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DOSSIER
2. LES DILEMMES DE LA « GRANDE EUROPE »
Les PECO et l’euro :
hâtez-vous lentement !
NICOLAS MEUNIER*
N
Nombre de responsables gouvernementaux des
pays candidats souhaitent que leur entrée dans
l’Union soit suivie aussi rapidement que possible
par l’adoption de l’euro. Une telle précipitation
se révèlerait pourtant dangereuse et nuisible : les
nouveaux entrants ne peuvent pas à la fois
affronter la concurrence directe de l’Ouest, se
soumettre aux contraintes des « critères de Maastricht » et mener les politiques économiques
propres à faciliter leur rattrapage. Pendant la
phase d’observation qui précèdera leur accession à la monnaie unique, ces contradictions
pourraient bien se traduire brutalement sur les
marchés des changes.
L
Sociétal
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3e trimestre
2003
e processus d’élargissement ne
peut pas se comprendre si on
néglige la principale motivation
des pays candidats : oublier leur
après-guerre, donc être à la fois politiquement loin de Moscou et économiquement dans un modèle de
croissance/consommation. L’Union
européenne leur offrait surtout ce
second objectif, même si, paradoxalement, l’adhésion s’est faite
finalement sur des motivations politiques, sans tenir compte des réalités économiques. Or, la suite
logique d’une entrée dans l’UE est
l’adoption de la monnaie unique
européenne. Cette adoption est
souhaitée très rapide par certains,
* Responsable de la recherche Risques pays à CDC-Ixis.
110
qui soulignent qu’elle évitera toute
crise de change. Mais l’adoption de
l’euro signifie une parité irrévocable,
dont il est impossible aujourd’hui
d’estimer le niveau idéal. Or ce
niveau conditionnera l’avenir de ces
pays, en même temps qu’elle les
privera de l’arme du change. Il est
donc légitime d’espérer que les
réformes encore à venir ne seront
pas freinées par la hâte politique à
entrer dans l’euro.
DES CRITÈRES
D’ADHÉSION
SOUPLEMENT
INTERPRÉTÉS
L
’adhésion à l’UE s’est faite vite,
au regard des défis économiques
initiaux : moins de quinze ans séparent la fin de l’économie à planification centralisée de l’entrée dans une
Union largement construite sur l’économie de marché. En 1993, lors du
Conseil de Copenhague, les membres
de l’Union d’alors ont reconnu la
volonté des pays de l’Est de rejoindre
le club. Mais l’UE s’est forgée dès son
origine avec deux objectifs : force et
stabilité. Il s’agissait, d’une part, de
construire une alternative aux «
grandes puissances » (puis à l’hyperpuissance),
LES PECO ET L’EURO : HÂTEZ-VOUS LENTEMENT !
de l’autre, de garantir la paix et la
stabilité économique. Pour cela,
il était important que les nouveaux
entrants affichent une réelle
compatibilité avec les pays déjà
membres.
en décembre 2002, à Copenhague,
dans la même ville d’où était parti
le principe de l’élargissement dix
ans auparavant.
C’est donc malgré les réalités économiques que la décision a été prise :
malgré le fait que les critères ne sont
pas remplis, ni dans leur lettre, ni
même dans leur esprit, si l’on se rappelle qu’ils visaient la stabilité.
Dans leur volet économique, les critères explicités à Copenhague pour
entrer dans l’UE demandaient donc
aux pays candidats d’être des « économies de marché » et d’être
« aptes à résister aux pressions concurrentielles à l’intérieur de l’Union ». Le
terme de « critère », trompeur, a eu son heure de
gloire avec le Traité de
Maastricht. Il s’agissait alors Le retard
de critères objectifs : quelle en termes de
que soit la validité réelle niveau de vie
des calculs, et surtout leur
pertinence économique, il est bien plus
est relativement aisé de important
comparer deux taux d’in- que celui
flation ou de repérer si un
déficit budgétaire dépasse
un montant maximum.
Les « critères » de Copenhague avaient – cela fut de
plus en plus évident – la particularité d’être qualitatifs : comment
décider si un pays est, ou non, une
économie de marché ? La décision
laissait une grande part au subjectif, donc au politique. D’ailleurs, la
Commission européenne, chargée
par les instances communautaires
d’étudier les progrès des pays,
reconnaît elle-même qu’aucune des
nations candidates ne remplit
aujourd’hui tous les critères économiques de Copenhague. Dans
son dernier rapport avant l’accession, en novembre 2002, elle
concluait que huit pays de l’Est
parmi les dix candidats sont des
économies de marchés, et que deux
(la Bulgarie et la Roumanie), sont
en passe de l’être. Cela devient suffisant pour repousser les décisions
sur les deux derniers. Mais aucun
des huit autres candidats n’est véritablement jugé apte à « faire face à
la pression concurrentielle » : pourtant, leur adhésion a été acceptée
LE PIB DES PAYSBAS POUR LA
POPULATION DE
L’ALLEMAGNE
E
n effet, les données qui
résument le problème
sont simples : les huit pays
retenus représentent
aujourd’hui à peine plus de
4 % du PIB de l’UE à quinze,
pour presque 20 % de sa
population. On peut le dire
autrement : une population
presque équivalente à celle
de l’Allemagne produit un
PIB équivalent à celui des
Pays-Bas. Ces chiffres amènent deux remarques : les
entrants sont, et de loin, plus pauvres
que les pays déjà membres ; leur intégration sera d’autant plus délicate
qu’elle concerne une population
importante.
Le retard en termes de niveau de
vie est bien plus important que celui
qu’affichaient les plus pauvres des
pays lors des élargissements précédents. Les pays d’Europe centrale
et orientale (PECO) candidats sont
en moyenne au quart de la moyenne
de l’UE (un peu moins de 5 000 dollars par an contre 20 000), même
si ce retard recèle bien des disparités (la Slovénie aujourd’hui n’est pas
loin du Portugal). Certes, ils rattrapent peu à peu leur retard, depuis
la phase de forte contraction de l’activité liée aux changements institutionnels du début de la décennie 90,
où le PIB a chuté de 20, 30, voire 60
% selon les cas. Mais cela ne doit pas
occulter le fait que ce rattrapage
est une affaire de décennies et non
d’années. Le rythme est d’autant
plus lent que ces économies se «
normalisent ». C’est-à-dire qu’elles
ont les caractéristiques socio-économiques de leurs voisines de
l’Ouest : populations vieillissantes,
appareils industriels orientés vers
des activités diversifiées… Même
si la situation économique peut permettre de croire en une croissance
légèrement plus forte, en raison
notamment des gains de compétitivité, il ne faut pas s’attendre à des
taux de croissance comparables à
ceux des dragons asiatiques.
Concrètement, le PIB par habitant
est passé de 19 % à 23 % de la
moyenne européenne entre 1997
et 2002, soit 1 point de pourcentage par an. Si cela devait continuer,
l’Est n’atteindrait la moitié du niveau
de vie de l’Ouest qu’en 2030...
Peut-on alors compter sur une accélération avec l’entrée dans l’UE ?
L’histoire rappelle cruellement que
cet effet n’est pas systématique. Il y
a l’exemple de l’Irlande, qui a fini par
rejoindre puis dépasser la moyenne
européenne, mais aussi celui de la
Grèce, qui n’a jamais décollé de son
niveau d’entrée.
PAS DE MIRACLE
POUR LE RATTRAPAGE
L
es aides communautaires, certes,
sont là pour accélérer le mouvement. C’est d’ailleurs aussi pour
cela que s’est construite l’Union :
faire progresser ses voisins est le
meilleur moyen d’obtenir la
paix, mais aussi des débouchés
pour des producteurs poussés à
la concurrence sur des marchés
nationaux saturés. Le budget communautaire n’aurait pas beaucoup
de sens si chaque pays recevait
autant qu’il donne. Mais les sommes
en jeu sont faibles. En regardant
« en net » ce que les pays de l’Est
recevront dans les prochaines
années, on arrive à un peu plus de
25 milliards d’euros d'ici à 2006.
Soit 2 % du PIB des candidats, mais
seulement 0,1 % de celui des pays
membres : on est loin, dans les faits,
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des déclarations émues de reconstruction historique. Autre exemple,
on a abondamment cité le chiffre
de « 25 euros par habitant et par
an pour financer l’élargissement »
(il s’agit d’une moyenne pour l’ensemble des pays). Cité pour amoindrir, dans le débat public, les craintes
liées aux coûts, ce chiffre peut être
inversé : les habitants de l’Est recevront 120 euros par an, à comparer avec l’écart de niveau de vie...
Enfin, quels qu’en soient les montants, il faut rappeler que la principale inquiétude, sur ces transferts
budgétaires, est la faible capacité
des pays receveurs à obtenir effectivement les sommes. Déjà, les fonds
de pré-adhésion (bien inférieurs)
n’ont pas toujours pu être utilisés
en totalité, faute de réussir à remplir correctement les critères exigés par l’administration pour le
déblocage.
Le budget ne fait pas tout, bien sûr.
Il faut compter avec le dynamisme
propre des pays entrants. Le rattrapage peut venir d’investissements
étrangers qui permettraient des
gains de productivité. Les entreprises privées seront certainement
rassurées par l’adhésion effective,
mais cela fait déjà de longues années
que l’Est attire les capitaux : la phase
de privatisation est presque terminée, et les investissements supplémentaires (les greenfields, qui servent
à construire du nouveau et non à
racheter des activités existantes)
ont déjà commencé à affluer. On
note cependant une certaine désillusion depuis quelque temps. Les capitaux privés vont continuer d’entrer,
mais il serait osé de penser que leurs
flux vont se gonfler au point de
modifier radicalement les trajectoires observées jusqu’ici.
2. LES DILEMMES DE LA « GRANDE EUROPE »
grie a stabilisé ses salaires entre
1994 et 2001, ils augmentent depuis.
La Pologne les a laissés croître
depuis dix ans. La République
tchèque les a d’abord laissés augmenter, puis les a stabilisés de 1997
à 2001, avant une nouvelle hausse.
Or cette évolution n’est pas le fruit
d’un hasard, mais d’une situation
extérieure précise, liée à la dette
et à la gestion du change. La Hongrie, contrainte par sa dette extérieure de ne pas laisser se creuser
ses déficits extérieurs, a développé
son secteur exportateur pendant
toute la décennie 90. La Pologne,
qui a bénéficié d’une importante
remise de dette au début de la transition, a pu laisser filer son déficit
et a tablé sur le développement de
son marché intérieur. En République
tchèque, on a constaté, avant la crise
de 1997, une croissance échevelée,
puis une période de récession jusqu’en 2000 ou 2001, et enfin une
reprise de l’activité qui permet une
nouvelle hausse des salaires.
vient limiter l’avantage procuré par
le faible niveau des salaires : les coûts
salariaux unitaires sont entre 1,3
et 2 fois plus élevés à l’Est qu’en
Allemagne, par exemple.
Il existe, bien sûr, des raisons microéconomiques aux décisions d’investissement :les délocalisations s’expliquent
aussi bien par des stratégies de long
terme de positionnement sur des marchés que, plus prosaïquement, par les
aides des Etats à l’installation de structures créatrices d’emploi. Surtout, si
l’on raisonne en termes généraux et
en dehors de cas bien précis de niches,
les nouveaux membres ont un vrai
atout à jouer :il sera toujours plus facile
à un fabricant européen, pour de
simples raisons logistiques, de faire
produire en Europe de l’Est,à quelques
heures de camion des grandes capitales, plutôt qu’en Asie ou en Afrique
du Nord. Mais pour maintenir une
vraie compétitivité, la variable « taux
de change » est une donnée cruciale.
LE CHANGE RÉEL,
ÉLÉMENT DÉTERMINANT
En comparant cette évolution avec
le change des pays, on constate que,
dans les trois cas, l’évolution des
salaires reflète celle du « change
effectif réel » (voir le graphique).
Ainsi, le change est une variable
déterminante pour la compétitivité
I
l suffit, pour s’en convaincre, de
considérer les salaires dans les
trois grandes économies de la zone.
Exprimés en euros, ils ont suivi des
évolutions très différentes. La Hon-
LA COMPÉTITIVITÉ COMPROMISE
Taux de change effectif réel des monnaies hongroise,
tchèqueLa
etcompétitivité
polonaise. Basecompromise
100 : moyenne 1999.
115
115
République tchèque
110
105
105
100
100
Hongrie
95
95
90
90
85
85
Pologne
80
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Le niveau de vie plutôt bas se traduit par des niveaux de salaires qui
peuvent paraître intéressants pour
des industriels de l’Ouest. Il y a
cependant incompatibilité a priori
entre augmentation des niveaux de
vie et attractivité des salaires. De
plus, la faible productivité des pays
110
75
93
94
95
96
97
98
99
00
80
01
02
03
75
Le « taux de change effectif réel » est le taux de change effectif (moyenne
des taux de change avec les monnaies des partenaires commerciaux, pondérée en fonction de l’importance des échanges avec chaque partenaire),
corrigé des différentiels d’inflation. Le mouvement de la courbe vers le bas
indique que la baisse du change nominal de chacune des trois monnaies n’a
pas entièrement compensé l’inflation. Il y a appréciation du change effectif
réel, donc baisse de la compétitivité.
LES PECO ET L’EURO : HÂTEZ-VOUS LENTEMENT !
des pays entrants : une appréciation
trop forte du change réel se traduit
par le creusement des déficits extérieurs, et ces derniers ne se résorbent que grâce à une stabilisation
du change réel, lorsque les gains de
productivité peuvent à nouveau
rendre les économies compétitives.
Une devise trop forte est donc à éviter si les pays veulent poursuivre
un développement fondé sur l’ouverture à l’international.
A contrario, une devise trop faible
comporte d’autres risques : un surcroît d’inflation « importée », élément fâcheux pour des pays qui
briguent l’accession à l’euro, et surtout une baisse du niveau de vie en
termes de pouvoir d’achat international. Les pays de l’Est sont déjà bien
plus pauvres que les pays de l’Ouest.
Fixer une parité de change à un
niveau bas (sous-évaluer la monnaie)
se traduira par un retard supplémentaire de rattrapage. En effet, dès
que le change est fixé, le rattrapage
des niveaux de vie ne dépend plus
que de la croissance en valeur de
l’économie, donc de l’augmentation
en volume multipliée par celle des
prix. Or, on l’a vu, la croissance des
PECO ne sera sans doute pas, en tout
cas pas durablement, celle des « dragons » émergents, et l’objectif de tous
les pays est de limiter l’inflation : plus
le change est fixé à un niveau faible,
plus le rattrapage prendra du temps.
Envisager l’entrée d’un pays dans
l’Union économique et monétaire
implique que l’on ait une idée de la
parité définitive de sa devise par rapport à l’euro : cette parité doit être
incontestable, notamment pour
parer aux attaques et aux « tests »
que les marchés financiers ne manqueront pas d’effectuer. Une parité
incontestable signifie que le taux
choisi ne contrevient à aucun des
objectifs fondamentaux du pays. Or,
l’adhésion suppose deux objectifs
qui peuvent rapidement se révéler
contradictoires : l’amélioration du
niveau de vie et les efforts de compétitivité. Pour résumer, si les PECO,
pour pallier leur manque de com-
tresse de ses taux d’intérêt. A l’Est,
ce dilemme prend, dès à présent, une
autre forme : les déficits budgétaires
actuels s’expliquent par le fait que les
pays n’ont pas achevé leur transition
(fonds sociaux spécifiques, subventions industrielles et agricoles...). Les
autorités monétaires en prennent prétexte pour mener des politiques
monétaires très strictes : la croissance
VRAIE ET FAUSSE
est finalement freinée, ce qui retarde
CONVERGENCE
d’autant le rattrapage...donc le consena question de la parité idéale ressus politique nécessaire pour pourtant ouverte, on peut aborder le
suivre des réformes socialement
problème d’un point de vue institudouloureuses.La volonté d’entrer trop
tionnel. Adopter l’euro supvite dans l’UEM aurait donc
pose le respect des critères Laisser
pour effet de retarder la
de Maastricht. Ces critèresconvergence économique.
croire à
là sont objectifs (contrairement
à
ceux
de une adoption
Enfin, l'adoption de l'euro,
Copenhague). Ils sont pour- rapide de
même si elle se réalise de
tant trop souvent résumés
façon précipitée, sera
l'euro ne
et simplifiés, surtout dans les
nécessairement lente en
discours qui se veulent ras- peut que
comparaison des réacsurants : il est fréquent que retarder la
tions et des anticipations
tel responsable souligne que
des marchés, puisqu’il faut
bonne fin de
son pays est proche du resdeux ans au minimum de
pect des critères, sous-enten- la transition.
stabilité du change avant
dant que la convergence est
que la parité décidée ne
en cours. Or, aucun PECO n’est
devienne vraiment définitive. Or, dans
aujourd’hui en mesure de respecles prochains mois, les fragilités écoter ces critères. Le Traité demande
nomiques des PECO dont la monà la fois un déficit budgétaire à moins
naie flotte plus ou moins librement
de
3
%
(Hongrie, Pologne, République
du PIB, une dette publique limitée
tchèque, Slovaquie, Slovénie) ris(ou s’approchant) de 60 % du PIB,
quent de s’exprimer par de fortes
une inflation contenue (inférieure à
variations de change. Optimisme lié
1,5 % de plus que les trois meilleurs
aux perspectives d’adhésion protaux d’inflation de la zone), des taux
chaine, ou au contraire prise de
d’intérêts proches (au maximum
conscience des difficultés à sur2 % au-dessus des taux d’intérêt
monter : les pressions peuvent exisdes pays ayant l’inflation la plus
ter à la hausse comme à la baisse.
basse) et une participation pendant
Dès qu’un pays affichera de bons
deux ans au mécanisme de change
résultats, les capitaux afflueront
européen (MCE).
(ainsi, les changes de l’Est sont orientés à la hausse depuis plusieurs
Se pose alors, avec l’ouverture des
mois). Mais à la moindre alerte (un
marchés consécutive à l’entrée dans
hoquet lors des processus de ratifil’UE, la fameuse question du « triangle
cation, des nouvelles conjoncturelles
d’incompatibilité »1 : comment concifaisant craindre une surchauffe...),
lier libre circulation des capitaux, taux
les dépréciations peuvent être brude change fixe et politique monétaire
tales.
indépendante ? L’afflux de capitaux
risque de provoquer l’appréciation
Laisser croire que l'adoption de l'euro
de la devise, qui sortirait alors du corpeut être rapide ne peut donc qu’acridor de change du MCE. Pour éviter
centuer les contraintes qui pèsent sur
cela,la banque centrale doit rester maîla politique économique des PECO,
retarder la bonne fin de la transition
pétitivité, entrent avec un change
déprécié, ils verront leur richesse
amputée d’autant. Inversement, si,
pour augmenter leur pouvoir d’achat,
ils entrent avec un taux de change
réévalué, la résistance de leurs producteurs locaux à la concurrence
sera compromise.
L
1
Défini par le prix
Nobel d’économie
Robert Mundell.
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