Jean-Luc BRENNER - Gestion et Finances Publiques

gestion et organisation administrative
Jean-Luc BRENNER
Administrateur civil
Sous-directeur chargé de la gestion comptable et financière des collectivités locales
Direction générale des Finances publiques
Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l’Etat
L’activité bancaire au cœur des missions
de la Direction générale des Finances publiques
En effet, le droit en vigueur autorise la DGFiP à effectuer des
opérations de banque (art. L. 518-1 du Code monétaire et financier [CMF]). Un chèque peut être tiré sur le Trésor public comme
sur n’importe quelle banque (art. L. 131-4 du CMF). Lorsqu’il gère
les moyens de paiement des organismes publics, le Trésor public
est également considéré comme un prestataire de services de
paiement au sens de la réglementation communautaire transposée en droit interne (art. L. 521-1 du CMF). Surtout, le réseau de
la DGFiP gère au quotidien plus de 100 000 comptes bancaires
se répartissant en deux catégories :
« La Direction générale des Finances publiques [...], en liaison avec
la Direction générale du Trésor, élabore les règles et les procédures
relatives à la gestion de la dette publique, à l’exécution des opérations de trésorerie de l’Etat, ainsi qu’à la réalisation d’opérations
de collecte de l’épargne au profit de l’Etat et des correspondants
du Trésor, et veille à leur mise en œuvre » (8º de l’art. 2 du décret
nº 2008-310 du 3 avril 2008 créant la Direction générale des Finances
publiques). Le présent article vise à rappeler que cette mission a un
lien étroit avec celle consistant à élaborer et à veiller à la mise en
œuvre des règles et procédures relatives à la vérification de l’utilisation des fonds publics (9º du même art.).
Comptes bancaires
Encours des comptes
Nombre
Répartition
(en %)
Solde
(en Mg)
Répartition
(en %)
Nombre de comptes de dépôts de fonds au Trésor .........................................
35 409
29,6
8 590
21,5
Dont services de l’Etat (1) .....................................................................................
Dont établissements publics nationaux et EPLE .................................................
Dont organismes publics locaux ..........................................................................
Dont autres ..............................................................................................................
4 777
12 508
16 860
1 264
4,0
10,5
14,1
1,1
2 349
5 278
378
585
5,9
13,2
0,9
1,5
Nombre de comptes de dépôts de fonds à la CDC ........................................
84 080
70,4
31 442
78,5
Dont notaires ..........................................................................................................
Dont administrateurs et mandataires judiciaires ...............................................
Dont personnes protégées par la loi (tutelles,...) ...............................................
Dont huissiers de justice .........................................................................................
Dont organismes sociaux ......................................................................................
Dont consignations ................................................................................................
Dont autres ..............................................................................................................
31 214
20 560
16 347
4 604
2 217
176
8 962
26,1
17,2
13,7
3,9
1,9
0,1
7,5
21 825
5 856
51
421
322
1 249
1 718
54,5
14,6
0,1
1,1
0,8
3,1
4,3
Total général ...........................................................................................................
119 489
100,0
40 032
100,0
Situation fin 2009 - Source : DGFiP.
(1) Présidence de la République, présidence du Conseil d’Etat, trésorier de l’Assemblée nationale, établissements pénitentiaires (un compte pour les dépenses de fonctionnement, un autre pour les fonds des détenus), préfectures et sous-préfectures, greffe des tribunaux, trésorier des corps de troupe, régisseurs des divers ministères...
Dans sa planification stratégique, arrêtée en juin 2010 après une
large concertation interne, la DGFiP dégage trois orientations à
mettre en œuvre d’ici 2012 : garantir une gestion de qualité aux
déposants obligatoires au Trésor, conforter la mission de gestion
des fonds de la clientèle de la Caisse des dépôts et consignations
et poursuivre la démarche de sécurisation des activités bancaires
(contrôle interne et lutte anti-blanchiment).
802
Dans un souci d’efficacité, la fusion de l’ex-DGI et de l’ex-DGCP
s’est d’ailleurs accompagnée de la création en 2008 d’un
bureau d’administration centrale (CL-1C) concentrant toutes
les compétences nécessaires au pilotage des diverses activités
bancaires qui étaient auparavant dispersées (art. 14 de l’arrêté
NOR BCFP0807277A du 3 avril 2008 portant organisation de la
DGFiP).
No 11 - Novembre 2010 -
gestion et organisation administrative
Le concept de Trésor public désigne à la fois l’ensemble des
moyens financiers dont dispose un Etat et l’administration de ce
dernier chargée de les gérer sur l’ensemble du territoire national.
De façon historique, la mission de gestion des flux financiers
publics a toujours été exercée en liaison étroite avec la mission
de collecte des impôts du fait de l’importance des ressources
fiscales parmi les ressources budgétaires de l’Etat (1).
Le réseau du Trésor public, héritier du Trésor royal dont certains
font remonter l’origine à Philippe Auguste même si sa forme ne
s’est stabilisée qu’à compter du Second Empire (2), a ainsi été
chargé de tenir la comptabilité des personnes morales de droit
public et de manier l’ensemble de leurs fonds publics. La gestion
efficace de ces fonds disponibles, en se servant des encaissements pour opérer les décaissements, s’apparente aux fonctions
essentielles d’une banque (3). Avant que le Trésor public ne joue
pleinement son rôle actuel, le système des fermiers généraux
datant de l’Ancien Régime reposait d’ailleurs essentiellement sur
une opération de crédit, ceux-ci avançant à l’Etat le produit des
impôts avant de se charger de les collecter auprès des contribuables pour se rémunérer.
C’est donc bien un besoin essentiel de l’Etat qui est en jeu ici, le
financement au jour le jour de son action. Parmi les principes
budgétaires fondamentaux désormais en vigueur figure celui
d’universalité qui signifie que le montant intégral des ressources
d’un organisme public couvre l’ensemble de ses charges sans
qu’il y ait contraction entre elles. Il est complété au niveau comptable par le principe d’unité de caisse assuré par le Trésor public.
Ainsi, l’unique caisse du comptable public recueille toutes les
recettes et paie toutes les dépenses publiques (art. 44 du décret
nº 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur
la comptabilité publique).
Nombre d’établissements publics nationaux disposent d’un
compte de dépôt de fonds au Trésor sur lequel sont débitées leurs
dépenses et créditées leurs recettes. La plupart des régisseurs de
recettes et/ou d’avances, tant dans le secteur étatique que dans
le secteur public local, est également titulaire d’un tel compte (4).
Par principe, « les fonds des organismes publics autres que l’Etat
sont déposés au Trésor, sauf dérogations autorisées par le ministre
des Finances » (art. 43 du décret de 1962). Ainsi, la trésorerie de
l’Etat est alimentée par celle des correspondants du Trésor (art. 25
et 26 de la loi organique nº 2001-692 du 1er août 2001 relative aux
lois de finances).
L’article 26-3 de la loi organique nº 2001-692 du 1er août 2001,
relative aux lois de finances (LOLF), précise toutefois que « sauf
disposition expresse d’une loi de finances (5), les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer
toutes leurs disponibilités auprès de l’Etat » (6). Mais, contrairement
aux autres correspondants du Trésor, leurs disponibilités ne sont
pas déposées sur un compte individualisé de dépôt de fonds au
- No 11 - Novembre 2010
70
60
50
40
30
20
10
09
20
07
20
05
20
03
20
01
20
99
19
97
19
95
19
93
0
19
La DGFiP, colonne vertébrale financière de l’Etat
80
90
Deux catégories de comptes bancaires sont à distinguer. En premier lieu, la DGFiP suit dans ses écritures plus de 35 000 comptes
de dépôt de fonds au Trésor (DFT). Les titulaires de ces comptes,
dénommés « correspondants du Trésor », sont les organismes
publics qui, en application de lois et règlements, sont astreints de
déposer leur trésorerie auprès de l’Etat (art. 118 du décret
nº 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur
la comptabilité publique). Sous réserve des dispositions particulières prévues en loi organique relative aux lois de finances, ces
comptes ne peuvent pas présenter de découvert (art. 121 de ce
même décret).
Dépôts des correspondants du Trésor (en Mdsc)
19
LES COMPTES DE DÉPÔT DE FONDS AU TRÉSOR
SONT L’INSTRUMENT ASSURANT
L’UNITÉ FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
Trésor (cf. infra). Alors que la DGFiP poursuit ses expertises sur la
faisabilité d’une gestion future de leur trésorerie sur des comptes
de dépôt de fonds au Trésor, celle-ci demeure suivie sur l’unique
compte bancaire que chaque comptable public doit ouvrir
auprès de la Banque de France (art. 114 du décret nº 62-1587 du
29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité
publique). Cette réflexion vise notamment à remédier aux difficultés liées au fait que ce dernier compte est le réceptacle des
mouvements financiers de tous les organismes dont un même
comptable tient la comptabilité, ce qui interdit l’automatisation
de l’imputation des différents débits et crédits bancaires
constatés.
En définitive, les correspondants du Trésor sont à l’origine de plus
de la moitié des flux quotidiens constatés sur le compte unique
du Trésor, hors opérations de dette et de trésorerie (cf. graphique
ci-après). Leurs dépôts s’analysent comme le placement de la
trésorerie excédentaire d’une administration auprès d’une autre
administration. Cette opération permet de limiter les emprunts de
la sphère publique à des entités non publiques et donc le montant
de la dette publique calculée selon les critères de Maastricht
(plafond d’endettement défini au niveau communautaire). Dans
(1) Les difficultés financières de l’Etat issues de la Révolution, résultant notamment
de difficultés à recouvrer l’impôt, conduisent l’Etat à recourir à des groupements
de banquiers privés pour assurer son financement (Négociants réunis en 1799, Dix
Négociants en mars 1801, Cinq Banquiers du Trésor public en août 1801, Agence
des Receveurs généraux en 1802, Négociants réunis en 1804). Mais ceci n’empêche
pas une crise sans précédent de la trésorerie publique en 1806. Sous le Consulat,
Gaudin, ministre des Finances, oblige alors ces banquiers à souscrire douze obligations au profit du Trésor, payables de mois en mois à partir du mois de juillet, et
représentant le montant des rôles de contributions qu’ils doivent encaisser dans
l’année. Le décret du 16 juillet 1806 les contraint ensuite à déposer des garanties
financières auprès de l’Etat sous forme d’avances. Un compte courant est ouvert
au nom de chacun auprès de l’Etat. Pour leur permettre de trouver toutes les
ressources dont le Trésor a besoin, ils obtiennent de Mollien, ministre des Finances,
l’autorisation d’accepter l’argent des dépôts des particuliers. En fournissant ces
fonds sous forme d’avances au Trésor, les receveurs se voient servir un intérêt supérieur à celui qu’eux-mêmes servent à leurs déposants. Lorsque l’Etat réinternalise
ensuite la collecte de l’impôt, il récupère à son profit les dépôts des tiers.
(2) François Bloch-Lainé, « Introduction à une étude du Trésor public en France », in
Revue économique, nº 2, 1951, p. 129-146.
(3) « On désigne sous le nom de Trésor public cette personnalité juridique et morale
qui, ayant son existence propre, ses droits et ses obligations, dotée d’une organisation distincte des autres services de l’Etat, lui sert de banquier [...]. Le Trésor est
donc en France un banquier » (Dictionnaire des Finances de Léon Say, 1889). Voir
aussi l’historique de la DGTPE sur http://www.minefi.gouv.fr/directions_
services/caef/histodir/dgtpe/dgtpe.htm
(4) Sauf dérogation accordée aux régisseurs locaux au titre du IV de l’article
L. 1618-2 du Code général des collectivités territoriales.
(5) Instruction DGCP nº 04-058-M0 du 8 novembre 2004 relative aux conditions de
dérogation de dépôt auprès de l’Etat des fonds des collectivités territoriales et de
leurs établissements publics.
(6) Cette même règle et ses limites sont reprises à l’article L. 1618-2 du Code général
des collectivités territoriales (collectivités territoriales et établissements publics
locaux), à l’article L. 5212-21 du même code (intercommunalités), à l’article L. 6145-8-1 du Code de la santé publique (établissements publics de santé), à
l’article L. 315-19 du Code de l’action sociale et de la famille (établissements publics
sociaux et médicosociaux), à l’article L. 421-20 du Code de la construction et de
l’habitation (offices publics de l’habitat) et à l’article L. 2221-5-1 du Code général
des collectivités territoriales (régies locales SPIC). Voir aussi Ollivier Gloux, « Les relations de trésorerie Etat - Collectivités locales », Revue Gestion et Finances publiques,
nº 11, novembre 2009, p. 864 à 867.
803
gestion et organisation administrative
le cadre des objectifs de performance assignés depuis 2006 à la
gestion de la trésorerie, l’Etat cherche donc à financer ses besoins
de trésorerie par l’accroissement des dépôts des correspondants
plutôt que par l’émission de bons du Trésor souscrits notamment
par des correspondants (réexamen de dérogations à l’obligation
de dépôt de fonds accordées par le passé à certains correspondants et réorientation des placements des établissements publics
nationaux).
Répartition des flux bancaires
(hors opération de dette et de réserve)
Année 2009
concernant l’adaptation de son système d’information de gestion des comptes bancaires (application CEP) afin de tirer notamment parti du développement de la banque en ligne (télétransmission par les clients de fichiers de virements à opérer pour éviter
leur ressaisie par la DGFiP, par exemple). Enfin, les compétences
bancaires du réseau de la DGFiP lui permettent plus facilement
d’assumer son rôle de conseil et d’expertise, de façon gratuite et
objective car désintéressée, au profit des organismes publics non
seulement en matière de placements ou d’endettement (11),
mais aussi en matière de monétique faisant évoluer leur relation
à l’usager (mise en place du prélèvement, du paiement par carte
bancaire...) [12].
Evolution du nombre de moyens de paiement
automatisés traités pour le secteur public local
(en millions d’opérations)
Collectivités
et établissements
publics locaux
28,5 %
Etat
45
45,1 %
23,3 %
0,1 %
La Poste
Caisse
3 % des dépôts
et consignations
Autres établissements
publics nationaux
Si au XXe siècle « le Trésor de banquier de l’Etat a ainsi été amené,
par étapes, à se faire Etat-banquier » avant qu’un mouvement
de privatisation des établissements de crédit et de libéralisation
des marchés n’amène l’Etat à se désengager (7), la crise financière de 2008 et 2009 a justifié la réintervention de l’Etat pour
garantir la pérennité même des établissements bancaires privés.
A cette occasion, les atouts du Trésor public, banquier des organismes publics, ont été appréhendés sous un nouveau jour, cette
crise ayant démontré toute la valeur de la sécurisation des fonds
publics, y compris ceux des correspondants du Trésor, que seul
l’adossement à l’Etat autorise in fine.
Dans ce contexte, la loi de finances rectificative pour 2010
nº 2010-237 du 9 mars 2010 décide d’affecter sur des comptes de
dépôt de fonds près de 35 milliards d’euros pour financer des
investissements visant à augmenter le potentiel de croissance de
la France. L’article 8 de cette loi prévoit que les fonds correspondants seront affectés à des organismes gestionnaires clairement
identifiés pour financer ces dépenses d’investissement d’avenir.
Ceux-ci ont ouverts des comptes de dépôt de fonds pour y loger
ces versements de l’Etat en distinguant les dotations consommables (60 % du volume total) des dotations qui ne le sont pas (40 %),
c’est-à-dire conservées par l’opérateur choisi par l’Etat, seuls les
intérêts produits par ces comptes pouvant être employés. Ce faisant, les comptes de dépôt de fonds au Trésor offrent à l’Etat un
moyen moderne à la fois d’intervention et de contrôle de l’emploi
des fonds publics.
Vis-à-vis de l’ensemble de sa clientèle bancaire, la DGFiP poursuit
une stratégie de modernisation des prestations bancaires et de
diversification des moyens de paiement offerts aux déposants afin
de leur assurer une qualité de service conforme aux standards de
la place financière. Par exemple, à la faveur de l’harmonisation
européenne en cours des instruments de paiement (virements,
prélèvements, cartes bancaires) [8], elle joue actuellement un
rôle d’entraînement de l’ensemble du secteur public appelé par
les pouvoirs publics à donner l’exemple au secteur privé.
Dans ce dernier domaine, la DGFiP simplifie la vie des usagers et
des organismes publics (9) en leur permettant d’accéder à de
nouveaux moyens monétiques s’appuyant sur les technologies les
plus récentes (10). Un autre exemple tient aux réflexions engagées
804
2,46
35
30
2,3
22,2
18,3
25
20
14,2
15
10
Source : Agence France Trésor.
2,67
40
13
14,9
17,1
2008
2009
5
0
2007
Titre interbancaire de paiement
Carte bancaire
Prélèvement
Source : DGFiP.
La DGFiP, interlocutrice des « banquiers » de l’Etat
L’obligation de dépôt des fonds des organismes publics auprès
du Trésor permet à la DGFiP de centraliser la trésorerie des divers
organismes de la sphère publique, dotés d’un compte bancaire
ou pas, afin de la mettre à disposition de l’Etat. Grâce à cette
activité, celui-ci limite ses frais de recours au marché pour couvrir
ses propres besoins de financement. Si les soldes de tous les
comptes de dépôt de fonds au Trésor sont directement imputés
en comptabilité de l’Etat (13) et ainsi soumis aux contrôles de la
Cour des comptes en vue de sa certification, les opérations financières des collectivités territoriales et de leurs établissements
(7) François Bloch-Lainé, Le Trésor public et la politique financière. Cours professé à
l’IEP de Paris en 1952-1953. Paris, Les Cours de droit, p. 9.
(8) Instruction nº 10-013 M0-E-K du 19 mai 2010 relative à la préparation des administrations publiques à l’espace unique de paiement en euros (SEPA). Voir aussi
www.sepafrance.fr
(9) En matière de qualité des prestations offertes, les enquêtes diligentées par un
institut indépendant (LH2) auprès d’un échantillon représentatif de déposants obligatoires ont montré que, d’une manière générale et constante, ils apprécient les
services bancaires rendus par le réseau Trésor public (enquêtes menées en 2005,
2007 et 2008 auprès d’un échantillon représentatif de 900 clients pour chacune
d’entre elles).
(10) Dans le prolongement de la possibilité offerte depuis plusieurs années de télérégler ses impôts via internet (http://www.telepaiement.cp.finances.gouv.fr/redirectPart.htm), la DGFiP propose désormais aux collectivités territoriales et à leurs
établissements publics d’offrir à leurs usagers la faculté de payer par carte bancaire
via internet. A l’occasion de la remise des prix des Victoires de la modernisation de
l’Etat, le 7 juillet 2010, ce dispositif TIPI (Titres payables par Internet) a été lauréat
d’un prix spécial.
(11) Circulaire DGFiP-DGCL-DGT NOR IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux
produits offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.
(12) 78 % des contribuables ont acquitté en 2009 leur impôt sur le revenu par prélèvement mensuel ou à échéance.
(13) Du point de vue comptable, sont inclus dans les composantes de la trésorerie
de l’Etat, les dépôts des correspondants du Trésor qui constituent des fonds ayant
un impact sur les disponibilités de l’Etat mais qui appartiennent à des tiers et qui
sont restituables à ces derniers à tout moment et qui pour cette raison constituent
un passif (Instruction codificatrice DGCP nº 05-052-P-R du 14 décembre 2005 sur la
comptabilité de la trésorerie de l’Etat, NOR : BUD R 05 00052 J).
No 11 - Novembre 2010 -
gestion et organisation administrative
publics sont par contre imputées sur les comptes bancaires
ouverts au nom de leur comptable public auprès de la Banque
de France (cf. supra).
La Banque de France fait partie intégrante du système européen
des banques centrales et participe à l’accomplissement des missions et au respect des objectifs qui sont assignés à celui-ci par
les textes communautaires (art. L. 141-1 du CMF) [14]. Elle détient
et gère les réserves de change de l’Etat en or et en devises
(art. L. 141-2 du même code). Il est interdit à la Banque de France
d’autoriser des découverts ou d’accorder tout autre type de
crédit au Trésor public ou à tout autre organisme ou entreprise
publics. L’acquisition directe par la Banque de France de titres
de leur dette est également interdite (art. L. 141-3).
Si le nouveau statut de la Banque de France, garantissant son
indépendance dans un souci de stabilité monétaire et de maîtrise
de l’inflation, lui interdit désormais de fournir à l’Etat des prêts et
avances comme le font les autres banques à leurs clients, elle lui
rend d’autres services rémunérés d’intérêt général (art. L. 141-7).
Le Trésor public est ainsi habilité à détenir un compte auprès d’elle
(art. L. 141-8). L’Etat confie ainsi à la Banque de France la tenue
du compte courant unique du Trésor public et l’exécution des
opérations qui s’y rattachent (émission et réception des moyens
de paiement dans le système interbancaire, notamment pour le
compte des comptables publics). On notera d’ailleurs que la
création d’un compte unique du Trésor à la Banque de France
(1803) a précédé la formalisation du principe comptable d’unité
de caisse (ordonnance du 31 mai 1833).
La Banque de France offre ainsi une gamme de services permettant le suivi en temps réel et une gestion active de la trésorerie
de l’Etat. Elle consolide quotidiennement dans cet unique
compte national l’ensemble des comptes ouverts auprès d’elle
par les comptables publics à travers tout le territoire national (15).
A partir de ces fonds ainsi centralisés, l’Agence France Trésor (AFT)
exécute diverses opérations financières (16) afin que le solde du
compte unique du Trésor en fin de journée soit nécessairement
positif (en moyenne, il s’établit désormais à moins de 100 Mc, soit
moins de 0,5 % du total des flux quotidiens, contre 500 Mc en
2001 [17]). Sur un an, le total des mouvements sur ce compte
s’élève à près de 6 000 Mdsc, soit vingt-deux fois le budget général
de l’Etat.
Recettes, dépenses et opérations de refinancement
sur le compte du Trésor de 2008 à 2009
65 000
55 000
45 000
35 000
25 000
15 000
5 000
-5 000
-15 000
-25 000
jan 08 mars 08 mai 08
juil 08 sept 08 nov 08
jan 09 mars 09 mai 09
juil 09 sept 09 nov 09
Recettes nettes des dépenses
Solde dette (émissions - amortissements et intérêts)
Solde spontané du compte
Source : Agence France Trésor.
A ce titre, la Banque de France assure le traitement des moyens
de paiement émis ou reçus par les comptables publics pour le
compte d’organismes publics :
– les prélèvements de billets destinés à l’alimentation des caisses
publiques ou les versements de leurs excédents d’encaisse ;
- No 11 - Novembre 2010
– l’encaissement des chèques reçus en paiement des créances
publiques : produits fiscaux, locaux... (168 millions d’opérations en
2009 contre 184 en 2003) ;
– l’encaissement des prélèvements en paiement de créances
publiques (307 millions d’opérations en 2009 contre 232 millions en
2003) ;
– l’émission de virements qui est le mode de paiement le plus
courant des dépenses publiques (249 millions d’opérations en
2009 contre 216 millions en 2003).
Ces diverses prestations découlent d’une convention conclue en
2002 puis renouvelée en 2010 avec l’Etat représenté par la DGFiP
et la Direction générale du Trésor (AFT). Une autre convention
renouvelée aussi en 2010 lie la DGFiP à la Banque postale qui lui
offre également des prestations d’approvisionnement et de
dégagement de la caisse des comptables publics. Enfin des liens
tout aussi étroits unissent la DGFiP aux instituts d’émissions propres
à l’outre-mer (IEDOM, IEOM).
LES ACTIVITÉS DE PRÉPOSÉ DE LA CDC
SÉCURISENT LES FONDS D’INTÉRÊT GÉNÉRAL
En second lieu, le réseau de la DGFiP tient également plus de
84 000 comptes en qualité de préposé, c’est-à-dire de représentant local, de la Caisse des dépôts et consignations (art. L. 518-14
du CMF). La CDC, qui figure elle-même parmi les correspondants
du Trésor les plus importants, est un établissement public spécial
de l’Etat « chargé d’administrer les dépôts et les consignations,
d’assurer les services relatifs aux caisses ou aux fonds dont la gestion lui a été confiée et d’exercer les autres attributions de même
nature qui lui sont légalement déléguées. Elle est chargée de la
protection de l’épargne populaire, du financement du logement
social et de la gestion d’organismes de retraite. Elle contribue
également au développement économique local et national,
particulièrement dans les domaines de l’emploi, de la politique
de la ville, de la lutte contre l’exclusion bancaire et financière,
de la création d’entreprise et du développement durable »
(art. L. 518-2 du même code) [18].
Le champ d’application de l’activité de préposé et les engagements respectifs de la CDC et de la DGFiP sont précisés par une
convention qui organise le partenariat pour une durée de cinq
(14) « Cet objectif s’accompagne de l’exigence absolue que recouvre l’interdiction
faite à l’Etat de recourir aux avances de la Banque de France, conformément aux
dispositions introduites en 1992 à l’article 101 du Traité instituant la Communauté
européenne, au motif qu’elles constitueraient un financement du déficit public par
émission monétaire. Il en résulte que l’ensemble des flux quotidiens doit présenter,
chaque soir, un solde positif à la clôture des opérations. Par sa décision du
29 décembre 2003, le Conseil constitutionnel a fait de cette obligation une exigence
de valeur constitutionnelle » (C. comptes, La gestion de la trésorerie : une fonction
vitale pour l’Etat, rapport public annuel de 2009).
(15) Fin 2008, 6 874 comptes différents alimentaient ainsi le compte du Trésor (certains comptables sont astreints à détenir plusieurs comptes différents pour distinguer
des codes flux). Ces divers mouvements sont centralisés en temps réel par la Banque
de France au titre de sa fonction de teneur du compte bancaire de l’Etat. Les
mouvements financiers qui affectent ce compte sont ceux liés à l’exécution du
budget de l’Etat, aux opérations des correspondants du Trésor et de l’Agence
France Trésor qui intervient pour empêcher tout découvert de ce compte. Le
volume global moyen des 100 000 opérations s’imputant sur le compte chaque jour
a été de 35,32 milliards d’euros en 2009 (http://www.aft.gouv.fr/aft_fr_23/
tresorerie_etat_18/missions_119/index.html).
(16) Cf. Frederick Jeske, « La gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat », La
Revue du Trésor, janvier 2007.
(17) Parmi les moyens de diminuer encore cet écart figure l’affinement des prévisions de trésorerie de chaque correspondant du Trésor (système d’annonce au
Trésor de leurs opérations financières les plus importantes à venir, système mis en
place en 1999). Un effort en ce sens est notamment fait par les établissements
publics nationaux depuis 2007. Parallèlement, l’AFT et la DGFiP ont développé un
outil dédié (SAT fiscal) permettant d’exploiter en trésorerie les annonces à court
terme des recouvrements de recettes fiscales ou les restitutions via un dispositif
d’annonce des mouvements par nature d’impôt et par moyen de paiement. Les
nouvelles fonctionnalités de CHORUS devraient aussi accroître la prévisibilité des
dépenses de l’Etat (paiement à juste date...). De son côté, la Banque de France
s’est équipée d’un nouveau logiciel de tenue de compte (EVCLI) lui permettant de
centraliser les flux d’annonces à l’AFT en fiabilisant l’information transmise. Cet outil
vise à compléter le dispositif antérieur d’annonces en permettant à l’AFT de bloquer
l’exécution de mouvements non annoncés.
(18) La CDC peut être définie comme un gestionnaire de mandats publics. Sa
spécificité est qu’elle gère des fonds privés alors qu’elle a le statut d’établissement
public. Pour en savoir plus : Jeanne Schpilberg-Katz, La Caisse des dépôts, collection
Que Sais-Je, 2008.
805
gestion et organisation administrative
ans. Cette convention ayant été renouvelée pour la dernière fois
le 15 juin 2006 par les directeurs généraux de la CDC et de l’exDGCP, les deux partenaires élaborent actuellement ensemble
une nouvelle convention qui devrait être conclue mi-2011. Dans
le cadre élargi des missions de la DGFiP, le pilotage de la mission
de préposé a été aussi adapté aux nouvelles structures de la
DGFiP, notamment pour permettre des synergies entre les missions
économiques des directions locales des finances publiques avec
leur mission de préposé (relais de l’action économique de la CDC
en qualité d’investisseur, du Fonds stratégique d’investissement et
d’Oséo).
La gestion des consignations
auprès de la CDC
Pour expliquer l’ancienneté des liens l’unissant au réseau du Trésor
public, il n’est pas inutile de rappeler que la CDC a été créée,
sous la Restauration, par la loi du 28 avril 1816, dans le but de
rétablir la confiance dans les finances publiques, la Révolution et
les guerres napoléoniennes ayant ruiné plusieurs générations
d’épargnants. Son statut d’autonomie (19) lui permet de protéger
l’épargne privée qu’elle est appelée à gérer sans risque de récupération par l’Etat.
Dans ce cadre, depuis 1816, elle gère des consignations qui visent
à protéger simplement et efficacement les droits des personnes
physiques et morales, publiques ou privées. Elles donnent lieu à
réception et à conservation de dépôts en numéraire ou en titres,
selon les modalités fixées par une disposition législative ou réglementaire, une décision administrative ou bien encore une décision de justice (20). Par exemple, la consignation des fonds
permet aux parties concernées de se prémunir contre l’issue
incertaine d’un litige ou la réalisation d’un risque.
Pour améliorer la performance de cette gestion des consignations réalisée par les services de la DGFiP au nom et pour le
compte de la CDC, des pôles interrégionaux spécialisés ont été
expérimentés dès 2009 et seront généralisés fin 2010. Cette réorganisation, couplée avec le déploiement d’une nouvelle application informatique (CORESI), permettra d’améliorer encore la
qualité de service rendu aux usagers concernés, parmi lesquels
on trouve aussi des organismes publics dont la comptabilité est
tenue par un comptable public.
La gestion des comptes
auprès de la CDC
Depuis sa création également, la CDC est l’opérateur de
confiance retenu par l’Etat pour tenir les comptes bancaires sur
lesquels sont placés les fonds privés protégés par la loi. Elle est
ainsi le banquier de référence non seulement des professions juridiques concourant au service public de la Justice (notaires, administrateurs et mandataires judiciaires, huissiers de justice... [21]),
mais aussi de la Sécurité sociale et d’autres organismes d’intérêt
général. Les garanties de rigueur et de sécurité dans cette gestion
sont apportées tant par la CDC que par la DGFiP de façon à
protéger ces fonds en lien avec la sphère publique prise au sens
large. La centralisation des fonds correspondants à la CDC
garantit ainsi que ces délégataires de puissance publique ne
tirent pas avantage à titre personnel des fonds qui leur sont provisoirement confiés par les particuliers (prix de vente d’un
immeuble versé au notaire, paiement d’une créance impayée
faite à un huissier...) et les met à l’abri de tout conflit d’intérêt.
Chacun des deux partenaires en présence tire avantage des
points forts de l’autre. En matière de contrôle interne et de lutte
anti-blanchiment, les synergies sont ainsi mobilisées entre l’activité
de gestion des dépôts de fonds au Trésor et celle de préposé de
la CDC. La gestion des placements de ces deux catégories de
clientèle bancaire fait aussi l’objet d’une mutualisation de cer-
806
taines charges. Par exemple, en 2009, un marché public pour la
gestion et la conservation des titres de placement de la clientèle
a été passé en commun par la DGFiP et la CDC pour diminuer
leurs coûts correspondants (économies d’échelle). Pour approfondir cette piste d’efficience, des réflexions sont engagées sur
une éventuelle mutualisation des systèmes d’information. Enfin, le
fait que le même service au sein des directions départementales
ou régionales des finances publiques soit en général responsable
de la gestion des deux catégories de comptes CDC et DFT facilite
la convergence et l’essaimage des meilleures pratiques.
Dans le domaine de l’approche client, le réseau de la DGFiP a
ainsi retiré beaucoup d’enseignements utiles du professionnalisme des équipes nationales et régionales de la CDC. Le renouvellement des protocoles de services bancaires avec les professions juridiques (le 30 septembre 2009 avec les huissiers, le
1er décembre 2009 avec les notaires et à l’automne 2010 pour les
administrateurs et mandataires judiciaires) illustre cet acquis à
cultiver. Les autres missions de la DGFiP tirent aussi avantage de
ce partenariat étroit et multidimensionnel avec ces délégataires
de puissance publique (Télé@ctes avec les notaires...). Actuellement, la DGFiP et la CDC mènent ensemble des réflexions stratégiques en vue de définir prochainement les axes d’enrichissement
de leur partenariat jusqu’à l’horizon 2015 (impact des nouvelles
technologies sur les opérations bancaires, nouvelles attentes de
la clientèle, évolution des modes de contact avec celle-ci...).
0
Alors que la DGFiP se positionne de plus en plus comme un prestataire de services adaptés aux besoins spécifiques du secteur
public, ses activités de nature bancaire contribuent significativement à la sécurisation d’ensemble des fonds publics, ce qui
demeure un objectif majeur assigné par les pouvoirs publics (22)
et une préoccupation essentielle de cette direction. La dernière
crise financière a remis en lumière tout l’intérêt du système actuel
de gestion et de centralisation des fonds publics dont elle est la
cheville ouvrière (23).
Ce faisant, les directions départementales et régionales des
finances publiques n’interviennent pas sur un terrain concurrentiel
car seuls des opérateurs agissant dans l’intérêt général bénéfi-
(19) « Elle est placée, de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la
garantie de l’autorité législative » (art. L. 518-2 du Code monétaire et financier).
Son contrôle est assuré par une commission de surveillance qui comprend des
représentants du Parlement, du Conseil d’Etat, de la Cour des comptes, de la
Banque de France ainsi que des personnalités qualifiées. Le directeur général de
la CDC prête serment « de défendre l’autonomie de l’établissement et de garantir
l’inviolabilité des fonds qui lui sont remis en garde ». Selon la loi d’avril 1816, il est
personnellement et financièrement responsable de la gestion des fonds confiés à
l’institution.
(20) Pour en savoir plus, consulter le site Internet suivant : http://consignations.
caissedesdepots.fr/spip.php?rubrique53
(21) Certaines de ces professions ont l’obligation de déposer leurs fonds auprès de
la CDC : les notaires en vertu du décret nº 2000-1156 du 30 novembre 2000 (art. 1er) ;
les administrateurs et mandataires judiciaires en vertu de la loi nº 2003-7 du 3 janvier
2003 (art. 34, 36 et 47) ; les greffiers des tribunaux de commerce en vertu du décret
nº 2009-768 du 23 juin 2009 (art. 1er). Les huissiers de justice, à la différence des autres
professions juridiques, n’ont pas l’obligation juridique de déposer leurs fonds de tiers
auprès de la CDC. Toutefois, ils ont l’obligation de séparer les fonds des clients par
rapport aux fonds de leurs offices. La CDC leur offre une prestation de services
bancaires adaptée et sécurisée qui lui permet d’avoir fin 2009 les deux tiers de la
profession comme clients.
(22) « La stratégie du programme [nº 117 "Charge de la dette et trésorerie de l’Etat"
au sein du budget de l’Etat] est de gérer la dette négociable de l’Etat et sa trésorerie au mieux des intérêts des contribuables et dans les meilleures conditions de
sécurité. Il vise à assurer le financement de l’Etat en toutes circonstances, c’està-dire aussi bien au quotidien qu’à moyen et long terme, au meilleur coût et dans
des conditions de sécurité maximale » (projet annuel de performance 2010).
(23) « Loin de représenter une activité secondaire, la trésorerie est une fonction
vitale pour les entreprises, les institutions financières mais aussi les administrations
publiques. La crise qui a secoué les marchés financiers à partir de la mi-septembre
2008 est venue rappeler cette réalité [...]. L’Etat tire pleinement profit de cet encours
[des correspondants du Trésor] qui a varié ces dernières années dans une fourchette
de 50 à 70 Mdsc. D’une part, il lui est loisible de placer contre rémunération cette
trésorerie et d’en retirer un produit financier pour son propre compte. D’autre part,
ces dépôts compensent la situation structurellement débitrice de la trésorerie de
l’Etat et l’aident à maintenir un solde positif sans avoir recours à l’endettement. En
l’absence d’un tel système, l’AFT aurait été obligée d’émettre, fin 2007, 68 Mdsc de
dette supplémentaire qui aurait accru le ratio de la dette au sens de Maastricht
par rapport au PIB d’environ quatre points de PIB. » (C. comptes, La gestion de la
trésorerie : une fonction vitale pour l’Etat, rapport public annuel de 2009).
No 11 - Novembre 2010 -
gestion et organisation administrative
cient de leurs prestations bancaires (24). En outre, elles s’assurent
ainsi du respect de la réglementation limitant les services bancaires accessibles aux organismes publics (interdiction des
découverts, suivi comptable des lignes de trésorerie, limitation de
leurs éventuels placements à des produits suffisamment sûrs et
autorisés par la loi...). Alors que certains évoquent le risque de
crise des dettes souveraines à l’avenir (25), l’Etat en retire aussi
une garantie non négligeable pour le financement de ses propres
besoins financiers à un coût le plus limité possible (absence
d’intermédiation financière onéreuse).
Les tâches matérielles opérées par la DGFiP permettent de bénéficier d’économies d’échelle (avec ses centres d’encaissement
des chèques et des titres interbancaires de paiement, par
exemple) et de mutualiser les meilleures pratiques au profit de
tous les organismes publics (plateformes électroniques de télépaiement...). Sa création même facilite de nouveaux progrès
dans la planification de l’exécution des recettes publiques qui
influe sur le niveau de trésorerie de l’Etat. En conséquence, de
nouvelles synergies peuvent être dégagées entre ses différentes
- No 11 - Novembre 2010
missions sachant que le réseau de la DGFiP, vecteur de circulation
des flux financiers des organismes publics, est un levier essentiel
entre les mains de l’Etat pour lui permettre de perfectionner sa
fonction financière et donc de limiter ses coûts de financement
à court terme dans un contexte de contraintes budgétaires croissantes. Ce dispositif d’ensemble sert bien l’intérêt général, et pas
seulement l’intérêt de l’Etat et celui des titulaires des comptes
bancaires qu’elle gère.
(24) L’ex-Direction générale de la Comptabilité publique a arrêté son activité
bancaire au profit des particuliers dite « fonds particuliers » fin 2001 (ses origines
datant de 1814) et son activité de distribution de contrats d’assurance de la CNP
fin 2003. A la fin 2000, elle gérait 575 000 comptes à vue (2,6 Mdsc d’encours) et
375 000 comptes de placement (5,6 Mdsc d’encours). Pour en savoir plus : Jean
Bassères et Fabienne Dufay, « L’arrêt de l’activité d’épargne du Trésor public au
profit des particuliers », Revue française de finances publiques, nº 89, février 2005,
p. 173 et s.
(25) Il vise l’endettement public dont le coût financier varie en fonction de l’appréciation par les prêteurs (via les agences de notation) du risque de non-remboursement, lui-même essentiellement lié à la capacité fiscale des Etats emprunteurs. Les
difficultés connues par la Grèce en 2010 illustrent ce risque. La Russie en 1998,
l’Equateur, le Pakistan en 1999, l’Ukraine en 2000, l’Argentine en 2001 et le Nigeria
en 2002 se sont déclarés dans l’incapacité d’honorer leurs engagements financiers
vis-à-vis de leurs créanciers extérieurs.
807