Diplomats et dispositifs Dauphine 2014 - IRISSO

Colloque international : TRAJECTOIRES PROFESSIONNELLES ET DISPOSITIFS
PUBLICS EN ACTION
Paris- Université Paris-Dauphine, 12-13 juin 2014
Cette communication s’inscrit
dans l'axe 1 : Les effets des dispositifs publics sur les trajectoires professionnelles.
« De la logique collective des dispositifs de recrutement et de formation, à la logique individuelle des belles
trajectoires : Le cas du corps diplomatique argentin »1
M Facundo Solanas2
A partir de l'année 1963, les dispositifs de recrutement et de formation des fonctionnaires du corps
diplomatique argentin s'institutionnalisent avec la création de l'Institut du service extérieur de la
nation (ISEN). La création de cette institution implique l'accès et la sélection des candidats à travers
des stricts et rigoureux concours et, donc, elle constitue l'une des exceptions dans l'accès à la
fonction publique en Argentine, qui pourrait être comparée au niveau du prestige aux grands corps
en France face aux autres corps (Kessler, 1986).
Les dernières vingt années ont été caractérisés par différents changements au niveau des contenus
des dispositifs de recrutement et de formation. Si certains représentants du corps diplomatique ont
interprété les changements avec beaucoup de méfiance et de résistances, pour d'autres s'agissait d'un
processus de démocratisation tendant à éloigner le corps de la « morale aristocratique » (Kingston
de Leusse, 1998) que le caractérise.
L'objectif cherché est d'analyser l'évolution et les changements des dispositifs formelles de
recrutement et de formation du corps diplomatique argentin et, également, les dispositifs nonformelles de construction des « belles carrières » (Loriol, 2009).
On part de l'hypothèse suivante : si bien les contenus des dispositifs de recrutement et de formation
ont suivi de changements qui ont démocratisé l'accès à la carrière et à la formation, les dispositifs
non formelles continuent à être déterminants à l'heure de trouver une place dans le sommet de la
pyramide professionnelle.
Notre recherche suive la méthode d'analyse des trajectoires professionnelles (Panaia, 2006) qui
permettre de travailler avec les parcours de carrière particulaires de chaque diplomate. On a fait
autour de 40 entretiens semi-structurés biographiques en espagnol avec de diplomates argentins en
activité ou des diplomates à la retraite entre les années 2011 à 2013 et, également, avec des
1
2
Version préliminaire sans corriger orthographie et grammaire.
Chercheur du CONICET (Argentine) et de l'Institut de Recherches Gino Germani de la Faculté de Sciences Sociales
de l’Université de Buenos Aires et
enseignant à l’Université nationale de Mar del Plata. E-mail:
[email protected]
informateurs clés3. A travers cet ensemble de entretiens, on a cherché de capturer les différentes
séquences de leurs vies professionnelles et familiales, leurs formations et leurs rapports avec la
politique. On a récoltée des informations additionnelles à partir de pratiques d'observation
participant lors des rencontres organisés par l'ISEN à propos du concours d'admission à la carrière
de diplomate.
On attends de démontrer de quelle façon les logiques d'ascension dans le sommet de la pyramide
professionnelle continuent inchangés, malgré les mutations opérées au niveau des contenus des
dispositifs de recrutement et de la formation de ces « serviteurs d'état ». Pour cela on aborde
premièrement les dispositifs de recrutement et leurs derniers changements ; deuxièmement, on
analyse les changements dans la morphologie du corps diplomatique ; troisièmement, on aborde les
changements dans le contenue des dispositifs de formation professionnelle ; dans la quatrième
partie, on analyse les dispositifs informels dans l'assurance d'une belle carrière ; dans la dernière
partie, on aborde les changements politiques et l'influence politique dans le corps diplomatique,
pour finir avec quelques conclusion .
La création de l'ISEN : l'institutionnalisation des dispositifs de recrutement et de formation
La création de l'ISEN en 1963 institutionnalise les dispositifs de recrutement pour le corps diplomatique argentin. Si
auparavant la pratique des concours pour être incorporé au « Servicio Exterior de la Nación » (SEN) était en vigueur,
s'agissait d'un dispositif plus discrétionnaire et moins formel.
Le processus de sélection de l'ISEN a subi diverses modifications au long de son existence, tout comme les différents
dispositifs de filtrage des candidats qui continuent à caractériser leurs traits d'élimination et, notamment, le « colloque
final d'aptitude diplomatique », qui reste à être actuellement le seul exemple de cette évaluation publique, non-anonyme
et non-écrite du concours d'admission de l'ISEN .
Actuellement, le premier filtre est un test psychologique de qualification qui cherche à détecter les questions
pathologiques des personnalités face à niveaux de stress importants, selon les propres diplomates ceci n'est pas
nécessairement une garantie de bonne exécution et de la rationalité de ceux qui ont réussi cet épreuve (pratique
d'observation participant dans un rencontre de renseignement sur la carrière diplomatique, Buenos Aires, 06-07-2011).
Ensuite les candidats sont confrontés à six épreuves écrites anonymes où sont évalués les éléments suivants : principes
de l'économie et du commerce international ; principes du droit constitutionnel et du droit international public ; histoire
politique et économique de l'Argentine ; théorie politique contemporaine ; histoire des relations politiques et
économiques internationales ; écriture et compréhension de texte. Ensuite, les candidats sont soumis à un examen écrit
de « culture générale » et à un essai écrit sur les « questions d'actualité internationale » -où est évalué le capital culturel
dont dispose le candidat depuis sa scolarisation- et le développement de deux questions de l'actualité politique et
économique internationale. Et enfin, la dernière étape est le colloque mentionné qui est menée par un tribunal composé
de hauts fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères et c'est l'étape où se trouvent les « pièges » (Entretien avec
3
A fin de préserver l’anonymat des personnes interviewés est mentionné uniquement la date de réalisation de
l'entretien et s'il s'agit de diplomates en activité ou à la retraite, le genre n'est pas mentionné par cette même raison.
un diplomate, 06-12-2012). Cet-à-dire, dans ce colloque le corps collégiale des ambassadeurs définie le profil du
diplomate cherché avec une batterie de questions tendant à éliminer les candidates les moins capables de réagir
favorablement face de situations précis. Conséquemment, dans cet instance se sont évalués les différentes compétences
non-définis dans les examens écrits, la façon d'articuler oralement les connaissances et l'information, le comportement
de la personne, la façon d'agir hypothétiquement dans certaines situations, parmi d'autres questions qui cherchent à
consolider les candidates les plus « aptes diplomatiquement ». Malgré les changements de la façon de présenter et de la
mise en œuvre du colloque, existent plusieurs critiques sur cet épreuve non-anonyme, même en provenant des anciens
diplomates. Dans les mots de l'un de nos interviewés :
« Depuis de nombreuses années la sélection faite par l'ISEN a été influencé par les colloques orales. Les
avis personnels des entretiens ont eu plus d'importance que les performances dans les différents examens.
Avec l'arrivée de la démocratie [1983] -ceci a pris du temps-, les critères de sélection sont devenus
beaucoup plus objectifs. Mais pendant de nombreuses années, généralement il avait prévalu la
connaissance préalable des gens qui ont été admis. Donc, on a de nombreux fis de diplomates dans la
carrière. Avec l'accès à la démocratie se sont renforcés les critères les plus objectifs pour la sélection et ils
ont perdue force les critères subjectifs. Mais [ce processus] a produit une certaine catégorisation sociale
qui a empêchait l'accès dans le service extérieur de la nation des secteurs de revenus moyens. Ceci a créée
une sorte d'élite parce qu'il avait plus de contacts avec les secteurs sociaux de revenus plus élevés.
Aujourd'hui, malgré qu'il y a plus de critères objectifs, il serait importante de supprimer les évaluations
individuelles et de passer seulement à de critères objectifs pour permettre un meilleur accès » (Entretien
avec un ancien ambassadeur, 15-11-2011)4.
Dans le cadre de cette perspective critique, à partir du dispositif de recrutement serait possible d'expliquer la
homogénéité sociale du corps diplomate prédominante jusqu'aux dernières années. La nécessité d'évaluer les
compétences diplomatiques des candidates contribuerait ou aurait contribué à éliminer également la diversité et
hétérogénéité des profils en provenant de différentes extractions sociales.
Une fois approuvé le concours et selon le nombre de postes disponibles chaque année -chiffre, qu'après un long période
de stabilité, a augmentée progressivement les dernières années-, les candidates sont recrutés en fonction de l'ordre de
classement obtenu.
Des changements sociaux aux changements de la morphologie du corps diplomatique
A partir de la création de l'ISEN et, même auparavant, le profil du diplomate était très homogène. Il s'agissait
d'hommes, presque tous avocats, catholiques, la plupart provenant de la ville capitale du pays et liés à un style
aristocratique de la pratique du métier.
Existent au moins quatre éléments qui contribuent à modifier le profil du diplomate : les changements sociaux
qu'impactent dans toute la société, une décision politique de l'année 1991 visant à fusionner le « Service extérieur
économique » (SEE) avec le SEN, une politique du ministère tendant à décentraliser les rencontres informatives et la
possibilité de se présenter au concours d'admission dans autres provinces et, la croissance économique des dernières
4
En espagnol : « Durante muchos años la selección que se hacía en el ISEN estaba influenciada por los coloquios
verbales. Tenía más importancia la opinión de las entrevistas personales que el rendimiento en las diferentes
materias. Con la llegada de la democracia, llevó mucho tiempo, los criterios de selección fueron haciéndose mucho
más objetivos. Pero en general durante muchos años predominó el conocimiento previo que tenían de la gente que
ingresaba. Por eso, se da mucho que en la carrera hay muchos hijos de diplomáticos. Con el acceso a la democracia
hubo más criterios objetivos para la selección y fueron perdiendo fuerza los criterios subjetivos. Pero eso dio origen
en el Servicio Exterior de la Nación a una cierta categorización social que impedía el acceso de sectores de menores
ingresos. Creó una especie de elite porque había un mayor contacto con los sectores sociales de mayores ingresos.
Hoy si bien hay mayores criterios objetivos sería importante que se eliminarán las evaluaciones personales y se
pasara únicamente a criterios objetivos para permitir un mayor acceso ».
années qu'au niveau du ministère a était traduite dans une politique active d'augmentation incrémentale du nombre des
candidates à diplomates recrutés.
D'abord et principalement, les changements sociaux qui a vécu la société les dernières années impactent directement sur
les candidates à passer le concours d'entré. Les conquêtes sociales, les droits des minorités, les droits des femmes, en
quelque sorte produiront une démocratisation des profils des candidates qui se présentent aux concours et,
conséquemment, des profils des futures diplomates. Ce changement est constatable dans les nouveaux profils à partir de
trois caractéristiques principales : les femmes ont compensé le poids quantitatif des hommes dans les nouveaux
recrutements, la religion catholique n'est pas nécessairement prédominante entre les candidats recrutés et non plus les
avocats.
Si les femmes constituent une minorité entre les diplomates et celles qui ont arrivé au sommet de la carrière s'agissait de
femmes qui ont dû faire de grandes sacrifices par rapport à sa vie privée comme on a peut le constater dans nos
entretiens, dans les dernières promotions les candidates qui réussissent le concours sont divisé entre moitié d'hommes et
moitié de femmes. L’année 2008 a été exceptionnel et le nombre de femmes a arrivé pour unique fois à constituer le
60% des candidates recrutés.
Par rapport à la deuxième caractéristique en relation aux changements sociaux, la religion catholique n'est pas
nécessairement prédominante entre les nouveaux aspirants. Si parmi les diplomates traditionnels, la plupart ont été de
catholiques pratiquants selon on l'a constaté dans nos entretiens, les nouveaux aspirants répondent à des origines divers
et entre ceux d’origines catholique ne sont pas forcement pratiquants.
Par rapport à la troisième caractéristique, les avocats composent la quatrième partie des candidates recrutés. Les autres
parties sont composés par politologues, diplômés en relations internationales et économistes entre autres formations.
Un deuxième élément est constitué par une fusion produit à partir de l'année 1991, entre le SEE, dépendante de la
« Secretaría de Industria y Comercio » du ministère de l'économie, et le SEN, dépendante du ministère des affaires
étrangères.
Les profiles des candidates et les origines sociales des fonctionnaires ont été complètement différentes, malgré le fait
que ceux provenant du SEE ont passé également un concours pour être recrutés. Les fonctionnaires provenant du SEE
étaient des économistes ou de contables, la plupart non catholiques et affiliés au syndicat du personnel civile de la
nation. Dans les mots de l'un de nos interviewés qui appartenait au SEE :
«l'incorporation du service économique au service extérieur de la Nation a apporté de la différenciation à
ceci. Le SEE était composé généralement par de professionnels de revenus moyens et comprenait un
nombre élevé de Juifs. Dans le SEN la composition était généralement de revenus élevés et d'une plus
grande homogénéité. L'intégration du SEE produit une sorte de mouvement, de shaking dans la structure
du SEN, parce que la composition sociale de l'une était différent de l'autre. Dans le SEE n'avait pas de
doubles noms de famille [qui caractérisent les familles traditionnelles] comme dans le cas du SEN et
n'avait pas non plus de fis de diplomates qui ont déjà eu une formation à l'étranger. Nous étions
généralement des professionnels qu'accomplissions une tâche avec une formation idéologique. Cette
formation idéologique n'a pas eu lieu dans le SEN par sa composition sociale. La composition sociale du
SEN était de revenus élevés qui contredisait le SEE. L'incorporation du SEE a apporté une plus grande
démocratisation au sein du SEN et incorporation de certains fonctionnaires d'origine juifs qui n'existaient
pas auparavant dans le SEN » (Entretien avec un ancien ambassadeur, 15-11-2011)5.
5
En espagnol : « la incorporación del Servicio Exterior Económico al Servicio Exterior de la Nación trajo digamos
una diferenciación. El SEE era generalmente profesionales de ingresos medios y una alta composición de judíos
dentro del SEE. En el SEN la composición fue por lo general de personas de ingresos altos y una mayor
homogeneidad. La incorporación del SEE produjo una especie de movimiento, de shaking de la estructura del SEN.
Porque la composición social de uno u otro era diferente. En el SEE no había dobles apellidos como había en el SEN
y no había hijos de diplomáticos que ya tenían una formación en el exterior. Éramos generalmente profesionales que
cumplíamos una tarea y con una formación ideológica. Esa formación ideológica no se daba en el SEN por su
composición social. La composición social del SEN era una composición social de ingresos altos y de determinada
estructura social que no contradecía con el SEE. Yo lo que considero es que la incorporación del SEE trajo mayor
En plus, la plupart des nouveaux fonctionnaire du SEN étaient affiliés au syndicat de l'Union du personnel civil de la
nation (UPCN) face à la plupart des diplomates affiliés au syndicat des diplomates : l’Association professionnelle du
Service extérieur de la nation (APSEN).
Cette fusion a promue une certaine malaise entre les diplomates du SEN car elle a impliqué une altération dans leurs
possibilités de promotion. Dans les mots de l'un de nos interviewés :
« les gens qui venaient de l'ISEN avaient passé deux ans ensemble dans chaque promotion. Dans ces deux
années ensembles, les gens tissent des amitiés avec leur promotion, celle d'avant et celle d'après, sont 75.
Le problème est que nous ne sommes pas venus de ces promotions et, au même temps, les prenions leurs
postes et leurs promotions. Mais à l'époque, comme d'habitude l'opposition est venu du le plus haut,
parce qu'ils lisent que nous allions couvrir leurs perspectives de promotion » (Entretien avec un ancien
ambassadeur, 07-12-2011)6.
Le troisième élément qui a contribue à modifier le profil du diplomate est une politique expresse du ministère tendant à
fédéraliser la composition du SEN, toujours trop concentré en Buenos Aires. A partir d'une politique mise en œuvre en
2005, les rencontres informatives qui organisait l'ISEN ont été décentralisé dans plusieurs provinces chaque année et, au
même temps, la possibilité de se présenter au concours s'est ouvert également dans autres provinces7 de façon
simultanée aux examens de Buenos Aires. L'ISEN a choisi les autres sièges procurant de garder un critère d'équilibre
entre les différentes régions géographiques du pays. Cette politique a donné comme résultat que autour du 50% des
jeunes recrutés résident ors de la ville de Buenos Aires et sa banlieue. Au même temps, la plupart de ces jeunes ont
étudié dans les universités publiques sauf quelques exceptions. Auparavant, à l'exception de ceux qui avaient étudié
droit à l'université de Buenos Aires, la plupart venaient des universités privées et, spécialement, de tradition religieuse.
Le quatrième élément qui a contribue à modifier le profil du diplomate est la progressive augmentation du nombre des
places disponibles pour le recrutement des futures diplomates. Dans le concours de 2006 ont été recrutés 25 candidates8
par rapport aux années précédentes, quand les places disponibles étaient de 20. En 2007 ont passé à 309, en 2008 le
nombre de places disponibles arrivé à 3510, ensuite à 50 en 200911 qui s'est stabilisé jusqu'au 201312 (voir tableau 1).
Ceci se traduit forcement dans une plus grande diversité des profils recrutés.
Tableau N° 1 : Nombre de places disponibles selon les années de recrutement
1961
1986*
2006
2007
2008
2009
2013
10
20
25
30
35
50
55
*A partir du retour à la démocratie en 1983 le nombre de recrutements est augmenté à 20, mais à la fois ils ont été
réincorporés les diplomates qui ont passé à la retraite ou qui ont renoncé pendant la dictature. L'année 1986 figure à titre
indicatif.
6
7
8
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11
12
democratización en el SEN y la incorporación de algunos funcionarios de origen judío que no existía anteriormente
en el SEN ».
En espagnol : « la gente que venía del ISEN habían estado dos años juntos en cada promoción. En esos dos años esa
gente va tejiendo amistades con su promoción, con la anterior y la posterior, son 75. El tema es que nosotros no
veníamos de ninguna promoción y encima le estábamos ocupando, supuestamente, cargos y puestos. Pero la
oposición en ese momento, vino más de arriba que de abajo, como siempre. Porque lo que ellos leían era que
nosotros les íbamos a ocupar o tapar sus perspectivas de promoción ».
Les autres sièges habilités sont les universités suivantes : l'Universidad Nacional de Córdoba., l'Universidad
Nacional de Cuyo, l'Universidad Nacional de la Patagonia Austral, l'Universidad Nacional del Nordeste,
l'Universidad Nacional de Rosario, l'Universidad Nacional de Tucumán, l'Universidad Nacional de Entre Ríos et la
Bibliothèque des Nations Unis de la Municipalidad de General Pueyrredón pour la ville de Mar del Plata, Provincia
de Buenos Aires.
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (MRECIC) Resolución 195/2005
MRECIC, Resolución 2419 / 2005
MRECIC, Resolución 51/2007
MRECIC, Resolución 1963/2007.
MRECIC, Resolución Nº 182/2013.
Les changements dans la formation professionnelle
Les changements dans la formation professionnelle sont en rapport directement avec les changements sociaux et de la
morphologie du corps diplomatique. Ceci par trois éléments fondamentaux : d'abord, les changements sociaux et du
profil de la nouvelle génération des diplomates ont permet de justifier la nécessité d'introduire une nouvelle offre des
matières qui répondent aux nouvelles besoins de comprendre les relations internationales dans ce nouveau monde.
Ensuite, l'élargissement progressive du nombre des futures diplomates a obligé à multiplier également le nombre de
cours et, donc d'introduire une plus grande diversité de matières. Le dernière élément est constitué par l'incorporation
des étudiants étrangères qui renforce l'élément précédent.
Traditionnellement, la formation offert par l'ISEN jusqu'aux années 90 était orienté vers les problématiques plus
proches aux aspects juridiques et consulaires : questions consulaires, droit publique international, droit privé
international, entre autres. En concordance et comme l'a déjà remarqué, le profil des futures diplomates s'agissait
presque exclusivement des avocats.
A partir de années 90, des matières plus proches aux sciences sociales ont été introduite et, au fur et à mesure
qu'augmentait l'offre des matières, les nouveaux contenus se rapprochaient plus à l'histoire, l'économie et aux sciences
politiques. Cette nouvelle offre a été renforcé par la croissance incrémental du nombre des places disponibles dans les
dernières années (voir tableau 1), comme on l'a déjà mentionné auparavant. Si le nombre de places a été dupliqué dans
quatre ans, de 25 à 50 (de 2005 à 2008), on doit ajouté un facteur additionnel : l'accueil des étudiants étrangères. Jusqu'à
2006, l'ISEN était destiné exclusivement à la formation des cadres diplomatiques locaux, mais produit des accords de
coopération, des échanges avec d'institutions internationales et d'un politique d'ouverture du ministère, l'institut a été
ouvert pour l'accueil des étudiants étrangères. Conséquemment, le nombre total des étudiants de l'ISEN s'est accroît
également par la réception de ces nouveaux élèves que également ont augmenté progressivement de 7 à 15.
Dans les mots de l'un de nos interviewés :
«Avant l'ISEN a été considéré comme beaucoup plus traditionnel, il y avait pris une tendance, si vous
voulez, plus traditionnelle où l'attention était attiré par les sujets de droit international et tout ce genre de
choses. Ce qui a été faite est l'introduction de nombreuses thématiques politiques, avec des présentations
non seulement politiques, mais des syndicats, des historiens et des partis, de la sociologie et même de
l'économie » (Entretien avec un ancien ambassadeur, 07-12-2011)13.
Cet-à-dire, des acteurs qui n'auraient jamais participé de la formation des diplomates dans le modèle de formation
traditionnel jusqu'aux années 90, à partir des changements ont participé activement de la formation des candidates
recrutés. Dans les mots d'autre de nos interviewés :
« [l'ISEN] a été ouvert aux enseignants de l'académie, disons, de la Faculté de ... [Sciences] sociales [de
l'UBA, qui] sont venus ici pour la première fois, avant c'était un terrain réservé au droit »14 (Entretien
avec un fonctionnaire du ministère des affaires étrangères, 25-03-2012).
Les changements ou l'incorporation des nouveaux professeurs à l'ISEN implique que de nouveaux contenus sont
incorporés à la formation. Chaque professeur a la liberté de choisir les propres contenus de leur matière, donc le
programme originel a changé radicalement. La différence avec la formation universitaire sont les matières les plus
13
14
En espagnol : « Antes el ISEN se lo consideraba bastante más tradicional, había un sesgo, si se quiere, más
tradicional donde se le daba mucha bola a todo el tema de derecho internacional y todo ese tipo de cosas. Lo que
[se] ha hecho ... es introducir muchas materias políticas, con presentaciones no solamente políticas, sino de gremios,
de historiadores, de partidos, de sociología y mismo en economía ».
En espagnol : « Se abrió a profesores de la academia, digamos, de la … Facultad de [Ciencias] Sociales [de la UBA,
que] entró por primera vez acá adentro que antes esto era un coto de derecho ».
appliqués, l'accent mis sur les questions de relations internationales et les intérêts concrets du ministère. Selon notre
interviewé :
« Ceci [par rapport à l'ISEN] n'est pas un master; est un travail de formation des fonctionnaires dans une
carrière qui est professionnelle. Pour les fonctionnaires, vous lui donnez un contexte général pour mettre à
jour leurs connaissances et de plonger dans les problèmes qu'ils ont déjà abordé dans l'université, mais en
remarquant les intérêts de la chancellerie »15 (Entretien avec un fonctionnaire du ministère des affaires
étrangères, 25-03-2012).
Les dispositifs informels et l'assurance d'une belle carrière
La carrière de diplomate est bien structurée en sept catégories, une fois que la période de formation de deux ans dans
l'ISEN est terminée (voir tableau 2). Dans ce schème, les diplomates font une carrière presque automatique jusqu'à la
catégorie de conseiller, après de cette étape les promotions deviennent plus compliqués, malgré les éventuels mérites et
ancienneté des diplomates. Par conséquence au fur et à mesure que le diplomate se rapproche au sommet de la
pyramide, les dispositifs de promotions deviennent de plus en plus informels et de plus en plus politisés.
Malgré que par la plupart de diplomates l'ambition est de devenir un jour ambassadeur et d'être le visage de l'Argentine
à l'étrangère, il n'y a pas assez de places d'ambassadeur pour tous les diplomates et, même il n'y a pas assez de places
pour les catégories de ministre, immédiatement inférieures à la première. Tant la nomination comme ministre et,
notamment, la nomination comme ambassadeur ont resté toujours de décisions éminemment politiques. Ces
nominations sont fortement politisés, même quand le candidate peut réunir assez de mérites et les conditions
d’ancienneté requisses. Par conséquence pour devenir un jour ambassadeur les diplomates sont obligés à faire de la
politique, malgré sa neutralité alléguée et son professionnalisme.
Tableau N° 2: Catégories du personnel du SEN établis par la loi Nº 20.957
1)
Ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire
2)
Ministre plénipotentiaire de première classe
3)
Ministre plénipotentiaire de deuxième classe
4)
Conseiller d'ambassade et consul général
5)
Secrétaire d'ambassade et consul de première classe
6)
Secrétaire d'ambassade et consul de deuxième classe
7)
Secrétaire d'ambassade et consul de troisième classe
La plupart des ambassadeurs du corps ou des anciens ambassadeurs mentionnent toujours trois éléments centraux dans
sa carrière : d'abord, l’existence d'un bon maître ou mentor qui peut jouer à la fois comme parrain ; deuxièmement, la
chance qui les a donné de bonnes opportunités au long de sa carrière, et, troisièmement, le sens d'appartenance à
certains groupes où ils ont construit une bonne réputation.
D'abord, si l'ISEN s'occupe de la formation professionnelle, le processus de professionnalisation commence à partir du
15
En espagnol : « esto no es una maestría; es un trabajo para formar funcionarios en una carrera que es profesional. A
los funcionarios se les estás dando un bagaje general, para actualizar o profundizar sobre algunos temas que ya
vieron en la universidad pero remarcar que hay intereses que son los de la Cancillería ».
premier poste. Dans les catégories de secrétaire est fondamental -pas déterminant- de tomber sur un bon maître qui
puisse transmettre le savoir-faire du métier. Dans les bilans de plusieurs diplomates, leur premier chef a constitué une
sorte de référent pour sa propre performance comme diplomate. Dans certains cas, le lien est allé plus loin et il a
fonctionné à la fois comme une sorte de parrain pour les futurs promotions.
Deuxièmement, par rapport à la chance, la plupart de fonctionnaires dont sa trajectoire peut être qualifié comme une
belle carrière font allusion aux bonnes opportunités dont ils ont été récompensés aux moments précis. Par exemples : un
appel pour un poste important juste avant de la finalisation de leurs fonctions dans un autre ; la syntonie familier idéale
pour être transféré à l'étrangère -une décision pas toujours facile- ; quelqu'un que doit retourner d'urgence et, donc,
libéré le poste rêvé, parmi d'autres circonstances. Maquiavelo parlerait ici en termes de la Déesse fortune.
Troisièmement, la trajectoire professionnelle semble être largement déterminée par la capacité du fonctionnaire de
construire un réseau et de se faire remarquer dans la mesure de rendre visible leur importante capacité de travail, mais
sans être trop exposé, pour éviter de générer de suspicions parmi ses collègues. La construction de cette réputation est
fondamentale pour être identifié positivement entre ses paires et, spécialement, entre sa hiérarchie. La construction de
ce réseau constitue le capital les plus important pour l'avenir de sa carrière. Surtout, quand c'est très difficile d'arriver au
sommet de la pyramide si le diplomate n'a pas su se gagner un « ami important » dans le ministère. Dans les mots de
l'un de nos interviewés :
« Dans le SEN, malheureusement, le poids de relations personnelles, le poids des connexions politiques
ont joué un rôle très important, même pour les nominations à l'extérieure » (Entretien avec un ancien
ambassadeur, 15-11-2011)16.
Il faillait ajouter un quatrième élément constitué par l’absence de défauts importants dans les différents postes parcourus
par le diplomate.
Comme l'affirme Kessler (2012 : 62) dans le cas de la France, mais qui cet affirmation est également applicable pour le
cas des diplomates argentins : « Il n'y a pas de déterminismes absolus qui construisent une belle carrière, bien que des
facteurs d’accélération puissent être détectés ». Par contre, dans certains cas existent également de dispositifs prévus par
la loi, pour promouvoir la retraite des diplomates que n'ont pas eu des promotions dans le temps prévu et que dans
certains cas sont utilisés comme mécanismes de sanction pour le pouvoir politique, à fin d'essayer de discipliner ou de
censurer les voix les plus critiques avec le gouvernement. Dans nos entretiens on a rencontré des anciens diplomates
qu'ont passé par cette situation et, même le cas d'un ambassadeur, qui a été mis au placard juste avant de sa retraite par
avoir émis des opinions critiques et publiques face à la politique du gouvernement.
Des changements politiques à la politisation du corps ?
Le corps diplomatique a une certaine degré d'autonomie du pouvoir politique par rapport à leurs intérêts corporatives
comme la carrière, les dispositifs de recrutement et de formation, la détermination de leurs propres règles et codes
internes, parmi autres éléments, malgré que les changements politiques qu'affectent la société ont bien évidemment des
effets directs e indirects sur son fonctionnement.
Si l'institutionnalisation des dispositifs de recrutement et de formation à partir la création de l'ISEN a contribué à
diminuer les conduites arbitraires et discrétionnaires du pouvoir politique à différentes échelles, mais notamment sur ces
deux instances, le corps a été toujours imbriqué par certains niveaux de politisation. Existent au moins trois éléments
16
En espagnol : « En el SEN lamentablemente el peso de las conexiones personales, el peso de las conexiones
políticas juega un rol muy significativo y en las designaciones en el exterior ».
qui en servent de constat : les relations avec le pouvoir politique, les intérêts des diplomates vers la politique et le rôle
des « ambassadeurs politiques ».
D'abord, la plupart des diplomates interagissent en permanence avec le pouvoir politique, selon leur statu, ils constituent
un instrument du gouvernement pour mettre en œuvre la politique extérieur. Au fur et à mesure que la catégorie du
diplomate est plus élevé, les responsabilités deviennent plus importantes et, donc, plus proche serait également son
rapport avec le pouvoir politique. Au même temps et comme on l'a déjà abordé, la proximité avec le pouvoir politique
devienne un facteur clé soit en termes accélérateur de carrières ou bien accélérateur vers la retraite.
D'ailleurs, par le caractère horizontal du ministère des affaires étrangères, selon les différentes dossiers en traitement,
les diplomates sont obligés de se mettre en contact avec autres acteurs politiques, économiques, entre autres, de
consulter les différentes administrations, de demander les divers avis sur les différents sujets. Tous ces interactions avec
les différents acteurs produisent de prises de positions politiques.
Deuxièmement, le métier diplomatique demande d'être constamment informé sur la politique nationale et internationale,
donc, par nature et malgré les changements du profil, les diplomates sont de gens qui s’intéressent constamment à la
politique et, au même temps, le management de cet information les rendre en acteurs politiques. Dans nos entretiens la
plupart des diplomates ou des anciens diplomates n'ont pas hésité à se définir idéologique ou politiquement et, même
ceux qui ont choisi de préserver sa « neutralité », ont exprimé leur intérêt vers la politique. Il faut remarquer que la
plupart de diplomates ou des anciens diplomates, même quand se sont définis politiquement, ils ont fait passer le
message de sa neutralité politique professionnelle.
Troisièmement, si la création des dispositifs de recrutement et de formation ont contribué à diminuer la politique
arbitraire sur le corps, existe une autre façon dont la politique à réussi à s'infiltrer dans le corps : à travers de la figure de
« l'ambassadeur politique ». L'article 5 de la loi du SEN prévoit la possibilité de désigner « exceptionnellement » et par
décret du pouvoir exécutif à de personnalités pertinentes comme des Ambassadeurs extraordinaires et plénipotentiaires.
Malgré que ce status d'« ambassadeur politique » n'est pas intégré dans la carrière diplomatique et sa nomination
théoriquement -ce n'est pas toujours le cas- ne se prolonge pas au-delà de la durée du mandat du Président qui l'a
nommé, le caractère «exceptionnel» quand il n'est pas précisément définie peut arriver à devenir la norme.
Conséquemment et par des pression en provenant de l'APSEN, la limite maximale de 25 a été fixée pour ces
nominations « politiques » en 199517.
Malgré les limites aux nominations des ambassadeurs politiques, les dernières années les médias de communications,
notamment à travers de différentes articles apparus dans les journaux les plus importants -et non-alignés avec le
gouvernement-, se sont prononcés sur les dispositifs de contrôle et de nomination de ces ambassadeurs (Clarín, 11-112012) et sur les conflits de pouvoir au sein du ministère (La Nación, 23-04-2014). Selon l'interprétation journalistique le
ministre des affaires étrangères à fini par soutenir de membres du corps diplomatique face aux autres groupes politiques
qui ont gagné du pouvoir et de postes stratégiques, normalement assignés aux diplomates hiérarchiques, tels que les
directions. Cet-à-dire que les ambassadeurs politiques n'ont pas occupé que les postes d'ambassadeur à l'étrangère, sinon
même plusieurs secrétariats, sous-secrétariats et directions au sein du propre ministère. Cette situation exacerbe les
tensions déjà existante avec le pouvoir politique. Selon l'un de nos interviewés :
« la classe politique a une relation avec les diplomates ... surtout ces derniers temps, j'ai remarqué une très
grande méfiance. Parce que elle croit que nous sommes une corporation. Nous ne sommes pas une
corporation, nous sommes une carrière. Ce n'est pas la même chose qu'être une corporation, nous ne
sommes pas en train de défendre les intérêts d'un groupe. Nous défendons l'intérêt national, c'est autre
chose. Mais j'ai remarqué qu'il y a une grande méfiance en particulier de la partie politique, car il y a
toujours des gens qui pensent qu'ils savent et quand ne savent rien du tous. Et comme se méfie, ce n'est
pas que de la méfiance, mais ils veulent finir avec les diplomates, les faire passé de côté et se mettre eux à
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Décret N° 337/95.
leurs place. Après, nous voyons les choses qui se produisent et qui ne sont pas bien faites. Maintenant, je
ne pense pas que les directions du ministère des Affaires étrangères devrait être dirigé par de politiciens,
elles devraient être dirigées par de professionnels. Sauf s'il y a une personne que par leurs connaissances
spécifiques du sujet pourrait occuper une direction, mais c'est impensable pour toutes les directions
comme cela se passe maintenant. Malheureusement, je vois que sont en train de remplacer les
fonctionnaires [par] les politiciens » (Entretien avec un ancien ambassadeur, 05-03-2012)18.
Malgré les dispositifs existants qui fixent de limites précises au pouvoir politique, ces dispositifs ne sont pas toujours
respectés. Dans un contexte de forte politisation comme l'actuel, leurs faiblesses se font remarquer de façon plus net.
Conclusions
Indiscutablement pour les diplomates, comme on l'a constaté, les dernières années ont été caractérisées par importants
changements : les changements dans les dispositifs de recrutement, les changements dans les contenus des dispositifs de
formation, les changements du profil de diplomate, le changement démographique de la base de la pyramide
hiérarchique, le changement de la relation du corps avec le pouvoir politique, entre autres.
Si pour certains diplomates la plupart de ces changements sont en rapport avec un mouvement politique qui menace la
neutralité instrumentale et le professionnalisme du corps, par d'autres il s'agit d'un processus de démocratisation
nécessaire pour permettre l'accès des autres secteurs sociales à cette façon particulier de servir l’État.
Entre tous ces différents changements analysés, les dispositifs informels de promotions pour le sommet de la pyramide
hiérarchique reste toujours inchangé et les dispositifs de contrôle du pouvoir politique se montrent affaiblis dans un
contexte de forte politisation comme l'actuel.
Bibliographie et publications mentionnées :
KESSLER, Marie-C. 2012, Les Ambassadeurs. Paris, Presses de Sciences Po.
KESSLER, Marie-Christine, 1986, Les grands corps de l'État, Paris : Presses de la Fondation nationale des sciences
politiques.
KINGSTON DE LEUSSE, Meredith, 1998, Diplomate : une sociologie des ambassadeurs, Paris : L’Harmattan.
LORIOL, Marc, 2009, « La carrière des diplomates français : entre parcours individuel et
structuration collective », SociologieS [En ligne], Théories et recherches, mis en ligne le 02 juin,
consulté le 25 avril 2012. URL : http://sociologies.revues.org/2936
PANAIA, Marta, 2006, Trayectorias de ingenieros tecnológicos. Graduados y alumnos en el
mercado de trabajo, Madrid-Buenos Aires, Miño y Dávila.
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En espagnol : « la clase política tiene una relación con los diplomáticos…sobre todo últimamente lo que yo noto,
una desconfianza muy grande. Porque cree que somos una corporación. No somos una corporación, somos una
carrera. No es lo mismo que ser una corporación, no estamos defendiendo los intereses de un grupo. Estamos
defendiendo el interés de nacionales, que es otra cosa. Pero lo que yo noto es que hay una gran desconfianza sobre
todo porque desde la parte política siempre hay gente que cree que sabe y no sabe nada. Y como desconfía, no es
que tanto desconfía sino que quiere terminar con los diplomáticos, sacarlos de lado y meterse ellos, después tenemos
las cosas que vemos que ocurren, que no están bien hechas. Ahora, yo no creo que las direcciones de la Cancillería
deban ser encabezadas por políticos, deben estar a cargo de profesionales. Salvo que haya una persona que por sus
conocimientos específicos del tema puede ocupar una dirección pero no puede ser la totalidad de las direcciones
como está ocurriendo en este momento. Lamentablemente, yo lo que veo es que están reemplazando a los
funcionarios [por] políticos ... ».
Journaux :
LA NACION, 23-04-2014 « Timerman procura frenar a La Cámpora en la Cancillería », Martín Dinatale.
CLARIN, 11-11-2012, « Denuncian intento oficial de desprofesionalizar Cancillería », Natasha Niebieskikwiat.