de 1992 intervient au moment
même où les oppositions entre Etats-Unis et Union Européenne sont au plus fort et où les
chances d’aboutir à un accord s’affaiblissent. Dans son article « L’Accord sur l’Agriculture
de l’Uruguay Round fonctionne-t-il ? », Stefan Tangermann remarque que la réforme de
1992, si officiellement entreprise pour des raisons purement européennes, est en réalité
le résultat de pressions internationales : « Elle a été pensée de manière à ce que l’UE
accepte finalement une décision constructive sur l’agriculture lors du Round, après l’échec
désastreux des négociations en décembre 1990 à Bruxelles. La réforme MacSharry a placé
35
la PAC sur de nouvelles bases » . Cette attitude anticipatrice de l’Union Européenne sera
particulièrement notable au début du Cycle de Doha comme nous allons le voir dans la
section suivante.
Les réformes successives sont aussi un moyen pour les EUA et l’UE d’exercer une
pression réciproque lors des négociations internationales. Effectivement, le Farm Bill de
1986 a été l’un des éléments déclencheurs de la réforme européenne de 1992. Face aux
avancées libérales des Etats-Unis, il s’agissait pour l’Union Européenne, de revenir au
même niveau que les Etats-Unis pour les empêcher d’avoir un levier trop important dans
les négociations. L’attitude de l’Union Européenne était alors d’anticiper et de s’adapter afin
de permettre la conclusion d’un accord. Ainsi, la réforme européenne rédigée au cours de
l’Uruguay Round, a permis à l’UE de rattraper son retard stratégique et d’avoir un coup
d’avance dans les négociations.
Le début des années 2000 et le lancement du Round de Doha vont cristalliser cette
différence d’intérêts entre les Etats-Unis et l’Union Européenne. De larges ambitions sont
placées dans ce nouveau cycle de négociations qui est censé emmener la libéralisation
encore plus loin. Il existe encore un filet de protection important qui protège les agriculteurs
contre les risques du marché. En 2000, les recettes issues de l’agriculture dans l’Union
Européenne ont été 60% plus élevées que si elles avaient été intégralement générées par
les prix mondiaux. Le pourcentage est moindre aux Etats-Unis mais s’élève tout de même à
près de 30%. Ce nouveau cycle va faire apparaître de nouvelles discordances et les EtatsUnis, vont montrer des premiers signes tangibles de réticence.
35
20
TANGERMANN, « L'accord sur l'agriculture de l'Uruguay Round fonctionne-t-il ? » 200, p. 32
FRANCOIS Marion - 2012
Partie I. Etats-Unis et Union Européenne partisans d’une libéralisation du commerce agricole
III. Des réticences et des oppositions grandissantes
devant les pressions libérales
Le lancement du Cycle de Doha, après l’accord des 142 pays membres de l’OMC en
Novembre 2001, tend à rééquilibrer les négociations à l’OMC en accordant une place plus
importante aux pays en développement. En effet, la déclaration de la Quatrième Conférence
Ministérielle en 2001, détaillant l’agenda du Round, réaffirme son engagement à l’Accord
sur l’Agriculture et met en avant les ambitions des futures négociations. Il s’agit d’accentuer
les efforts déjà réalisés au niveau des trois piliers. De plus, il est question des pays en
développement et il est stipulé que « le traitement spécial et différencié pour les pays
en développement fera partie intégrante de tous les éléments des négociations et sera
36
incorporé dans les listes de concessions et d'engagements » . Les pays participants, très
ambitieux pour ce nouveau cycle de négociation, s’engagent ici à examiner ce mécanisme
afin de le renforcer et le rendre plus effectif. Une fois de plus, la dichotomie entre
pays développés et pays en développement structure les négociations internationales et
impliquent que la frontière entre le Nord et le Sud est toujours clairement définie au début
des années 2000s.
Le Cycle de négociation de Doha s’ouvre alors que l’économie internationale connaît un
certain ralentissement par rapport à l’an 2000. En effet, en 2001, le PIB des pays de l’OCDE
37
n’a augmenté que de 1% contre 3,7% en 2000 . Le marché agricole connaît une inflation
et des taux d’intérêt relativement bas, accompagnés par un commerce agricole en légère
baisse. En 2001, le commerce agricole mondial a reculé de 1% en valeur par rapport à 2000
et s’élève à près de 547 milliards de dollars. Ce léger recul fait écho à la deuxième moitié
des années 1990 durant laquelle le commerce agricole avait déjà enregistré une baisse de
5% en 1998 et de 3% en 1999. Malgré ce climat en demi-teinte, les Etats-Unis et l’Union
Européenne représentent un peu plus du tiers du commerce agricole mondial à eux deux.
Les Etats-Unis représentent 12,8% des exportations mondiales et 11,5% des importations.
L’Union Européenne les suit de près avec des exportations et des importations s’élevant
38
respectivement à 10 ,6% et 13,5% . Les deux puissances sont loin devant le Canada, en
troisième position, dont le pourcentage dans le commerce mondial n’est qu’à un chiffre.
L’évolution des politiques agricoles et les positions défendues par les deux puissances lors
des cycles de négociations sont donc primordiales pour le reste du monde.
III.1 Etat des lieux des politiques agricoles européennes et
américaines en 2001
Avant de comparer les réformes agricoles américaines et européennes et d’analyser leurs
impacts sur les négociations, il faut d’abord évaluer leurs situations respectives lors du
lancement du Cycle de Doha. Comme précédemment, nous nous attacherons à quantifier
le niveau du soutien interne, de l’accès au marché et des subventions à l’exportation.
Tout d’abord en termes de soutien interne en 2001, l’Union Européenne abaisse ses
prix de soutien pour les céréales et la viande bovine alors que les Etats-Unis augmentent
36
Déclaration de la Quatrième Conférence Ministérielle en Novembre 2001 à Doha, Qatar. http://www.wto.org/french/thewto_f/
minist_f/min01_f/mindecl_f.htm#agriculture
37
38
Agricultural Policies in OECD Countries 2002, p13
Base de données de l’OMC: http://www.wto.org/french/tratop_f/agric_f/negs_bkgrnd90_stats_f.htm
FRANCOIS Marion - 2012
21
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
leur prix de soutien pour l’orge, l’avoine, le tabac et le beurre. D’autre part, les Etats-Unis
versent en 2001 des aides d’urgence pour la quatrième année d’affilée avec un montant de
5,5 milliards de dollars US.
Concernant l’accès au marché, les Etats-Unis et l’Union Européenne ont tous les
deux travaillé à baisser leurs barrières tarifaires. L’Union Européenne décide également
d’accroître le régime d’importation de bananes (régime qui lui a souvent été reproché). Il
faut également noter la décision prise par l’Union Européenne en 2001 d’abolir les tarifs
douaniers pour les importations provenant de 48 pays parmi les moins avancés. De son
côté, les Etats-Unis ont retiré les quotas tarifaires de sécurité appliqués aux importations
de viande d’agneau. Malgré ses évolutions positives, les tarifs douaniers sont restés,
dans l’ensemble, au niveau de 2000 et peu de changements ont été apportés dans ce
domaine. Enfin, les deux puissances respectent leurs engagements pris au titre de l’Accord
sur l’Agriculture ainsi que les plafonds imposés pour les subventions à l’exportation. Les
subventions européennes ont été d’une valeur de 3 milliards de dollars US en 2001 soit
une baisse de 21% par rapport à 2000. Les Etats-Unis ont, quant à eux, augmenté leurs
paiements au titre du programme Export Enhancement Program (EEP) avec un montant
de 6,4 millions de dollars US. En contrepartie, ils ont baissé les subventions versées dans
le cadre du programme Dairy Export Incentive Program (DEIP) de 89% les ramenant à 8
millions de dollars US. Nous notons une différence d’échelle considérable entre les deux
systèmes de subventions, ce qui explique en partie les critiques américaines persistantes
envers la PAC.
Les réformes ratifiées en 2002 et 2003 par les Etats-Unis et l’Union Européenne vont
marquer une rupture. L’évolution des politiques agricoles des deux puissances qui tendaient
à se rapprocher à la fin du XXe siècle va s’interrompre au début des années 2000 avec
l’application de deux réformes qui s’éloignent tant dans les mesures que les objectifs. En
effet, ces réformes, effectuées peu de temps après l’ouverture du Round de Doha, semblent
être un premier coup d’arrêt dans les négociations et déjà, les chances d’aboutir à un
compromis s’affaiblissent. Si au cours des années 1990, nous avions noté une différence de
rythme dans l’adaptation des politiques agricoles à l’Accord sur l’Agriculture, les réformes
de 2002 et 2003 officialisent deux stratégies à présent radicalement opposées.
III.2 Réformes 2002 et 2003 : des politiques agricoles qui empruntent
des chemins opposés
Selon David Orden, le Farm Security and Rural Investment Act adopté par les Etats-Unis
39
en 2002 va à contre sens des réformes entamées depuis 15 ans par les Etats-Unis . En
effet, si les réformes de 1985 et 1996 visaient à réduire les subventions à l’exportation et
à réduire les instruments distorsifs pour la production, le Farm Bill de 2002 réinstaure un
filet de sécurité non négligeable. On note donc une réelle rupture avec les précédentes
réformes et même si le Farm Bill de 2002 ne remet pas en cause les engagements pris
par les Etats-Unis au titre de l’Accord sur l’Agriculture, elle a une portée symbolique sur les
négociations de Doha.
Ce revirement est notamment dû à « l’échec » de la loi de 1996 qui n’a pas atteint
les objectifs qui avaient été fixés. Elle était censée soutenir les revenus des agriculteurs,
rationaliser les dépenses budgétaires et accroître la compétitivité internationale des produits
américains. Bien au contraire, les revenus sont tombés à des niveaux historiquement bas.
39
22
Implications of the US Farm Bill of 2002 for agricultural trade and trade negociations, p106
FRANCOIS Marion - 2012
Partie I. Etats-Unis et Union Européenne partisans d’une libéralisation du commerce agricole
De ce fait, des aides d’urgences ont été versées en grand nombre afin de soutenir l’activité
agricole. Les dépenses gouvernementales ont ainsi explosé et le budget est passé de 5
milliards de dollars en 1996 à 32 milliards en 2000. Enfin, du fait de prix de vente encore trop
élevés, les exportations ont régressé sur la période, passant de 60 milliards de dollars en
1996 à environ 51 milliards en 2000. On voit donc ici que les Etats-Unis sont très sensibles
au marché international et qu’ils adaptent leur politique agricole en fonction.
Un an après, comme prévue par la réforme de 1999, l’Union Européenne opère une
révision à mi-parcours de l’Agenda 2000. Cette réforme de la PAC s’inscrit dans la continuité
de celles adoptées en 1992 et en 1999. En effet, ces trois réformes partagent des objectifs
communs : accroître la compétitivité de l’agriculture européenne, promouvoir des modes de
production respectueux de l’environnement, se conformer aux engagements pris dans le
cadre de l’Uruguay Round et éventuellement anticiper de futurs accords.
On voit donc clairement que si l’Union Européenne poursuit dans le sens d’une plus
grande libéralisation, les Etats-Unis, quant à eux, mettent un coup de frein et réinstaurent
des mécanismes distorsifs pour le marché.
Il est ainsi possible de comparer ces deux modèles et de noter quatre divergences
majeures sur la nature des instruments choisis et leur évolution.
Tout d’abord, les deux acteurs vont adopter des politiques radicalement différentes
en matière de soutien interne. En effet, si les deux puissances agricoles respectent
leurs engagements pris lors de l’Uruguay Round et se situent en dessous du plafond, la
composition des soutiens internes a, quant à elle, bien évolué avec ces nouvelles réformes.
D’un côté, les Etats-Unis changent radicalement leur approche. Alors qu’en 1996, EtatsUnis avaient abandonné les paiements contra-cycliques au profit d’aides découplées, la
réforme de 2002 réinstaure ce mécanisme. Les effets sur le marché sont non-négligeables
puisqu’il réduit les risques assumés par les agriculteurs et les encourage à cultiver un produit
même lorsque son prix diminue. Ces aides viennent gonfler la « boîte orange » des EtatsUnis puisqu’elles brouillent le libre-jeu du marché et influent sur la décision de produire.
L’évaluation de l’OCDE sur la réforme de la politique agricole américaine met en avant
l’effet distorsif des nouveaux mécanismes de paiement puisque leur niveau varie dans le
sens inverse des prix du marché: « les paiements créent de plus grandes incitations à la
production, en particulier par rapport à ce qui aurait pu être le cas si les Etats-Unis ne
40
s’étaient pas écartés de la voie tracée par la loi agricole de 1985 »
De l’autre côté, l’Union Européenne décide de découpler ses aides avec la mise
en place d’un paiement unique par exploitation, déterminé sur base historique (moyenne
des aides perçues entre 2002 et 2005 rapportée au nombre d’hectares de référence).
Tout agriculteur possédant des droits à paiement unique pourra recevoir des aides sans
obligation de produire : « L’agriculteur pourra ne rien produire à condition de maintenir
41
ces surfaces dans un état agronomique satisfaisant » . Le découplage des aides change
radicalement la répartition des aides dans les trois boîtes. En effet, à la veille de la réforme
de 2003, la « boîte orange » comptait pour environ 55% du soutien interne alors qu’après
la mise en œuvre de la réforme, sa part diminue à environ 35%. La « boîte verte » quant à
elle, était d’environ 23% en 1999 et passe à 30% après la mise en place de la réforme de
40
41
Evaluation des réfromes de la politique agricole aux Etats-Unis, OCDE p188
La réforme de la PAC de 2003, ère nouvelle ou fin de la PAC ? Jean Pierre Butault, p153
FRANCOIS Marion - 2012
23
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
2003. Les rapports de force sont ainsi complètement redessinés grâce au paiement unique
42
qui représente près de 30% des soutiens .
Deuxièmement, les modalités d’attribution des aides divergent selon les systèmes
agricoles. D’une part l’Union Européenne vise à rationaliser ses paiements en instaurant des
conditions de bonnes pratiques agricoles et environnementales. Afin de percevoir ses aides,
la réforme de 2003 prévoit qu’un agriculteur devra se soumettre à 18 directives européennes
portant sur la santé animale et végétale, l’environnement, la santé publique…Le non-respect
de ces critères peut entraîner la réduction des aides perçues. D’autre part, nous avons vu
que les paiements se font sur des bases historiques et non rien à voir avec la mise en culture
actuelle. L’Union Européenne tente donc de minimiser l’impact de ces aides sur le marché
en limitant et durcissant les conditions d’octroi.
A l’opposé, les Etats-Unis intègrent davantage de flexibilité dans la fixation du niveau
des aides. La loi agricole de 2002 permet aux agriculteurs américains d’actualiser leurs
superficies et rendements de référence, à partir desquels le niveau des aides directes et
celui des paiements contra-cycliques sont fixés. Ceci permet aux agriculteurs de modifier
la composition de leurs terres et ainsi d’augmenter les paiements perçus. La possibilité
d’actualiser les hectares de références peut avoir des effets distorsifs puisque cela influe
sur la décision de produire. Les estimations du montant des futurs paiements peuvent avoir
une influence sur les décisions présentes.
Troisièmement, les prix d’intervention européens sont stabilisés pour les céréales,
revus à la baisse pour d’autres denrées telles que le riz ou bien intégrés dans des paiements
uniques. Par exemple, 40% du paiement direct (en fonction d’un prix de soutien) sera
transféré dans le paiement unique. L’objectif est ici de passer à des soutiens par les prix
(boîte orange) à des paiements forfaitaires ou, lorsque c’est possible, de réduire l’assiette
des paiements.
De l’autre côté de l’Atlantique, les prix de soutien pour le blé (plus 8%) et le maïs (plus
43
3%) sont augmenté et font ainsi passer les Etats-Unis un peu plus dans la « boîte orange » .
De plus, si ce mécanisme d’intervention existe depuis plusieurs années, il est étendu à
d’autres denrées telles que les lentilles et les pois avec la réforme de 2002. En revanche,
44
le soja voit ses prix de soutien diminuer de 5% . De telles variations peuvent entraîner un
réalignement des productions et influer sur les décisions des agriculteurs.
Ces deux nouvelles réformes agricoles semblent ainsi s’opposer sur tous les éléments
relatifs au commerce international. Au-delà des enjeux pratiques, le message lancé par
les Etats-Unis d’une part et l’Union Européenne d’autre part vont marquer le début des
négociations.
III.3 Un Round de Doha qui s’annonce épineux
Si ces politiques ne sont que des directives pour les années futures, elles sont révélatrices
des positions adoptées par les Etats-Unis et l’Union Européenne dans les négociations
internationales. Plusieurs observateurs s’accordent sur le fait qu’une telle politique
américaine est un handicap pour la poursuite des négociations. Le 29 Mai 2002, Le Financial
Times of London débute son éditorial par un bilan critique du nouveau Farm Bill américain:
42
43
44
24
ORDEN, WTO disciplines on Agricultural Support 2007, p101
SUMNER Implication of the US Farm Bill of 2002 for agricultural trade and trade negociations 2003, p110
Ibid
FRANCOIS Marion - 2012
Partie I. Etats-Unis et Union Européenne partisans d’une libéralisation du commerce agricole
« Trade liberalization was supposed to be one the disciplines that would push the EU to
reform its Common Agricultural Policy. But having surrendered to protectionism, Washington
45
is in no position to fight” . Le journal met notamment en avant le programme de crédit
à l’exportation Market Access Program mis en place par les Etats-Unis. En effet, les
fonds alloués à ce programme seront progressivement doublés pour atteindre 200 million
de dollars par an et soutiendront les efforts faits pour promouvoir les produits agricoles
américains à l’international. Si les termes employés par le journal sont excessifs, ils sont
révélateurs d’une inquiétude générale devant cette nouvelle politique qui semble mettre à
mal la poursuite des négociations dans le cadre du Round de Doha.
L’Union Européenne confirme sa stratégie, déjà adoptée au cours de l’Uruguay Round,
et anticipe de potentiels accords à l’OMC. Ceci lui assure également un levier important
dans les négociations. Les Etats-Unis qui, jusque-là, s’étaient montré comme une force
motrice de la libéralisation du commerce agricole, changent fondamentalement de stratégie.
Ces deux stratégies vont être confrontées à une redéfinition des rapports Nord-Sud. Les
Etats-Unis et l’Union Européenne vont devoir composer avec des nouvelles puissances
dans un environnement international plus que tourmenté. Dans quelle mesure cette nouvelle
configuration va-t-elle influencer les négociations à l’OMC ainsi que les futures réformes
agricoles ?
45
SUMNER 2003, p120
FRANCOIS Marion - 2012
25
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
Partie II. Les années 2000 : une
redistribution des cartes et un
commerce international en pleine
mutation
Dans cette seconde partie, il s’agit de montrer que les années 2000 représentent un
tournant pour le commerce mondial. Les échanges agricoles ont par conséquent évolué,
particulièrement à partir de 2008. Cette redistribution des cartes va évidemment avoir des
conséquences sur les négociations de Doha et va entraîner une certaine méfiance des
pays développés, à l’image des Etats-Unis et de l’Union Européenne, qui jusque-là s’étaient
montrés plutôt ouverts aux négociations. La stratégie de freinage adoptée par les Etats-Unis
avec la réforme de 2003 va s’accentuer et l’Union Européenne va ralentir le rythme de ses
réformes. Nous allons ainsi voir les composantes de ce changement, à savoir l’apparition de
nouveaux acteurs à la table des négociations et la grande volatilité des prix qui va remettre
en question les certitudes du passé.
I. Un nouveau scénario : fin de la dichotomie entre
Pays développés et Pays en développement
Le Cycle de Doha entérine l’entrée de la Chine à l’OMC en novembre 2001. L’intégration
de la Chine était inévitable et semble renforcer la pertinence des négociations à l’OMC :
« The W in WTO had a much firmer basis once China was on its way toward joining. The
absence of the most populous country on earth form the WTO’s membership rolls had
46
diminished its status as a global institution » . Cette nouvelle arrivée est révélatrice d’un
changement dans le jeu de puissance au sein de l’OMC. Cependant, en 2001, les EtatsUnis et l’Union Européenne sont encore les deux puissances dominantes et l’ouverture du
Round de Doha pour le Développement montre que les dynamiques Nord-Sud sont encore
bien présentes. Toutefois, le centre de gravité des échanges mondiaux semble se déplacer
au cours des années 2000 et les pays du Sud vont prendre de plus en plus de poids au
détriment des Etats-Unis et de l’Union Européenne notamment.
I.1 Un centre de gravité du commerce agricole international qui se
déplace
46
26
BLUSTEIN 2009, p40
FRANCOIS Marion - 2012
Partie II. Les années 2000 : une redistribution des cartes et un commerce international en pleine
mutation
« La négociation de Doha a été lancée en 2001 sur les bases d’un autre monde.
La Chine venait de rentrer à l’OMC et les changements ont été tels en 10 ans que nous
sommes dans un scénario complètement différent ». Pour Dan Rotenberg, la reconfiguration
de l’environnement international a une influence majeure sur les négociations et par
conséquent sur le rythme des réformes agricoles dans les pays développés.
Selon les perspectives de l’OCDE, si le début des années 2000 connaît un commerce
agricole plutôt stagnant par rapport à l’expansion des années 1990 un rebondissement est
attendu en 2003. En effet, la présence croissante de pays en développement qui échangent
de plus en plus avec les pays de l’OCDE mais aussi entre eux contribue à une nouvelle
dynamique. Ces pays émergents tels que le Brésil, la Chine ou encore l’Inde vont connaître
un développement important de leur consommation ainsi que de leur production agricole.
La part de la zone OCDE dans la consommation mondiale de produits agricoles diminue
au cours des années 2000. Une part croissante des produits agricoles est consommée
en dehors. Ceci s’appliquent tout particulièrement pour les denrées telles que le beurre,
la viande bovine ou la viande de porc. La production agricole augmente également de
manière significative dans les pays en développement : « la production croît plus rapidement
en dehors qu’au sein de la zone OCDE, notamment dans le cas des produits laitiers,
47
du sucre et, dans une moindre mesure, de la viande » . Ainsi, l’OCDE prévoit que sur
la période 2004-2013, la part des pays de l’OCDE dans la production de lait écrémé en
poudre, de beurre et de viande bovine chutera respectivement de 12%, 9% et d’environ
48
4% . Ces estimations se confirment avec le rapport de 2008, dans lequel l’OCDE affirme
que les pays en développement ont largement augmenté leurs importations et exportations
et se disputent à présent les premières places avec les pays développés. En effet, les
exportations à partir des pays en développement augmentent plus vite qu’à partir des pays
de l’OCDE sauf pour le riz, le sucre et les huiles végétales. Nous voyons donc que le centre
de gravité du commerce agricole international tend à se déplacer vers les pays émergents.
Plus précisément, la Chine, le Brésil et l’Inde ont joué un rôle croissant dans le
commerce agricole mondial au cours des années 2000. Ils se sont tous trois positionnés
comme de grandes puissances agricoles pouvant venir concurrencer les Etats-Unis et
l’Union Européenne jusque-là, largement hégémoniques.
L’évolution de la Chine au cours des années 2000 est révélatrice du changement
d’environnement international et du déplacement des pôles de puissance. Elle connaît une
croissance sans pareil depuis 30 ans avec un taux annuel de croissance du PIB autour de
9% et de plus de 10% entre 2003 et 2008/2009. Ces taux sont bien au-dessus de ceux de
la plupart des pays développés. Les Etats-Unis ont une croissance annuelle d’environ 3.7%
entre 2000 et 2004, de même pour le Canada et celle de l’Allemagne n’atteint que 1.3%
49
par an en moyenne .
Dans le secteur agricole, l’évolution des exportations chinoises, depuis son entrée à
l’OMC, n’est pas comparable avec celle des années précédentes. En effet, tout au long
des années 1990, les exportations et importations agricoles chinoises ont respectivement
stagné autour de 15 milliards et 11 milliards de dollars. A l’inverse, entre 2001 (date
d’entrée de la Chine à l’OMC) et 2004, les exportations ont augmenté de 33% et les
47
48
49
Perspectives agricoles de l’OCDE, 2004-2013, p12
Ibid
Source : CIA Factbook
FRANCOIS Marion - 2012
27
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
50
importations de 63,6% . La Chine est ainsi devenue particulièrement dépendante des
échanges mondiaux. La taille de son marché en fait également un acteur majeur du
commerce agricole international.
Mais au-delà du secteur agricole, la Chine est devenue, en quelques années, une
puissance économique de rang mondial et il paraît difficile à présent de considérer ce
pays comme faisant totalement partie des pays en développement. Tout ceci contribue au
changement de statut de la Chine dans les négociations internationales qui, peu de temps
après son entrée à l’OMC, était un des chefs de file du Groupe des 20.
Le même constat peut être fait pour l’économie brésilienne qui a connu une croissance
relativement soutenue avec des taux de croissance annuelle de 4,9% en 2004 et 3,7%
51
en 2006 . En effet, même si l’agriculture ne représente que 8% du PIB, le dynamisme
économique brésilien est notamment lié à un commerce extérieur en pleine expansion.
Entre 2001 et 2005, les exportations agricoles brésiliennes ont augmenté de 16,3% par
an avec une augmentation de 26% pour les exportations à destination des économies
52
émergentes telles que l’Inde ou la Chine . Ainsi, le Brésil est devenu le premier exportateur
mondial de soja, de bœuf et de poulet.
Les années 2000 voient ainsi apparaître de nouvelles puissances agricoles, à l’image
de la Chine et du Brésil, qui viennent directement concurrencer les Etats-Unis et l’Union
Européenne. A l’inverse du dynamisme des pays émergents sur le marché agricole, les
exportations européennes et américaines ont progressé moins rapidement que celles
de la Chine ou du Brésil. En effet, entre 2001 et 2004 les exportations des Etats-Unis
53
54
n’ont augmenté que de 14% et celles de l’Union Européenne seulement de 1% . Il
faut évidemment relativiser et tenir compte de la valeur des exportations : en 2004, les
exportations américaines s’élevaient à 61, 4 milliards de dollars alors que celles de la
Chine n’atteignaient que 20 milliards de dollars. Cependant, au-delà du montant même des
exportations, cette évolution à l’entrée du XXIe siècle nous permet de prendre conscience
du dynamisme des pays émergents.
Cette redistribution des cartes au fur et à mesure des années 2000 et l’apparition de
nouvelles puissances commerciales dans le domaine de l’agriculture mais aussi en général
va redéfinir les rapports de force à l’OMC. Certains pays semblent fausser la frontière entre
pays développés et pays en développement qui, jusque-là, paraissait clairement définie.
I.2 Quelles sont les implications pour les négociations
internationales ?
Les cycles de négociations à l’OMC qui étaient basés sur une distinction claire entre pays
développés et pays en développement vont alors être profondément redéfinis.
Les débuts du Cycle de Doha sont marqués par la création du groupe de pays
émergents, le G20 dont les revendications se font de plus en plus entendre depuis la
conférence ministérielle de Cancún. Ce groupement de pays est dirigé par le Brésil, la Chine,
50
51
52
53
54
28
Jikun Huang, Center for Chinese Agricultural Policy Chinese Academy of Sciences (présentation au CGIAR)
http://www.senat.fr/rap/r07-189/r07-1891.html
Ibid
Source: United States Department of Agriculture
EUROSTAT-COMEXT
FRANCOIS Marion - 2012
Partie II. Les années 2000 : une redistribution des cartes et un commerce international en pleine
mutation
l’Inde et l’Afrique du Sud et fait pression sur les pays développés pour que leurs systèmes
agricoles soient davantage libéralisés et qu’ils bénéficient effectivement des décisions
prises lors des cycles de négociations : « The G20 has concentrated on insisting on
removing the delays to reciprocal liberalisation in the developped world, above all with regard
to agriculture […] in doing so, the G20 is actually demanding that the North implements its
55
own rhetoric regarding the supposed benefits of free trade » . Le Représentant permanent
du Brésil à l’OMC, Luis Felipe de Seixas Corrêa considère que ce groupe s’inscrit dans une
nouvelle réalité du commerce international et qu’il n’est plus concevable que les deux grands
(Etats-Unis et Union Européenne) arrivent à un accord défendant leurs propres intérêts sans
56
que le reste des pays (pays en développement) ne soit consulté ou écouté. La remise
en cause de l’Accord sur l’Agriculture et de sa dimension plus symbolique que réaliste
est en effet à la base des revendications du G20. Les Etats-Unis et l’Union Européenne
sont particulièrement visés par les revendications du groupe qui condamne les larges
subventions accordées aux agriculteurs. Selon eux, l’Accord sur l’Agriculture n’a apporté
de réels changements de fond ni au Farm Bill ni à la PAC. Les pays émergents pointent du
doigt la création de nouveaux mécanismes d’intervention tels que les systèmes d’assurance,
les marketing loans, les aides d’urgence et celles basées sur la superficie. Le G20 s’est
construit comme un groupe d’opposition mais qui doit évoluer vers un rôle plus engagé dans
les négociations afin de participer à la rédaction d’un accord prenant davantage en compte
les intérêts des pays émergents.
La conférence ministérielle tenue à Cancún en septembre 2003 est l’exemple concret
de l’importance croissante que vont prendre les pays émergents au cours des négociations
et des conséquences pour les Etats-Unis et l’Union Européenne. Effectivement, cette
conférence ministérielle débute sur des bases semblables aux négociations précédentes.
Il est convenu que les pays rédigeraient des textes d’entente au préalable sur les différents
chapitres inscrits à l’agenda du Round de Doha afin d’optimiser la rencontre de Cancún.
Toutefois, devant l’impossibilité d’arriver à un accord sur le commerce agricole ainsi que
sur les modalités régissant les futures négociations, l’Union Européenne et les Etats-Unis
rédigent un texte censé servir de base pour les négociations à Cancún. Il semble alors
que les négociations vont prendre la même forme que pendant l’Uruguay Round où l’Union
Européenne et les Etats-Unis avaient monopolisé les discussions. C’est en réaction au
texte sur l’agriculture rédigé en amont de la Conférence de 2003 que le groupe des 20
s’est formé. Les pays émergents membres du G20 souhaitent une diminution effective de la
« boîte orange » mais surtout une élimination de la « boîte bleue ». En effet, cette dernière
avait notamment permis aux Etats-Unis de faire passer leurs aides contra-cycliques comme
faisant partie de la « boîte bleue » et ainsi échapper aux mesures de réduction de l’Uruguay
Round. Le Ministre du Commerce singapourien, George Yeo, déclare lors du lancement
de la Conférence de Cancún que les Etats-Unis et l’Union Européenne doivent à présent
composer avec de nouveaux partenaires : « There is a power triangle in the WTO – the
57
United State, the European Union and the G-20 » . Il est alors selon lui impossible pour les
deux puissances développées de ne plus prendre en compte ces nouveaux acteurs.
La Conférence Ministérielle de Cancún est un tournant majeur dans le Cycle de Doha
puisqu’elle marque la remise en cause de la dichotomie Nord-Sud par les pays membres
eux-mêmes. En effet, devant le dynamisme des pays du G20, les pays développés vont
commencer à remettre en cause l’agenda de Doha, qui mettait notamment en avant le
55
56
57
LEE, The WTO after Hong-Kong : Progress in, and Prospects for, the Doha Development Agenda, p155
Ibid
BLUSTEIN 2009, p147
FRANCOIS Marion - 2012
29
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
« traitement spécial et différencié » pour les pays en développement. Selon les pays
développés, l’essor économique des pays du G20 ne leur permet plus de bénéficier de
cette clause. La création du G20 semble ainsi cristalliser la dichotomie Nord-Sud à l’OMC et
permet aux pays en développement d’être davantage visibles sur la scène internationale et
dans les négociations à l’OMC. Cette manifestation va être conduite par des pays comme la
Chine et le Brésil, chefs de file du G20. Toutefois, la spectaculaire croissance économique
de ces nouveaux « leaders » va contribuer à brouiller la distinction entre pays développés
et pays en développement. Les Etats-Unis et l’Union Européenne semblent ainsi perdre le
monopole qu’ils avaient jusque-là dans les négociations internationales et notamment dans
le domaine de l’agriculture. Cette nouvelle configuration entraîne de nouveaux défis pour la
suite du Cycle de Doha ; nouveaux défis qui seront accentués par la crise de 2008.
I.3 Evolution exacerbée ces dernières années : l’UE et les EUA
stagnent, les pays émergents avancent
La crise multidimensionnelle de 2008 a renforcé cette tendance puisqu’on a vu des
pays émergents mieux résister au choc que les pays développés. Les PIB américains et
européens chutent respectivement de 3,5% et 4,4% en 2009. Si la plupart des économies
émergentes connaissent le même sort, du fait de leur intégration au commerce international,
le choc est tout de même moindre. Effectivement, le PIB de la Chine ne fluctue que très
peu avec un taux de croissance similaires aux années précédentes (9,2% en 2009). D’autre
part, le Brésil et l’Inde semblent également résistants avec notamment une croissance de
8,2% pour le PIB indien en 2009. L’évolution positive de 2010 est également révélatrice
de la solidité des économies émergentes. Alors que les Etats-Unis et l’Union Européenne
font tous les deux moins de 3% en 2010, l’Inde et le Brésil ont respectivement des taux
de croissance de 9,6% et 7,5%. La Chine, quant à elle, culmine au sommet avec une
58
croissance annuelle de son PIB de 10,4% . D’un point de vue général, il est indéniable que
les économies émergentes ont mieux résisté au choc de 2008 et ont même réussi à revenir
très rapidement à leur niveau d’avant-crise. L’Union Européenne et les Etats-Unis voient au
contraire la croissance de leur PIB ralentir de manière structurelle.
La tendance du commerce agricole et l’importance relative des différentes zones
économiques sont également une grille de lecture intéressante. En effet, même si le marché
agricole est encore largement dominé par l’Union Européenne et les Etats-Unis, l’évolution
des échanges depuis le début des années 2000 s’accentue brutalement en 2008/2009.
Cette période marque une stagnation voire un recul plus important de la part des échanges
agricoles de ces deux régions dans le commerce mondial.
Les « Statistiques du commerce international » publiées chaque année par l’OMC
permettent de comparer la part des exportations et importations dans les échanges
59
mondiaux ; comparaison qui se révèle être particulièrement révélatrice . En effet, en
2000, l’Union Européenne représente 10,1% des exportations mondiales et 13,2% des
60
importations mondiales . Les Etats-Unis, bien que légèrement au-dessus présentent des
niveaux relativement similaires avec respectivement 12,9% et 11,5%. Les pays émergents
58
59
Base de données de la Banque Mondiale
Ici ce sont les Statistiques du commerce international de 2010 qui seront utilisées, Tableau II.15 http://www.wto.org/french/
res_f/statis_f/its2010_f/its10_merch_trade_product_f.htm
60
30
Ces données correspondent au commerce hors Union-Européenne
FRANCOIS Marion - 2012
Partie II. Les années 2000 : une redistribution des cartes et un commerce international en pleine
mutation
les plus dynamiques dans le commerce international sont loin derrière à l’image du Brésil,
qui ne dont la part des exportations mondiales ne s’élève qu’à 2,8%. La Chine, quant à
elle, fait à peine mieux que le Brésil avec 3% des exportations mondiales et 3,3% des
importations.
On voit donc qu’il existe un véritable fossé qu’il semble difficile de combler. Pourtant,
le marché mondial de 2008 est fortement perturbé et les économies les plus intégrées en
pâtissent très largement. Selon l’OCDE, ce sont particulièrement l’effondrement des revenus
partout dans le monde et la récession de 2008 qui ont directement influé sur le niveau des
exportations européennes et américaines. En effet, les exportations européennes dans le
commerce international ne s’élèvent plus qu’à 9,4% en 2009, soit une variation annuelle de
-14%. Les Etats-Unis subissent une diminution encore plus importante de leurs exportations
puisque ces derniers ne représentent que 10,2% soit environ trois points de moins qu’au
début du siècle. A l’inverse, les échanges agricoles des principales puissances émergentes
ne cessent de croître. La part de la Chine dans les exportations mondiales est de 3,5% en
2008. Mais ce sont les importations chinoises qui augmentent de manière spectaculaires
au cours de la décennie puisqu’elles atteignent 6,4% des importations mondiales en 2008
soit une hausse de trois points en huit ans. Le Brésil connaît également une croissance
importante puisque la part de ses exportations augmente de plus de deux points en huit ans.
Les pays émergents deviennent donc des partenaires commerciaux qui comptent et
l’évolution ces dernières années leur ont permis d’asseoir leur nouvelle position. Le Brésil
devient un partenaire clé pour l’Union Européenne puisqu’il représente près de 15% des
importations agricoles européennes en 2007/2008. Ceci en fait le premier importateur
de l’UE. Les Etats-Unis arrivent deuxièmes suivis de près par l’Argentine et la Chine.
Les importations américaines présentent les mêmes caractéristiques avec une baisse des
importations en provenance de l’Union Européenne et une hausse de celles venant du
Canada, du Mexique et de la Chine. L’ensemble de ces chiffres est une preuve indéniable
du dynamisme des pays émergents face à des pays développés durement touchés par la
crise économique.
II. La grande volatilité des prix remet en question les
certitudes du passé
Le rapport Price Volatility in Food and Agricultural Markets: Policy Responses rédigé
notamment par la Banque Mondiale, l’OMC et l’Organisation des Nations Unies pour
l’Alimentation et l’Agriculture en 2011, dresse le bilan de l’évolution des cours agricoles
mondiaux au cours de la dernière décennie. Si les prix agricoles ont toujours été sujets à
des variations plus ou moins fortes au niveau international, le rapport note que la volatilité
des prix a été beaucoup plus prononcée depuis le début des années 2000 Ceci explique
pourquoi le niveau des prix et sa forte variation sont devenus la principale préoccupation
des pays en développement ainsi que celle des pays développés. Dan Rotenberg, ancien
Conseiller agricole à la délégation de l’UE à Washington, considère en effet que « la
problématique qui prévalait lors du lancement de Doha selon laquelle les subventions des
pays développés étaient le cœur du problème. Aujourd’hui, on s’intéresse à la hausse
des prix agricole […] si les subventions dans les pays développés disparaissaient cela se
FRANCOIS Marion - 2012
31
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
61
traduirait par une diminution de la production et donc une hausse des prix mondiaux » . Du
fait de son influence sur les politiques agricoles nationales mais aussi sur l’utilisation des
instruments d’intervention, la volatilité des prix agricoles redéfinit les priorités.
La grande ampleur des variations de prix sur le marché international et l’incertitude
qu’elle provoque sont particulièrement symptomatiques de ces dernières années.
Effectivement, le processus de libéralisation des marchés locaux engagé depuis les années
1980 expose davantage les économies nationales. Les frontières étant plus poreuses et
les politiques agricoles s’orientant, dans l’ensemble, vers des instruments moins distorsifs
font que le consommateur et le producteur sont davantage soumis aux aléas des prix. La
volatilité des prix influe dans une large mesure sur les politiques agricoles mises en place
dans les pays et vice versa. Ce sont, cependant, les marchés agricoles les plus importants
qui ont joué un rôle décisif dans la variation des prix : les Etats-Unis, l’Union Européenne,
le Brésil et la Chine.
II.1 Etat des lieux des prix agricoles en 2008
Le Centre d’Analyse Stratégique estime, qu’entre janvier 2006 et avril 2008, « les cours du
maïs, du soja, du blé et du riz ont respectivement augmenté de +175%, +120%, +159% et
62
+168% » . Le graphique en Annexe 2 nous montre l’évolution plutôt progressive jusqu’en
mai 2007 et l’accélération soudaine qui a lieu au début de l’année 2008. Nous voyons
effectivement, qu’en l’espace de cinq mois (janvier-mai 2008), le prix du blé a augmenté de
63
380 à 500 dollars par tonne et celui du riz a bondi de 380 à environ 950 dollars par tonne .
Au-delà de cette augmentation spectaculaire, le retour à aux niveaux d’avant crise au cours
du second semestre 2008 est la preuve de la grande volatilité et de l’instabilité du marché
agricole mondial.
Mais quelles sont les causes de cette volatilité ? Les différents rapports émis par
l’OCDE, le FMI ou encore la FAO s’accordent sur une série d’éléments déclencheurs
propres au secteur agricole. En effet, nous pouvons identifier quatre éléments majeurs ayant
une influence particulièrement importante sur le cours des denrées agricoles ces dernières
années. Nombre d’entre eux impliquent directement les politiques agricoles exercées tout
autant dans certains pays développés qu’en développement.
Tout d’abord, les conditions climatiques ont été particulièrement défavorables entre
2005 et 2007 pour un grand nombre de puissances agricoles. Ceci a eu une incidence
directe sur la production à l’image du secteur des oléagineux qui était largement en baisse
64
en 2007 ou encore celui des céréales dont la production n’excédait pas 3% .
En outre, la demande de produits agricoles s’est globalement accrue. Ceci tient d’une
part à une consommation plus dynamique dans les pays en développement du fait d’une
croissance démographique importante mais aussi d’un dynamisme économique produisant
65
un « effet de revenu » . La hausse de la demande de céréales et d’huiles végétales
destinées à l’alimentation animale et à la production de biocarburants sont une autre
61
62
63
Entretien avec Dan Rotenberg Annexe 1
www.strategie.gouv.fr/.../na207-volalitileprixmatprem2-2011-01-06
Voir graphique en Annexe
64
65
32
Rapport de l’OCDE, La hausse des prix alimentaires, causes et conséquences
Effet de revenu : une augmentation du revenu conduit à une augmentation de la demande.
FRANCOIS Marion - 2012
Partie II. Les années 2000 : une redistribution des cartes et un commerce international en pleine
mutation
composante de cette demande croissante. Selon l’OCDE, plus de la moitié de la hausse de
66
la consommation de céréales est le résultat de l’essor des biocarburants . Si, la politique
de soutien à l’éthanol aux Etats-Unis est particulièrement critiquée, nous allons voir que des
pays comme le Brésil appliquent également ce genre de politique.
D’autre part, les stocks mondiaux, à des niveaux déjà bas en raison des aléas
climatiques, n’ont pas permis de jouer le rôle de régulateur. Ils n’ont pas été en mesure de
pallier une production moindre et ainsi répondre à la demande.
Enfin, les pressions financières sur le marché agricole, particulièrement fortes en
période de grande instabilité, sont venues affaiblir ce secteur. Si l’on convient que le marché
agricole est notoirement volatile, les comportements spéculatifs se sont particulièrement
accentués ces dernières années.
Si la flambée des prix en 2008 a été particulièrement spectaculaire, elle n’est pas
un évènement isolé puisque les marchés mondiaux sont encore aujourd’hui fortement
instables. En effet, depuis mi-juin 2012, le prix du maïs a augmenté de 50%, celui du blé
de 45% et 30% pour le soja. Une fois de plus, les stocks mondiaux n’ont pas pu jouer
leur rôle de régulateur face à une sécheresse spectaculaire aux Etats-Unis. Au-delà des
aléas climatiques, les politiques agricoles, notamment en termes de biocarburants sont
particulièrement montrées du doigt.
II.2 Les politiques de biocarburants : Etats-Unis, Union Européenne et
Brésil au premier rang
L’essor des biocarburants est un phénomène relativement récent et spécifique au XXIe
siècle. L’étude Global Biofuels Outlook 2012-2020 publiée en février 2011 dresse le
palmarès des plus gros producteurs de biocarburants. Si les Etats-Unis occupent la
première place avec une production supérieure à 51 milliards de litres, elle est suivie du
Brésil (27 milliards de litres). Les Etats-Unis et le Brésil représentent à eux seuls près de
82% de la production mondiale de biocarburants.
La flambée des prix en 2007/2008 a remis en cause le bien-fondé de ces nouveaux
carburants. Puisqu’ils contribuent à un accroissement de la demande sur un marché déjà
peu flexible, l’OCDE considère effectivement qu’ils provoqueront à terme des prix agricoles
moyens élevés et qu’il est alors nécessaire de revoir les politiques de soutien actuellement
en place dans ce secteur.
La politique de soutien à l’éthanol (biocarburant issu du maïs) est l’un des instruments
les plus distorsifs de la politiques agricole américaine. Depuis la loi sur la politique
énergétique de 2005, les Etats-Unis n’ont cessé de renforcer leurs outils de soutien. Ils
instaurent notamment le crédit fiscal (1 dollar par gallon de biodiesel) et appliquent des
exemptions de taxes. Au-delà de ces incitations financières, les Etats-Unis ont depuis 2005
introduit des « cibles quantitatives » pour les carburants renouvelables. Ce mécanisme fixe
la part des biocarburants servant de combustibles pour les moteurs. Le niveau est fixé à 7,5
milliards de gallons et est revu à la hausse à partir de 2009 avec un objectif de 36 milliards
de gallons d’ici à 2022. L’ensemble de ces subventions sont un moyen pour les Etats-Unis
de soutenir la production de biocarburants ce qui exerce une pression croissante sur la
demande de produits agricoles aux Etats-Unis.
66
Les biocarburants sont ici définis comme des carburants liquides issus de la transformation des matières végétales produites
par l’agriculture.
FRANCOIS Marion - 2012
33
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
Dans une moindre mesure, l’Union Européenne encourage également la production de
biocarburants. Dans le cadre d’une directive européenne, les Etats membres se doivent de
fixer un « objectif national indicatif » concernant la mise en vente de biocarburants. Comme
les Etats-Unis, l’UE applique des stimulants fiscaux tels que les exemptions de taxes. Le
niveau, ici appliqué, relève des Etats-membres et n’est pas imposé par l’Union Européenne.
Enfin, dans le cadre de la PAC 2003, les agriculteurs se sont vus offrir des aides spéciales
en fonction des hectares consacrés à la production d’énergie.
Si ces deux systèmes de soutien sont jugés particulièrement distorsifs puisqu’influant
directement sur le niveau de production et par répercussion sur les échanges agricoles,
nous devons aussi prendre en compte la position du Brésil sur ce sujet. En effet, la politique
agricole brésilienne accordait, encore récemment, de larges aides et subventions à la
production de biocarburants. Il a fallu un soutien actif de l’Etat pour permettre d’accroître la
compétitivité de ce secteur. Si le Brésil a fortement libéralisé ce secteur depuis quelques
années avec une réduction des subventions et autres stimulants fiscaux, le pays s’oriente
à présent vers le biodiesel pour lequel il a fixé, en 2005, des quotas de production.
La pertinence des politiques de soutien aux biocarburants est largement remise en
cause et semble être principalement le fait des pays développés. Cependant, la volatilité des
prix à conduit les pays émergents à prendre des mesures de protection face à un marché
de plus en plus risqué.
II.3 Un interventionnisme croissant dans les pays émergents
Depuis la crise de 2007 et même plus tôt au cours du XXIe siècle, différents rapports
économiques mettent en avant la hausse des subventions et autres mécanismes de soutien
dans les pays émergents. En effet, l’étude Domestic Support and WTO obligations in key
developing countries note que dans un certain nombre de pays émergents les soutiens
par les prix sont en pleine expansion et peuvent même atteindre des niveaux largement
supérieurs à ceux pratiqués aux Etats-Unis. Il y a donc un changement radical qui ne passe
pas inaperçu à l’OMC. Aujourd’hui, des pays comme le Brésil, l’Inde, la Thaïlande ou encore
la Chine sont largement reconnus comme ayant des politiques agricoles distorsives pour
les échanges mondiaux. La taille respective de leurs marchés agricoles, leur potentiel de
production et le vivier de consommateurs que ces pays représentent sont autant d’éléments
qui encouragent leur intégration dans le commerce international. Faisant figure d’exemple,
l’Inde a augmenté ces prix de soutien aux principales commodités agricoles de 72% pour
le blé et de 75% pour le riz sur la période de 2005/2006 à 2010/2011. Les subventions
indiennes aux intrants quant à elles ont bondi de 214%. Le Brésil affichait une MGS d’environ
3,9 milliards de dollars en 2011 alors que le plafond annuel était fixé à 912 millions de
dollars. Ces évolutions se sont faites relativement rapidement et particulièrement depuis la
crise de 2007 et le recours croissant à des mesures interventionnistes qu’elle a encouragé.
Le tableau suivant nous permet de comparer les prix de soutien appliqués en 2011 dans
certains pays émergents avec ceux instaurés aux Etats-Unis.
Tableau 2 : Prix de soutien (2010-2011) en dollars appliqués aux Etats-Unis,
Chine, Inde, Brésil et Thaïlande
34
FRANCOIS Marion - 2012
Partie II. Les années 2000 : une redistribution des cartes et un commerce international en pleine
mutation
Pays
Etats-Unis
Chine
Inde
Brésil
Thaïlande
Blé
152
285
245
288
Maïs
103
225
196
153
258
Source : DTB Associates (2011)
Riz long grain
231
398
333
253
328
Coton
1,562
1,886
1,562
1,616
67
Il est ainsi possible de voir, que les prix de soutien les plus élevés pour les principales
commodités sont pratiquées dans les pays émergents les plus dynamiques et non pas
aux Etats-Unis. Il y a donc un changement radical et les Etats-Unis, au même titre que
l’Union Européenne, qui étaient montrés du doigt lors des cycles précédents, n’occupent
plus les premières places. Ce schéma traditionnel était possible dans la mesure où les pays
en développement soutenaient relativement peu leur agriculture. Or nous voyons que le
prix de soutien au blé est largement supérieur au Brésil (288 dollars) qu’aux Etats-Unis
(152 dollars). La Thaïlande pratique un prix de soutien 2 fois et demi supérieur à celui des
Etats-Unis. Enfin, la Chine applique le prix de soutien le plus élevé en ce qui concerne le
coton. Nous verrons par la suite que le coton est un sujet particulièrement sensible entre
les Etats-Unis et la Chine et sera un des éléments principaux de l’échec de la Conférence
de Genève de 2008. La position défendue jusque-là par les pays émergents du groupe
CAIRNS semblent donc affaiblie. Alors qu’ils dénoncent les politiques de soutien interne
et de subvention à l’exportation des Etats-Unis et de l’Union Européenne, ils utilisent euxmêmes ce genre d’outils.
La volatilité des prix est donc particulièrement problématique pour un marché où
l’offre et la demande sont relativement peu élastiques. Concernant les négociations
internationales, porte directement atteinte aux efforts entamés jusque-là: « Although
the crisis substantially raised the value of a deal that would put come constraints on
protectionism, the political reality is that an economic slump is a lousy time to sell a policy
68
of trade liberalization » . Nous voyons l’apparition de nouveaux types de mesures, tels que
la promotion des bio-carburants qui sont directement impliqués dans ce phénomène. On
assiste également, depuis 2007, à une résurgence de mesures interventionnistes dans les
pays émergents.
La forte volatilité des prix de ces dernières années remet en questions les fondements
du passé. Face à un marché de plus en plus risqué, les pays tendent à se replier sur eux
et à optimiser leur gestion des risques. Les prix mondiaux ont un impact important sur
les politiques agricoles nationales dans les pays émergents mais aussi, dans une certaine
mesure, aux Etats-Unis et en Union Européenne.
III. 2008 : les Etats-Unis et l’Union Européenne
sécurisent leurs politiques agricoles
67
Ministère de l’Agriculture de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire, Veille, Centre
d’études et de prospective, n°51, janvier 2012
68
BLUSTEIN 2009, p277
FRANCOIS Marion - 2012
35
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
Dans un environnement international plus qu’incertain marqué par une volatilité importante
et constante des prix agricoles et des puissances émergentes qui rattrapent rapidement leur
retard, les politiques américaines et européennes ont décidé de tenir le cap de 2002 et 2003.
L’Union Européenne et les Etats-Unis n’ont pas apporté de changement radical avec les
nouvelles réformes de 2008 et confirment leurs positions respectives. D’une part, les EtatsUnis poursuivent le revirement effectué en 2002 en adoptant deux nouveaux programmes
de type assurantiel. D’autre part, l’Union Européenne poursuit le découplage opéré en
2003 mais semble tout de même marqué un temps d’arrêt concernant les trois piliers du
commerce agricole. Le rythme des réformes opérées par les deux puissances depuis le
début des années 2000 s’est ralenti. Ceci diffère de l’adaptation plus rapide durant la fin
des années 1980 et les années 1990. L’OCDE note que la baisse des niveaux de soutien
en 2007 et 2008 est le résultat de prix agricoles historiquement hauts plutôt que de réelles
réorientations politiques. En effet, des prix mondiaux élevés permettent aux gouvernements
de réduire les soutiens de prix garantis ainsi que les aides contra-cycliques.
III.1 Consolider les acquis : des politiques américaines et
européennes qui ne changent pas
Le « Bilan de santé » de la PAC en 2008 n’est pas une réforme à proprement parlé puisque
les grandes orientations ainsi que le budget ont été fixé par la réforme de 2003. Il s’agit
davantage d’effectuer quelques réorientations dans la limite des plafonds fixés. Voté le 20
novembre 2008, c’est un accord politique qui se place dans la continuité des réformes
engagées par l’Union Européenne en 2007 et 2008 qui prévoient le passage pour les
exploitations de bananes, sucre, vin, fruits et légumes vers le régime de paiement unique,
déjà introduit avec la réforme de 2003. La PAC a enregistré de meilleures performances
aux yeux de l’OCDE, ces dernières années. En effet, la part des aides jugées les plus
distorsives dans le total des mesures de soutien passe de 92% en 1986/1988 à 63% en
69
2003/2005 pour atteindre finalement 42% en 2006/2008 . D’autre part, les prix intérieurs
étaient 15% plus élevés que les prix agricoles mondiaux alors que cet écart s’élevait à 76%
70
en 1986/1988 . Le Bilan de santé de 2008 vise donc à accentuer l’orientation libérale prise
par l’Union Européenne.
De son côté, si le Food, Conservation, and Energy Act de 2008 est une réforme à part
entière de la politique agricole américaine, elle autorise la poursuite des programmes lancés
en 2002 en y apportant quelques modifications.
L’Union Européenne d’une part et les Etats-Unis d’autre part ajoutent de nouveaux
programmes ou renforcent les mesures déjà engagés au début de la décennie.
En effet, le Farm Bill de 2008 garde les trois piliers d’intervention que sont les marketing
loans, les paiements contra-cycliques et les paiements directs. Ces derniers sont reconduits
avec des montants sensiblement similaires à la précédente loi agricole. Mêmes s’ils vont
être amenés à baisser de 2% puisque le taux de surfaces éligibles va être réduit, ces
paiements sont toujours liés à la réduction de certaines cultures. Ces paiements ont donc
toujours une incidence sur la production agricole. A l’inverse, l’Union Européenne, avec le
bilan de santé décide de mettre fin à l’obligation de mise en jachère de 10% des terres. De
plus, la PAC poursuit le régime de paiement unique institué en 2003 en l’élargissement à
de nouvelles denrées. Il s’agit d’accentuer le découplage partiel engagé avec la référence
69
70
36
Agricultural Policies in OECD countries, 2009, p117
Ibid
FRANCOIS Marion - 2012
Partie II. Les années 2000 : une redistribution des cartes et un commerce international en pleine
mutation
précédente en encourageant les Etats membres à abandonner le paiement sur base
71
historique pour s’orienter d’avantage vers le régime de paiement unique. Enfin, concernant
les aides directes, l’Union Européenne prévoit une baisse de 5% à partir de 2008 avant de
passer à 10% en 2012.
Les paiements contra-cycliques n’ont pas d’équivalent dans le système européen.
Pour la majorité des denrées concernées par ce programme, le prix objectif, permettant le
déclenchement du paiement, est augmenté de 6,4% pour le blé, 17,4% pour l’orge et 24,3%
pour l’avoine. Si cette augmentation ne touche pas l’ensemble des denrées puisqu’le prix
reste le même pour le maïs et le riz par exemple, le programme est tout de même étendu à
de nouvelles cultures. On note donc que les Etats-Unis sont soucieux de protéger au mieux
leurs agriculteurs avec la mise en place d’un filet de sécurité le plus large possible.
III.2 Des politiques de plus en plus assurantielles
Les politiques agricoles américaines et européennes deviennent de plus en plus
assurantielles du fait de l’instabilité grandissante du marché et de l’insécurité qu’elle
provoque pour les agriculteurs. Une différence majeure cependant persiste entre les deux
systèmes. En effet, si les Etats-Unis renforcent leur système assuranciel avec la réforme
de 2008, l’Union Européenne ne parvient pas à trouver un accord sur de telles mesures au
niveau européen. Par le passé, les deux programmes avaient mis en place des systèmes
de garanti de prix minimum afin d’éviter les faibles revenus agricoles. Toutefois, du fait des
dépenses budgétaires que cela impliquaient, les deux systèmes se sont davantage orientés
vers les paiements directs afin d’alléger la charge imposée aux consommateurs et rendre
ces transferts plus transparents.
Même si le « Bilan de Santé » de la PAC encourage au financement communautaire
de subventions de types assurantiel ou encore la création de fonds d’assurance commun,
l’Union Européenne n’est pas parvenu à un compromis autour d’un programme concret
au niveau européen. Les discussions sur le Bilan de Santé de la PAC ont abordé la
nécessité de minimiser les conséquences de la volatilité des prix, mais aucun accord n’a
été trouvé. Les conséquences budgétaires et les changements en termes de contribution
des pays membres ont été les principaux points de litiges au cours de discussions. D’autre
part, du fait de la configuration politique particulière de l’Union Européenne et du principe
de subsidiarité il était difficilement acceptable d’imposer un programme de stabilisation
des revenus agricoles au niveau communautaire. De ce fait, le Bilan de Santé laisse
aux Etats membres d’adopter des mesures d’assurance au niveau national avec donc
des financements nationaux. Cependant, la mise en place de programmes nationaux est
loin d’être aboutit. Un rapport de la Cour des Comptes de 2012 pointe du doigt l’usage
massif des aides d’urgences, assurées par l’Etats, et le retard pris en termes d’assurances
72
privées et de fonds de mutualisation . Le rapport met notamment en avant la mauvaise
gestion des crises économiques internationales, à l’image de 2009 avec l’effondrement
des cours du blé, du lait et de la viande. Selon la Cour, les aides étatiques d’urgence
sont souvent inefficaces incohérentes. L’Union Européenne est donc loin du système
d’assurance complexe appliqué aux Etats-Unis.
71
La réforme de 2003 laissait le choix aux Etats-membres de garder des paiements avec comme référence le nombre
d’hectares cultivés ou de têtes les deux années précédentes.
72
Journal Le Figaro, ,http://www.lefigaro.fr/conjoncture/2012/02/07/20002-20120207ARTFIG00735-les-aides-agricoles-d-
urgence-pointees-du-doigt.php
FRANCOIS Marion - 2012
37
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
En effet, les Etats-Unis sont parvenus à introduire un système d’assurance pour les
revenus agricoles avec la réforme de 2008 : « C’est le cœur de la politique agricole
73
américaine à présent » . Effectivement, force est de constater que l’adoption du Average
Crop Revenue Election program (ACRE) se place dans la continuité directe des mesures
de garantie de prix et d’aides contra-cycliques et vise à protéger les agriculteurs contre les
fluctuations trop importantes du marché. Ce système permet aux agriculteurs de choisir
entre les paiements traditionnels de type contra-cycliques ou souscrire à ACRE. Dans le
cadre de ce programme, les agriculteurs reçoivent des paiements plus importants mais
voient en contrepartie le montant de leur paiement fixe et des marketing loans baissé. Le
calcul du montant versé est complexe et équivaut à la différence de chiffre d’affaire de la
culture concerné avec un chiffre d’affaire de référence. Ce mécanismes d’assurance qui
vise à pallier les écarts de revenus peut être compléter par le programme Supplemental
Revenu Assistance (SURE) qui vise à assurer les producteurs en cas de catastrophes
climatiques. La souscription à ACRE est une condition obligatoire pour pouvoir bénéficier
de SURE. La volatilité des prix et ce qu’elle recouvre influence ici largement la politiques
agricoles américaines. Ces deux programmes offrent une assurance en cas de chute du
chiffre d’affaire des agriculteurs alors que jusqu’ici il s’agissait davantage de soutien en
cas de chute des prix. Il y a donc un changement par rapport à la vision traditionnelle qui
prévalait jusque-là. Ces deux programmes contribuent à isoler un peu plus l’agriculteur des
fluctuations du marché puisqu’ils tiennent compte des variations des prix et sont fixées en
fonction des surfaces actuellement mises en culture.
Les négociations multilatérales ne semblent plus exercer une pression fondamentale
sur les pays membres. Au contraire, l’évolution assurantielle des politiques agricoles peut
dans une large mesure contrecarrer la conclusion d’un accord à l’OMC notamment sur
la question du soutien interne. La mise au pas des réformes agricoles et l’évolution vers
des mécanismes de gestion de risques prouvent que les Etats-Unis et l’Union Européenne
cherchent avant tout à sécuriser leur économie dans un contexte international difficile. Nous
allons ainsi voir que les négociations internationales sont dans l’impasse et qu’il y a un
revirement des mentalités par rapport à la fin du XXe siècle. La section suivante (III) pourrait
être ainsi résumée « A l’heure actuelle il n’y a plus de négociation, plus de round, plus de
74
contrainte » .
73
74
38
Entretien avec Dan Rotenberg Annexe 1
Ibid
FRANCOIS Marion - 2012
Partie III. Immobilisme des Etats-Unis et de l’Union Européenne. Une situation irréversible ?
Partie III. Immobilisme des Etats-Unis
et de l’Union Européenne. Une situation
irréversible ?
Comment les changements de l’économie internationale vont-ils influer sur les négociations
multilatérales mais surtout sur la position défendue par les Etats-Unis et l’Union Européenne
aujourd’hui ? Les Etats-Unis semblent avoir atteint un point de non- retour et l’Union
Européenne, bien qu’ayant adopté le même point de vue, semble tout de même plus
tempérée. Alors que les intérêts de ces deux puissances étaient fondamentalement opposés
lors des cycles précédents, on assiste à un rapprochement face à des pays émergents
beaucoup plus présents à la table des négociations. Comment ce changement de mentalité
va-t-il s’exprimer à la fois dans les discours mais également dans les actes ?
I. Un rapprochement des intérêts américains et
européens sur la scène internationale
« Il y a eu une évolution dans les positions de l’UE et des USA […] Au fur et à
mesure il y a eu un changement de situation, les positions de ces deux groupes se
sont partiellement rapprochées et où les éléments d’intérêts communs sont apparus plus
75
importants, notamment par rapport aux pays émergents, lors des négociations » . Selon
Dan Rotenberg, les années 2000, avec comme toile de fond le Round de Doha, marque un
tournant dans les positions adoptées par les Etats-Unis et l’Union Européenne. Les deux
groupes semblent moins enclins à faire des concessions et préfèrent attendre qu’un accord
soit conclu avant d’engager une quelconque réforme à leur niveau.
I.1 « The US and the EU have to make the political choice to
compete » (Peter Mandelson): des discours qui évoluent
On note un changement dans les discours des représentants des délégations américaines
et européennes. Les interventions publiques de ces dernières années mettent en avant le
changement de l’économie mondiale et la montée en force, à la table des négociations, de
nouvelles puissances économiques plus dynamiques.
Les Etats-Unis et l’Union Européenne commencent à se rapprocher au fil des
conférences ministérielles qui ponctuent le Cycle de Doha. Devant le grondement du
G20, les intérêts en commun apparaissent plus solides et importants que les divergences.
Le Commissaire Européen chargé du Commerce, Peter Mandelson, dans un discours
prononcé à Washington en juin 2005, propose un partenariat transatlantique afin d’affronter
75
Dan Rotenberg, Annexe 1
FRANCOIS Marion - 2012
39
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
à deux les nouveaux défis imposés par l’économie mondiale. Il y fait explicitement
référence à la Chine, à l’Inde et au fait que leurs dynamismes respectifs appellent à plus
de compétitivité de la part des pays développés. Tout en reconnaissant les conflits du
passé, qu’il impute au volume considérable du commerce transatlantique, il termine son
discours sur les similitudes qui lient les deux puissances mais surtout sur les principes
de proportionnalité et d’équilibre : « There is a fear on both sides of the Atlantic that we
76
have somehow given away too much in the name of free trade » . Ceci sera, à partir
de la Conférence de Hong-Kong et même plus tôt lors la formation du G20, la ligne
directrice que les pays développés suivront dans tous leurs discours et lors des réunions
interministérielles.
Les années 2000 représentent en effet un tournant en termes d’intérêts, de discours
et de positions portés par les Etats-Unis et l’Union Européenne. S’il existe toujours des
différends entre eux, notamment au niveau des subventions à l’exportation et du soutien
interne, les cibles des doléances américaines deviennent davantage les pays émergents
et plus particulièrement l’Inde et la Chine. Lors de la Conférence de Hong-Kong qui se
tient du 13 au 18 décembre 2005, les Etats-Unis mettent essentiellement l’accent sur les
subventions à l’exportation européenne, les barrières à l’entrée et leurs conséquences sur
les pays du G90, du G20 et eux-mêmes. Toutefois, lors de sa conférence de presse le
19 décembre, Rob Portman, Représentant Américain au Commerce reconnaît les efforts
consentis par l’Union Européenne et met en avant la responsabilité du monde émergent de
s’impliquer davantage.
Le discours va se « radicaliser » en 2008, comme nous le montrent les retranscriptions
de la conférence de presse tenue le 17 juillet 2008, par la Représentante au Commerce
pour les Etats-Unis Susan C. Schwab. Son intervention reste très ambiguë sur ce que
les Etats-Unis attendent de la Conférence Ministérielle de Genève qui a lieu quatre jours
plus tard. Selon elle, un accord est possible mais beaucoup d’obstacles demeurent et il
semble difficile de les résoudre rapidement. Si l’ambassadrice américaine semble afficher
un optimisme relatif, elle ne cesse de mettre en avant les difficultés ce qui semble marquer
la réticence des Etats-Unis devant le tournant que prennent les négociations. Les EtatsUnis appellent à rationaliser la clause de « traitement spécial et différencié » et estiment qu’il
n’est plus possible de considérer les pays en développement comme un tout homogène.
Susan Schwab désigne directement les pratiques commerciales de la Chine et demande à
ce que la puissance asiatique prenne ses responsabilités : « The degree to which China’s
growth has been tied to China’s exports, that would clearly suggest […] that China has a
77
particular obligation in the Doha Round to give back to marke contributions » . Comme
exposé dans la section précédente, nous voyons que l’évolution du marché international
a une importance majeure pour les négociations internationales à l’OMC. L’ouverture du
marché européen n’est plus une priorité pour les Etats-Unis qui se tournent à présent vers
les pays d’Asie et d’Amérique Latine. Un rapport de l’OCDE sur l’évaluation des réformes
agricoles américaines note que si, l’Union Européenne était le plus gros récipiendaire des
exportations américaines à la fin du XXe siècle, elle a perdu de son importance face
au Canada et au Mexique, dans le cadre de l’ALENA, mais aussi à l’Amérique Latine
et à l’Asie. La part du Japon et de l’Union Européenne dans les exportations agricoles
américaines tombait à 22% en 2006 alors qu’elle représentait plus de 50% dans les années
78
1980 . Il paraît donc normal que les Etats-Unis travaillent avant tout à l’ouverture des pays
76
77
78
40
Discours de Peter Mandelson, 17/06/2005, Washington trade.ec.europa.eu/doclib/html/127457.htm
Conférence de Presse 17/07/2008, Susan C Schwab, Office of the United States Trade Representative
OCDE Evaluation de la politique agricole américaine, p812
FRANCOIS Marion - 2012
Partie III. Immobilisme des Etats-Unis et de l’Union Européenne. Une situation irréversible ?
émergents : « it is inconceivable to have a successful outcome to the Doha Round if the
79
emerging markets are not making contributions, important, meaningful contributions » .
Cette même stratégie de mise en recul va être progressivement adoptée par l’Union
Européenne. Effectivement, cette dernière ne va pas, comme par le passé, engager une
réforme agricole avant la conclusion d’un accord à l’OMC. Il ne s’agit plus pour l’Union
Européenne d’adopter une position offensive en s’appuyant sur les efforts déjà entamés
en amont, mais plutôt de conforter sa position comme nous avons pu le voir avec le Bilan
de santé de 2007. La réforme de 2003 n’a pas permis de débloquer les négociations
de Doha comme il avait été envisagé et les éléments consentis dans le cadre de cette
réforme de la PAC n’ont pas été suffisamment reconnu au sein de l’OMC selon l’Union
Européenne. Lors de la Conférence de Hong-Kong, qui a lieu du 13 au 18 décembre 2005,
l’Union Européenne prend l’engagement de supprimer les subventions d’ici à 2013, sous
réserve qu’il y ait un accord. Selon Sophie Meunier, chercheur en relations internationales
à l’Université de Princeton (Etats-Unis), Peter Mandelson considère que ses propositions
sont suffisamment ambitieuses et que de ce fait l’Union Européenne ne proposera pas
de nouvelle offre agricole avant que ses partenaires ne fassent de propositions : « Selon
80
l’UE, la balle serait désormais dans le camp des pays émergents » . Comme pour les
Etats-Unis, plus les années passent et plus le discours de l’Union Européenne devient
équivoque envers les pays émergents. En effet, lors de la Conférence de Presse préalable
à l’ouverture de la Conférence de Genève, Peter Mandelon met en avant le principe de
proportionnalité et demande que ce qu’il a été accordé aux pays émergents par le passé
soit aujourd’hui reconnu : « I don't think that this is an excessive or unreasonable ask of us
to the fast-growing economies, who themselves benefit from a greater, steady progressive
liberalisation of theirown economies ».
On voit donc que l’Union Européenne et les Etats-Unis se rejoignent sur ce point-là et
que des intérêts convergents apparaissent. On note un retournement total de la situation
par rapport au Cycle de l’Uruguay ou encore au début du Cycle de Doha où les Etats-Unis
et l’Union Européenne monopolisaient les débats autour de leurs conflits commerciaux.
La situation économique internationale et ce qu’elle implique pour les pays développés
devient une priorité et surpasse les objectifs initiaux des négociations à l’OMC. Nous avons
vu que la Conférence Ministérielle de Cancún marque un premier tournant dans les relations
entre les pays développés d’une part et les pays émergents d’autre part. Cette évolution
des mentalités se confirme avec la Conférence de Hong-Kong qui a lieu en 2005. En
effet, si cette conférence a permis d’aboutir à une Déclaration Ministérielle qui réaffirme
les directives énoncées lors du lancement de Doha, il n’a pas été possible de trouver
un compromis quant à la traduction concrète en termes de baisse de droits de douanes
et de subventions à l’agriculture. Selon, Pascal Lamy, il restait encore près de 40% des
négociations à effectuer lors de la conclusion de la conférence de Hong-Kong soit près d’un
an après la date officielle à laquelle le cycle aurait dû être achevé. Ceci est la preuve que
ni l’accord-cadre du Conseil Général d’août 2004, ni la déclaration issue de la Conférence
de Hong-Kong n’ont permis d’élargir le consensus. Les Etats-Unis et l’Union Européenne
adoptent alors une position commune et attendent un geste des pays émergents avant
toute nouvelle proposition de leur part. Ce changement de mentalité se cristallise lors de
la Conférence de juillet 2008 à Genève qui ne va pas permettre d’avancer plus loin dans
les négociations.
79
80
Conférence de Presse, Susan Schwab
MEUNIER, L’Union Européenne et le cycle de Doha après Hong Kong, 2006
FRANCOIS Marion - 2012
41
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
I.2 La Conférence Ministérielle de Genève : le point de non-retour
pour les Etats-Unis
Cette nouvelle réunion de la dernière chance marque tout d’abord une évolution des
conflits d’intérêts au sein de l’OMC. Le lancement du Cycle de Doha visait en priorité une
réduction des niveaux de soutien interne qui étaient jugés fortement distorsifs du fait du
faible niveau des prix mondiaux. La hausse des prix agricoles des dernières années a
permis de réduire sensiblement le niveau de la « boîte orange » américaine principalement
composée d’aides contra-cycliques, et donc d’atténuer les pressions exercées contre ces
mesures. D’autre part, lors de la Conférence de Hong-Kong, les pays se sont engagés à
supprimer les subventions à l’exportation d’ici à 2013. La conférence de Genève de 2008
et les obstacles rencontrés concernent davantage l’accès au marché et l’abaissement des
barrières tarifaires. En effet, les deux principaux points d’achoppement seront la clause pour
les « produits spéciaux » et le « mécanisme spécial de sauvegarde ». Ils vont confirmer
le point de non-retour atteint par les Etats-Unis face aux pays émergents. Devant des
difficultés qui apparaissent très vite, le Directeur Général de l’OMC, Pascal Lamy, décide
de réduire le nombre de représentants à la table de 35 à 7 pays : les Etats-Unis, l’Union
Européenne, le Brésil, l’Inde, la Chine, le Japon et l’Australie. Il s’agit de faciliter l’élaboration
d’une feuille de route précise pour la conclusion d’un accord. Les chances d’arriver à une
issue favorable s’amenuisant, Pascal Lamy présente lui-même une liste de propositions qui
semblent prendre en compte une grande partie des volontés de chaque représentant. Si ce
texte génère en apparence un consensus prometteur, l’optimisme est très vite balayé et les
oppositions entre les Etats-Unis et les pays émergents n’en seront que plus grandes.
Les Etats-Unis qui étaient la figure de proue du libéralisme à la fin du XXe siècle
affichent une opposition ferme face aux concessions demandées par les pays émergents.
Tout d’abord, lorsque les Etats-Unis font une proposition le 22 juillet de plafonner leurs aides
aux agriculteurs à 15 milliards de dollars, cette annonce est davantage vue comme une
coquille vide par les autres participants que comme une réelle avancée. En effet, plusieurs
rapports suggèrent que cela permettrait aux Etats-Unis d’augmenter leurs aides d’environ
7 milliards de dollars étant donné que les montants alloués en 2007 ne s’élevaient qu’à 8
milliards de dollars. Il peut être fait le même constat concernant l’Union Européenne qui,
81
selon Albert Massot-Mati , s’engage également à réduire le montant de ses aides ayant des
effets de distorsions à 22 milliards d’euros, alors que l’ensemble des trois boîtes atteignait
19 milliards d’euros en 2007-2008.
D’autre part, la fin du mandat du Trade Promotion Authority ou « voie rapide » est
synonyme d’obstacles supplémentaires pour tout accord qui aurait été accepté à l’OMC.
En effet, cette délégation de pouvoir du Congrès permet au Président des Etats-Unis de
négocier des accords commerciaux et de les ratifier sans contrôle étroit du Congrès. Ce
dernier est alors en mesure d’approuver ou non l’accord préétabli mais ne peut ni l’amender
e
ni s’obstruer. Or, cette clause a expiré le 1 juillet 2007. Ceci explique pourquoi beaucoup
d’espoirs étaient placés dans la Conférence de Hong-Kong de 2005 et dans la conclusion
du Round à la fin de l’année 2006. C’est également la raison pour laquelle les EtatsUnis se sont montrés très prudents voire pessimistes à l’approche de la Conférence de
Genève. Au Sénat et à la Chambre des Représentatifs, les comités aux affaires agricoles
sont majoritairement composés d’officiels issus du monde rural qui défendent les intérêts
des agriculteurs américains, notamment face au marché international. Les organisations /
lobbies agricoles et agroalimentaires investissent de larges sommes dans les campagnes
81
42
Administrateur principal au Parlement Européen chargé des études dans le domaine agricole
FRANCOIS Marion - 2012
Partie III. Immobilisme des Etats-Unis et de l’Union Européenne. Une situation irréversible ?
politiques et se voient octroyer en retour un pouvoir substantiel : « US trade negociators
have long insisted insisted that, if Washington is to give up its farm subsidies […] fast
growing nations must lower their barriers for agricultural products. Only then […] will powerful
congressmen and senators form farm states provide votes that a pact would need to pass
82
Congress » . Cette influence interne a été particulièrement importante et remarquée lors
de la Conférence de Genève. Déjà, lors de la conférence de presse de Susan Schwab,
la réticence de Capitol Hill avait été soulevée. Un journaliste du National Journal avait
rapporté les dires de représentants et sénateurs qu’il avait rencontré et qui suggéraient
d’attendre l’arrivée de la prochaine administration afin de mieux cibler ce qui était acceptable
à l’OMC mais aussi à Washington. A l’inverse, selon Susan Schwab, les Républicains et
les Démocrates étaient largement favorables à ce qu’un accord multilatéral soit trouvé à
l’OMC. La tournure que prendra la Conférence à Genève viendra largement contredire cette
dernière affirmation.
Nous allons montrer que le barrage que représente le Congrès va avoir une influence
non négligeable dans le conflit opposant les Etats-Unis à l’Inde sur les clauses mentionnées
précédemment : les « produits spéciaux » et le « mécanisme spécial de sauvegarde ».
Le premier mécanisme devait permettre aux pays en développement de ne pas soumettre
les produits agricoles jugés spéciaux à la diminution générale des droits de douane. Le
second, leur permettait d’augmenter, sur une période donnée, leurs tarifs douaniers lorsque
le volume trop important des importations menaçait les secteurs nationaux.
L’argument était alors que les pays développés, tels que les Etats-Unis et l’Union
Européenne, avaient eu ce type de mécanisme à leur disposition depuis plusieurs années
et qu’il était alors normal pour les pays en développement d’en bénéficier. Sur ce point, les
Etats-Unis, et leur allié l’Australie, étaient d’accord pour qu’une clause de ce style figure dans
le « paquet » proposé par Pascal Lamy. Ce n’est pas moins la présence du « mécanisme
spécial de sauvegarde » dans ce paquet mais le niveau auquel il doit être fixé qui va
provoquer la rupture entre l’Inde et les Etats-Unis. D’une part, l’Inde s’oppose au niveau
proposé, qui requiert une hausse constatée de 40% des importations pour ouvrir droit à
l’application de tarifs douaniers supplémentaires. Ce niveau, jugé bien trop élevé par des
pays comme l’Inde ou la Chine, les empêchait une utilisation facile de ce mécanisme. Kamal
Nath, Ministre indien du Commerce et de l’Industrie, considérait qu’un tel accord allait à
l’encontre de l’intérêt des agriculteurs indiens dans les campagnes qui représentaient une
part non négligeable de l’électorat : « I reject everything […] I cannot put the livelihoods of
83
hundrers of millions of people at risk » . D’autre part, si Susan Schwab accepte de prime
abord le levier de 40%, des voix s’élèvent dans les lobbies et au sein même du Congrès
contre cette mesure qui minimise l’ouverture des marchés demandée par les Etats-Unis.
Selon eux, la clause sur les « produits spéciaux » et le niveau du mécanisme de sauvegarde
accordent une trop grande marge de manœuvre aux pays en développement. La position
des Etats-Unis sera également exacerbée par le conflit d’intérêt avec la Chine premier
importateur de coton au monde, du fait de son industrie textile particulièrement développée.
Les Américains souhaitent que la puissance asiatique s’engage à ne pas inscrire le coton
sur la liste des « produits spéciaux ». Or, du fait de pressions internes et des intérêts de
ses agriculteurs la Chine ne peut soutenir une telle position. L’accès au marché est donc
le point le plus épineux et sert de grille de lecture des positions respectives en 2008. Les
pays émergents et les pays développés, à l’image de l’Inde et des Etats-Unis, semblent
désormais jouer à jeu égal.
82
83
BLUSTEIN 2008, p7
BLUSTEIN 2008, p9
FRANCOIS Marion - 2012
43
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
Nous sommes donc dans une toute autre configuration que pour l’Uruguay Round
où le cycle de négociations était capté par les Etats-Unis et l’Union Européenne. Pour
beaucoup d’observateurs, les Etats-Unis ont en grande partie mené les négociations dans
une impasse en acceptant le « paquet » proposé par Pascal Lamy dans un premier temps
puis en rejetant la faute sur l’Inde et la Chine. D’autre part, le Farm Bill de 2008 et les
nouveaux systèmes d’assurance mis en place fragilisent grandement la position des EtatsUnis au sein du Cycle de Doha et remet en question leurs arguments libéraux.
Dans son rapport d’août 2008, Le Président de la session extraordinaire du comité de
l’agriculture, M. l’Ambassadeur Crawford Falconer, met effectivement en avant les questions
liées à la MSS et au coton comme obstacles majeurs à la conclusion d’un accord définitif.
Selon Paul Blustein, la conférence de Genève a célé le sort du Cycle de Doha et a confirmé
l’impasse dans laquelle il se trouve : « By turning down the deal that was under consideration
in July, WTO members passed up the opportunity for a meaningful insurance policy against
84
protectionism » . Au regard des conflits persistants et de la prudence sans cesse répétée
depuis la reprise des négociations en 2008-2009, il semble que le journaliste est vu juste.
II. Un Cycle de Doha toujours dans l’impasse
« Even before the meeting started, the Doha talks were suffering from criticism that they
had lost much of their initial ambition and, after seven years, were out of step with changes
85
that have swept the global economy » . Paul Blustein fait ici référence à la Conférence de
Genève de 2008 et le pessimisme qui entourait son lancement. Les Etats-Unis et l’Union
Européenne sont ceux qui ont principalement véhiculé le sentiment que des avancées,
notamment dans le domaine de l’agriculture, étaient soumises à une myriade de conditions
et de ce fait peu probables. Un palier a été atteint et il semble que sans une volonté affichée
d’avancer des Etats-Unis et de l’Union Européenne, les chances de conclure un accord
soient minces.
II.1 Des chances de conclusions qui s’amenuisent : le rôle
déterminant des Etats-Unis et de l’Union Européenne
Force est de constater que les différentes conférences ministérielles et les feuilles de route
qui ont été produites au fur et à mesure n’ont pas rempli les espoirs placés dans ce Cycle
lors de son lancement en 2001. Il était alors décidé que les négociations aboutiraient à
l’abandon des subventions agricoles du fait de leurs conséquences sur les cours mondiaux
et que les barrières commerciales seraient réduites à leur maximum. A l’inverse, les débats
ont été monopolisés depuis quelques années par les conflits entre pays émergents et
pays développés, ce qui a largement fragilisé l’avancée des négociations. Les principes
d’équilibre et de proportionnalité des charges, défendus par les Etats-Unis et l’Union
Européenne, dominent à présent les discussions.
En 2009, Pascal Lamy se montrait plutôt optimiste sur la possibilité de conclure un
accord en 2010 : « il faut terminer l’année prochaine (ndlr 2010) […] techniquement
84
85
44
BLUSTEIN 2008, p2
BLUSTEIN 2008, p4
FRANCOIS Marion - 2012
Partie III. Immobilisme des Etats-Unis et de l’Union Européenne. Une situation irréversible ?
86
c’est faisable, politiquement ça prend plutôt une bonne tournure » . Le Directeur Général
de l’OMC met en avant les évolutions dans les déclarations des dirigeants Indiens et
Américains. Cependant, nous ne sommes pas sans oublier les déclarations de Susan
Schwab la veille de la Conférence de Genève de 2008 qui estimait également qu’un accord
était alors possible. D’autre part, la brève commentée de l’OMC d’octobre-décembre 2011
note le pessimisme des Etats-membres à la veille de la Conférence ministérielle de l’OMC
à Genève en décembre 2011. Ils considèrent avoir déjà fait assez d’effort en ne recourant
pas à des mesures protectionnistes malgré un environnement international hostile.
Peu de progrès ont été effectivement réalisés depuis le Projet révisé des modalités sur
l’agriculture présenté par Crawford Falconer, Président des négociations sur l’agriculture,
le 6 décembre 2008. Ce texte vise à regrouper les différents consensus jugés possibles
aux vues de l’évolution des négociations et à proposer une feuille de route pour la suite.
Il prévoit une baisse de la MGS de 70% pour l’Union Européenne, 60% pour les EtatsUnis et le Japon, et 45% pour le reste. Il est également prévu qu’une formule étagée soit
appliquée aux tarifs douaniers permettant une réduction plus importante des tarifs les plus
élevés. Ainsi, cette baisse varie entre 20% pour les tarifs les plus faibles et 75% pour
les plus élevés. D’autre part, les principes de « produits spéciaux » et de « mécanisme
spécial de sauvegarde » pour les pays en développement sont réaffirmés. Enfin, la date
de 2013 est maintenue pour l’élimination totale des subventions. Ce texte n’expose pas les
concessions effectivement approuvées par les Etats-membres, la plupart de ces chiffres
étant entre crochet et donc appelés à être renégociés. Or, en mars 2011, trois ans après,
David Walker, nouveau Président des négociations sur l’agriculture, a estimé qu’aucune
avancée majeure n’avait été réalisée par rapport aux modalités de 2008 et ce, malgré
l’approche d’une nouvelle date butoir pour les négociations.
Dans les coupures de presse, les adjectifs se multiplient pour qualifier l’état actuel
des négociations à l’OMC : « hibernation », « dead man talking », « tragédie » ou encore
« discrédit ». L’impasse sur le commerce agricole est un argument de choix et est clairement
une des raisons principales des conflits qui persistent au sein de l’OMC. Les Etats-Unis
et l’Union Européenne s’accordent la possibilité d’un échec de Doha alors qu’il y a peu,
ils plaçaient tous les deux un optimisme prudent dans les négociations. Susan Schwab
avoue même que le Cycle de Doha est condamné. Dans Foreign Affairs, elle appelle au
pragmatisme et à l’honnêteté: « Yet after countless attempts to achieve a resolution, the
87
talks have dragged on into their tenth year, with no end in sight» . Un accord à plus ou
moins long terme semble donc difficilement concevable selon elle. Peter Mandelson adopte
la même position pessimiste et considère que les rencontres ministérielles n’aboutiront à
aucun accord tant que des avancées significatives n’auront pas été faites en amont. Enfin,
Pascal Lamy lui-même reconnaît que l’année 2012 ne marquera pas d’avancée majeure :
« L’environnement politique actuel exige d’avancer par étapes et par petits pas sur les volets
du cycle de Doha qui sont déjà prêts, et de repenser ceux sur lesquels les divergences
88
restent plus marquées » . Il appelle à la prudence et pense que toute avancée trop rapide
ou de « paquet » trop ambitieux mèneraient à un nouvel échec. Alors que le Rapport
du Président David Walker au Comité des négociations commerciales d’avril 2011 devait
faciliter l’avancée des négociations, Pascal Lamy a lui-même reconnu que les différends
politiques restaient inconciliables.
86
87
88
« Doha, espoirs d’une conclusion pour 2010 » http://ictsd.org/i/news/passerellessynthese/51080/
“After Doha”, Foreign Affairs, http://www.foreignaffairs.com/articles/67719/susan-c-schwab/after-doha
« Pour Lamy, 2012 ne doit pas être une année perdue », http://ictsd.org/i/news/passerellessynthese/129274/
FRANCOIS Marion - 2012
45
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
Nous avons pu voir que l’implication croissante des pays émergents a remis en
cause la configuration classique du XXe siècle, cependant, en termes de négociations
internationales, les pays développés sont toujours les moteurs principaux permettant à Doha
d’avancer. Les observateurs s’accordent pour dire que sans le leadership des Etats-Unis,
la conclusion d’un accord paraît plus que compromise. Or, la mise en retrait exercée par
ces derniers ne permet pas d’envisager un accord à court terme. De grands espoirs avaient
émergé avec l’arrivée au pouvoir de Barack Obama et son aspiration au multilatéralisme.
Cependant, l’évolution du paysage international met à mal les attentes formulées et les
Etats-Unis travaillent avant tout à sécuriser leur position à travers de nouveaux partenariats
bilatéraux, dont un avec l’Union Européenne. Cette dernière connaît également une inflation
de ses accords de libre-échange et de nombreux projets sont en cours de négociation.
II.2 L’inflation des accords de libre-échange ou la libéralisation au cas
par cas des Etats-Unis et de l’Union Européenne
Les Etats-Unis et l’Union Européenne sont dans un processus de sécurisation de
leurs systèmes commerciaux respectifs. En effet, depuis les années 2000 on note
une prolifération des accords préférentiels bilatéraux entre ces deux puissances et leur
partenaire commerciaux. Les Etats-Unis ont des accords de libre-échange avec 18 pays
au total, dont celui avec le Canada et le Mexique qui constitue le plus large accord
préférentiel au monde : l’Accord de libre-échange Nord-Américain (ALENA). Ce partenariat
a été lancé en 1994 et renforcé en 2008 avec la réduction des barrières douanières et
des quotas toujours en place. En 2010, les exportations américaines à destination du
Canada ou du Mexique représentaient un montant de 31,4 milliards de dollars et les
89
importations en provenance de ces deux pays 29,8 milliards de dollars . Les Etats-Unis
ont également signé des accords de libre-échange avec l’Australie, Singapour et le Maroc
en 2004, avec le Bahreïn en 2006, mais aussi avec la République Dominicaine et cinq
autres pays d’Amérique Latine. Plus récemment, les Etats-Unis ont ratifié un accord avec
la Corée du Sud qui prévoit l’élimination progressive des tarifs et quotas d’importations
ainsi que l’exemption complète de taxe pour les deux tiers des importations agricoles
coréennes en provenance des Etats-Unis. Enfin, des négociations ont lieu pour ouvrir un
accord avec l’Asie-Pacifique, Trans-Pacific Partnership. Selon le Bureau du Représentant
au Commerce Américain, 41% des exportations des Etats-Unis sont à destination de
leurs partenaires commerciaux bénéficiant d’un accord préférentiel. L’évaluation de la
politique agricole américaine menée par l’OCDE conforte ce chiffre puisqu’elle montre
que les principaux partenaires récipiendaires des exportations agricoles américaines sont
désormais le Canada, le Mexique et les pays d’Amérique Latine.
De son côté, l’Union Européenne n’est pas en reste puisqu’elle a, au jour d’aujourd’hui,
des accords préférentiels avec 46 pays tiers et on remarque également une inflation de
leur nombre ces dernières années. Depuis 2002, l’Union Européenne a mis en place des
accords commerciaux avec le Chili, l’Afrique du Sud et la Corée du Sud. Ce dernier a
notamment permis aux exportations européennes à destination de la Corée d’augmenter
90
de 6,7 milliards d'euros soit une hausse de 35%, bien plus qu’avec d’autres pays tiers .
De plus, la Commission Européenne s’est vue confier en 2007 un mandat de négociation
89
Office of the United States Trade Representative, http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements
90
46
http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/countries/korea/index_en.htm
FRANCOIS Marion - 2012
Partie III. Immobilisme des Etats-Unis et de l’Union Européenne. Une situation irréversible ?
91
avec comme objectif la mise en place d’un accord avec les pays de l’ASEAN . D’autres
accords bilatéraux sont également en cours de négociation avec l’Inde, les Pays du Golf
ou encore le Canada.
Un des accords les plus significatifs dans le cadre du Cycle de Doha est sans
nul doute le projet actuel d’un accord transatlantique. Ce dernier vise à renforcer les
liens économiques et commerciaux entre les Etats-Unis et l’Union Européenne face à
e
un environnement économique morose. Cet accord est donc symptomatique du XXI
siècle et illustre le rapprochement des intérêts des deux puissances que nous avons
pu voir dans la section précédente (1). Il couvrira une large gamme de secteurs dont
l’agriculture. Les discussions sont toujours en cours et la forme que prendra cet accord
reste encore indéterminée. La Commission Européenne souhaiterait un accord classique
de libre-échange alors que le Congrès américain est davantage intéressé par une série
d’accords sectoriels qui consisteraient à faire un accord seulement sur les tarifs et
permettrait d’avancer plus rapidement. Enfin, une troisième option serait de renforcer l’actuel
Transatlantic Economic Council (TEC) qui vise à réguler et harmoniser les normes au
maximum. Si cet accord est encore au stade de projet et « qu’il est prématuré de parler
92
de leurs conclusions » pour le moment, il marque la volonté des Etats-Unis et de l’Union
Européenne de se positionner ensemble sur la scène internationale.
Les Etats-Unis et l’Union Européenne placent ces accords dans le sillage du Cycle de
Doha et affirment qu’ils faciliteront l’avancée des négociations. Toutefois, les différences
d’évolution entre les échanges dans le cadre de ces accords et ceux à l’extérieur portent
atteinte au principe de « la nation la plus favorisée », clé de voute de l’OMC, qui interdit
à un pays d’établir une discrimination entre ses partenaires commerciaux. D’autre part,
aux vues des évolutions du cycle, il semble difficile d’établir un rapport de cause à effet
positif entre ces deux éléments. En effet, la multiplication des accords bilatéraux peut être
au contraire un élément de remise d’un accord à Doha. Nous pouvons considérer que ces
accords permettent aux pays de libéraliser leur marché au cas par cas et ainsi contredire
une libéralisation globale telle que voulue dans l’agenda de Doha. Pascal Lamy met en
avant les limites que peuvent représenter ces accords bilatéraux lors d’une Conférence à
l’Université de Columbia le en octobre 2006. S’il reconnaît que les accords régionaux font
partie intégrante du paysage économique international ces derniers ont des limites et leur
prolifération est une preuve que beaucoup de problèmes ne peuvent être résolus au niveau
multilatéral pour l’instant. Il appelle à la prudence: « à présent que les négociations à l’OMC
sont suspendues, il est essentiel que les accords bilatéraux ne deviennent pas une porte
93
de sortie facile » . Les accords régionaux instaurent une multitude de règles spécifiques à
chaque partenariat et rend l’harmonisation à Doha encore plus difficile. Les dangers donc
de l’ « assiette de spaghetti » du Professeur Bagwhati sont particulièrement pertinents dans
le cadre du cycle de Doha. Selon Pascal Lamy, ces accords sont un frein aux négociations
multilatérales puisque les pays concernés risquent de perdre leur avantage initial ce qui les
incite à proposer des accords à minima.
II.3 Les conséquences d’un échec à Doha pour les Etats-Unis et
l’Union Européenne
91
92
93
L’Association des Nations d’Asie du Sud Est regroupe 10 pays dont le Brunei, l’Indonésie, Singapour ou encore le Vietnam.
Entretien avec Dan Rotenberg Annexe 1
http://www.wto.org/french/news_f/sppl_f/sppl46_f.htm
FRANCOIS Marion - 2012
47
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
Tout le monde s’accorde pour dire qu’un échec des négociations du Cycle de Doha serait
une catastrophe pour la libéralisation des échanges agricoles. Les pays en développement
avaient placé beaucoup d’espoir dans ce cycle et il est admis qu’ils seraient les premiers
à pâtir de cet échec. En est-il de même pour les Etats-Unis et l’Union Européenne ? Dans
un contexte de crise économique, les tensions protectionnistes se font plus fortes. Ainsi,
la conclusion d’un accord à Doha serait un signal fort qui permettrait de rétablir davantage
de confiance dans ce système multilatéral. A l’inverse, l’abandon des négociations
encouragerait les pays à cloisonner leurs économies.
Les Etats-Unis et l’Union Européenne ont milité ces dernières années pour une plus
grande ouverture des économies émergentes. En effet, voyant la part de leurs exportations
diminuer, les pays développés ont particulièrement mis l’accent sur les tarifs douaniers
et le « mécanisme spécial de sauvegarde ». L’échec de Doha aurait ainsi d’importantes
conséquences sur l’évolution de ces tarifs dans les pays émergents. Selon, Patrick
Messerlin, professeur d’économie, le Brésil, l’Inde et l’Indonésie appliquent actuellement
des tarifs d’environ 19% pour les produits agricoles, soit largement inférieurs à leurs
94
droits consolidés d’environ 60% . Ainsi, en l’absence d’un accord multilatéral définissant
une formule de réduction concrète, les pays émergents pourraient augmenter leurs tarifs
douaniers de plus 40 points. Les exportations européennes et américaines seraient donc
durement touchées. De ce point de vue-là, l’Union Européenne et les Etats-Unis ont tout
intérêt à encourager la reprise des négociations à l’OMC.
Une étude d’impact conjointe de la Banque Mondiale et de l’OMC a récemment estimé
qu’un accord permettrait d’accroître les échanges mondiaux de marchandises et de services
de 1,9%. A l’inverse, en cas d’échec et dans l’hypothèse où les pays augmenteraient leurs
droits de douane jusqu’au niveau consolidé, il est évalué que les échanges mondiaux
95
se contracteraient d’environ 9,9% . On voit donc que les pays ont davantage à perdre
qu’à gagner. En outre, les Etats-Unis et l’Union Européenne, fortement intégrés dans le
commerce mondial, seraient directement affectés par le deuxième scénario. Toutefois, les
chances de voir se multiplier des accords bilatéraux viennent tempérer ce bilan puisqu’ils
jouent largement en faveur de ces deux puissances. L’Union Européenne et les Etats-Unis
sont effectivement en position de force lorsqu’ils établissent de tels accords avec des pays
en développement.
Il est possible de penser que l’échec de Doha aurait un coût plus important pour l’Union
Européenne que pour les Etats-Unis. A l’image de la réforme de 2003, des concessions
faites en 2005 à Hong Kong et du « Bilan de santé » en 2007, l’Union Européenne
semble avoir fait plus de concessions que les Etats-Unis. Ces derniers, soucieux d’un
environnement international tourmenté, mettent en place en 2008 une politique agricole
confirmant le tournant pris en 2002. De fait, les nouveaux instruments assurantiels ACRE
et SURE appartiennent à la « boîte orange » et sont une preuve que les Etats-Unis, bien
que respectant les clauses de l’Accord sur l’Agriculture, n’envisagent pas la conclusion d’un
accord à court terme. En effet, ceci signifierait de nouvelles réductions de la MGS et donc de
la « boîte orange ». Les Etats-Unis se coupent davantage des négociations multilatérales
ainsi que des pays émergents.
Principale responsable de l’impasse des négociations, la rupture entre les pays
émergents et les pays développés apparaît plus structurelle que conjoncturelle. Cependant,
94
95
48
BLUSTEIN 2008, p5
Atelier sur les analyses récentes concernant le Cycle de Doha, 2010, p10
FRANCOIS Marion - 2012
Partie III. Immobilisme des Etats-Unis et de l’Union Européenne. Une situation irréversible ?
en vertu de « l’engagement unique », un accord à l’OMC ne peut être accepté que dans son
intégralité ce qui nécessite un large consensus.
Le risque que le Cycle de Doha ne remplisse pas ses objecftifs est plus que présent
aujourd’hui. L’absence d’un leader semble être un handicap et permet aux pays de camper
sur leurs positions. Les réformes agricoles décidées en 2013 seront révélatrices de la
stratégie que les Etats-Unis et l’Union Européenne souhaitent adopter pour la suite.
III. L’après 2013 ou la fin de la contrainte internationale
pour les politiques agricoles américaines et
européennes ?
La Brève de l’OMC d’octobre-décembre 2011 met en avant les conséquences de la crise
internationale sur les politiques commerciales des pays et les pressions internes qui se font
de plus en plus fortes compte-tenu de l’instabilité économique qui règne. Dan Rotenberg
considère également que le Cycle de Doha ne représente plus de réel obstacle pour les
décisions en termes de politique agricole américaine et européenne et que les facteurs
internes, tel que les déficits budgétaires, deviennent plus importants. 2013 va marquer un
changement des deux côtés de l’Atlantique puisque le Farm Bill de 2008 et la PAC vont
être réformées. Cette concordance de dates nous permet de voir quels sont les éléments
principaux qui influencent chacune des politiques.
L’analyse des travaux édités jusqu’à présent sur les futures politiques agricoles
américaine et européenne montre un changement de priorité de la part des autorités
publiques. D’une part, les trois objectifs affichés de la PAC 2013 sont le renforcement de
la chaîne d’approvisionnement alimentaire, la promotion du développement durable et un
développement équilibré des territoires. Les ambitions sont davantage communautaires
qu’internationales. D’autre part, le Agriculture Reform, Food and Jobs Act de 2012
montre les nouvelles priorités de l’Administration américaine. Il s’agit de sécuriser
l’approvisionnement agricole au niveau national mais aussi les emplois dans le secteur
agricole. Pour ce faire, les Etats-Unis continuent de renforcer leur système d’assurance qui
est le cœur de la politique agricole américaine. La majorité des agriculteurs et des hommes
politiques à Washington considère qu’il est à la base du filet de sécurité (« safety net »). Pour
Dan Rotenberg, il s’agit pour les Etats-Unis et l’Union Européenne de mettre en place une
politique viable et acceptable par les contribuables. Quels sont les éléments qui expliquent
la direction que prennent les futures réformes agricoles ? Il s’agit à la fois de pallier le déficit
budgétaire et de sécuriser les acquis à travers une meilleure gestion des risques.
III.1 Pression budgétaire, un élément déterminant pour les futures
politiques agricoles
Dans un environnement où les pressions budgétaires ne cessent de se renforcer, les
pouvoirs publics tentent au maximum de rationaliser le financement de leurs politiques. Les
Etats-Unis et l’Union Européenne ne font pas exception à la règle et sont confrontés à des
déficits budgétaires records. Le Bureau du Budget du Congrès américain (CBO) a indiqué
FRANCOIS Marion - 2012
49
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
96
un déficit d’environ 1,300 milliards de dollars pour 2011, soit environ 9% du PIB américain .
De son côté, l’Union Européenne présente un déficit de 565 milliards d’euros soit 4,5%
97
de son PIB .Les pressions budgétaires sont donc au plus fort et tendent à influer sur les
prochaines réformes agricoles de 2013.
En juin 2012, un rapport de Jim Monke, membre du Service de Recherche du Congrès
(CRS), compile l’ensemble des estimations budgétaires établies par le CBO pour le prochain
Farm Bill de 2012. Il en ressort clairement que la contrainte budgétaire est un des éléments
majeurs pour le futur projet et que beaucoup d’incertitudes demeurent quant aux allocations
accordées à chaque « titre » de la future politique agricole. En effet, il est prévu une
réduction des dépenses budgétaires d’environ 23, 6 milliards de dollars entre 2013 et 2022,
98
soit une baisse d’environ 2,4% pour les programmes agricoles sur dix ans . En Mars
2012, le CBO a publié ces estimations provisoires pour les dix années à venir et l’assiette
accordée à la politique agricole s’élève à environ 993 milliards de dollars. Cette dernière est
plus importante que les paiements alloués dans le cadre de l’exercice précédent puisque
le Congrès prévoyait un budget d’environ 604 milliards de dollars entre 2008 et 2013.
Toutefois, la rigueur budgétaire se fait ressentir au niveau des subventions agricoles et des
paiements directs qui sont particulièrement visés. Il est prévu une réduction de 5 milliards de
dollars par an des aides directes découplées. A l’inverse, le poste principal de dépense sera
les programmes nationaux de nutrition avec un budget s’élevant à environ 772 milliards de
dollars. Les programmes d’assurances agricoles sont le deuxième poste de dépenses avec
environ 90 milliards de dollars. Les Etats-Unis renforcent ainsi les programmes de gestion
des risques avec des fonds annuels de 140 milliards de dollars en 2013 et de 1 038 milliards
de dollars en 2015. Les programmes d’assurance vont devenir l’instrument majeur de la
politique agricole américaine. A l’inverse, les mesures de soutien aux revenus ne recevront
« que » 63 milliards de dollars sur 10 ans.
Le Sénat américain a ratifié il y a peu le projet de loi agricole pour 2012 avec une
majorité écrasante notamment grâce au support total des Démocrates. Cependant, cette
loi agricole risque d’avoir plus de mal à passer à la Chambre des Représentants où
les conservateurs voudraient voir un budget davantage équilibré et donc des réductions
drastiques des fonds alloués à certains programmes. Le budget a toujours été un élément
important pour les Farm Bill américains en général, mais il semble que cette année soit
particulièrement exceptionnelle.
De son côté, l’Union Européenne doit également faire face à un certain nombre de défis
budgétaires pour cette nouvelle réforme. Le financement de la PAC constitue le second
budget de l’Union après les mesures de soutien à la croissance. Entre 2007 et 2013,
les dépenses agricoles européennes s’élèvent à près de 413 milliards d’euros. L’un des
objectifs affichés de cette nouvelle réforme est la restructuration des paiements au sein de la
PAC et la simplification de son système bureaucratique. Il existe en effet de plus en plus de
divergences entre les Etats-membres concernant les contributions faites à la PAC. Des pays
comme l’Allemagne, le Royaume-Uni ou encore les Pays-Bas, tous les trois contributeurs
nets, acceptent de moins en moins la charge financière imposée par cette politique. Caroline
Spelman, Secrétaire d’Etat aux Affaires Rurales du Royaume Uni déclare, dans un discours
en janvier 2011, que des coupes significatives doivent être réalisées dans le budget de la
PAC dans le cadre du prochain exercice financier. Face à ces critiques, la France milite au
96
97
Bureau du budget du Congrès (CBO)
EUROSTAT
98
50
L’ensemble des données de ce paragraphe proviennent du rapport Budget issues shaping a 2012 Farm Bill (CRS)
FRANCOIS Marion - 2012
Partie III. Immobilisme des Etats-Unis et de l’Union Européenne. Une situation irréversible ?
contraire pour une revalorisation du budget agricole. Enfin, l’Italie, l’Espagne et le Portugal
souhaitent que le statu quo demeure.
Les budgets prévisionnels du Farm Bill et de la PAC sont source de larges divergences.
Les projets de ces deux politiques agricoles permettent de voir la mise en avant d’outils
jugés pragmatiques, financièrement acceptables et rationnels.
III.2 2013 : le besoin croissant de rationaliser les instruments
d’intervention classiques
Si les deux réformes agricoles de 2013 sont encore à l’état de projets, la comparaison des
propositions montre que les deux politiques renforcent les outils de gestion de risques. Il
s’agit alors de protéger les revenus et l’activité agricole contre les variations de rendement
ou de prix du marché.
Les deux réformes politiques prévoient une meilleure gestion des risques. En effet, la
PAC 2013 devrait accroître le soutien financier de l’Union Européenne aux assurances et
fonds de mutualisation. D’autre part, il s’agit d’introduire une nouvelle clause de sauvegarde
permettant à la Commission Européenne d’intervenir plus facilement sur les marchés en
cas de crise et ainsi prendre des mesures d’urgence. Au-delà des risques climatiques, il
s’agit aussi en effet de soutenir le revenu des agriculteurs contre les aléas économiques.
Les paiements directs aux revenus devraient être maintenus. Toutefois, ils seront remplacés
par un paiement de base, mieux ciblé et plafonné. Ce paiement ne sera versé qu'aux
agriculteurs considérés comme « actifs ». Les agriculteurs qui n’exercent pas l’activité
minimale requise ou pour lesquels les paiements directs représentent moins de 5% de leur
revenu issu d’activités non –agricoles ne pourront pas bénéficier de cette aide.
Le projet révisé par le Sénat du Farm Bill de 2012 montre que les Etats-Unis travaillent
également à renforcer leur « filet de sécurité ». S’ils projettent l’abrogation des paiements
directs découplées, des aides contra-cycliques ainsi que des programmes ACRE et SURE
en 2012, un nouveau programme d’assurance unique est prévu en contrepartie. Ag Risk
Coverage, permettra notamment d’uniformiser les règles appliquées dans le domaine
assurantiel. Ce programme couvre à la fois les risques économiques et naturels. Les EtatsUnis souhaitent ainsi abandonner les systèmes complexes de ACRE et SURE. En outre, le
paiement de ces aides est soumis à davantage de conditions relatives au niveau d’activité
agricole et à la conservation des terres. Le programme des marketing loans ou prêts à la
commercialisation est reconduit mais requiert également que les agriculteurs concernés
respectent ces nouveaux critères. Alors que les Etats-Unis mettent fin aux paiements contracycliques, ils reconduisent le programmes de soutien aux produits laitiers (Dairy Program).
S’inscrivant dans une meilleure gestion des risques, ils souhaitent renforcer les mécanismes
de « prix d’intervention » pour ces produits ainsi qu’un meilleur contrôle de l’offre. Ceci, afin
d’éviter tout surplus de production.
Les arguments utilisés, par les autorités européennes et américaines, pour justifier
l’ensemble de ces nouvelles mesures révèlent un besoin croissant de rationalisation. Il s’agit
de simplifier et rendre plus efficaces les systèmes existants. Le Commissaire Européen
à l’Agriculture, Dacian Ciolos considère en effet qu’il est indispensable d’introduire des
mécanismes pouvant être justifiés aux yeux des consommateurs européens. D’autre part,
la Sénatrice américaine Stabenow appuie la suppression des paiements directs, contracycliques. En effet, le rapport du Sénat montre que ceci permettra de dégager environ15
milliards de dollars d’économies. Les deux puissances mettent ainsi en avant le besoin
FRANCOIS Marion - 2012
51
Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
d’une plus grande transparence des politiques agricoles et montrent ainsi que les pressions
internes, notamment de la part des contribuables, deviennent une réelle priorité.
Au-delà des mesures directement ou indirectement liées au marché international, on
voit se développer de nouveaux objectifs essentiellement intérieurs.
La sécurisation de la chaîne alimentaire devient un enjeu particulièrement important.
L’Union Européenne se place du côté des producteurs et encourage la vente directe, les
circuits courts et le soutien aux organisations de producteurs. Les Etats-Unis, quant à eux,
reconduisent le Food Stamps Program qui prévoit des coupons alimentaires permettant de
soutenir la consommation des personnes ayant un revenu modeste. Ce sont deux stratégies
différentes en termes de moyens employés mais elles visent le même objectif : renforcer
les circuits internes d’approvisionnement des produits agricoles.
Le développement et le dynamisme des territoires occupent également une place
de choix dans les agendas américains et européens. Il est prévu des programmes
d’assistance pour les zones jugées à risque du fait de conditions environnementales
ou climatiques caractéristiques. L’Union Européenne projette la création de programmes
d’aides à l’installation, notamment pour les jeunes agriculteurs. Les Etats-Unis ont une
vision davantage entrepreneuriale et renforcent des programmes liés à la formation
des agriculteurs, aux coopératives locales et régionales et proposent des crédits pour
encourager les initiatives de production à l’échelle locale.
Enfin, le renforcement d’une agriculture respectueuse de l’environnement devient une
préoccupation de premiers plans. La conditionnalité des aides en fonction notamment
des performances environnementales n’est pas un phénomène nouveau dans l’Union
Européenne. En effet, nous avons pu voir que la réforme de 2003 avait généralisé cette
pratique. La PAC de 2013 prévoit de poursuivre cet effort. De son côté les Etats-Unis
souhaitent mettre en place toute une gamme de programmes de soutien afin d’encourager
les agriculteurs à adopter des exploitations durables. L’accent est également mis sur les
biocarburants. En effet, ces derniers pourront bénéficier de larges mécanismes d’aide tels
que Biomass Crop Assistance Program qui vise à encourager les exploitations de denrées
agricoles destinées aux énergies renouvelables. Nous avons constaté l’impact de ce genre
de programmes sur les prix mondiaux des céréales et des oléagineux. Sur ce point, les
Etats-Unis confirment le recours croissant aux biocarburants et donc la nécessité d’en
soutenir la production. Le secteur énergétique a le vent en poupe et les réformes de 2013
viennent confirmer ce phénomène.
Si les réformes de 2013 prévoient un certain nombre de mesures en termes de
subventions à l’exportation et tarifs douaniers, ces éléments ne sont pas mis en avant dans
les textes officiels disponibles. Toutefois, les Etats-Unis reconduisent leur programme de
subventions à l’exportation alors que l’Union Européenne n’en fait pas mention. Il semble
alors, que les facteurs internes deviennent plus importants et l’impasse des négociations,
minimise un peu plus l’influence du système multilatéral sur l’évolution des politiques
agricoles américaines et européennes. Ces deux projets de réformes sont une nouvelle
preuve que les négociations internationales ne sont clairement plus une priorité ni pour les
Etats-Unis, ni pour l’Union Européenne.
52
FRANCOIS Marion - 2012
Conclusion
Conclusion
La combinaison d’un Cycle de Doha dans l’impasse et d’un Accord sur l’Agriculture
complètement absorbé par les politiques agricoles encouragent l’immobilisme américain et
européen. Deux scénarios sont actuellement proposés et se posent en alternative à la forme
traditionnelle des accords multilatéraux.
L’un permettrait aux négociations de prendre davantage en compte les composantes
de la crise agricole de 2007. Il s’agirait alors d’élargir le « paquet » soumis aux négociations
en incluant des questions telles que la crise alimentaire, le changement climatique,
la manipulation des devises ou encore la crise de l’énergie. Beaucoup d’observateurs
s’accordent sur le fait qu’un tel scénario serait sûrement trop ambitieux et pourrait
consommer la rupture entre pays développés et pays en développement. A l’inverse, le
deuxième scénario prévoit de scinder l’agenda de départ en une série d’accords sectoriels
jugés plus abordables. Cependant, une telle configuration peut minimiser la portée des
futurs accords et n’aboutir qu’à des propositions à minimas. Bousculé par une crise
financière et économique mondiale, le Cycle de Doha ne pourra se résoudre, comme par
le passé, à un accord de principes entre les Etats-Unis et l’Union Européenne.
De manière plus concrète, quelles sont les conclusions que nous pouvons tirer de cette
analyse ?
- Le commerce agricole, même si moins important que celui des biens et services,
est une grille de lecture particulièrement pertinente pour analyser les jeux de puissances
à l’OMC. En effet, parce qu’étant un secteur particulier, les négociations qui l’entourent
sont épineuses. De plus, elles sont révélatrices d’un changement de rapport entre les pays
développés d’une part et les pays émergents d’autre part.
- Si les Etats-Unis et l’Union Européenne dominaient les négociations internationales
jusqu’à la fin du XXe siècle, les changements de l’économie internationale vont remettre en
cause ce monopole. Les pays développés doivent maintenant composer avec de nouveaux
acteurs et défis économiques, ce qui va grandement remettre en cause leur aptitude à
faire des concessions. Les Etats-Unis et l’Union Européenne, durement touchés par la crise
économique, font à présent face à des pays émergents solides sur leurs jambes.
- L’évolution rapide de l’économie internationale va avoir des conséquences sur
les politiques agricoles adoptées par les Etats-Unis et l’Union Européenne. En effet, si
les premiers confirment le revirement opéré en 2002, l’Union Européenne tempère les
avancées de 2003 avec des changements de moindre importance les années suivantes.
- Si les Etats-Unis et l’Union Européenne étaient fondamentalement opposés jusqu’à
il y a peu, il est apparu plus avantageux pour euxs d’adopter des positions similaires
face à des pays émergents toujours plus dynamiques. Ce changement de mentalités est
particulièrement visible dans les discours des représentants européens et américain. Il faut
tout de même noter que les Etats-Unis ont plus rapidement atteint le point de non-retour que
l’Union Européenne qui, portée par un certain angélisme, refuse d’abandonner tout espoir
de conclure un accord dans le domaine de l’agriculture.
- L’immobilisme des pays développés est encouragé par la résurgence des facteurs
internes qui apparaissent aujourd’hui prendre le pas sur l’avancée des négociations
FRANCOIS Marion - 2012
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Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
multilatérales. Les réformes agricoles de 2008 et celle à venir de 2013, illustrent
parfaitement ce phénomène.
- Face à un marché agricole notoirement volatile et, devant les pressions internes
militant pour plus de sécurité, on observe une rationalisation des politiques agricoles ainsi
que l’essor des programmes de gestion des risques. Ce sont moins les négociations
internationales que les pressions budgétaires ou encore la volatilité des prix qui influent
aujourd’hui sur le choix des réformes.
Toutefois, si l’environnement économique venait à s’améliorer, les pays seraient
davantage enclins à ouvrir leurs marchés . Nous avons, en effet, pu voir que la situation de
l’économie internationale influe, dans une très large mesure, sur les négociations.
Il semble, cependant, peu probable que les grandes tendances qui se sont dessinées
ces dernières années changent radicalement à court terme. De fait, la conclusion d’un
accord global à l’OMC semble plus qu’incertain dans un avenir proche. Seul le changement
de stratégie des Etats-Unis et/ou de l’Union Européenne pourrait probablement permettre
une reprise effective des négociations.
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Annexes
Annexes
- A consulter sur place au centre de documentation de l'Institut d'Etudes Politiques
de Lyon -
Annexe 1: Entretien avec Dan ROTENBERG Ancien
Conseiller agricole à la délégation de l’Union
Européenne à Washington
Annexe 2 : Evolution des prix des matières premières
agricoles (Janvier 2006- Mai 2008)
FRANCOIS Marion - 2012
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Les politiques agricoles américaines et européennes à l'épreuve des années 2000
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FRANCOIS Marion - 2012
Résumé
Résumé
Ce mémoire porte sur l’évolution des politiques agricoles américaines et européennes
depuis la fin du XXe siècle. Il s’agit plus précisément, d’une analyse comparée de ces deux
systèmes politiques au regard des négociations multilatérales conduites par l’Organisation
Mondiale du Commerce. Cette toile de fond est particulièrement révélatrice de l’articulation
entre politiques nationales et règlements internationaux. En effet, les cycles de négociations
à l’OMC permettent de comprendre les différentes stratégies adoptées par les paysmembres et comment les intérêts de ces derniers se heurtent les uns aux autres. C’est
ici, que la relation entre les Etats-Unis et l’Union Européenne devient particulièrement
intéressante. En effet, les cycles à l’OMC sont, dans une large mesure, structurés par les
relations tantôt conflictuelles tantôt conciliantes entre les Etats-Unis et l’Union Européenne.
Mots clés : Politique agricole, PAC, Farm Bill, Union Européenne, Etats-Unis, OMC,
Cycle de l’Uruguay, Cycle de Doha, subventions à l’exportation, accès au marché, soutien
interne, aides découplées, aides contra-cycliques.
FRANCOIS Marion - 2012
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