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RGLL, N°08 déc. 2010
La décentralisation, outil de développement local?
Brou Emile KOFFI
Géographe, Maitre Assistant
Université de Bouaké (Côte d’Ivoire)
E-mail: [email protected]
Résumé
La décentralisation en tant que politique de développement local est devenue une réalité en
Côte d’Ivoire. Les différents échelons de la gouvernance politico économique mis en place
par les différentes administrations à l’époque coloniale et renforcés à la survenance de la crise
économique des années 1980 (communes), et récemment à partir de 2000 (Département et
Districts), ont contribué à l’amélioration des cadres et conditions de vie des populations
notamment la réalisation d’équipements sociocommunautaires comme la santé, l’éducation,
l’eau. Ces défis ont pu être relevés grâce aux fortes interventions (financières, humaines) des
partenaires au développement et autres bailleurs de fonds internationaux et de l’Etat ivoirien.
Cependant des difficultés financières et institutionnelles méritent d’être surmontées pour le
plein épanouissement des populations, bénéficiaires des actions de développement.
Mots clés: Côte d’Ivoire, Commune, Décentralisation, Développement local, District, Populations
Introduction
Amorcée timidement depuis l'indépendance en 1960, la décentralisation suscite encore un
grand intérêt auprès des différentes composantes de la nation. Elle alimente le débat politique,
économique et social en Côte d'Ivoire à l’image de la région ouest africaine. Pour les pouvoirs
politiques, la décentralisation doit être encouragée pour amorcer le développement local avec
une mobilisation des ressources et un investissement local. Pour atteindre cet objectif, le
législateur a structuré l’espace en cinq échelons d’entités décentralisées: la région, la ville, le
département, le district et la commune.
Toutefois, à ce jour, seuls les trois derniers sont fonctionnels. Les communes, socle du système
institutionnel de la décentralisation, ont en charge la réalisation des équipements de proximité. Il
est donc envisagé la communalisation totale du territoire national. Les Départements et les
Districts, devant encadrer le développement rural et soutenir son équipement, compléter
l’équipement urbain et promouvoir le développement économique local.
Malgré les prédispositions des animateurs du développement local à l’épreuve, ces entités
territoriales et locales sont sujettes à des dysfonctionnements : institutionnel, administratif,
financier, infrastructurel.
Ont-elles répondu aux attentes de la population et des autorités qui leur ont transféré des
compétences?
Cette recherche cherche à faire le bilan de la politique de décentralisation en considération des
acquis en termes de développement local, mais aussi des limites en Côte d’Ivoire.
1. Méthode
Cette contribution s’appuie sur l’exploitation de la littérature abondante sur la mise en œuvre
de la politique de décentralisation dont les journaux ivoiriens font échos quotidiennement,
mais aussi sur une série de travaux de recherches menées par nos soins sur des exemples de
gestion de collectivités à travers le pays. Les communes d’Adjamé, Agnibilékrou, Koun-Fao,
Songon et de Toumodi, ainsi que les départements de Sinfra et Daloa ont constitué nos
champs d’investigation. Dans ces services décentralisés, nous avons exploité les différents
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budgets annuels ainsi que les comptes administratifs où sont consignées les actions de
développement initiées ainsi que les coûts des réalisations. Des localités ont été aussi visitées
aux fins de vérifier l’effectivité des réalisations et leur état de fonctionnement. Le présent
article est un bilan. Il fait d’abord un bref aperçu du processus de décentralisation, ensuite en
ressort quelques acquis à travers les actions de développement engagées et pose enfin les
problèmes liés à la mise en œuvre réussie de cette politique.
2. Esquisse de l’historique de la décentralisation en Côte d’ivoire
Le processus de décentralisation en cours a connu deux grandes phases: l’étape coloniale avec
un résidu de communes dites de peuplement et depuis l’indépendance avec l’ouverture
d’autres échelons et une quasi-totalité de la couverture territoriale (cf figure 2).
Sous le régime colonial français, l’administration directe était le système de gestion dominant.
Cependant, des entités communales dites communes de peuplement avaient été créées pour
servir de lieu d’assimilation. C’est le début de la communalisation avec la création de trois
catégories de communes:
- les communes mixtes, dotées de Conseils Municipaux dont une partie est élue et l’autre
nommée, avec à leur tête des Maires désignés par l’autorité de tutelle (Grand-Bassam en
1914, Abidjan en 1915 et Bouaké en 1932);
- les communes de moyen exercice créées par la loi du 8 novembre 1955, qui étaient dirigées
par des Conseils Municipaux élus, ayant à leur tête des Administrateurs-Maires désignés par
le pouvoir central (Abengourou, Agboville, Daloa, Dimbokro, Gagnoa et Man);
- les communes de plein exercice, qui étaient administrées par des conseillers municipaux et
des Maires élus. En 1955, les communes mixtes d’Abidjan et de Bouaké ont été transformées
en plein exercice.
Le mouvement communal pendant la colonisation n’a pas eu cependant, d’évolution notable.
C’est un réduit de localités qui ont été érigées en communes et de surcroît, avec des statuts
différents: plein et moyen exercice et mixtes. L’institution communale telle que léguée par le
colonisateur était sans envergure et répondait plus aux préoccupations de la métropole qu’aux
intérêts des populations colonisées.
L’indépendance augurait une rupture dans la pratique de la décentralisation. De 1960 à 1978,
elle a connu une phase de stagnation caractérisée par la consolidation des acquis de l’époque
coloniale et par la mise en place d’instruments législatifs à des fins de relance du processus.
Déjà en 1960, la nouvelle loi organique prévoyait en son article 68, la création de collectivités
locales. Sa mise en œuvre n’est intervenue qu’en 1978, avec la loi 78-07 du 09 janvier 1978
portant institution des communes de plein exercice qui constitue la première disposition
législative de la politique de décentralisation postcoloniale. Cette loi crée sous un régime
unique 26 nouvelles communes et confirme celles de Bouaké et d’Abidjan.
C’est la période de relance. Cependant, ce texte n’aura pas une application immédiate. Il a
fallu attendre 1980 pour voir les textes de base de la décentralisation actuelle1.
La réhabilitation du mouvement de décentralisation en Côte d’Ivoire s’est opérée dans un
double contexte politique et économique.
1
Lois 80-1180, 80-1181 et 80-1182 du 17 octobre 1980, respectivement relatives à l’organisation municipale, au régime
électoral municipal et au statut particulier de la ville d’Abidjan qui crée 10 nouvelles communes au sein de l’agglomération
d’Abidjan
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Figure 1: le processus de décentralisation en Côte d’Ivoire
Au plan politique, on assiste de plus en plus à la volonté des citoyens de participer au
développement de leur localité afin d’éviter le «parachutage» de personnalités souvent
« politiques » aux mobiles autres et parfois détachés des réalités locales:
- permettre aux populations directement concernées de participer concrètement à la gestion
des affaires locales et à la prise en main de leur développement par le choix des hommes et
des projets;
- faciliter l’accession à des postes électifs infra nationaux des hommes politiques pour exercer
le pouvoir, mais aussi pour étendre et consolider sur le territoire national, l’influence des
partis politiques dont ils sont issus.
Au plan économique, ce sont les effets néfastes de la conjoncture économique qui ont poussé
les décideurs à relancer le processus de décentralisation en associant les populations à la
gestion des affaires locales. Une part d’initiatives est laissée aux collectivités locales pour
qu’elles se donnent les moyens de créer les ressources nécessaires au financement de leur
propre développement mais également de donner aux populations les moyens de s’assurer un
meilleur cadre de vie et d’épanouissement.
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A l’issue des consultations électorales de novembre 1980, 37 conseils municipaux ont été mis
en place y compris le conseil de la Ville d’Abidjan. La phase de renforcement débute avec la
loi 85-578 du 29 juillet 1985 qui crée 98 nouvelles communes portant ainsi le nombre à 136 et
la loi n°85-582 du 29 juillet 1985 portant transfert de compétences de l’Etat aux communes et
ses décrets qui mettent à la disposition des communes des moyens financiers, humains,
techniques et matériels, ainsi que des instruments administratifs et juridiques.
A partir de 1995, l’idée de donner une impulsion nouvelle à la politique de décentralisation en
l’élargissant et à l’approfondissant, par le biais de la communalisation totale du territoire
national et par la création de nouvelles collectivités supra communales, s’est progressivement
consolidée. Initiée sous le régime du Président BEDIE (1993 à 1999) qui envisageait d’étendre
la communalisation par la création d’entités de statuts différents (communes rurales et
communes urbaines), mais aussi d’ériger les régions en collectivités décentralisées, cette
politique de décentralisation et d’aménagement du territoire n’a pu être mise en œuvre à cause
du coup d’Etat survenu en décembre 1999.
En 2003, une page nouvelle s’ouvre avec le renforcement de la politique de décentralisation2.
Mais auparavant, au terme de la loi n°2001-476 du 9 août 2001 d’orientation sur
l’organisation générale de l’administration territoriale, d’autres entités décentralisées sont
définies: le Département, le District et la Région.
Ainsi les départements, collectivité territoriale dont les limites coïncident avec celles de la
circonscription administrative du même nom, sont créés3. Tous les départements
administratifs sont devenus des collectivités territoriales. Ceux abritant les capitales sont
érigés en district avec des missions spécifiques4.
Selon la loi n°2001-476 d’orientation sur l’organisation générale de l’administration
territoriale, la région constitue l’échelon de conception, de programmation, d’harmonisation,
de soutien, de coordination et de contrôle des actions et des opérations de développement
économique, social et culturel qui s’y réalisent à l’intervention de l’ensemble des services des
administrations civiles de l’Etat. Elle est également l’échelon d’exécution des réalisations
d’intérêt général. Elle est une collectivité territoriale composée d’un ou de plusieurs
départements. Elle n’est cependant pas, actuellement fonctionnelle. A ce jour, le découpage
territorial se fait autour de plus de 1 124 Communes dont 197 dotées de conseils municipaux,
100 Départements dont 56 sont dotés de Conseils Généraux et 2 Districts.
3. Résultats
Le bilan de la politique de décentralisation en matière de développement local est
relativement positif; les acquis les plus significatifs sont la mobilisation d'importantes
ressources financières, la promotion d’un développement endogène, la participation des
populations à la gestion des affaires locales. La dimension territoriale de la politique de
décentralisation en considération du nombre de localités couvertes et le volume de population
concernée demeure indéniablement l’essentiel des atouts.
2
loi n°2003-208 du 7 juillet 2003 portant transfert et répartition de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales.
Décret 2002-142 du 11 mars 2002 portant création de 56 collectivités territoriales départementales.
4
Lois n°2001-478 du 09 aout 2001 portant statut du district d’Abidjan et n°2002-44 du 21 janvier 2002 portant statut du
district de Yamoussoukro. «Le District d’Abidjan gère le Grand Abidjan, premier pôle urbain, démographique, économique,
industriel et portuaire du pays, avec toutes les contraintes de gestion spatiale que cela implique. […] Le District de
Yamoussoukro doit gérer l’intégration harmonieuse dans l’espace, du transfert de la capitale politique et administrative à
Yamoussoukro» (Tahet, 2004)
3
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3.1. La dimension spatio-démographique de la décentralisation
En 1980, on dénombrait 98 communes. Actuellement, tous les chefs lieux administratifs
(sous-préfectures et préfectures) sont érigés en collectivités territoriales ou locales. Si pour les
départements, ce sont les chefs lieux de départements administratifs, au niveau des
communes, en plus des chefs lieux de sous-préfecture, nombre de gros villages sont érigés en
communes. La volonté politique des autorités et législateurs du pays est de faire en sorte
qu’aucune localité n’évolue en dehors d’une collectivité locale. En un mot, il s’agit de la
communalisation totale du territoire ivoirien avec l’érection tous azimuts de localités en
commune5. Le tableau 1 présente, en relation avec les données démographiques, la répartition
de ces collectivités fonctionnelles.
Tableau 1. Répartition des communes par strates de population en 1996 et 2001
Strate démographique
[0 à 20 000[
[20 000 à 50 000[
[50 000 à 100 000[
[100 000 et plus [
Abidjan et ses communes
Total
Nombre
72
42
08
04
10
136
1996
Population
714 094
1 392 818
575 206
735 689
1 934 442
5 352 247
2001
Nombre
107
52
17
8
13
197
Source: PDM, 2000
Les collectivités locales sont des agglomérations généralement de petite taille avec une forte
concentration de celles-ci dans les strates de moins de 20 000 habitants. La promotion des
petites localités vise à permettre à ces dernières, grâce à l’aide de l’Etat, de se doter en
équipements et infrastructures. C’est un objectif prioritaire de la politique de décentralisation
en Côte d’Ivoire.
A l'issue des élections municipales de février 1996, ce sont 197 maires et 6 656 conseillers
municipaux qui ont été portés à la tête des communes pour la période 1995-2000.
L’administration départementale n’est pas en reste. Pour les 56 Départements fonctionnels
depuis 2002, ce sont 1 954 conseillers généraux et 233 vice-présidents qui animent ces
collectivités territoriales.
La décentralisation demeure aussi un instrument de lutte contre la pauvreté par le nombre
d’emploi qu’elle génère. Même si pour la plupart, ces emplois sont subalternes et peu
valorisants, les communes et les départements permettent à beaucoup de citoyens de s’insérer
dans la vie économique. En 1996, le personnel permanent de l'administration locale est de 12
500 agents dont 710 fonctionnaires.
Grâce à divers programmes de formation, elle est arrivée progressivement à faire face à ses
responsabilités en matière de préparation, d'exécution et d'entretien de ses travaux. Ces
5
Des entités décentralisées se créent à chacune des visites d’Etat dans les régions et autres réception de population au palais
présidentiel. Les derniers décrets sont le Décret N°2010-231 du 25 août 2010 portant création de deux-cent quatre-vingt dixneuf (299) communes et modification des décrets N°2005-314 du 06 octobre 2005 et 2008-115 du 06 octobre 2008; le Décret
N°2010-232 du 25 août 2010 portant transformation des anciennes communes de Bouaké, Daloa et Korhogo en villes et le
Décret N°2010-233 du 25 août 2010 fixant le ressort territorial des régions, départements, sous-préfectures et communes de
Côte d'Ivoire.
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effectifs sont fonction de la taille (démographique) mais aussi de la surface financière de la
collectivité. Pendant que les communes de Songon et de Toumodi emploient en moyenne 50
agents locaux, la commune d’Adjamé dispose d’un effectif de 481 agents de divers niveaux
(tableau 2).
Le diplôme compte très peu dans le recrutement des agents. Tous les diplômes, qu’ils soient
de l’enseignement général ou technique, peuvent donner accès à une embauche. En effet, sur
51 agents que compte la recette municipale de la commune d’Adjamé, 47 ont un diplôme
inférieur au BEPC ou équivalent, 2 ont le niveau second cycle des lycées et 2 possèdent un
autre type de document administratif tel le permis de conduire (Koffi, 2002). Cependant, pour
les postes techniques ou spécialisés, on fait appel à des professionnels du secteur concerné. En
effet, les services qui demandent un sens de réflexion plus poussé sont dotés en personnel par
la tutelle qui met à la disposition des collectivités locales des agents de l’Etat, notamment le
Secrétaire général, le chef du service administratif, le responsable financier et le directeur des
services techniques.
Tableau 2: Le personnel de la commune d’Adjamé selon le service et le niveau d’étude
Services
Diplômes
Services Administratifs Généraux
Services Financiers et Comptables
Services de Collectivité
Services Economiques et Sociaux
CEPE
43
Total
BEPC
17
BAC
13
180
110
107
Autres
11
Total
84
180
110
107
481
Source: Koffi E., 2002
3.2. D'importantes ressources mobilisées et investies par les entités décentralisées
Au cours de la période 1991-1995, les communes ont mobilisé une masse budgétaire de plus
de 205,5 milliards de FCFA. Parallèlement aux investissements réalisés sur leurs ressources
propres, les communes ont mobilisé autour d’elles d’importants investissements financés sur
le budget de l’Etat. Certaines ressources proviennent aussi des bailleurs de fonds
internationaux sous la forme de dons, pour une enveloppe d’environ 35 milliards de FCFA.
En 1993, 42 % des revenus des communes étaient générés par des taxes locales et autres
recettes collectées directement.
L'essentiel du pouvoir fiscal ivoirien demeure encore aux mains de l’Etat. Les communes ne
bénéficient plus que d'une quote-part des recettes provenant du foncier. Quant aux patentes et
licences, une part provenant de l’Etat de 5 % se superpose à la part communale, elle-même
variable en fonction de la nature des activités taxées. Le recouvrement de ces impôts reste
difficile à mettre en œuvre.
Les autres recettes concernent les prestations de service. Les communes ont la possibilité de
facturer certains services qu'elles fournissent aux usagers, tels les droits de place sur les
marchés. En 1994, elles représentaient 11,22 % des recettes totales. Les revenus patrimoniaux
et de portefeuille ne constituaient que 1 % du total.
La loi faisant obligation aux communes de consacrer au moins 20 % de leurs dépenses à
l'investissement, leur capacité d’investissement en 1996 s’élevait à 13,35 milliards de FCFA
dont 8,99 milliards de FCFA pour la ville et les communes d’Abidjan. Cette capacité
d’investissement représente l’épargne nette (recettes réelles de fonctionnement – dépenses
réelles de fonctionnement et d’amortissement du capital de la dette) augmentée des recettes
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réelles d’investissement. Les recettes réelles de l’investissement sont de 2,2 milliards de
FCFA. En 1994, les dépenses d'équipement étaient en moyenne de 1 236 FCFA par habitant,
alors que pour la ville d’Abidjan et ses communes, ces dépenses représentaient 2 135 FCFA
par habitant. Ces dépenses vont croître en 1996 pour atteindre par habitant 3 070 FCFA pour
l’ensemble des communes et 5 196 FCFA pour Abidjan, communes et ville, (PDM, 2000).
Les services de proximité occupent environ un tiers du budget : voirie, gestion de l'eau et des
déchets, cimetières, etc. A partir de 1988, les services sociaux, culturels et de "promotion
humaine" prennent de l'importance (écoles, dispensaires, maisons de jeunes, etc.) en
recouvrant jusqu'à 4,8 % des dépenses en 1988 (soit un accroissement moyen de 25 %).
Les services généraux et les services économiques couvrent le reste des dépenses avec une
moyenne respective de 26 % et 3 % des dépenses.
Tableau 3: Répartition des recettes et dépenses des communes de CI
Recettes
Ressources fiscales
Recettes non fiscales
Dotations d'Etat
Recettes d'investissement
Dépenses
Fonctionnement
Investissement
Montant en %
100,00 %
50,80 %
21,10 %
11,10 %
17,00 %
100,00 %
78,70 %
21,30 %
Source : DCGL, 1993
Actuellement, les données semblent s’améliorer. Les collectivités locales, grâce aux appuis
des bailleurs de fonds, réussissent à recouvrer normalement leurs ressources fiscales et à
diversifier les entrées. La commune d’Agnibilékrou a réussi à mobiliser près de 43 % de ses
ressources locales en 2004, même si la part de l’Etat reste encore très élevée.
Les projets retenus en investissement doivent être conformes aux opérations inscrites au
programme triennal de développement de la commune, institué par le décret du 24 novembre
1982 (Actes du séminaire sur "La gestion financière des collectivités locales" Cotonou Août
1990, (IIAP, SERHAU).
Les investissements les plus importants vont à l'équipement des nouvelles communes (entre
20 et 36% des dépenses). Le deuxième poste concerne les services de proximité (environ un
tiers des dépenses).
De gros efforts d'équipement en matière d'équipements sociocollectifs (écoles, dispensaires,
centres sociaux …) ont été déployés depuis 1987 (tableau 4).
En matière d'équipement urbain et corrélativement au désengagement progressif de l'Etat visà-vis des financements directs de l'équipement de base, deux constats importants sont à faire:
depuis les années 1970, l'Etat s'implique moins dans le rôle d'opérateur au bénéfice du
développement des services publics marchands et amorce le transfert significatif de ses
responsabilités en faveur des municipalités élues (état civil. éducation, environnement) même
si le transfert des crédits correspondants n'a pas suivi. Cette situation tire son origine de la
crise pétrolière des années 1970. On assiste alors au rétrécissement des ressources de l’Etat
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destinés aux secteurs non productifs qui mettra fin à l’Etat de providence et la mise en place
des politiques d’ajustement structurel.
Tableau 4: Niveau des investissements en millions de F CF A selon les rubriques et les
sources de financement du Département de Sinfra
Education
Santé
Edilité
Commerce
Magasin de stockage
Foyer polyvalent
Agriculture et élevage
Hydraulique villageoise
Autres équipements
Investissement total
pourcentage
Etat
Population
Conseil Général
Total
%
6,875000
22,029983
6,875000
18,024532
0
0
8,500000
8,500000
0
0
655,127986
373,811441
27,832641
7,000000
9,000000
7,250000
38,323690
141,886594
63,737010
1458,034846
95,37
668,877986
413,865956
27,832641
24,000000
9,000000
7,250000
38,323690
141,886594
63,737010
1528,839361
100
43,75
27,07
1,82
1,56
0,58
0,47
2,50
9,28
4,16
37,404983
2,45
Source: Conseil Général de Daloa, 2009
33,399532
2,18
Au cours de la période 1986/1990, les investissements urbains de fonction locale ont
représenté en moyenne annuelle un effort public global (Etat, parapublic et communes) de 50
milliards de F CFA. Le montant moyen de l'investissement public par an et par habitant s'est
élevé à 10 300 FCFA. La répartition relative des investissements urbains par secteur
d’intervention a été la suivante: circulation et transport (40 %), eau et environnement (15 %),
énergie et télécommunications (10 %), santé et social (10 %), éducation et culture (15 %),
commerce et administration (10 %). Un peu plus de 6 % des investissements ont été consacrés
à Abidjan.
3.3. La forte implication des bailleurs de fonds internationaux
Divers bailleurs de fonds extérieurs soutiennent depuis de longues années (fin des années
1980) le développement communal ivoirien par des dons ou des prêts à des conditions
préférentielles. Ces soutiens visent à encourager le désengagement de l’Etat et la promotion
du secteur privé dans la gestion urbaine, mais aussi améliorer le cadre de vie des populations
par l’apport d’équipements de proximité. Autrefois, consacrées à l'organisation administrative
et à la formation du personnel, les principales interventions des aides extérieures concernent
aujourd'hui l'équipement des communes avec des ciblages variant selon les projets.
L'IDA / Banque Mondiale
Le projet d’appui à la conduite d’opérations municipales (PACOM), créé en septembre 1995,
est un financement de la Banque Mondiale à travers l’Aide Internationale de Développement
(IDA) pour un montant d’environ 27 milliards FCFA.
Le PACOM a pour objectif la contribution à l’amélioration de la capacité de gestion des
collectivités locales et à la réalisation d’équipements fondamentaux. Il comporte 2 parties:
- la réalisation de travaux urbains servant de cadre d’exercices tests pour l’apprentissage
des procédures de programmation, de réalisation et de gestion des investissements de
fonction locale (IFL);
- le renforcement des capacités municipales à travers les actions de formation des élus et
des responsables municipaux, le financement des études de réforme fiscale locale et la
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réalisation de cadastres fiscaux simplifiés en vue d’une amélioration de la collecte des
impôts municipaux.
Deux structures de gestion sont mises en place dans le cadre du PACOM:
- le Comité de coordination et de gestion (CCG-PACOM) chargé de l’attribution des
financements de projets communaux et du suivi de l’exécution desdits projets.
- la mission d’appui à la conduite d’opérations municipales (MACOM), qui joue le rôle de
secrétariat technique du CCG-PACOM assurant la maîtrise d’œuvre du projet.
Le FED (PDCC)
Initié par le FED en janvier 1994, le Projet d’Appui au Développement des Communes
Côtières (PDCC) a pour but «d’appuyer et de concrétiser la politique de décentralisation du
gouvernement, par l’accroissement du niveau de service des collectivités locales».
D’un montant total de 19,5 milliards de FCFA, ce programme a bénéficié d’un don non
remboursable du FED d’environ 18,5 milliards francs CFA, le solde étant supporté par le
BSIE. Le PDCC est prévu en deux phases de 2 ans. Les projets dont bénéficient les
communes sont de 2 formes:
- soit elles reçoivent sur leurs budgets annuels les sommes nécessaires aux travaux qu’elles
réalisent elles-mêmes, dans le cadre des devis-programmes qui précisent les opérations
devant être financées par le FED (Projets d’Initiative Locale –PIL);
- soit elles obtiennent des ouvrages exécutés par l’administration centrale: routes,
assainissement, dispensaires, réhabilitation d’hôpitaux, etc. (Projets d’Initiative Centrale –
PIC).
Les bénéficiaires sont essentiellement les communes, les populations et les acteurs
économiques. Le PDCC a opéré une classification des investissements à réaliser dans les
communes:
- les services fondamentaux regroupant les services de santé, d’éducation;
- la protection de l’environnement prenant en compte essentiellement toutes les questions
d’assainissement, de ramassage et d’élimination des ordures ménagères;
- les services à l’habitat qui traitent de la voirie de desserte et de l’amélioration du cadre de
vie au sens large;
- les services économiques regroupant les investissements directement liés à la vie
économique locale et en assurant la vitalité;
- les dépenses liées au cadre institutionnel.
La coopération belge (PDCN)
Le Projet d'appui au Développement des Communes du Nord est financé en grande partie par
la coopération belge au profit de 4 communes du Nord les moins dotées en ressources
financières: Kolia, Kouto, M’Bengué et Niellé pour un montant de 1,102 milliard de FCFA,
assistance technique comprise, soit 77,2 % du projet. L’Etat ivoirien et les communes
bénéficiaires apportent leur contribution à la réalisation de ce projet à concurrence
respectivement de 285 millions de FCFA, soit 19,98 % et 39,5 millions de FCFA, soit 2,77 %
de l’enveloppe globale. Le PDCN, lancé les 17 et 18 juillet 1996, a un coût de 1,427 milliard
de FCFA pour une durée de 4 ans.
Le PDCN ambitionne le développement de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre au
niveau de ces communes à travers la mobilisation des ressources techniques, financières et
humaines. Les domaines d’intervention du projet sont relatifs à l’équipement et l’amélioration
des infrastructures communales, à l’optimisation des ressources locales pour l’amélioration de
la gestion et la motivation des services, au transfert des compétences au niveau local et au
renforcement du tissu économique des communes.
89
RGLL, N°08 déc. 2010
Le PADEC
La coopération française appuie le mouvement communal à travers le projet d'appui au
développement communal (PADEC) des capitales régionales (excepté Abidjan). Pour un coût
de 12 millions de FF, le PADEC a couvert la période 1996-2001. Le PADEC intervient dans
les domaines suivants:
- appui à l’amélioration du cadre institutionnel et aux actions de formation, de
sensibilisation et de communication;
- appui au développement local par le renforcement du crédit des institutions communales
auprès des populations et la dynamisation des divers partenaires impliqués dans le
processus de développement local (élus, société civile, secteur privé).
D’autres organismes interviennent dans le financement de l’urbain. La coopération allemande
à travers la KFW s'investit dans le drainage et l'assainissement de certaines villes de
l'intérieur. Au cours de la période 1985-1995, elle a décaissé 17 milliards de FCFA. Cette
somme a été affectée en partie au drainage et à l'élimination de déchets dans diverses villes de
l'intérieur.
L’aide bilatérale américaine, à travers l’Us-aid, a fait don d’environ 1,4 milliard de FCFA
pour divers équipements collectifs communaux.
3.4 Des actions de développement initiées par les collectivités territoriales
Les moyens humains et financiers mobilisés ont permis de mettre en place des équipements
généraux, des réalisations pour les services de collectivité, les dotations en équipements
sociaux, culturels et de promotion humaine et des réalisations économiques selon les
compétences telles que définies par la loi6. Retenons ici, les actions pour la promotion de la
santé des populations (équipements sanitaires et accès à l’eau potable), l’électricité et les
voies de communication et l’éducation. Cependant, ces actions ne sont entreprises que grâce à
une maîtrise des recettes propres à travers la mise en place d’infrastructures pourvoyeuses de
devises tels les marchés et les magasins aménagés le long des principales artères.
Les places marchandes pour une assiette fiscale propre
Les collectivités territoriales sont en principe dotées de l’autonomie financière. Dans cette
optique, les responsables ne ménagent aucun moyen pour investir dans des projets porteurs
qui pourraient aider à la réduction de la pauvreté. Mais au-delà de cette ambition, ces
équipements et infrastructures économiques doivent permettre de consolider l’assiette fiscale
des collectivités et de supporter le financement des projets d’équipements sociaux, culturels et
de promotion humaine. Des marchés, des magasins et autres box sont construits tant en milieu
rural qu’en ville.
6
L’ancien régime de transfert de compétences (qui a été en vigueur jusqu’en 2003) reposait sur la loi n°85-582
du 29 juillet 1985 déterminant le régime des transferts de compétences de l’État aux communes et à la Ville
d’Abidjan et 8 décrets subséquents. Les nouvelles dispositions sont régies par la loi 2003-208 du 7 juillet 2003
portant transfert et répartition de compétences de l’État aux Collectivités Territoriales) comporte 295 libellés de
compétences regroupées en 16 domaines désormais dévolus aux collectivités (commune, Département, District, Ville et
région).
90
RGLL, N°08 déc. 2010
Le département de Sinfra a ainsi construit trois magasins de stockage et de commercialisation
de produits vivriers et deux marchés ruraux. Ces infrastructures permettent de stocker les
produits vivriers dont regorge le département en vue de leur acheminement vers les gros
marchés comme Abidjan. Le département de Daloa n’est pas en reste. La jeune commune de
Songon dans le district d’Abidjan s’est elle aussi dotée d’un nouveau marché à Songon Dagbé
en 2006 avec la participation financière du Programme d'Appui à la Conduite d'Opérations
Municipales (PACOM) à hauteur de 250 000 000 de FCFA. Ce joyau est encore non
fonctionnel pour des problèmes d’emplacement.
Afin de palier le manque de financement de ces équipements souvent lourds pour être
supporté, les entités décentralisées adoptent de plus en plus le système BOT (Build Operate
Transfer), c'est-à-dire construire, exploiter et transférer pour financer lesdits équipements. La
commune d’Adjamé a pu ainsi se bâtir un nouveau marché financé entièrement à hauteur de
12 milliards de FCFA par la Société Ivoirienne de Concept et de Gestion (SICG) qui au terme
de 25 années de gestion au bénéfice du promoteur sera rétrocédé (Koffi, 2002).
L’accès aux infrastructures sanitaires et à l’eau potable
L’accès aux équipements dans le cadre de l’amélioration des cadre et condition de vie des
populations se décline en termes de disponibilité tant en qualité qu’en quantité suffisantes.
Au niveau des infrastructures sanitaires, le non respect de la mise en œuvre de la carte
sanitaire entraîne une faible couverture. Le niveau de fréquentation des services publics de
santé par les populations reste faible avec un taux d’utilisation de 21 % en 2000. La faiblesse
de ce taux s’expliquerait par l’éloignement des équipements des usagers, car selon le DSRP
(2009), seulement 44 % de la population vivent à moins de 5 km d’un établissement sanitaire,
27 % entre 5 et 15 km, et 29 % parcourent plus de 15 km pour avoir accès à un établissement
sanitaire. Les travaux entrepris par les autorités locales ont consisté à renforcer le dispositif
sanitaire et à l’équiper en matériels et médicaments.
Le Départements de Sinfra a investi 308 millions de francs CFA dans les infrastructures
sanitaires. Il s’est agit de la construction de quatre dispensaires avec logements du personnel
soignant, l’achèvement des équipements sanitaires en souffrance mais aussi la réhabilitation
de ceux en délabrement avancé dans le milieu rural. L’hôpital général de la ville a également
bénéficié de ce programme à travers l’aménagement des salles d’hospitalisation de catégorie,
l'équipement du bloc opératoire et du service de radiologie ainsi que l'achat d'un groupe
électrogène. Le ratio médecin/population du département est désormais de 17 000 contre 1
pour 34 015 habitants en 2001. Le rapport infirmier/populations est aujourd'hui estimé à 6 299
contre 1 pour 7 731 habitants en 2001, et celui concernant sage femme/femme en âge de
procréer est évalué à 3 805 contre 1 pour 5 057 en 2001. Cependant, on note une chute du
taux de fréquentation de 23 % à 20 %, qui est liée à la paupérisation grandissante surtout en
milieu rural et les difficultés d’accès au centre de santé du fait de la dégradation des routes et
autres pistes rurales.
Quant au Département de Daloa, ce sont 373 millions de Francs CFA qui ont été investis dans
les travaux de construction, d’achèvement et de réhabilitation de centres de santé intégrés
(dispensaire plus maternité), de maternité et de dispensaire dans le milieu rural.
91
RGLL, N°08 déc. 2010
La commune de Toumodi a construit en 2005, un pavillon d’hospitalisation à l’hôpital à hauteur de
11,5 millions de francs CFA.
Que ce soit à l'intérieur des villes ou dans l'arrière pays de celles-ci, le problème d'eau
potable se pose avec acuité. Mais ces insuffisances sont plus criardes en milieu rural où les
premières infrastructures hydrauliques mises en place par l’Etat sont devenues obsolètes.
Ainsi le recours aux sources traditionnelles non protégées (puits, marigots, marres) expose les
populations à une situation catastrophique à travers la recrudescence des maladies mortelles
liées à l’eau, notamment la diarrhée, le choléra, l’onchocercose, la bilharziose, le ver de
guinée, l’ulcère de Buruli.
Le Programme National d’Hydraulique Humaine lancé en 1973, a permis en 2008,
l’équipement de 725 localités sur 1 194 éligibles, permettant à 576 552 abonnés d’être
desservis en eau potable en Hydraulique Urbaine (HU) instituée pour l’équipement des
localités de plus de 4 000 habitants et toutes les chefs-lieux de Sous-préfectures. Le taux de
pénétration atteint 61 %. En ce qui concerne l’Hydraulique Villageoise ou HV prévue pour les
localités de 400 à 2 000 habitants, 1 500 puits modernes et 19 689 points d’eau ont été réalisés
sur un besoin global en points d’eau de 21 661, soit un taux de pénétration de 76 %.
Cependant, 5 856 points d’eau ont été abandonnés alors que les besoins nouveaux à satisfaire
s’élevaient à 7 828 points d’eau. Au niveau de l’HVA, 199 villages ont été équipés sur un
total de 1 515 localités éligibles en 2008, soit un taux de 13 % (DSRP, 2009).
Ce sont ces différents écarts que les autorités locales s’attèlent à amenuiser. Ainsi, tantôt elles
raccordent les nouveaux quartiers au réseau de distribution d’eau existant en milieu urbain,
tantôt, elles implantent des systèmes HVA avec construction de châteaux d’eau pour les
grosses agglomérations rurales, ou encore des pompes à motricité humaine pour les autres
localités. Elles s’investissent aussi dans la maintenance des points obsolètes. En moins d’une
décennie d’activités, le Conseil général de Daloa a investi plus de 100 millions de francs CFA
pour l’amélioration des conditions d’accès à une eau potable dans les localités rurales du
Département (tableau 5).
Tableau 5: Les dépenses d’accès à l’eau potable par sous-préfecture dans le
Département de Daloa
Sous-préfectures
Daloa
Gboguhé
Zoukougbeu
Bédiala
Gadouan
Zaïbo
Total
Montant
45 388 324
29 598 277
8 855 035
3 0419 389
24 701 869
2 923 700
112 288 317
Source: Koffi, 2009
Le nombre de pompes villageoises est passé de 137 à l’avènement de la collectivité
décentralisée en 2002 à 143 en 2009, soit un accroissement de 4,48 %. Un accent particulier
est mis sur l’entretien des pompes villageoises existantes dont les pannes fréquentes poussent
les populations à avoir recours aux sources traditionnelles d’eau (tableau 6)
92
RGLL, N°08 déc. 2010
Tableau 6: Répartition des activités du Conseil Général de Daloa par sous-préfecture
Souspréfectures
Activités
Maintenance (HV)
Forage (HV)
Daloa
Tahiraguhé,
Zépréguhé,
Dédéguhé, Boboua-Bahouan
Gboguhé
Zébraguhé,
Koréa1,
Digbapia,
Guégékipra, Ngboguhé, Brakaguhé,
Kékégoza, Koréa2
Nime, Zahirougbeu, Guessabo, Gorodi,
Zakogbeu
Béfla, Bégafla, Ourouta, Niannoufla,
Banoufla, Brohouta1, Nanoufla, Ouanta,
Kounzra, Boudiahi
Kramoua,
Gbiéguhé
Gadouan
Prospection
à
N’drikro, Yaokoffikro
et Doubakro
Zoukougbeu
Bédiala
Gadouan
Tagoura,
Construction
de
sources améliorées
Kéibla,
Gboprouy,
Guédéya, Zah
Zoboua,
Gorodi 1
Ouatigbeu
Koinzra
et
2,
Zaïbo
Zaïbo, Assiékouassikro, Koffrankro
Source: Koffi, 2009
Dans le Département de Sinfra par contre, la priorité est accordée en la matière aux trois
chefs-lieux de sous-préfectures nouvellement créés (2001) ainsi qu’à la ville où un problème
de distribution d’eau se posait avec acuité. Ainsi, chacun des trois nouveaux chefs-lieux de
sous-préfecture (Kononfla, Bazré et Kouétinfla) a été doté d’un château d’eau.
Les infrastructures scolaires
L’éducation, surtout de niveau primaire, figure parmi les défis majeurs des élus locaux. En
effet, dans le souci de faciliter l’accès et le maintien à l’école, des initiatives sont entreprises
dans le cadre global de la politique éducative en Côte d’Ivoire. Ainsi, sont institués,
notamment, (i) les prêts/locations de manuels scolaires en faveur des défavorisés dès 1998,
(ii) la libéralisation du port de l’uniforme scolaire au primaire, (iii) la libéralisation du marché
du livre dès 1999, (iv) la pérennisation et généralisation du programme de cantines scolaires,
et (v) l’implication des communautés à la gestion des établissements scolaires. L’essentiel de
La mise en œuvre de ce programme repose essentiellement les collectivités décentralisées.
De par la loi de 2003, «la construction et la gestion des universités du district, des grandes
écoles, des lycées et collèges d’enseignement général, des lycées et collèges d’enseignement
technique et professionnel ainsi que des centres de formation professionnelle en harmonie
avec la carte scolaire», «la construction et la gestion des lycées et collèges d’enseignement
général, des lycées et collèges d’enseignement technique et professionnel ainsi que les centres
de formation professionnelle en harmonie avec la carte scolaire» et «la construction et la
gestion des écoles primaires, maternelles et des crèches et jardins d'enfants, des institutions
d’éducation féminine et des centres d'apprentissage, en harmonie avec la carte scolaire» sont
des compétences transférées au District, au Département et à la commune.
Au niveau du primaire, grâce aux actions du conseil général de Sinfra, le nombre d'écoles
publiques est passé de 88 en 2002 à 106 en 2007, faisant ainsi passé le nombre de classes de
432 à 557. Aussi, le nombre d'élèves est-il passé de 23 989 à 28 334 pour la même période,
soit une augmentation de 18,11 %. Tout ceci a permis une augmentation sensible du taux brut
d'admission au CP1 de l'ordre de 85,01 % contre 73,1 % au cours de l'année scolaire
93
RGLL, N°08 déc. 2010
2001/2002 faisant passer le taux brut de scolarisation à 93,3 % contre 92,2 % en 2002 (DIPES
2008). La commune de Toumodi a pu construire avec l’appui des FIAU7 un bâtiment de trois
classes avec bureau dans le village de Wawakro en 1999 et un logement d’instituteur à
Bendressou en 2001.
Dans le cadre du transfert et de la répartition des compétences, la commune de Songon a
bénéficié, de la part du District d’Abidjan, d’un lycée moderne pour un montant de plus de
360 millions de francs CFA (photo 1).
Photo 1: Lycée Moderne de Songon à Abadjin kouté (Koffi, 2009)
Le Lycée moderne de Songon construit en 2006 par le District d’Abidjan pour une capacité d’accueil
de 1000 élèves manque de clôture et de latrines et n’est pas connecté au réseau électrique et ne
bénéficie d’aucune adduction d’eau
L’électrification: l’accès en milieu rural et le renforcement en milieu urbain
L'électricité est considérée comme l’un des indicateurs du degré d’amélioration des conditions
de vie des populations.
Le taux de couverture de l’électricité en Côte d’Ivoire en termes de nombre de localités
électrifiées par rapport au nombre total de localités se situe actuellement à 31% et 71% de la
population totale vivant dans une localité électrifiée (DRSP, 2009). Or ce taux demeure
encore très faible en milieu rural et en zone périurbaine où une frange importante de la
population est irrégulièrement desservie (la pratique courante est l’alimentation depuis le
voisin, la sous-location d’électricité avec des risques de toutes sortes.
Le nombre de ménages ayant un abonnement à l’électricité par rapport au nombre total de
ménages est inférieur à 20 %.
Si les collectivités locales n’en sont pas initiatrices, elles interviennent dans la majeure partie
des cas pour les travaux d’extension du réseau électrique. Les autorités font en sorte que tous
les villages noyaux de leur circonscription territoriale en soient pourvus.
Ainsi dans le Département de Sinfra, la tribu Bindin qui se disait lésée sur ce plan a bénéficié
d'un vaste projet d'électrification de ses villages. Au total, huit villages ont été électrifiés par
7
Les Fonds d’Investissement et d’Aménagement Urbain (FIAU) institués par la loi-plan 1976-1980 ont commencé à
fonctionner en 1993 après la publication du décret n° 274 du 21 avril 1992 et la mise en place d'une dotation budgétaire de
l'Etat. Depuis les premiers programmes FIAU en 1993 jusqu'à ceux de l'année 2001, il a été programmé 3 016 projets pour un
coût global de 56,59 milliards de FCF A dont 44,979 milliards de FCFA de dotation de l'Etat (soit 79,48%) et 11,61 milliards
de contribution des communes (soit 20,52%). Les FIAU sont amenés à jouer le rôle d’instrument de développement
communal et urbain et de mise en place d’équipement communal minimum afin de réduire les disparités de niveau
d’équipement des villes Les principaux secteurs de programmation des fonds ont été l'éducation (24,53%), l'édilité (21,18%),
l'énergie (13,27%), l'administration (8,82%) et le secteur de la santé (8,11 %). Ils ont été dissous en 2001 au profit des
collectivités locales.
94
RGLL, N°08 déc. 2010
la collectivité territoriale. Les localités déjà pourvues ont bénéficié d’un programme
d’extension du réseau (Doufla, Prognani). Le Département aura investi plus de 529 millions
de francs CFA pour l’ensemble des 12 projets qu’il a exécutés.
Dans la commune de Toumodi, onze villages sur douze sont électrifiés. Et sur les onze
villages électrifiés, trois sont à l’actif de la commune à travers deux projets FIAU
(Agbagnassou et Blé) et un projet PACOM (Akoué-Kouadiokro). La participation à ces
projets d’électrification s’élève 8 250 000 FCFA (soit 25 % du coût total) pour le premier,
21,4 % des 35 millions pour le second et 14 millions sur 128,882 millions pour le troisième.
Le désenclavement, au cœur des préoccupations des élus locaux
Le patrimoine des infrastructures routières ivoiriennes est de 82 000 km de routes
interurbaines dont 6 514 km de voies bitumées comprenant une voie autoroutière de 142 km
reliant Abidjan à Singrobo; d’un réseau de voirie urbaine estimé à environ 4 000 km de voies
bitumées sur l’ensemble du territoire national, de 20 bacs de traversée et d’environ 4 600
ouvrages d’art comprenant 327 ponts. 18 % des routes en terre sont non praticables et 24,5 %
des routes sont fortement dégradés (DSRP, 2009). Ce manque d’infrastructures routières
pouvant désenclaver les villages et campements a considérablement freiné le développement
de l’activité agricole, limitant ainsi les populations à une agriculture de subsistance du fait de
la mévente des productions agricoles et de la baisse récurrente des prix bord-champ. Cette
situation a eu pour corollaire direct la réduction des principales sources de revenu des
populations. Face à cette situation, diverses actions sont entreprises par les autorités locales
pour permettre à la population de circuler aisément.
Dans la commune de Songon, l’accès à certains villages situés sur le cordon littoral ne se fait
uniquement que par pinasse ou pirogue. La mairie a donc construit sur la rive d'Abadjin
Doumé un pont communément appelé «Ponton» pour permettre aux pirogues et les pinasses
reliant les villages Audoin (Santé et Bregreto) au reste de la commune d'accoster.
Sur les routes non bitumées, ce sont des travaux de réhabilitation et de reprofilage qui y sont
effectués à travers des poses de dalots et buses et la construction d’ouvrage de franchissement
(photo 2 et 3). D’autres projets lourds (reprofilage lourd et traitement de points critiques) sont
exécutés. Dans les chefs-lieux de circonscription, il s’est agit d’ouverture de voies d’accès aux
nouveaux quartiers. Souvent le coût des travaux d’édilité est hors de portée des finances des
collectivités locales. La commune de Songon ne dispose en 2008 que d’un budget
d’investissement atteignant à peine 47 millions de FCFA. Seules quelques communes nanties,
comme Adjamé, Cocody et autres, peuvent initier des travaux de bitumage de la voirie
urbaine. La commune d’Adjamé, par exemple, aura déboursé à peu près 160 millions de
FCFA pour bitumer 2,475 km (Koffi, 2002).
95
RGLL, N°08 déc. 2010
Photo 2 et 3: Ponton à Abadjin Doumé (Songon) et la route d’accès à Gohouo reprofilée
(Sinfra)
Cliché: Koffi, 2009
Cliché: Koffi, 2007
En somme, et selon la Cellule de revue des dépenses publiques de Côte d’Ivoire, les Districts
ont investi en moyenne par an, environ 1,7 milliard de FCFA, tandis que les départements de
la zone gouvernementale atteignaient 302 millions et ceux de la zone centre nord ouest, 170
millions. Cette disparité s'explique, pour les districts, par leur forte capacité financière
expressément voulue au départ et pour les départements, par les difficultés techniques
rencontrées par les élus des zones Cno, du fait de la crise, pour assurer la liaison avec leurs
localités respectives. Il n'en demeure pas moins que l'impact de la politique de
décentralisation est visible sur le terrain à travers la qualité de la vie et de l'environnement des
populations. La construction de marchés, dispensaires, l'électrification, l'adduction d'eau, la
réhabilitation et l'entretien des routes et pistes ont transformé le visage des localités. Mais ce
qui est le plus appréciable, c'est le souci des élus locaux de créer des emplois et lutter
véritablement contre la pauvreté.
3.5. Les faiblesses des actions de développement
La décentralisation comme outil de développement présente des insuffisances qui peuvent se
décliner principalement en termes de faiblesse des investissements, l’omniprésence de l’Etat
dans la gestion des collectivités et la faiblesse de l’implication des populations.
Le fonctionnement grève l’investissement
Le constat général qui se dégage de l’utilisation des recettes des entités décentralisées est la
faiblesse des investissements au profit du fonctionnement qui se décline en charges salariales
et autres indemnités et charges sociales, le carburant, l’eau, l’électricité et le téléphone, les
fournitures diverses, les aides sociales et les subventions accordées par la municipalité et
diverses autres dépenses au titre de l’assurance de la collectivité, des cérémonies publiques,
des fêtes et des réceptions. La commune de Songon constitue un exemple (tableau 8).
Les dépenses de fonctionnement font plus que le double de celles des investissements dans la
plupart des collectivités. La commune d’Agnibilékrou ne consacre en moyenne que 10 % de
son budget à l’investissement; Toumodi 30 %, Adjamé 29 % (graphique 2). Le seul cas
d’école est le Département de Sinfra où les investissements sont supérieurs au
fonctionnement. Au cours des sept années de fonctionnement du Département de Sinfra, ce
sont au total la somme de 3 314 108 000 francs CFA qui a été mobilisée et repartie comme
suit: 1 192 891 000 francs CFA pour le fonctionnement, (soit 33,01 %) et 2 421 216 000
96
RGLL, N°08 déc. 2010
francs CFA pour l'investissement (Koffi, 2010). Selon les experts, le bon budget est celui qui
consacre 55 % aux investissements et 45 % pour le fonctionnement.
Tableau 8: Les dépenses de la commune de Songon en 2008
Investissemen
t
Fonctionnement
Affectations
Montant F CFA
(%)
Masse salariale
Indemnités & primes
Transport & frais de mission
Charges sociales
Carburant & lubrifiant
Matériels & fournitures
Travaux & services à l’entreprise
Eau, électricité & téléphone
Intervention & transfert
42 528 000
10 704 000
12 920 000
5 115 000
18 500 000
4 350 000
3 880 000
1 300 000
51 703 000
28,16
07,09
08,56
03,39
12,29
02,88
02,57
00,86
34,24
Total
Services Généraux
Services de Collectivité
Services sociaux culturels promotion hum.
services économiques
Transfert et opérations financières
Versements aux fonds d’investissement
Total
151 000 000
9 500 000
15 000 000
19 000 000
3 500 000
100
20,21
31,91
40,43
47 000 000
07,45
100
Source: DGDDL, 2008
5 000 000 000
Dépenses de fonctionnement
4 500 000 000
Dépenses d'investissement
4 000 000 000
3 500 000 000
3 000 000 000
2 500 000 000
2 000 000 000
1 500 000 000
1 000 000 000
500 000 000
0
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1995 9965 1996 1997
Source: Mairie d’Adjamé, 2000
Graphique 2: Evolution comparée des dépenses de fonctionnement et d’investissement
de la commune d’Adjamé de 1984 à 1997
L'Etat, le principal bailleur de fonds des collectivités territoriales
L’aide de l’Etat au niveau des communes représentent en moyenne 11 % des recettes (tableau
3). La situation au niveau des départements est moins reluisante. Ces collectivités peinent
encore à définir et mettre en place leur assiette fiscale, les impôts sur les activités urbaines
étant déjà recouvrés par les communes et les structures étatiques telle la direction générale des
impôts.
97
RGLL, N°08 déc. 2010
Depuis le début de la crise armée (2002), l'Etat accompagne et finance presque l’exclusivité
des activités des collectivités territoriales. Les communes, districts et départements ont perçu
une subvention totale de 119 229 358 859 francs CFA (fraternité matin n°13711 du jeudi 22
juillet 2010 p. 3). De 2000 à 2002, les communes, les districts et les départements ont reçu
respectivement 10 047 219 748 francs CFA; 9 555 349 341 francs CFA et 8 691 907 641
francs CFA. De 2003 à 2007, les allocations aux communes sont passées de 10 999 701 526
francs CFA en 2003 à 6 654 814 511 francs CFA en 2006 contre 17 088 296 414 francs CFA
pour les districts et départements en 2003 et 10 986 113 464 francs CFA en 2007. Les
communes ont totalisé; moins la subvention de 2007, un niveau d'a1location de
67 241 664 492 francs CFA. Les districts et départements, moins la subvention de 2006,
totalisent un cumul de 51 987 874 367 francs CFA. Au plus fort de la crise militaro-politique,
l’Etat avait décidé de geler les budgets des collectivités territoriales situées dans la zone sous
contrôle de la rébellion. Dès lors, seules les organisations humanitaires assistaient les
populations.
Outre les aides directes de l’Etat aux collectivités, le législateur a mis en place un dispositif
de financement composé d'un instrument de prêt destiné principalement au financement
d'équipements productifs générateurs de recettes (le Fonds de Prêts aux Collectivités Locales
(FPCL) et d'un compte d'affectation spéciale destiné à accorder des subventions pour la
réalisation de projets d'intérêt local prioritaires (les FIAU8).
Le FPCL a été mis en place par un décret du 30 août 1989 et est opérationnel depuis 1992.
Depuis la signature de la première convention de prêt en juillet 1991, le FPCL a connu un
succès plutôt mitigé en raison des conditionnalités pratiquées et du niveau élevé des taux
d'intérêt appliqués par la CAA (10 %). Au début de l'année 1995, le montant des prêts
consentis par le FPCL s'élevait à 1,6 milliards de F CFA. 32 projets d'équipement étaient
concernés pour 17 communes différentes sans aucune discrimination spatiale ou
d’appartenance politique. L'autofinancement proposé aux communes atteignait 562 millions
de F CFA, soit 26 % du coût total des projets.
La faiblesse de la participation des populations
L’implication des populations requiert de les associer à toutes les initiatives de
développement. Le taux de participation des populations aux actions de développement local
en Côte d’Ivoire se situe en 2008 à 25%. A l’horizon 2015, ce taux devra atteindre 75%
(DSRP, 2009). En effet, les citoyens et autres organisation de la société civile font l’objet de
peu d’appui et de formation à même de leur permettre de comprendre et donc de participer
valablement au processus. En outre, les populations disposent de peu de moyens de contrôle
et de suivi des décisions prises. A cet effet, les collectivités décentralisées territoriales
(Communes, Départements et Districts) devront consulter régulièrement les populations,
mieux les organiser et les responsabiliser en vue d’une appropriation des actions de
développement initiées. Dans cette perspective, les collectivités territoriales devront veiller à
la mise en place et au fonctionnement effectif et régulier des commissions ainsi que des
organes consultatifs institués par la loi (comité économique et social départemental, comité
consultatif du District).
8
Cf. supra
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5. Discussions
La politique de décentralisation en Côte d’Ivoire rentre dans le cadre global du
désengagement de l’Etat de la gestion courante du quotidien impulsée par les bailleurs de
fonds. Le bilan de la décentralisation territoriale de la Côte d’Ivoire est plus que positif en
considération du nombre de localités couvertes, aux emplois offerts et à l’intérêt suscité de la
part des dirigeants locaux. Mais au-delà, il se pose le problème de survie de ces collectivités
du fait d’un morcellement excessif du territoire, de leur trop grande dépendance vis-à-vis de
l’Etat, de la faiblesse de l’implication des populations.
Deux critères légaux président la création des communes à savoir la taille démographique et
la viabilité économique. Mais, «dès l'instant où le critère du découpage est d'ordre politique,
le risque est grand de voir des localités non viables économiquement être érigées en
communes ou en départements pour ne vivre en définitive que grâce aux seules dotations
budgétaires de l'État» (le Quotidien Nord-Sud du 15 décembre 2008). En effet, il n’est pas
rare de voir des communes de moins de 500 habitants et dont l’activité économique est
essentiellement agricole. Il va se poser sans doute des questions d’autofinancement. Les
nouvelles autorités se doivent donc assez imaginatifs pour développer d’autres activités
économiques en dehors de l’agriculture pour élargir leur assiette fiscale. Car, les dotations de
l’Etat à l’endroit de ces collectivités vont en s’amenuisant.
Pour atteindre cet objectif, il faut une forte implication des populations (populations locales,
décideurs locaux, personnel de l’administration locale) à la prise de décision mais aussi suivi
et à l’évaluation des projets dont la vie dépend du niveau d’implication des populations
bénéficiaires.
Un autre aspect de redynamisation de la politique de décentralisation réside dans le choix des
pouvoirs et décideurs locaux. Beaucoup parmi les administrateurs locaux sont des hauts
cadres de l’administration centrale et des opérateurs économiques fortunés résidants tous à la
capitale. Le quotidien n’est assuré que par les agents de l’Etat en détachement auprès des
collectivités locales, donc dépendants de l’administration centrale. Il convient alors que le
statut du personnel des collectivités soit clairement défini pour plus d’efficacité dans le
fonctionnement de ces entités.
Conclusion
Initiée et accompagnée par les bailleurs de fonds internationaux, la décentralisation territoriale
en Côte d’Ivoire a permis d’apporter des réponses, à travers leurs fonds propres, les
subventions de l’Etat, aux besoins exprimés par les populations : réalisation d’infrastructures
sociocommunautaires dans les domaines de l’éducation de base, de la formation
professionnelle et de la création des emplois ; de la santé, de l’entretien des espaces publics et
de la voirie ; de l’électrification et de l’adduction d’eau ; des marchés et gares routières ; etc.
Le bilan à l’actif de la décentralisation est reluisant. Cependant, certaines actions vigoureuses
sont à envisager pour plus d’efficacité:
- la prise de décrets d’application de certaines compétences transférées aux collectivités
territoriales. Le faible niveau de contrôle et d’appui conseil des services de tutelle, ainsi
que le manque de précision dans la nature des rapports entre les services de l’Etat et les
collectivités territoriales constituent en effet, une contrainte majeure à la création d’une
dynamique de développement local.
- l’amélioration de la viabilité financière des collectivités territoriales à travers
l’accroissement du niveau de ses subventions accordées aux collectivités décentralisées et
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-
l’application effective de la clé de répartition des impôts d’Etat en reversant en totalité et à
temps ces ressources aux bénéficiaires. L’Etat devra également aider les collectivités
territoriales à développer leurs ressources propres notamment les taxes et impôts locaux.
Ce qui permettra d’améliorer leur capacité contributive au budget local.
une participation accrue des populations au processus de décentralisation par la formation,
l’information et la prise en compte des aspirations de celles-ci en matière de
développement local.
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