Candide au Congo

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Candide au Congo

Focus stratégi que n°9
Candide au Congo
L’échec annoncé
de la réforme du secteur de sécurité (RSS)
Sébastien Melmot
Septembre 2008
Laboratoire
de Recherche
sur la Défense
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une démarche interdisciplinaire, décideurs politiques et économiques,
chercheurs et experts à l'échelle internationale.
Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), l'Ifri s'impose comme un
des rares think tanks français à se positionner au coeur même du débat
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« Focus stratégique »
Les questions de sécurité exigent désormais une approche
intégrée, qui prenne en compte à la fois les aspects régionaux et globaux,
les dynamiques technologiques et militaires mais aussi médiatiques et
humaines, ou encore la dimension nouvelle acquise par le terrorisme ou la
stabilisation post-conflit. Dans cette perspective, le Centre des études de
sécurité se propose, par la collection « Focus stratégique », d’éclairer par
des perspectives renouvelées toutes les problématiques actuelles de la
sécurité.
Associant les chercheurs du centre des études de sécurité de l’Ifri et
des experts extérieurs, « Focus stratégique » fait alterner travaux
généralistes et analyses plus spécialisées, réalisées en particulier par
l’équipe du Laboratoire de Recherche sur la Défense (LRD).
L’auteur
Sébastien Melmot est haut fonctionnaire, spécialiste des questions
de gouvernance institutionnelle et sécuritaire dans les environnements
post-conflits.
Sommaire
Introduction ____________________________________________________ 5
La RSS : un projet pour l'après-transition politique ___________________ 7
Le parcours d'un concept _____________________________________ 7
Une réforme au ralenti ______________________________________ 11
Entre réforme publique et exercice de style_________________________ 15
Les apories de la RSS congolaise _________________________________ 21
Conclusion____________________________________________________ 25
Références ____________________________________________________ 27
Introduction
L
a Réforme du Secteur de la Sécurité (RSS) est devenue en quelques
années un concept incontournable de l'intervention internationale dans
les pays en sortie de crises. Son émergence est étroitement liée à la
théorie comme à la pratique, qu’il s’agisse de l'image d'anarchie qu'ont
donnée certaines guerres civiles pendant les années 90 (Liberia, Sierra
Leone, République Démocratique du Congo, etc.) ou du tournant néoinstitutionnel de la pensée développementaliste1. Ce courant de pensée se
traduisit par la réhabilitation de l'Etat dans le discours de la Banque
mondiale et un regain d'intérêt de cette institution pour l'analyse des
guerres civiles2. Le rapprochement des problématiques du développement
et de la guerre conduisit à la nécessité d'un environnement sécuritaire
suffisant pour offrir des perspectives de stabilité aux acteurs économiques3.
Près de dix ans plus tard, la RSS fait désormais partie du « kit de
paix » au même titre que la transition sous contrôle international,
l’élaboration d’une nouvelle constitution, les élections, la conférence des
donateurs et la justice transitionnelle. La RSS vient de faire l'objet d'un
rapport du secrétaire général de l'ONU4. Toutes les grandes organisations
internationales ont maintenant inclus ce concept dans leur « corpus
doctrinal »5. Bien que différentes dans leurs intentions, leurs acteurs et
leurs approches, les dernières interventions internationales au MoyenOrient, en Afrique sub-saharienne et dans les Balkans mettent toutes
l'accent sur la nécessité d'une RSS et tentent, avec plus ou moins de
1
Voir par exemple l’économiste britannique Ronald Coase, inventeur de la théorie
des coûts de transaction qui a donné naissance à l'économie des institutions et
renouvelé l'analyse économique du droit.
2
Paul Collier, Breaking the Conflict Trap and Development Policy, World Bank
Publications, Washington, 2003.
3
Finn Stepputat, Lars Buur & Steffen Jensen, The Security Development Nexus,
HSRC Press, Cape Town, 2007.
4
Le 17 et 18 mars 2008, le Programme des Nations Unies pour le développement
(PNUD) a organisé à New York une réunion consultative pour discuter de ce
rapport autour de quatre thèmes (genre et RSS, contrôle civil, processus
participatifs et arrangements institutionnels et partenariats stratégiques).
5
Les Nations Unies, l'Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE) (« réforme des systèmes de sécurité et de
gouvernance : principes et bonnes pratiques » et le « manuel sur la réforme des
systèmes de sécurité » en 2007) et l'UE (soutien à la RSS en matière de PESD en
2006) ont toutes intégré la RSS dans leurs documents de politique générale, voire
ont élaboré une prise en compte spécifique de cette problématique.
Sébastien Melmot / Candide au Congo
volonté et de succès, d'en réaliser une. Dans la rhétorique officielle du
maintien de la paix, la RSS est une référence obligée et il est désormais
rare qu'elle ne soit pas décrite comme l’un des changements structurels qui
conditionnent les paix durables.
La RSS mise en œuvre en République Démocratique du Congo
(RDC) fait tout simplement éclater la prétendue évidence de cette approche
en révélant ses ambiguïtés, ses limites et surtout ses contradictions. Cette
nouvelle politique publique internationale a ainsi fait l'objet de lectures et de
stratégies multiples, évolutives et divergentes par les acteurs censés la
mettre en pratique sur le terrain.
-6-
La RSS : un projet pour l'aprèstransition politique
C
ompte tenu d’une situation « nationale » caractérisée par l’insécurité
extérieure et intérieure, la RSS s’est imposée comme une évidence
stratégique et comme un des éléments-clés de la « remise en
fonctionnement » de l’Etat congolais durant la transition politique (20032006).
Le parcours d'un concept
Le dialogue inter-congolais a abouti à l'accord de Sun City qui a
ouvert une période de partage du pouvoir sous contrôle international.
Pendant trois ans, la RDC a été soumise à la règle du « 1+4 » (un
président et quatre vice-présidents pour représenter les principales
formations politiques du pays). Un mandat onusien autorisait un large
usage de la force (chapitre VII) et prévoyait un « Comité International
d'Accompagnement de la Transition » (CIAT), vite assimilé par l'opinion
publique et la classe politique congolaises à une tutelle déguisée. Cette
transition politique s'effectuait dans un contexte de déstructuration totale de
la RDC, résultat de trente ans de prédation et de deux guerres
consécutives : celle de 1996-97 qui mit fin au régime du maréchal Mobutu
Sese Seko et porta au pouvoir Laurent Désiré Kabila et celle de la rupture
de ce dernier avec le Rwanda et de l'éclatement du Rassemblement pour
la Démocratie au Congo en 1998. Dirigés par des pouvoirs en lutte, l'Est et
l'Ouest du pays ont ainsi été physiquement, économiquement,
administrativement et politiquement séparés. Routes, communications
téléphoniques, circulation monétaire, commerce intérieur, etc., ont disparu
ou se sont amoindris au point de ne plus laisser qu'un « Etat-archipel »6.
La déstructuration politique et administrative du pays n’a pas
manqué d’affecter les forces de sécurité qui, à l’instar du reste de l’appareil
d’Etat, étaient déjà en ruines à la fin du régime de Mobutu Sese Seko.
L'effondrement de l’Etat a conduit à l’autonomie progressive de ces forces
qui cessèrent d’obéir ou tout simplement d’être commandées, s’engagèrent
dans des stratégies de survie financière dont elles avaient eu un avant-goût
lors des pillages de 1991-1993 et se délitèrent purement et simplement. Le
plus souvent, les forces armées s’émiettèrent en de multiples milices
prédatrices en fonction des affiliations politiques, ethniques et personnelles
6
Roland Pourtier, « L’Afrique centrale dans la tourmente. Les enjeux de la guerre
et de la paix au Congo et alentour », Hérodote, n°111, 2003, pp. 11-39.
de milliers de soldats de fortune7. Sur ce point, rien ne distingue les
institutions de sécurité des autres institutions étatiques : leur trajectoire
dans le chaos congolais a été strictement identique et les Forces Armées
Zaïroises furent affublées de nombreux surnoms (comme les « DéFaZés »)
qui permettent d'imaginer leur comportement de l'époque. L'histoire
détaillée de leur délitement et de la transformation de ces soldats perdus
en miliciens et seigneurs de guerre reste à faire mais beaucoup se
recyclèrent parmi les Maï Maï, ces groupes armés de l'Est congolais
composés du lumpenproletariat des jeunes ruraux. Devenues les premiers
facteurs d'insécurité dans le pays, la police et l'armée ont maintenu jusqu'à
présent de tristes records en matière de violations des droits de l'homme.
Selon le Rapporteur spécial sur l’indépendance des juges et des avocats,
86% des cas recensés de violations graves des droits de l'homme sont
commis par des agents de l'Etat8.
La reconstitution, plus que la réforme, d’un appareil de sécurité
étatique devait permettre d'atteindre les quatre objectifs suivants :
-
rétablir la sécurité intérieure,
-
sécuriser des frontières allègrement violées depuis des années,
-
constituer une voie de sortie du processus de DésarmementDémobilisation-Réinsertion (DDR)
-
et plus largement, restaurer un minimum de stabilité dans le
pays en transformant les forces d’insécurité en forces de
sécurité.
Les principaux acteurs de l'intervention internationale (pays et
organisations internationales confondus) n’ont pas eu de mal à s’accorder
sur la nécessité d’une RSS. Le consensus intellectuel a été presque
immédiat entre les grands intervenants institutionnels que sont l’ONU et
l’UE. La RSS a ainsi figuré en bonne place dans les discussions sur la
reconstruction du pays après la transition. Une commission thématique
composée des autorités congolaises, des membres du CIAT et d'autres
bailleurs fut formée durant la transition. La RSS apparut dans le document
de doctrine de la Banque mondiale et de la Commission européenne pour
la reconstruction de la RDC (le « Governance Compact »9). Elle fut ensuite
7
A titre d'exemple, la milice dénommée FAPC qui, jusqu'en 2005, contrôlait la
zone de Aru dans le district de l'Ituri, à la frontière ougandaise, était dirigée par
Jerôme Kakwavu, ancien sergent de police qui s'était « reconverti » en seigneur de
guerre. Il a ensuite accepté de démanteler sa milice contre son intégration dans
l'armée congolaise au grade de colonel.
8
Leandro Despouy, Conseil des droits de l’homme, « Rapport du Rapporteur
spécial sur l’indépendance des juges et des avocats », 11 avril 2008.
9
Le « Governance Compact » envisageait la RSS comme une opération de
renforcement institutionnel classique : 1/ achever le processus d'intégration de
l'armée et de démobilisation/désarmement/réinsertion des milices, 2/ rétablir la
-8-
reprise dans les autres documents de planification et de stratégie du
développement, qu’ils soient élaborés unilatéralement par le gouvernement
congolais (le « Contrat de Gouvernance ») ou conjointement par le
gouvernement et les bailleurs (le « Programme d’Actions Prioritaires » du
ministère du Plan). La RSS a été au centre de l'agenda du groupe de
contact tandis que l’UE se préparait, dès 2005, à jouer un rôle leader dans
la mise en œuvre de cette politique. La stratégie européenne de sécurité
(2003) s'accompagna en 2006 de la formalisation d'une doctrine officielle
en matière de RSS (« EU concept for ESDP support to SSR »). L'UE, qui
déploya une mission militaire (EUFOR RD Congo) afin de sécuriser le
processus électoral en 2006, en profita aussi pour énoncer une stratégie
européenne de RSS propre à la RDC, « Towards a single EU approach to
SSR in the DRC ».
Ce travail de préparation conceptuelle fut accompagné par des
actions pionnières durant la transition. La Mission des Nations Unies en
République Démocratique du Congo (MONUC) s’investit très tôt dans la
formation de la police congolaise grâce à son unité de police civile
(CIVPOL) tandis que, dès 2004, la Belgique fut la première à s’engager
dans la formation de l’armée. L'Afrique du Sud et l'Angola s’impliquèrent
également dans ce secteur en développant des contacts de haut niveau
pour le premier et en organisant des formations militaires pour le second
qui avait déjà une expérience militaire directe en RDC10. En dépit de leur
envergure limitée, ces premières initiatives furent importantes dans la
mesure où elles posaient les bases de la RSS, testaient et définissaient
l'espace du faisable, tout en étant conduites sous le sceau de l'urgence
stratégique. Les unités militaires formées furent destinées aux provinces
agitées de l'Est et les unités de police constituèrent une force de protection
des institutions au début de la transition, puis une force de sécurisation des
élections.
Par ailleurs, à partir de 2003 en Ituri, dans le sillage de l'opération
« Artémis », un projet de rétablissement de la chaîne pénale, qui constituait
en soi une RSS locale, fut mis en œuvre par la France, la MONUC et la
Commission européenne. Ce rétablissement de la chaîne pénale impliquait
la reconstruction du commissariat, du tribunal et de la prison de Bunia ainsi
que la formation des magistrats, du personnel pénitentiaire et des policiers.
Ce projet était organisé dans un district frontalier où la justice d'Etat avait
été remplacée par la justice des milices et où le premier déploiement de
policiers envoyés par Kinshasa pour rétablir l'ordre en 2002 s'était soldé
par un échec cuisant (ils avaient été chassés par les miliciens et un
ministre avait même été pris en otage). Symbole des zones de non-droit en
chaîne des paiements, professionnaliser, renforcer la discipline et le contrôle
démocratique sur la police et l'armée, 3/ instaurer l'indépendance de la justice et
renforcer ses capacités de fonctionnement.
10
Lors de la seconde guerre en 1998, l'Angola participa à la coalition africaine
soutenant Laurent-Désiré Kabila (Zimbabwe, Tchad, Congo-Brazzaville, etc.). A ce
titre, l'armée angolaise mena des opérations contre les troupes rwandaises qui
s'étaient emparées de Kitona et de la centrale de Inga dans la province frontalière
du Bas Congo. Appuyées par des troupes angolaises, les forces de L-D Kabila
firent échouer l'opération militaire rwandaise.
-9-
RDC, l'Ituri devenait un site expérimental pour une intervention d'urgence
de l'UE dans le domaine de la sécurité11.
Sollicitée pour contribuer à la sécurisation de la transition, l’UE est
passée du concept à l'action en déployant deux missions en RDC à partir
de 2005 sur le modèle de ce qui avait été fait dans les Balkans : une
mission de police – EUPOL – et une mission militaire – EUSEC (European
Union Security Sector Reform Mission). Avec un mandat de conseil et de
supervision, ces missions du Conseil européen avaient pour but de garantir
un « atterrissage en douceur » du processus de transition. Résultat d'un
échange de correspondances entre Javier Solana et le président Kabila,
EUSEC RD Congo avait pour mission de conseiller les autorités
congolaises pour la réforme de l’armée tandis que le mandat d’EUPOL –
Kinshasa était moins ouvertement réformateur, puisqu’il s’agissait de
préparer la police congolaise à la sécurisation des élections concluant la
transition. Cependant, en janvier 2006, à la demande du ministre de
l’Intérieur, un groupe mixte composé d’experts internationaux et de
policiers congolais fut constitué pour mener une réflexion sur la réforme et
la réorganisation de la police nationale congolaise. Outre la partie
congolaise, il était composé d’experts du Royaume-Uni, d’Afrique du Sud,
de France, d’Angola, de la MONUC, de la Commission européenne et de
EUPOL- Kinshasa et a élaboré le canevas actuel de la réforme policière.
Le mandat de EUSEC RD Congo a fait l'objet de changements
d’orientations successifs qui l'ont conduit à déployer des officiers
européens au sein de l'état-major des Forces Armées de la République
Démocratique du Congo (FARDC) mais aussi à l'échelon des
commandements intermédiaires que sont les états-majors des régions
militaires. Après avoir établi un état des lieux qui a mis en lumière une
pyramide des âges défavorable, un nombre important d'officiers sans
formation et un taux d'encadrement anormalement élevé12, EUSEC RD
Congo a travaillé sur la chaîne des paiements, le recensement biométrique
des personnels, la mise en place d'un système informatisé de gestion du
personnel, le statut des militaires, etc. Comme indiqué ci-dessus, EUPOL –
Kinshasa a participé aux réflexions préparatoires concernant la réforme de
la police annoncée après les élections, se positionnant ainsi sur ce créneau
avant la fin de la transition.
Ces deux missions étaient le cœur de ce qui devait constituer
l’intervention phare de l’UE dans le domaine de la RSS après la transition.
En complément de cette implication dans la défense et la police, l'UE
organisait une mission d'audit du secteur de la Justice. Le leadership était
alors confié à la Commission européenne qui a mis en place en 2005 un
comité de concertation bailleurs/autorités nationales, le « Comité Mixte
Justice ».
11
Thierry Vircoulon, « Transposer l’Etat de droit dans les Failed States ?
Réflexions à partir d’une expérience africaine », Les Cahiers de la Sécurité
Intérieure, n°55, premier trimestre 2004, pp. 205-218.
12
Selon le ministère de la Défense congolais, il y a 63% d'officiers et sous-officiers
et 37% d'hommes du rang dans l'armée.
- 10 -
Ce foisonnement d'initiatives, la multiplication des travaux d'analyse
et l'installation de deux missions du Conseil européen permettaient à des
pays ou des organismes internationaux de se positionner sur le « marché
de la sécurité » et préparaient le terrain pour la RSS. Cette dernière
s’imposait ainsi comme une des priorités de l’après-transition. Les délais de
mise en œuvre des coopérations étrangères, l'absence de légitimité
démocratique du gouvernement « 1+4 » ainsi que les divisions des
services de sécurité, dirigés et composés par des ex-belligérants,
empêchaient en effet toute réforme structurelle de ce secteur ultrasensible
qui faisait l'objet d'une balkanisation politique sophistiquée et opaque13.
Une réforme au ralenti
L’après-transition a vu le début timide de la RSS en RDC mais à
des rythmes et avec des résultats différents selon les secteurs –
l'événement le plus marquant de cette réforme étant jusqu'à aujourd’hui
l'organisation en février 2008 d'une Table ronde sur la RSS à Kinshasa.
En matière de police, la phase d’élaboration conceptuelle de la
réforme est achevée. Le groupe mixte de réflexion sur la réforme et la
réorganisation de la police a produit un rapport sur les orientations et les
interventions à mener, véritable feuille de route de la réforme. S'appuyant
sur un état des lieux global de la Police Nationale Congolaise (PNC), ce
rapport proposait un avant-projet de loi organique qui fixait le statut de la
PNC, prévoyait un recensement des policiers dans tout le pays14,
l'élaboration d'une politique de formation, la liste des textes réglementaires
nécessaires et l’établissement d’un comité de suivi de la réforme. Les
recommandations du rapport et le comité de suivi ont été avalisés par le
ministre de l'Intérieur. La mise en œuvre a déjà timidement commencé
sous la forme de réunions du comité de réforme, de la construction d'un
bâtiment pour abriter les travaux de ce comité et de l'élaboration d'une
méthodologie de recensement de la population policière. En revanche, la
loi organique relative à la police congolaise n'a toujours pas été présentée
au Parlement et les autorités sont réticentes à la démilitarisation statutaire
prévue par ce texte15.
13
Après la constitution de l'état-major, la seconde grande décision militaire du
gouvernement « 1+4 » fut la nomination des commandants des régions militaires
qui donna lieu à de très longues et complexes tractations. La règle en vigueur était
de ne jamais confier un service de sécurité à la formation d'un des quatre viceprésidents mais de toujours doter un responsable d'un adjoint du bord politique
opposé. En théorie, cela évitait le passage d'un service de sécurité sous le contrôle
d'un seul parti mais cela a surtout créé une dynamique interne conflictuelle et
compliquée à l'intérieur même des services de sécurité.
14
Ils sont actuellement évalués à 70 000 pour une population congolaise de 60
millions et un territoire de 2,3 millions de km2.
15
En RDC, la police nationale congolaise a un statut militaire depuis l'époque du
mobutisme et de nombreux militaires ont intégré ses rangs, y compris depuis la fin
de la transition. En revanche, des consignes de civilianisation des grades ont été
données.
- 11 -
Dans le secteur militaire, la phase d’élaboration conceptuelle de la
réforme s’est avérée plus problématique. Le projet de chaîne des
paiements impliquait une séparation entre la chaîne de commandement et
les responsables financiers des régiments. Cette séparation a été mal
vécue par une hiérarchie militaire habituée à s'immiscer de façon
intéressée dans les budgets de fonctionnement16. De plus, deux visions et
deux plans de la future armée congolaise se sont opposés, l’un porté par le
ministre favorable à « l'armée bâtisseuse » qui participe à la reconstruction
du pays et l’autre par le chef d’état-major, plus enclin à une armée
professionnelle conçue uniquement dans une optique de défense
nationale. Cette opposition s'est résolue par la victoire du premier centre de
pouvoir sur le second. La conception de l'armée bâtisseuse a finalement
été présentée aux bailleurs lors de la Table ronde sur la RSS en février
2008, et ce en dépit de la cuisante défaite de novembre 2007 qui
démontrait l'absence totale de professionnalisme des FARDC17. Le concept
d'armée présenté par le ministre de la Défense comporte ainsi, en plus des
missions habituelles des forces de défense, des missions « non
classiques » de production (agricole) et construction (infrastructures
publiques). Lors d'une rencontre avec les ambassadeurs, le ministre est
revenu sur ces fonctions de l'armée, indispensables à ses yeux, dans un
Etat en reconstruction et conformes au programme présidentiel dit des cinq
chantiers18.
Dans le secteur judiciaire, la phase d’élaboration conceptuelle est
terminée. Dans le sillage de l'audit multi-bailleurs du secteur de la justice,
un plan d'action de réforme de la justice a été conçu durant le second
semestre 2007 avec l'appui financier de la Grande-Bretagne et l'appui
technique du Programme des Nations Unies pour le développement, de la
France et de la Commission européenne. Malgré un changement de
ministre, le plan d'action a été repris et avalisé par la nouvelle équipe
ministérielle qui a mis à profit la Table ronde pour le présenter à l'ensemble
des bailleurs.
Elaboré sous l’égide du comité mixte de justice, qui constitue le
forum de dialogue ministère de la Justice/bailleurs de fonds, ce plan
d’action de réforme de la justice congolaise comporte dix programmes qui
répondent aux problèmes structurels de fonctionnement (finances,
ressources humaines et formation, équipement), de politique judiciaire et
de manque de connaissance de l’appareil judiciaire. Parallèlement à ce
travail était conduite l’élaboration de plusieurs projets de lois qui
16
En mars 2006, Jean-Pierre Bemba, à l'époque vice-président et maintenant
prévenu à la Cour Pénale Internationale, révélait que l'état-major de l'armée
détournait mensuellement 500 millions de francs congolais, soit environ 5 millions
de dollars.
17
La volonté de régler militairement le problème du Nord Kivu a conduit, entre
septembre et décembre 2007, à une confrontation entre les FARDC et les troupes
du général rebelle Laurent Nkunda, confrontation qui a tourné à l'avantage du
second.
18
Le président Kabila a développé un programme de reconstruction du pays axé
autour de 5 chantiers dits prioritaires : eau et électricité, santé et éducation,
infrastructures, logements et emploi (voir www.cinqchantiers-rdc.com).
- 12 -
restructurent le système judiciaire afin de donner corps au principe
d'indépendance de la Justice (création du Conseil d'Etat, de la Cour
Constitutionnelle, de la Cour de Cassation, du Conseil Supérieur de la
magistrature). En 2007, des états généraux de la réforme pénitentiaire
étaient organisés par le ministère de la Justice avec le soutien de la
France, de la Commission européenne et de la MONUC tandis que trois
codes (code pénitentiaire, code de l'organisation et de la compétence
judiciaires, code pénal19) étaient rédigés avec l'appui de bailleurs dans le
cadre de la modernisation du droit congolais. Actuellement, plusieurs
bailleurs développent des programmes dans le secteur judiciaire qui visent
davantage à lui donner des moyens de fonctionner qu'à le réformer. A la
mi-2008, une quarantaine de projets réformateurs, allant de la protection
des témoins au développement des tribunaux de paix qui sont la juridiction
de base en RDC, étaient validés par les bailleurs et le gouvernement.
Dans la partie civile de la RSS (justice et police), des structures de
dialogue avec les autorités congolaises ont été mises formellement en
place et des feuilles de route réformatrices ont été validées par les
autorités congolaises. Loin des espérances nées avant la fin de la
transition, les premiers pas de la RSS se sont révélés laborieux : le secteur
de la défense n'a toujours pas de cadre de concertation entre les bailleurs
et les autorités nationales, le nouveau cadre législatif du secteur de
sécurité est à l'état d'ébauche et surtout les autorités congolaises ont
adopté une attitude d'évitement vis-à-vis de la demande de RSS.
Reportée à plusieurs reprises, la table ronde n'a finalement eu lieu que
sous la double pression des bailleurs et de la défaite militaire de novembre
2007. Elle n'a du reste pas convaincu ceux qui en faisaient une question de
principe et a, au contraire, beaucoup déçu en démontrant à tous ceux qui
en doutaient encore l'absence d'impulsion, de coordination et de vision des
autorités nationales en matière de politique de sécurité. Au lieu de donner
la priorité à la reconstruction et à la réforme des services de sécurité, les
autorités ont préféré intervenir en 2007 contre la milice de Jean-Pierre
Bemba en mars20 et conduire de septembre à décembre une campagne
militaire au Nord Kivu. De ce fait, dans le domaine de la RSS, 2007 a été
une année blanche21.
19
Les deux premiers sont, à ce jour, achevés.
Les 22 et 23 mars, la garde présidentielle a chassé les miliciens de Jean-Pierre
Bemba qui se trouvaient au centre de Kinshasa, faisant environ 500 morts et
obligeant leur leader à se réfugier à l'ambassade sud-africaine puis au Portugal.
21
Dans les universités africaines confrontées à de nombreux problèmes de
fonctionnement, on parle « d'année blanche » quand les examens de fin d'année
ne peuvent pas être organisés et que l'année est perdue en termes de diplôme.
20
- 13 -
Entre réforme publique
et exercice de style
E
n RDC, depuis la fin de la transition, la RSS oscille entre réforme
publique balbutiante et exercice de style imposé par les bailleurs. Ces
deux aspects transparaissent à travers cinq constatations-clés qui donnent
la mesure du chemin parcouru depuis 2006 et indiquent les obstacles
rencontrés et autres « oublis » volontaires. La RSS congolaise est une
politique importée qui rencontre une forte résistance et subit la contrainte
des enjeux de pouvoir à la fois nationaux et internationaux.
1) Tout d’abord, la RSS congolaise est incomplète et déséquilibrée.
Deux services de sécurité importants – les renseignements civils et
militaires et les services chargés du contrôle des frontières – sont hors de
son champ. L'éventuelle inclusion de ces « centres névralgiques de la
souveraineté » n’est pas à l’ordre du jour. En revanche, le secteur
pénitentiaire en fait implicitement partie car, dans l’organisation
administrative congolaise, il est inclus dans le système judiciaire et dépend
directement du ministère de la Justice, à l’inverse des pays anglo-saxons
qui disposent d’une administration pénitentiaire séparée. Etant en ruines, le
système pénitentiaire concentre les violations des droits de l’homme
(certains détenus meurent de faim, faute de budget), est fortement critiqué
par les Nations Unies22 et fait partie de la réforme du système judiciaire
aussi bien pour les donateurs que pour les autorités congolaises. La RSS
congolaise est donc partielle, quelques organismes importants restant par
l’effet d’une convention tacite hors de la zone d’intervention de cette
politique. Le déséquilibre d'intérêts est aussi patent entre la partie civile et
la partie militaire de la RSS : en dépit des difficultés d'intervention dans la
seconde, les coopérations étrangères bilatérales se sont précipitées en
foule à la commission défense de la Table ronde pour être, il est vrai, assez
rapidement déçues23.
2) La RSS congolaise est également caractérisée par l’absence
d’une coordination/coopération interministérielle. Comme indiqué
précédemment, à l'exception de la défense, chaque secteur est doté d’une
22
Leandro Despouy, op. cit.
Il convient ici de distinguer les développeurs institutionnels (Banque mondiale,
Commission européenne, Banque Africaine de Développement, etc.) et les
coopérations bilatérales. Les premiers n'ont pas de mandat les autorisant à
travailler dans le secteur de la défense tandis que les secondes le peuvent
souvent.
23
instance de dialogue mais il reste à élever ce dialogue au niveau
interministériel. De nombreuses questions relèvent en effet de
compétences croisées et mettent en jeu des intérêts institutionnels
divergents, nécessitant ainsi des arbitrages politiques de haut niveau. En
l’absence d’un responsable interministériel capable d’incarner ce niveau de
discussion et de responsabilités, la promotion d’une approche intégrée de
la RSS est extrêmement difficile. Il est de facto impossible de s’attaquer
aux dossiers nécessitant une forte coordination interministérielle tels que la
justice militaire, le contrôle démocratique des forces de sécurité, le contrôle
des frontières, des armes de petit calibre, etc. A titre d'exemple, depuis
l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution, la justice militaire doit faire
l'objet d'une réorganisation qui la rapproche de la magistrature civile, ce qui
implique un dialogue encore inexistant entre les ministères de la Justice et
de la Défense. De même, la redondance maintes fois signalée entre les
compétences de la police des parquets sous l'autorité du ministère public et
celles de la police judiciaire sous l'autorité du ministre de l'Intérieur n'a pas
trouvé de solution, les deux autorités tenant jalousement à conserver
chacune le contrôle d’une police. Repoussée en 2007 en raison des
opérations militaires dans les Kivus, la Table ronde sur la RSS visait
notamment à mettre en avant la nécessité d’une coordination
interministérielle à travers une commission consacrée aux « questions
transversales ». Cette commission est vite devenue la « commission
balais » chargée de tous les sujets problématiques et impopulaires dans
les commissions sectorielles. Les donateurs n'ont cependant pas
abandonné l'idée d'un échelon de coordination interministérielle et multibailleurs. Une telle structure a vu le jour, en avril 2008, dans le cadre des
groupes thématiques issus de la Déclaration de Paris sur la coordination de
l'aide. Son officialisation n'a toutefois produit aucun résultat concret.
3) Un autre facteur essentiel pour comprendre les dynamiques de la
RSS réside également dans la forte concurrence entre donateurs et
institutions internationales dont l'un des enjeux principaux est d'exercer un
pouvoir d’influence sur les autorités congolaises, voire directement sur
leurs forces de sécurité. L’ONU et l’UE sont dans une situation d’émulation
pour jouer le rôle de leader en matière de RSS, les missions du Conseil
européen EUPOL – Kinshasa et EUSEC RD Congo s’étant vues confier,
pour leur part, un mandat explicite sur ce thème avec pour consigne de se
coordonner avec les interventions de la MONUC. Cette consigne traduit le
fait que la question du leadership international de l'appui à la RSS n'a
jamais été tranchée entre l'ONU et l'UE dont les intérêts institutionnels
dans cette nouvelle politique publique sont très forts. Pour l'ONU, il en va
de la justification d'une partie de son mandat de maintien de la paix tandis
que, pour l'UE, il en va de l'affirmation et de la consolidation de la Politique
Européenne de Sécurité et de Défense (PESD), sachant que plusieurs
Etats membres estiment avoir un rôle à jouer en Afrique et en matière de
sécurité.
En RDC, cette émulation concurrentielle entre l'UE et l’ONU se
traduit par une absence de coordination sincère et crée un appel d’air pour
des « cavaliers solitaires », à la recherche d’un pouvoir d’influence à
Kinshasa et/ou dans des forums internationaux. L’Angola, l’Afrique du Sud
et, dans une moindre mesure et plus récemment, la Chine et les Etats-
- 16 -
Unis, mènent leur propre coopération militaire en dehors de tout cadre de
référence collectif et de manière opaque24. De fait, ces coopérations
bilatérales ne s’intègrent pas dans la logique d'un appui collectif et
coordonné à la RSS mais relèvent plutôt de la coopération militaire
classique. Du reste, la multiplication de ces « cavaliers solitaires » est
recherchée par le gouvernement congolais qui, dès le début de 2007, a
indiqué clairement sa préférence pour le bilatéralisme plutôt que le
multilatéralisme dans le secteur de la sécurité. De la même façon, tout en
participant à EUPOL-Kinshasa et EUSEC RD Congo, plusieurs pays
européens maintiennent une coopération bilatérale volontariste (la Belgique
dans le domaine de la défense ou la France dans le domaine de la police)
ou développent une coopération trilatérale pour le plus grand bénéfice de
l'Afrique du Sud. Les Pays-Bas, par exemple, appuient les initiatives de
l'Afrique du Sud en RDC dans le domaine militaire tandis que la GrandeBretagne appuie les initiatives du même pays dans le domaine policier.
Outre les grandes puissances régionales (Angola et Afrique du Sud) et
internationales (Chine et Etats-Unis), on retrouve, parmi les « cavaliers
solitaires », des donateurs qui mènent une politique de multilatéralisme
actif. Il en est ainsi du Japon qui soutient la création d'une police des
frontières congolaises en finançant un projet de l'Organisation
Internationale des Migrations. En dehors du secteur de la sécurité, le Japon
apporte des contributions financières importantes au Haut Commissariat
aux Réfugiés (HCR), à l’UNICEF ou encore au Plan Alimentaire Mondial
(PAM) en RDC. Ces interventions s'inscrivent toutefois davantage dans le
cadre de la politique nipponne de multilatéralisme visible que dans une
recherche d'influence auprès des autorités congolaises.
Ainsi, malgré les mots d’ordre de coordination, en RDC, la
coopération militaire et, dans une moindre mesure, la coopération policière
représentent un marché particulièrement concurrentiel. Cette concurrence
s’explique par la présence à Kinshasa de tous les donateurs significatifs,
du retour politique sur investissement et de la préférence des autorités
congolaises pour le bilatéralisme. De ce fait, l'absence de coordination qui
règne au sein du gouvernement congolais contraste à peine avec le
semblant de coordination qui est de mise au sein de la communauté
internationale, toujours prompte à demander aux autorités nationales ce
qu'elle n'est pas capable de faire elle-même.
4) Il faut également ajouter les problèmes induits par l'articulation
fonctionnelle entre le programme de Désarmement-DémobilisationRéinsertion (DDR) et la réforme du secteur de sécurité. L’intégration dans
la police et dans l’armée des chefs de milices ainsi que d’une partie de
leurs troupes était un des éléments de la négociation pour le retour à la
24
Ce reproche est souvent adressé à la Chine qui entretient, de longue date, une
coopération militaire avec la RDC (le président Kabila a reçu une formation
militaire chinoise) et a procédé à plusieurs livraisons d'équipements militaires. Les
Etats-Unis interviennent dans la formation de la justice militaire et ont proposé de
former des éléments de la Force de Réaction Rapide prévue par le ministère
congolais de la Défense, après la conférence de Goma en janvier 2008.
- 17 -
paix – qui n’a souvent été qu’un retour au calme, comme en Ituri où une
poche active de rebelles se maintient.
De ce fait, le processus de DDR et d’intégration dans les forces de
sécurité ne comportait pas de vérification de leur passé criminel et de
dispositif de vetting (vérification des agissements des chefs de milices
avant leur intégration dans l'armée conduisant éventuellement à
l'interdiction d'appartenir aux forces armées et à des poursuites judiciaires).
Aucune conditionnalité relative aux violations des droits de l’homme et aux
crimes de guerre n’a figuré dans le DDR congolais alors que les
associations internationales de droits de l’homme recommandent un vetting
en bonne et due forme lors de ces opérations25. Le comportement actuel
des forces armées sur le théâtre d’opération du Nord Kivu illustre cette
crainte. A Nyanzale, zone sous contrôle gouvernemental, les violences
sexuelles sont évaluées à environ 600 cas par mois et la « criminalité en
kaki » se développe à Goma. Ce comportement des forces armées apporte
des arguments forts en faveur du vetting et du dépassement du faux
dilemme « paix versus justice ».
Cette critique morale d'une réinsertion des miliciens dans les
structures de sécurité se double d'une critique sociale : la réinsertion dans
la police et l'armée qui séduit tant les miliciens est une réinsertion en
trompe-l'œil dans la mesure où ces institutions sont en ruines et ne
fournissent pas à leurs agents un revenu décent. La réinsertion idéale pour
tant de miliciens (devenir policier ou militaire) est largement un mirage,
certes plus attractif que le retour à la vie civile, mais qui permet juste
d'acquérir les apparences de l'autorité publique sans en avoir les revenus
légaux.
Sur un plan institutionnel, il est aussi paradoxal de tenter de
réinsérer des individus dans des structures qui sont en cours de réforme,
désorganisées et désargentées et qui doivent connaître en théorie une
cure d'amaigrissement26. De ce point de vue, le manque de cohérence est
total entre les réformateurs de l'armée qui prônent un dégraissage des
effectifs et les experts du PNUD responsables du DDR qui privilégient
l'accès aux forces de sécurité sans tenir compte de la faiblesse des
moyens et des capacités de gestion de l'armée congolaise ou de l'impact
négatif sur la cohésion des troupes. L'absence d'harmonisation entre les
responsables du DDR et de la RSS est une preuve supplémentaire du
manque de coordination au sein de la communauté des bailleurs. Sous
prétexte de stabilisation sociale, le transfert d'effectifs importants de
25
Alexander Mayer-Rieckh & Pablo De Greiff, « Justice as prevention : vetting
public employees in societies in transition », ICTJ, Social Science Research
Forum, 2007.
26
Les effectifs de la fonction publique congolaise sont estimés à environ 600 000
personnes et la Banque mondiale souhaiterait une réduction d'environ 100 000
employés. Cette « cure d'amaigrissement » est en discussion sans résultat depuis
plusieurs années et, dans le secteur de la sécurité, l'armée et la police sont visées
non pas tant parce qu'elles ont trop de personnel mais parce qu'elles ont un
personnel en grande partie inutile.
- 18 -
miliciens dans l'armée ou/et la police entrave davantage qu'il ne facilite les
efforts de réforme de ces institutions en gonflant leurs effectifs avec du
personnel illettré, non formé et sans doute non formable, à l'instar des MaïMaï, ces guerriers magiques issus du Congo profond qui se livrent à des
rituels d'invincibilité27. L'accalmie relative obtenue avec cette promesse
d'emplois dans l'armée ou la police s'obtient ainsi aux dépens de la réforme
de ces institutions.
5) Enfin, il ne faut pas négliger la dimension financière de la RSS ce
qui a souvent été le cas jusqu'à présent. Si le fonctionnement financier de
l'armée et de la police ont fait l'objet de réflexions et même de projets (le
plus abouti étant celui de la chaîne des paiements dans l'armée que le
Department for International Development28 souhaite répliquer dans la
police), le coût de la reconstitution de l'armée ou de la police, voire de toute
la RSS, fait partie des sujets tabous. Conscients d'être incapables de
mobiliser les sommes nécessaires et opposés à l'aide budgétaire en raison
du mauvais état du système financier congolais et d'expériences
malheureuses29, les bailleurs ont développé une stratégie d'évitement de
ce sujet qu'ils renvoient aux autorités congolaises, tout en sachant que le
Trésor Public est à la fois poreux et exsangue30. En réaction, le
gouvernement congolais a transformé la Table ronde sur la RSS en
conférence des donateurs mais sans succès : la majorité des pays étant
incapables d'annoncer des contributions significatives, ils ont réussi à
prohiber les annonces publiques tandis que les autorités congolaises se
sont décrédibilisées en faisant des chiffrages irréalistes et extravagants
(1,4 milliards de dollars pour la seule réforme de la police, 160 millions pour
la réforme de la justice). Force est de reconnaître que la dissimulation des
effectifs militaires (les chiffres oscillent entre 120 et 175 000) et du budget
réels de la Défense, dont les opérations s’effectuent pour une large part
hors procédure budgétaire ordinaire31, ne facilite pas un débat technique et
sincère sur un aspect central mais non-dit de la RSS au Congo : le
financement du secteur de la sécurité à un niveau adéquat.
27
Koen Vlassenroot & Franck Van Acker, « Les Maï Maï et les fonctions de la
violence milicienne dans l’Est du Congo, Politique Africaine, n°84, décembre 2001,
pp. 103-116.
28
Ou DFID. Ministère britannique du développement international
29
L'octroi de l'aide budgétaire est conditionné par plusieurs critères, dont l'un est
l'état du système budgétaire du pays bénéficiaire. Les analyses de la Banque
mondiale et de la Commission européenne ont montré que les finances publiques
congolaises ne remplissaient pas les critères de base pour recevoir ce type d'aide.
En outre, l'aide budgétaire comporte un risque plus élevé de détournements et les
bailleurs en ont déjà fait l'expérience douloureuse dans d'autres pays.
30
Après l'analyse générale des finances publiques réalisée par l'Union européenne
et la Banque mondiale, le DFID veut effectuer une analyse spécifiquement
consacrée aux finances publiques affectées au secteur de la sécurité.
31
Comme l'a encore remarqué le dernier rapport de la Cour des Comptes de la
RDC (Audit des dépenses publiques du 1er décembre 2006 au 28 février 2007).
Actuellement, les autorités congolaises dépensent entre 5 et 8 dollars par mois et
par soldat selon les données budgétaires.
- 19 -
Les apories de la RSS congolaise
E
n définitive, l’un des principaux problèmes de la « RSS congolaise »
réside dans son label de produit d’importation : depuis ses débuts, elle
paraît davantage induite par l’offre que par la demande et prend parfois
l’allure d’un exercice de style artificiel – comme l'a montré l'échec de la
Table ronde de février 2008 qui n'a abouti ni à une vision commune ni à
des projets concrets.
On retrouve là une problématique classique des politiques de
développement pensées au Nord pour être appliquées au Sud.
L’exportation des politiques de développement s’est souvent heurtée aux
réalités socio-économiques différentes et peu analysées des pays du Sud,
au déficit de moyens ou/et de volonté politique pour les mettre en œuvre.
Les pays du Sud se sont adaptés à ces politiques exportées et mal
conçues en s’y opposant frontalement ou, plus souvent, en rusant afin de
retirer les bénéfices d’une soumission feinte à la Banque mondiale ou au
Fonds Monétaire International. Cette leçon du monde du développement
devrait être méditée par les promoteurs actuels de la RSS, tant elle est
répandue en Afrique et tant la RDC actuelle, en pleine redécouverte de sa
souveraineté malmenée, est sensible à toute forme d’imposition étrangère.
Le déficit de consensus politique, désormais évident, entre autorités
nationales et bailleurs concernant la RSS condamne cette politique à n'être
qu'un jeu de pressions diplomatiques souvent contradictoires et très
éloignées de la sacro-sainte « appropriation » à laquelle se réfèrent la
quasi totalité des donateurs 32.
Le désaccord porte sur la nécessité même d'une réforme en
profondeur des organes de sécurité. Ainsi, la démilitarisation de la police
nationale congolaise, le format de l'armée et ses missions, la
restructuration des services financiers de l'armée et de la police, la
supervision parlementaire ou encore l'implication de la société civile en tant
que partenaire et évaluateur des politiques de sécurité ne sont pas
favorablement perçues. Ni la démocratisation du système de sécurité, ni la
« remise en ordre » des finances des forces de sécurité ni même la gestion
du personnel ne semblent prioritaires aux yeux des autorités nationales qui
privilégient plutôt l'équipement, notamment opérationnel, de la police et de
32
L'appropriation est un des principes de la politique d'aide au développement
actuelle selon lequel les pays du Sud doivent élaborer leurs propres stratégies de
développement et coordonner l'aide reçue. Les pays donateurs doivent s'aligner
sur ces stratégies (cf. Déclaration de Paris, 2005).
l'armée et des options opposées à la réforme. Ainsi, au lieu d'unifier les
polices au sein d'une police nationale civile, les autorités congolaises ont
préféré intégrer plus de militaires dans les rangs de la police33, créant en
2007 la police des frontières. Dans le domaine de la défense, le ministre
souhaite la création d'une force de réaction rapide de douze bataillons sans
se préoccuper de l'absence totale d'administration militaire. Loin de vouloir
soumettre les forces de sécurité au contrôle démocratique du Parlement,
de réformer leur fonctionnement ou leur comportement à l'égard des civils,
le gouvernement souhaite accroître leur capacité d'action dans une optique
assez éloignée de « l'usage républicain de la force ». Le désaccord sur les
finalités immédiates d'une armée ou d'une police « réformée » est ici
clairement politique.
Cette absence de consensus se fait aujourd'hui cruellement sentir et
souligne le caractère éminemment politique de la RSS. Il peut être tentant
de la considérer comme une simple opération technique de reconstruction
institutionnelle sur le modèle « former et équiper », ce qui permet de
revenir aux schémas de la coopération traditionnelle et d’éviter une
politisation qui paraît intuitivement contre-productive et préjudiciable à la
nature du travail de police, de défense et de justice. Dans ce dernier cas, la
non-politisation est même élevée au rang de principe par la séparation des
pouvoirs. Or, quel que soit le pays concerné, la sécurité et l'organisation
des forces de sécurité relèvent du pouvoir politique et posent des
problèmes politiques. Même les abandons discrets de ce qui constitue le
cœur de la RSS et semble le plus problématique (le contrôle civil, la
gestion financière transparente, etc.) ne suffiront pas à dissimuler les
enjeux politiques de cette réforme.
De ce point de vue, comme toute politique publique, la RSS est
avant tout victime de ses contradictions. Ni coordonnée, ni systémique,
contrairement à ce que recommande l'OCDE, la RSS est un jeu de forces
et de pressions s'exerçant dans un contexte fortement concurrentiel et qui
se matérialise dans des projets partiels à la complémentarité hypothétique.
Loin de donner l'impression d'un ensemble cohérent, la RSS congolaise
ressemble davantage à un patchwork.
Cette absence de cohérence tient à la fois aux structures de
sécurité qui, en RDC comme ailleurs, ne font pas système : profondément
désarticulées, elles sont rivales, rétives à toute tentative de coordination et
ont des loyautés et animosités multiples et complexes. En outre, du côté
des donateurs, aucun chef de file n'a été désigné pour la RSS et les
initiatives bilatérales s'ajoutent aux initiatives trilatérales qui se superposent
aux initiatives multilatérales sans aucune exclusive. Cette confusion autoentretenue cache mal la pauvreté d'une RSS qui, au bout de deux ans, a
peu de résultats à son actif. Elle se focalise davantage sur le cadre de
coopération que sur la substance, se traduit le plus souvent par le triptyque
de la coopération militaire classique (« construire, former et équiper ») et
33
La création de la Garde Militaire Intégrée par le chef de la police, le général John
Numbi, a été l'occasion de faire entrer des militaires qui lui sont fidèles dans la
police.
- 22 -
laisse de côté les questions délicates et complexes de capacités de
gestion, de financement, de lutte contre la corruption, d'articulation entre le
pouvoir civil et le pouvoir militaire, de gouvernance démocratique de la
sécurité, etc.
Par ailleurs, l'expérience congolaise conduit aussi à s'interroger sur
la pertinence du lien entre maintien de la paix et RSS. Les sorties de crise
sous « contrôle international » constituent-elles les meilleures opportunités
de RSS ? La proximité du maintien de la paix et de la RSS qui s'est
imposée depuis plusieurs années est-elle réellement pertinente ? Comme
le montre la RDC, la sortie de conflits est une période de grande fragilité
politique et d'urgences sécuritaires qui ne paraît pas favorable à une
réforme en profondeur. De fait, deux ans après les élections, le nouveau
gouvernement est toujours tenu en échec par une rébellion dissidente au
Nord Kivu et il a dû faire face à une jacquerie politico-religieuse au Bas
Congo34.
En période post-transition, la nécessité de la réforme et la capacité
de réformer sont inversement proportionnelles. Les arguments en faveur
d'une RSS sont certes nombreux et visibles (ne seraient-ce que les
exactions quotidiennes d'une armée paupérisée) mais les capacités
politiques et techniques de mener une réforme sont au plus bas, pour des
raisons qui vont du partage du pouvoir à l'absence de cadres formés en
passant par la pression sécuritaire et la prégnance de la corruption.
Institutionnellement, les périodes de paix et de stabilité (l'enjeu politique est
amoindri, l'appareil sécuritaire n'est plus soumis à la loi de l'urgence, etc.)
paraissent plus propices à une réforme de cette ampleur, même si
l'incitation semble moindre et les institutions de sécurité plus solides, donc
potentiellement plus résistantes. Mais réforme-t-on bien et profondément
sous le coup de l'urgence et de la nécessité ou se contente-t-on alors de
quelques actions superficielles ?
Les responsables des opérations de maintien de la paix objecteront
certainement que la RSS fait partie intégrante du processus de
stabilisation, mais c'est oublier qu'une réforme de longue durée ne peut
être un quick fix de la stabilisation. En d'autres termes, attendre des effets
stabilisateurs à court terme de la RSS (comme, par exemple, une
amélioration de l'environnement sécuritaire dans la capitale congolaise) est
un espoir mal placé et contradictoire.
Comme toute politique publique, la RSS est une entreprise de
longue haleine dont les résultats s'inscrivent et doivent être évalués dans la
durée. La recherche d'effets de court terme (par exemple, fournir un emploi
stable aux miliciens) conduit généralement à sacrifier le long terme, c'est-àdire la légitimité et l'efficacité institutionnelles.
34
En mars 2008, un mouvement politico-religieux (Bundu dia Kongo) a contesté les
autorités mises en place par le nouveau gouvernement au Bas Congo et a basculé
dans la violence. Les autorités ont réagi par une répression policière féroce qui a
fait de nombreuses victimes (cf. Enquête spéciale sur les événements de
février/mars au Bas Congo, MONUC).
- 23 -
Conclusion
I
l n'est pas sûr que la recherche de la réforme du secteur de sécurité en
République démocratique du Congo s'achève par une « réforme
retrouvée ». En revanche, cette recherche met en lumière une demande
allogène de RSS portée par deux catégories d'acteurs (gouvernements
étrangers et organisations internationales) engagées dans des
concurrences stériles et donc une dialectique antagonique qui se retrouve
à la fois entre autorités nationales et communauté internationale ainsi qu’au
sein même de cette dernière. Cette dialectique aboutit à une réforme au
ralenti qui se concentre sur les formes (notamment les cadres de
concertation) et non la substance. La RSS n’a donc enregistré jusqu'à
présent aucune amélioration substantielle en matière de respect du droit,
de contrôle financier, de lutte contre la corruption, d'indépendance de la
justice et de restructuration organisationnelle.
De l'Afghanistan à la Centrafrique en passant par Haïti et la Guinée
Bissau, les Etats « faillis » ou fragiles se révèlent finalement bien plus
résistants que prévu aux RSS et autres réformes de gouvernance
importées. Leur capacité de laisser s’enliser, de bloquer ou de dévier
n'importe quelle réforme venue de l'étranger contraste fortement avec la
faiblesse de leurs moyens humains et financiers. Ce contraste prévaut
aussi du côté du monde du développement et un peu de comparatisme
devrait permet de comprendre ce paradoxe.
Les vicissitudes de la politique de développement ont démontré que
l'approche par les besoins nous fait souvent oublier que le problème
fondamental réside dans la volonté de faire plus que dans les moyens de
faire. Ceux-ci peuvent être fournis par l'aide étrangère, qui ne peut en
revanche ni générer ni même acheter la volonté de faire quand celle-ci est
défaillante. Par ailleurs, la convergence des intentions locales et étrangères
est, trop souvent mais à tort, présupposée à la fois par ignorance du
contexte d'intervention et arrogance des puissances intervenantes. Le bienfondé des réformes proposées par les institutions financières
internationales est pensé comme une évidence partagée par les pays du
Sud, tout comme sont sous-estimés, voire incompris, les rationalités et les
intérêts locaux. Ce sont vers eux qu'il faut porter l'analyse afin de
comprendre et d'anticiper les résistances et autres stratagèmes d'évitement
développés par les acteurs locaux. Ceux-ci sont capables de s'adapter, de
dévier et de contourner les réformes importées, voire de feindre l'adhésion
afin d'en profiter politiquement et financièrement sans devoir les appliquer.
Ruser est la force du pauvre contre le riche et, dans ce rapport, le gagnant
n'est pas celui qu'on imagine. Pour comprendre l'échec de la RSS, il ne
faut pas seulement se placer du côté de cette politique et décrypter ses
lacunes, ses incohérences et ses postulats infondés : il faut aussi et surtout
décoder les acteurs locaux dans leurs cultures, leurs politiques et leurs
stratégies car ils ne sont pas les objets passifs de réformes de
gouvernance pensées pour eux mais sans eux.
- 26 -
Références
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- 28 -
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Christopher S. Chivvis, Birthing Athena : The Uncertain Future of
European Security and Defense Policy, Focus stratégique n° 5, Ifri,
mars 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_5_Chivvis_PESD.pdf
•
Marc Hecker, Du bon usage de la terreur, Focus stratégique n° 6, Ifri,
avril 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_6_Hecker_Terreur.pdf
•
Jean-Bernard Véron, L’aide au développement face à la guerre, Focus
stratégique, n° 7, mai 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_7_Veron_aide_developpement_guerre.
pdf
•
Philippe Coquet, La notion de partage capacitaire en question, Focus
stratégique n° 8, juin 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_8_Coquet_partage_capacit
aire.pdf
- 29 -

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