Quelles leçons tirer des deux tribunaux internationaux ?

QUELLES LECONS TIRER DES DEUX TRIBUNAUX PENAUX
INTERNATIONAUX ?1
(version légèrement modifiée d’une communication faite à Casablanca, le 5 janvier 2001 dans
le cadre du Séminaire régional sur la justice internationale, organisé par la FIDH)
par François-Xavier Nsanzuwera
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PREAMBULE :
JURIDICTIONS
CREEES
DANS
L’URGENCE
ET
DANS
L’IMPROVISATION.
Le Secrétaire général des Nations Unies vient de nommer au poste de greffier en chef du
Tribunal pénal international pour le Rwanda le juriste sénégalais Adama Dieng, ancien
secrétaire général de la Commission internationale des juristes (CIJ). Cette nomination aurait
pu passer inaperçue si ce n’était la personnalité du nouveau haut fonctionnaire de l’ONU et
l’importance de la mission qui l’attend dans la petite ville tanzanienne d’Arusha. Adama
Dieng a consacré de longues années à la promotion et à la protection des droits de l’homme
dans le monde et en particulier en Afrique, continent qui continue de battre le record des
conflits armés internes et internationaux avec leurs lots de violations graves et systématiques
des droits de l’homme. Adama Dieng est appelé à s’occuper de l’administration d’un tribunal
pénal international dont les dysfonctionnements ont souvent soulevé des critiques et pourtant
un tribunal que les défenseurs des droits de l’homme dans la Région des Grands Lacs
observent avec beaucoup d’espoir, dans le cadre de leur lutte contre l’impunité.
La nomination d’Adama Dieng, ce militant des droits de l’homme issu de la Société civile
internationale, nous incite aujourd’hui à faire le bilan des deux juridictions internationales ad
1
François-Xavier Nsanzuwera, Ancien procureur de la République, Secrétaire Général de la
FIDH, Chargé de programme à Réseau de Citoyens- Citizens’Network. Cet article est la
version légèrement modifiée d’une communication faite à Casablanca, le 5 janvier 2001 dans
le cadre du Séminaire régional sur la justice internationale, organisé par la FIDH.
Nsanzuwera, Arusha
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hoc. Aujourd’hui, la Communauté internationale attend avec impatience l’avènement de la
Cour pénale internationale dont le statut a été signé à Rome en 1998. Mais que sera cette
juridiction internationale si l’on ne “ capitalise ” pas l’héritage des deux juridictions pénales
internationales ad hoc ? Quelles leçons tirer de l’existence des deux juridictions pénales
internationales ad hoc ? Quel héritage laisseront-elles à la Cour pénale internationale ?
INTRODUCTION
Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie a été créé par les résolutions 808 et 827
du 27 mai 1993 du Conseil de sécurité des Nations Unies.
La Communauté internationale a attendu les rapports courageux de Tadeusz Mazowiecki sur
les atrocités commises en ex-Yougoslavie pour réagir et créer une juridiction internationale
chargée de juger les auteurs de ces crimes .
Au printemps 1994, durant trois mois, furent massacrées au Rwanda plus d’un demi-million de personnes2. Le
monde assista sans réagir au génocide de la minorité tutsi et aux massacres des Hutu qui refusaient de participer
aux tueries. Pourtant, les images de cette barbarie appartenant à une époque qu’on croyait révolue étaient
diffusées par les grandes chaînes de télévision du monde entier3. Le 8 novembre 1994, la Communauté
2
Il existe une bataille de chiffres sur le nombre des victimes du génocide au Rwanda.
Certains rapports parlent d’un chiffre entre 500 000 et un million ; d’autres parlent d’un
million de victimes voire même plus. Un des rapports les plus pertinents, à savoir le rapport
de la FIDH et de Human Rights Watch, “ Aucun témoin ne doit survivre ”, parle de 500 000
victimes. Il est plus que temps que le Gouvernement rwandais identifie toutes les victimes du
génocide et des massacres pour donner un nom à chaque victime. Ce serait le plus grand
hommage que l’on puisse faire à ces milliers de victimes d’une des plus grande barbarie de ce
siècle.
3
Parlant de la responsabilité de la Communauté internationale, la Commission d’enquête de
l’Organisation de l’Unité africaine (OUA) écrit : “ De cette tragédie, quels enseignements
avons-nous tirés que l’on pourra transmettre à l’Afrique et au monde ? La vérité majeure qui
émerge de notre enquête est indiscutablement que le génocide qui advint au Rwanda aurait pu
être évité par ceux de la communauté internationale qui étaient en position et avaient les
moyens de le faire. Mais à ceux-là la volonté a fait défaut et non les moyens. Le monde a
abandonné le Rwanda ” in Rwanda : Le Génocide qu’on aurait pu stopper.
Nsanzuwera, Arusha
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internationale, encore sous le choc de sa culpabilité, décida de réagir en créant un tribunal pénal international
chargé de juger les auteurs de ce génocide. Le Conseil de sécurité avait-il eu le temps de penser sérieusement le
rôle et l’impact de cette juridiction ? La question se pose également pour le Tribunal sur l’ex-Yougoslavie.
Le juriste français, Paul Tavernier, apporte une réponse négative à cette question : selon lui, la création de ces
deux tribunaux a été largement improvisée. “ Il en est résulté beaucoup d’ambiguïtés qui ont marqué la
procédure de mise en place de ces deux juridictions et qui se traduisent dans le statut juridique qui leur a été
attribué. ” 4
Créés dans l’urgence et la précipitation, les deux tribunaux pénaux internationaux ont connu des débuts très lents
et même décevants, ce qui déclencha des critiques parfois acerbes et exagérées. Mais ces critiques semblaient
ignorer que, pour la première fois dans l’histoire, existaient des véritables juridictions pénales internationales,
différentes donc de Nuremberg et Tokyo qui étaient des juridictions de vainqueurs. Ces critiques ignoraient les
contextes historiques, culturels et politiques de l’ex-Yougoslavie et du Rwanda. En effet, malgré des difficultés
rencontrées dans leur parcours, ces tribunaux ont un bilan largement positif et qu’il faut souligner avant
d’aborder non pas les manquements mais les imperfections d’une justice dont devra tenir compte la future Cour
pénale internationale.
1. BILAN POSITIF DANS DES ENVIRONNEMENTS COMPLEXES
A. STABILISATION POLITIQUE :
Il est incontestable que les deux tribunaux pénaux internationaux ad hoc ont eu un impact
politique important au Rwanda et en République yougoslave. Ainsi, le Tribunal pénal
international pour le Rwanda a conforté le régime rwandais en disqualifiant les idéologies de
l’extrémisme hutu (Hutu power) sur l’échiquier politique. Il me paraît désormais impensable
que des leaders politiques se réclamant de cette idéologie, aujourd’hui réfugiés à l’étranger,
puissent avoir une place à une table de négociations ou prendre la parole dans un forum
international sur les problèmes politiques de leur pays en particulier et de la région des
Grands lacs en général. Cette réalité vaut également pour l’ex-Yougoslavie. L’inculpation du
criminel contre l’humanité, Milosevic, a certainement contribué à sa défaite électorale. Le
peuple serbe a compris qu’il n’y avait aucun honneur à être dirigé par un criminel contre
l’humanité, aussi nationaliste soit-il ! Il est regrettable que les nouveaux dirigeants serbes
4
Paul Tavernier, “ L’expérience des Tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie
et pour le Rwanda ”, in Revue Internationale de la Croix-Rouge, nov.- décembre 1997, p.
649.
Nsanzuwera, Arusha
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n’aient pas encore la volonté politique de livrer Milosevic au Tribunal de La Haye 5. L’autre
acquis incontestable de ces deux juridictions internationales est la reconnaissance judiciaire
du génocide et des crimes contre l’humanité.
B. RECONNAISSANCE JUDICIAIRE DU GENOCIDE ET DES CRIMES CONTRE
L’HUMANITE
La reconnaissance judiciaire du génocide et des crimes contre l’humanité était fondamentalement l’un des
objectifs des deux tribunaux pénaux internationaux ad hoc. Quarante-cinq ans après la Convention sur la
prévention et la répression du crime de génocide, une juridiction pénale a jugé et condamné un auteur du
génocide 6. Les jugements rendus par le Tribunal de La Haye et le Tribunal d'Arusha offrent une arme non
négligeable contre les propagandes négationnistes et révisionnistes. Au moment où l’extrême droite renaît dans
de vieilles démocraties comme l’Autriche, la Belgique, le Danemark et d’autres ; au moment où des pays
africains, y compris celui qui a été longtemps un modèle de stabilité, la Côte d’Ivoire, sont aujourd’hui menacés
par des discours racistes et xénophobes, propagés par une partie de l’élite, la jurisprudence des deux juridictions
internationales peut constituer un rempart juridique contre ces politiques de racisme qui menacent le nouveau
5
L’on avait espéré que le nouveau Président yougoslave, Kostunica, allait améliorer les
relations entre le Tribunal pénal international et Belgrade, relations qui ont été toujours
mauvaises. Mais ses récentes déclarations au journal français, Le Figaro, démontre bien qu’il
n’y a pas de volonté politique pour cette collaboration. En effet, le Président Kostunica a
déclaré : “ Dans sa rhétorique, le tribunal de la Haye, et particulièrement son procureur, ne
respecte pas la présomption d’innocence. On a l’impression que ce tribunal cherche plus à
confirmer ses accusations qu’à juger en toute impartialité. ” Ces propos malheureux montrent
que, sept ans après la création du TPI-Y, six ans après la création du TPIR, la coopération
entre ces juridictions internationales et les Etats reste problématique.
6
Le Groupe international d’Eminentes personnalités nommées par l’Assemblée des chefs
d’États et de gouvernements de l’OUA souligne avec raison qu’il ne faut pas minimiser les
contributions réelles du TPIR. “ Tout d’abord, la toute première condamnation qu’il
prononça à l’égard d’un bourgmestre local (maire), Jean-Paul Akayesu, l’a été pour motif de
génocide, ce qui en fit le premier tribunal international à prononcer une condamnation pour le
pire crime d’entre tous les crimes ; le Tribunal de Nuremberg n’avait pas le mandat de
condamner pour le crime de génocide ” (point 18.18 du Rapport).
Nsanzuwera, Arusha
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siècle. Il existe certainement d’autres aspects positifs du bilan mais qu’il nous est impossible d’identifier ici. Je
voudrais terminer sur des incertitudes qui sont pour moi de véritables enjeux pour la future Cour pénale
internationale.
2. DES PARIS TOUJOURS PRESENTS
A. LA CONNEXION D’UNE JUSTICE INTERNATIONALE AVEC LES REALITES
NATIONALES :
Les sièges des deux tribunaux pénaux internationaux ad hoc se trouvent en dehors des pays où les crimes ont été
commis : le siège du TPI- à la Haye ( Pays-Bas), et le siège du TPIR à Arusha (Tanzanie). Les Rwandais comme
les Serbes, premiers concernés par les procès, ont peu d’informations sur le travail effectué par ces juridictions
internationales et ont bien du mal à s’approprier cette justice. Cela pose la question de l’intérêt de la justice in
“abstracto ”, c’est-à-dire d’une justice qui ne s’enracine pas dans une société donnée, cette société même qui doit
affronter une question cruciale : comment reconstruire le tissu social face aux conséquences d’un génocide et de
massacres de masse ? La Cour pénale internationale saura-t-elle contribuer à cette légitime aspiration ? L’autre
défi, difficilement réalisable, est la recherche de la vérité.
B. LA RECHERCHE DE LA VERITE :
L’idée de la création d’un tribunal pénal international est très ancienne. Mais qu’attend-on des jugements d’un
tribunal pénal international ? Concrètement quelles leçons pouvons-nous en tirer pour l’avenir ?
Les deux juridictions pénales internationales, créées par le Conseil de sécurité de l’ONU, ont
peu éclairé jusqu’à présent les mécanismes du crime, leur complexité et leur spécificité. On a
l’impression amère que le travail de la justice internationale se contente d’une simplification
extrême de l’histoire, ce qui tranche avec les procès nationaux ( les procès Papon et Touvier
en France). Les juges internationaux ( à Arusha comme à la Haye) jugent une période de
l’histoire qui n’est pas la leur. Malgré les efforts engagés au cours de chaque cas, leur intérêt
est limité, leur compréhension jamais totale et le risque de trouver un refuge dans la seule
Nsanzuwera, Arusha
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technicité du droit est évident7. L’autre pari est la capacité de l’ONU à gérer une telle
juridiction.
C.
LA
CAPACITE
DE
L’ONU
A
GERER
UNE
JURIDICTION
PENALE
INTERNATIONALE :
Les critiques les plus acerbes concernent le dysfonctionnement institutionnel des deux juridictions
internationales : critères de recrutement, incompétence de certains enquêteurs, manque de suivi de certains
dossiers, etc. Ce dysfonctionnement institutionnel entraîne la longueur des procédures, et celle-ci est la cible de
critiques de la part des victimes et des bailleurs de fonds.
N’importe quel observateur qui a été en rapport avec le tribunal d’Arusha est frappé par
l’instabilité des équipes d’enquêteurs. Au sujet d’événements qui ont eu lieu pendant le
génocide au Rwanda, les mêmes personnes font depuis six ans les mêmes témoignages à des
enquêteurs qui se succèdent, presque chaque année, sur les mêmes dossiers. Encore plus
grave, on trouve, parmi les enquêteurs des avocats de la défense, des personnes qui sont
elles-mêmes impliquées dans le génocide. En effet, les avocats de la défense recourent aux
7
Plusieurs détenus à Arusha, et même certains de leurs avocats, nient le caractère planifié du
génocide. Or, lors de son aveu, l’ancien Premier ministre, Jean Kambanda, en plaidant
coupable, a reconnu la planification du génocide de 1994. Mais dans son jugement, le TPIR
ne parle pas des aveux de Kambanda. Se référant à cette plaidoirie de culpabilité, le Groupe
d’éminentes personnalités de l’OUA déclare que l’une des grandes déceptions du procès
Kambanda tient à ce que l’occasion a été manquée de lui faire divulguer tout ce qu’il savait
sur les événements qui ont lieu avant et durant le génocide. Nous partageons la sévérité de
cette appréciation car le procès de Kambanda aurait permis d’écrire l’histoire du génocide
rwandais sans buter sur les fréquentes zones d’ombres que les historiens ne parviennent pas à
lever. Même si nous sommes convaincus personnellement que Kambanda n’est pas au cœur
de la planification du génocide, nous pensons qu’il en sait beaucoup sur les cerveaux de cette
tragédie. Selon nous, la planification est l’œuvre d’un groupe politico-militaire dont faisaient
partie le Colonel Bagosora, quelques officiers et une fraction de politiciens autour du
Président Habyarimana (voir François-Xavier Nsanzuwera et alii, Rwanda : Génocide. Le rôle
des Forces armées dans le génocide rwandais. A paraître).
Nsanzuwera, Arusha
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enquêteurs rwandais pour recueillir des témoignages en faveur des accusés. Ce sont ces
derniers qui conseillent des noms à leurs avocats. Ces “ enquêteurs ” sont souvent des amis
des accusés ou leurs anciens collaborateurs, impliqués eux-mêmes dans le génocide. Mais,
même si la responsabilité de cet état de fait n’est pas imputable au personnel du TPIR, le mal
existe et l’observateur extérieur ne peut que le constater et le regretter. Plus grave encore, ces
problèmes de dysfonctionnement du TPIR servent de cheval de bataille à tous ceux qui ne
veulent pas que cette juridiction remplisse son mandat.
Des organisations non gouvernementales, informées de ces problèmes, essaient de les porter à
la connaissance des responsables . Elles veulent ainsi prendre les devants contre les attaques
de ceux qui souhaitent la fin du Tribunal . Quant au Tribunal pénal international pour l’exYougoslavie, il ne connaît pas les mêmes dysfonctionnements institutionnels que celui
d’Arusha mais il est à regretter que ce Tribunal, alors qu'il dispose de moyens suffisants y
compris la KFOR, n’ait jugé que des “ petits poissons ”.
Le dernier pari est, à mon avis, la valeur d’exemplarité de cette justice.
D. LA VALEUR D’EXEMPLARITE :
Quelle est la valeur d’exemplarité d’une justice pénale internationale qui intervient
longtemps après les crimes, alors que les témoins n’ont plus toujours des souvenirs très précis
et que les magistrats ont du mal à comprendre le contexte des faits incriminés8 ? Cette
interrogation vaut également pour les jugements de criminels contre l’humanité devant des
juridictions nationales. La justice française a été confrontée à cette interrogation lors des
récents procès de Papon, Barbie et Touvier. Ainsi, Simone Veil a-t-elle estimé que, dans le
cas des crimes contre l’humanité, le travail des historiens apporterait plus que des procès
tardifs 9. Je pense que la valeur d’exemplarité de la justice dans le cadre des procès de
génocide et de crimes contre l’humanité doit s’inscrire dans le temps, dans l’histoire. Le
8
Simone VEIL citée par Eric CONAN et Henry ROUSSO, Vichy, un passé qui ne passe pas,
Ed. Gallimard, Paris, 1996, pp. 164-165.
9
Simone VEIL, ibidem.
Nsanzuwera, Arusha
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caractère imprescriptible de ces crimes nous rappelle de manière permanente que leurs auteurs
portent à vie la culpabilité de ces atrocités et qu’ils ne peuvent se permettre de passer
tranquillement le reste de leurs jours. Tout en regrettant la longueur des procédures, qui
empêche de donner une réponse rapide à la demande de justice des victimes, je pense, qu’à
n’importe quel moment de l’histoire, le jugement d’un criminel contre l’humanité reste
toujours la réponse de l’humanité, le refus de pardonner et d’oublier de tels crimes. De là, il
me semble urgent que les organisations de défense des droits de l’homme comme la FIDH,
Human Rights Watch et d’autres, mettent en place, avec la collaboration d’associations de
rescapés, un réseau de collectes de témoignages qui permettrait d’entamer des actions
judiciaires devant les juridictions nationales des pays ayant accordé l’asile politique à des
personnes présumées de participation au génocide.
CONCLUSION
De Nuremberg à Rome, de La Haye à Arusha, le chemin aura été long mais avec des moments
exaltants. Les défenseurs des droits de l’homme et tous les hommes épris de justice n’ont pas
caché leur joie quand le Procureur, Louise Arbour, a inculpé le Président Milosevic de crimes
contre l’humanité. Le jour où le Tribunal pénal international pour le Rwanda a condamné à la
perpétuité Jean Kambanda, Premier ministre du gouvernement rwandais pendant le génocide,
ce fut un message sana ambiguïté : la Communauté internationale, souvent incapable
d’empêcher les crimes contre l’humanité, n’allait pas laisser impunis les auteurs de tels
crimes.
Le travail de la justice internationale reste inconnu de la majorité des citoyens du monde.
Les jugements rendus par les deux juridictions pénales internationales ad hoc doivent être mis
à la disposition des universités, des organisations non gouvernementales et de toutes
personnes intéressées. Il faut faire en sorte que la jurisprudence de ces deux tribunaux puisse
alimenter les réflexions aujourd’hui en cours, afin de faire progresser la lutte mondiale pour
les droits de l’homme et la lutte contre l’impunité pour des violations graves de droit
international. L’œuvre de justice de ces juridictions mérite de faire partie du patrimoine
commun de l’humanité en matière de protection des droits de l’homme.
Nsanzuwera, Arusha
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La justice est rendue non seulement quand elle est dite, mais encore quand elle est connue. Elle a besoin d’être
connue pour être acceptée. La justice rendue par la future Cour pénale internationale devra être connue pour être
acceptée. Ce pari ne pourra être réalisé que si la CPI parvient à “socialiser ” la justice qu’elle rendra, d’où la
nécessité de “capitaliser ” l’œuvre déjà accomplie à Arusha et à la Haye.