corrigé

Finances Publiques
Le principe de spécialité dans l’élaboration du budget de l’Etat
Les recettes fiscales de l’Etat
Le parlement et le budget de l’Etat
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Le principe de spécialité dans l’élaboration du budget de l’Etat
Le droit budgétaire s’est construit, notamment au XIXe siècle, sur la base de plusieurs
principes essentiels. Outre les principes d’annualité, d’universalité et d’unité, le principe de
spécialité a constitué une étape décisive qui revêt, à l’aune des réformes récentes des finances
publiques, un rôle toujours important. Les quatre grandes règles vont ainsi avoir comme
principal objet de limiter la liberté d’action du Gouvernement et de l’Administration en
matière financière et de renforcer l’autorisation et le contrôle du Parlement…. La règle de la
spécialité des crédits limite en effet le pouvoir d’appréciation des ministres en matière de
choix des dépenses.
Ce principe est donc essentiel dans la phase d’élaboration du budget de l’Etat qui
correspond à la rédaction du projet de loi de finances initiale (LFI), ou accessoirement aux
lois de finances rectificatives (LFR). Il permet de présenter à la représentation nationale un
document budgétaire suffisamment précis qui s’applique également à l’exécution du budget et
donc le contrôle des dépenses.
Le vote des crédits est d’ailleurs lié pour partie au principe de spécialité. Sous
l’ordonnance du 2 janvier 1959, la spécialité était au niveau du chapitre. L’article 7 de la loi
organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose que les crédits budgétaires sont
regroupés en missions elles mêmes divisées en programmes. La mission est l’unité de vote
des crédits, le programme est l’unité de spécialité des crédits. Le principe est désormais celui
de la justification au premier euro : on ne présume plus la reconduction des crédits d’une
année sur l’autre. Cela doit obliger le gouvernement à justifier, chaque année, la poursuite des
différents programmes et à revoir donc régulièrement le périmètre de l’action administrative.
La nomenclature budgétaire est rénovée : elle est désormais organisée autour des trois notions
que sont la mission, le programme et l’action. L’autorisation budgétaire est ainsi rendue plus
précise : il s’agit d’accorder des crédits à des finalités déterminées. Le redéploiement de
crédits par le Parlement peut ainsi prendre un sens véritable.
Le changement avec l’ordonnance de 1959 (fascicules budgétaires, chapitres, articles)
est réelle : l’orientation générale est de faire primer la répartition des crédits en fonction de
leur objet (une politique publique) sur leur répartition par nature (dépenses de
fonctionnement, d’intervention, d’investissement,…).
Toutefois à la demande des parlementaires, une information par nature des crédits a
été maintenue permettant de distinguer les crédits par titres (titre 1 : dotations des pouvoirs
publics, titre 2 : dépenses de personnel, titre 3 : dépenses de fonctionnement, titre 4 : charges
de la dette de l’Etat, titre 5 : dépenses d’investissement, titre 6 : dépenses d’intervention, titre
7 : dépenses d’opérations financières).
Ce principe de spécialité permet de suivre également l’exécution des crédits (décret
d’avance, virement et transfert de crédits, etc.) et donc leur contrôle tant par le Parlement que
par la Cour des comptes.
Les recettes fiscales de l’Etat
L’État tire l’essentiel de ses ressources des recettes fiscales (près de 90% du total des
recettes hors emprunt), constituées d’impôts- directs ou indirects - prélevés à la fois sur les
citoyens et les entreprises. En 2010, les recettes fiscales nettes s’élèvent à 250 milliards
d’euros (en tenant compte des remboursements et des dégrèvements, cf les dépenses fiscales).
Part essentielle du financement du budget et des politiques publiques, les recettes
fiscales ne sont pas sans soulever plusieurs enjeux tant sur le plan de leur acceptabilité que de
leur recouvrement.
Elles se distinguent en premier lieu des recettes non fiscales (par exemple, le produit
des amendes ou des redevances liées à l’occupation du domaine public, cette dernière étant
entendue comme le produit de l’équivalence entre un service rendu et le prélèvement) ainsi
que des cotisations sociales effectives versées aux administrations publiques. Le caractère
fiscal est donc plus restrictif que la notion de ressources publiques au sens de l’art 40 de la
Constitution (Conseil constitutionnel, 1961) ou bien entendu de celle de prélèvements
obligatoires. La recette fiscale, elle, n’ouvre pas droit à une contrepartie et est soumise à une
autorisation annuelle de perception.
On distingue en premier lieu les impôts directs assis sur le revenu ou une autre mesure
de la capacité contributive du contribuable (patrimoine, bénéfice) : impôt sur le revenu, la
contribution sociale généralisée, la taxe d’habitation, l’impôt sur la fortune, etc.
Les impôts indirects pèsent sur certaines transactions entre agents économiques : vente
de biens et de services (la TVA : taxe sur la valeur ajoutée avec 126 milliards d’euros soit
49% des recettes fiscales nettes de l’Etat, la TIPP : taxe intérieure sur les produits pétroliers
soit 26 milliards d’euros, droits sur alcools et tabacs), transactions immobilières (droits de
mutation à titre onéreux), transmission de patrimoine (droits de succession) ou échanges
internationaux (droits de douanes).
Les débats sur le bouclier fiscal ou la réforme de la taxe professionnelle rappellent
l’enjeu du consentement (à et de l’impôt, cf les articles 13, 14 et 15 de la Déclaration des
droits de l’homme et du citoyen, la charte du contribuable établie en 1975 actualisée en 2000)
et la nécessité de concilier rendement fiscal (l’ISF correspond à 3 milliards d’euros) et
objectif social.
A cela, il convient d’ajouter la nécessité de disposer d’un mécanisme de recouvrement
(l’administration fiscale qui a connu une réforme en profondeur de ses structures centrales et
déconcentrées) pertinent qui repose pour partie sur le contrôle fiscal. Le dernier rapport
annuel de la Cour des comptes 2010 comprend au demeurant une insertion spécifique au
contrôle fiscal.
La faible part des recettes fiscales bénéficiant à l’État est atypique parmi les grands
États non fédéraux. Elle tient au fait qu’une plus forte proportion des prélèvements est en
France destinée à financer le système de protection sociale, par rapport à nos voisins.
Le parlement et le budget de l’Etat
Les grandes démocraties sont fondées sur la revendication par le Parlement du
consentement à l’impôt (Magna Carta, Déclaration des droits de l’homme et du citoyen). Le
développement du droit budgétaire en France au XIXe siècle est également lié au
parlementarisme : grands principes budgétaires, dont certains sont toujours en vigueur
aujourd’hui, volonté de parvenir à la neutralité des finances publiques, dogme de l’équilibre
budgétaire...
Avec l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, le « parlementarisme rationalisé »
repose sur une simplification de la procédure budgétaire et sur une répartition plus nette des
compétences entre le Gouvernement et le Parlement. La discussion du budget ne devait plus
apparaître, comme cela avait été le cas sous les IIIe et IVe Républiques, comme l’incarnation
de la suprématie parlementaire. L’ordonnance de 1959 a ainsi donné au Gouvernement la
pleine maîtrise du débat budgétaire.
La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a redonné
un rôle au Parlement.
Le gouvernement dispose du monopole de l’initiative législative en matière budgétaire
(article 34 de la Constitution). Mais le Parlement autorise les recettes et les dépenses. Toute
autorisation de dépense s’exprime par une « ouverture de crédits ». Le crédit constitue donc
une autorisation juridique de dépenser qui porte sur deux éléments : son montant, l’objet de la
dépense. Ce pouvoir d’autorisation reste toutefois limité et encadré notamment par l’article 40
de la Constitution.
Pour l’adoption du projet de loi de finances, le Parlement dispose d’un délai total de
70 jours pour adopter le budget donc le vote final doit avoir lieu entre le 10 et 15 décembre.
Les textes répartissent les délais entre les deux chambres. L’Assemblée nationale a 40 jours
en première lecture et le Sénat 20 jours. Une commission mixte paritaire peut être constituée.
Le travail parlementaire est assuré avant tout par les deux commissions des finances.
La réforme budgétaire de 2001, entrée en vigueur en 2006, a toutefois modifié la
nature du contrôle exercé par le Parlement en éclairant l’autorisation budgétaire a priori par
un contrôle renforcé des performances a posteriori des administrations. La loi organique
renforce en effet considérablement les prérogatives du Parlement en matière d’information et
de contrôle. Elle consacre au demeurant un titre entier à ces deux nécessités (titre V : de
l’information et du contrôle). Ainsi l’article 48 de la loi organique inscrit-il dans les textes la
pratique du débat d’orientation budgétaire (DOB), qui peut avoir lieu à partir du dépôt
obligatoire, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire du Parlement (le plus souvent
en juin) et qui constitue le symétrique du rapport économique, social et financier que le
gouvernement doit désormais joindre au projet de loi de finances. De même, aux plans
annuels de performance (PAP) joints au projet de loi de finances font désormais écho des
rapports annuels de performance (RAP) qui doivent accompagner le projet de loi de
règlement, permettant ainsi de présenter dès le dépôt de celui-ci les résultats des différents
services.
Pour développer son action de contrôle du budget, le Parlement dispose de la Cour des
comptes à qui elle peut demander des contrôles particuliers (article 58 LOLF).