Fonds d`investissement du Canada pour l`Afrique, examen à mi

Transcription

FM
Fonds d’investissement du
Canada pour l’Afrique
Examen à mi-parcours
2005-2008
RAPPORT DE SYNTHESE
MARS 2012
Agence canadienne de développement international (ACDI)
200, promenade du Portage, Gatineau (Québec) K1A OG4
Canada
Téléphone
819-997-5006/1-800-230-6349 (sans frais)
Pour personnes malentendantes ou souffrant de troubles de la parole
819-953-5023/1-800-331-5018 (sans frais)
Télécopieur : 819-953-6088
Site Web : http://www.cida.gc.ca/acdi-cida/acdi-cida.nsf/fra/JUD-111795644-KJX
Courriel : [email protected]
© Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, 2012
Cette publication est aussi offerte en anglais sous le titre : Canada Investment Fund for Africa:
Mid-Term Review.
Imprimé au Canada
Fonds d’investissement du
Canada pour l’Afrique
Examen à mi-parcours
2005-2008
RAPPORT DE SYNTHESE
MARS 2012
Remerciements
Ce rapport à la haute direction regroupe les constatations de l’Examen à mi-parcours du Fonds
d’investissement du Canada pour l’Afrique, une évaluation menée conjointement par l’Agence
canadienne de développement international (ACDI) et le ministère des Affaires étrangères et du
Commerce international (MAECI).
La Direction de l’évaluation tient à remercier tous les membres de l’équipe d’évaluation pour
leur travail assidu fait avec diligence, leur professionnalisme et leur esprit de corps dans
l’exécution de cette imposante tâche.
La Direction tient également à souligner l’appui des nombreuses personnes qui ont contribué au
processus global d’évaluation. Il s’agit, entre autres, de nos collègues au sein de l’ACDI, du
MAECI, du ministère des Finances et d’Exportation et Développement Canada (EDC). La
Direction est grandement reconnaissante de leur volonté de faciliter le processus d’évaluation,
de faire connaître leurs points de vue et de formuler des commentaires constructifs sur les
réalisations attendues de l’évaluation.
Nos remerciements s'adressent également aux nombreuses autres personnes dévouées au
sein du groupe d'administrateurs du Fonds d'investissement du Canada pour l'Afrique (FICA),
soit la société Actis (Royaume-Uni) et Cordiant Capital Inc. (Montréal, Canada), qui ont pris le
temps de participer à toutes les étapes de l'évaluation malgré leur lourde charge de travail. Leur
contribution a été essentielle à la planification de l’évaluation et à la compréhension des points
de vue des intervenants de première ligne au sujet du rendement du FICA.
En outre, l’équipe responsable de l’évaluation a pu compter sur une multitude de consultations,
d’entrevues, de rencontres et de visites sur le terrain auprès des entreprises du portefeuille du
FICA et de leurs représentants, qui ont joué un rôle de premier plan en permettant à l’équipe
d’avoir le point de vue si important du secteur privé et des opinions diverses sur les réalisations
du FICA. Nous leur sommes très reconnaissants d’avoir partagé leurs expériences,
commentaires et connaissances à propos des investissements de capital privé en Afrique.
Caroline Leclerc
Directrice générale
Direction de l’évaluation
Fonds d’investissement du Canada pour l’Afrique : Examen à mi-parcours
i
Table des matières
Résumé ....................................................................................................................................... iv
1.0 Introduction .......................................................................................................................... 1
1.1 Antécédents ........................................................................................................................ 1
1.2 Quelle est la raison d'être de l'examen? ............................................................................. 2
1.3 Contexte .............................................................................................................................. 2
1.4 Profil du FICA ...................................................................................................................... 5
2.0 Méthode ................................................................................................................................. 7
2.1 Portée .................................................................................................................................. 7
2.2 Échantillonnage en vue des missions sur le terrain ............................................................ 8
2.3 Limites ................................................................................................................................. 9
3.0 Principales constatations .................................................................................................. 10
3.1 Pertinence ......................................................................................................................... 10
3.2 Efficacité ............................................................................................................................ 14
3.3 Efficience ........................................................................................................................... 20
3.4 Conception et mise en œuvre ........................................................................................... 22
4.0 Conclusions ........................................................................................................................ 23
5.0 Leçons à retenir .................................................................................................................. 25
Tableaux
Tableau 1 : Financement du développement en Afrique subsaharienne (en milliards de dollars
américains, valeur nominale) ........................................................................................................ 4
Tableau 2 : Cadre de mesure du rendement du FCA et du FICA ................................................. 6
ii
Liste des sigles et des acronymes
ACDI
AGNU
APD
DDP
EDC
EMPEA
FCA
FICA
FMI
FPP
FPPP
IDH
IFPT
ITIE
MAECI
NEPAD
OCDE
OMC
ONG
OPIC
PAPE
PE
PIB
PME
RSE
SFI
TRI
TSX
UAP
Agence canadienne de développement international
Assemblée générale des Nations Unies
Aide publique au développement
Demande de propositions
Exportation et développement Canada
Emerging Markets Private Equity Association
Fonds canadien pour l’Afrique
Fonds d’investissement du Canada pour l’Afrique
Fonds monétaire international
Fonds de placement privé
Fonds de placement public-privé
Indice du développement humain
International Finance Participation Trust
Initiative pour la transparence dans les industries extractives
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique
Organisation de coopération et de développement économiques
Organisation mondiale du commerce
Organisation non gouvernementale
Régie pour les investissements privés à l’étranger (États-Unis)
Premier appel public à l'épargne
Protocole d’entente
Produit intérieur brut
Petites et moyennes entreprises
Responsabilité sociale des entreprises
Société financière internationale
Taux de rentabilité interne
Bourse de Toronto
Unité d’appui aux programmes
iii
Résumé
Qu’est-ce que le Fonds d'investissement du Canada pour
l'Afrique?
Doté d’un budget de 100 millions de dollars, le Fonds d’investissement du Canada pour
l’Afrique (FICA) est la plus grande initiative du Fonds canadien pour l’Afrique (FCA). Le FICA, et
son organisme d’attache le FCA, est la réponse du Canada au Nouveau partenariat pour le
développement de l'Afrique (NEPAD), adopté en 2001 lors de la 37e séance de la Conférence
des Chefs d'État et de gouvernement, ainsi qu’au Plan d'action pour l'Afrique du G8, élaboré en
2002 au Sommet du G8 à Kananaskis (Alberta).
Lors des deux événements, les Africains ont demandé une augmentation des investissements
dans les entreprises commerciales afin de stimuler le développement et la croissance. De cette
requête est né le FICA.
Le FICA a été établi en tant que fournisseur autonome et viable, sur le plan commercial, chargé
d’offrir du capital de risque pour stimuler les investissements privés en Afrique prenant la forme
de sociétés en commandite. Il s’agit d’un fonds à capital fixe s’étalant de juin 2005 à
décembre 2013 (doté d’une disposition permettant un prolongement jusqu’en 2015). À
échéance, l’investissement sera vendu et les recettes iront au gouvernement canadien. Le FICA
a trois objectifs1 :
1) accroître l’investissement privé en Afrique;
2) stimuler l’investissement étranger direct dans les régions où cet apport de capitaux
pourrait favoriser le développement africain;
3) promouvoir les intérêts canadiens en matière d’investissements publics et privés en
Afrique.
Quelle est la raison d'être de l'examen?
L'examen à mi-parcours vise à fournir de l'information objective, fondée sur des éléments
probants, sur la pertinence, le rendement (c'est-à-dire l'efficacité et l'efficience), la conception et
la mise en œuvre de l'initiative conformément aux documents d'approbation du FICA, qui
prévoyaient la tenue du présent examen dès que 50 % des fonds du FICA auraient été investis.
Cet examen doit également servir à dégager les leçons à retenir à propos de la validité du
modèle du FICA.
1
Le programme est censé être mis en œuvre entre juin 2005 et décembre 2013, mais pourra se
prolonger pendant tout au plus deux ans s’il y a conclusion d’un accord en ce sens et présence
d’arguments économiques.
iv
Le présent rapport a principalement pour but de satisfaire aux exigences de reddition de
comptes de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) et du ministère des
Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) du gouvernement du Canada, mais
les constatations qui en seront issues pourraient également être utiles à d’autres ministères et
organismes gouvernementaux, tels que le ministère des Finances, le Secrétariat du Conseil du
Trésor et Exportation et développement Canada (EDC), ainsi qu’à des intervenants clés, tels
que le groupe d’administrateurs du FICA, soit la société Actis LLP (Royaume-Uni) et Cordiant
Capital Inc. (Montréal, Canada).
L’examen à mi-parcours a été effectué conjointement par les services d’évaluation de l’ACDI et
du MAECI.
Quelle a été la méthode employée pour mener cet examen?
L'examen à mi-parcours porte sur les activités relatives au FICA qui ont été menées à partir de
l'annonce faite lors du Sommet du G8 à Kananaskis, le 28 juin 2002, jusqu'au 31 décembre
2008.
Compte tenu de la Politique sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor, des Normes
de qualité pour l'évaluation du développement établies par le Comité d'aide au développement
(CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ainsi que
de la nature du FICA, l'examen a été axé sur les enjeux et les questions qui suivent :
Catégories
Détails
Dans quelle mesure le FICA cadre-t-il avec les priorités du gouvernement
du Canada et du NEPAD?
Pertinence
Le modèle de la société en commandite est-il le mécanisme le mieux
adapté pour mettre en œuvre le FICA?
Le FICA fait-il l’objet d’une demande suffisante, en matière de
financement, de la part des investisseurs canadiens et étrangers?
Les premiers résultats suggèrent-ils que le FICA pourra atteindre et
maintenir les résultats intermédiaires escomptés au niveau du Fonds ou du
portefeuille?
Efficacité
Quelles sont les incidences directes et indirectes de l'augmentation des
investissements en Afrique?
Le FICA a-t-il eu un impact positif ou négatif?
Comment les avantages réalisés sur le plan du développement grâce au
FICA se comparent-ils à ceux réalisés grâce à d'autres initiatives de
développement du secteur privé?
v
Catégories
Efficience
Conception
et mise en
œuvre
Détails
Quel a été le rendement du gouvernement du Canada et des
administrateurs du Fonds par rapport au respect des modalités de l'entente
de constitution de la société en commandite et de la lettre connexe?
Dans quelle mesure le processus du gouvernement du Canada a-t-il été
efficace pour sélectionner les administrateurs du Fonds?
Dans quelle mesure peut-on juger de l’atteinte des objectifs du FICA?
Deux principales sources de données ont été utilisées pour l’examen à mi-parcours, à savoir
des documents, des dossiers et la littérature, d’une part, et des entrevues avec les répondants
principaux, d’autre part. Un grand nombre de documents et de dossiers (327) ont été consultés
par l’équipe d’évaluation. On a interrogé cinq catégories de répondants principaux : personnel
de programme chargé du FICA (18), autres fonctionnaires du gouvernement du Canada (10),
administrateurs du Fonds (10), entreprises financées par le FICA (9) et experts de premier plan
(25).
Quelles sont les constatations issues de l’examen?
Voici les principales constatations issues de l’examen à mi-parcours :
1. À l’époque, il était possible de justifier l’établissement d’un fonds de placement privé en
tant que principal volet du FCA par le grand retard qu’accusait le développement du
marché financier africain. L’objectif de stimuler l’investissement privé était tout indiqué.
2. Depuis la conception et la mise en œuvre de l’initiative, le développement du marché
financier africain a connu une évolution remarquable, notamment par l’émergence d’un
robuste marché de l’investissement privé financé par des investisseurs africains et
étrangers. De nos jours, il est par conséquent moins urgent de mettre en œuvre de
nouvelles initiatives financées par des donateurs dans ce secteur.
3. Le processus servant à trouver le mécanisme le mieux adapté à la mise en œuvre de
l’initiative, soit le modèle de société en commandite par capital-investissement intégré
au FICA, et à sélectionner les administrateurs du Fonds a été bien mené et réalisé avec
diligence.
4. L’objectif qui était d’obtenir des investissements égaux dans le FICA de la part d’autres
sources a été dépassé. À cet égard, le FICA a fait figure de catalyseur et d’innovateur.
5. Il a été difficile d’établir un consensus avec les administrateurs du FICA au sujet des
objectifs de développement généraux du gouvernement du Canada concernant le FICA
et des dispositions relatives aux rapports et aux examens. Ces difficultés ont retardé le
démarrage des activités d’investissement et ont été une source de défis constants dans
le cadre du système de surveillance. Le gouvernement du Canada est d’ailleurs l’un des
principaux intervenants de ce système de surveillance par l’entremise d’un groupe
d’investisseurs qui se réunit deux fois l’an.
vi
6. Au cours de l’examen à mi-parcours, il n’a pas été possible de juger le taux de
rendement du FICA étant donné que, en moyenne, chacun des investissements ne
durait que deux ans et demi et que l’économie mondiale connaissait un profond
ralentissement. Il faudra attendre l’évaluation sommative pour évaluer le rendement du
FICA à cet égard, évaluation qui aura lieu suivant la clôture du FICA en 2013.
7. Il faudra en outre attendre l’évaluation sommative pour évaluer les retombées du FICA
sur les objectifs de développement généraux, tels que l’emploi et la croissance. Il est
néanmoins déjà possible de constater que le rendement et les capacités des entreprises
composant le portefeuille du FICA ont grandement profité des exigences opérationnelles
des administrateurs du Fonds ainsi que de leurs conseils et de leur aide. L’engagement
de ces entreprises à instaurer un code de responsabilité sociale de l’entreprise a
également été amélioré.
8. Bien que la répartition géographique et sectorielle des investissements répondait aux
critères convenus, environ 70 % des fonds étaient investis dans des entreprises établies
en Afrique du Sud et au Nigéria, où le développement du secteur financier est plus
avancé que partout ailleurs en Afrique subsaharienne. Le FICA n’a donc pas cherché à
cibler ses investissements dans des pays frontaliers à faible revenu, ce qui lui aurait
donné un portefeuille d’investissements plus risqués et exigeant une plus grande part de
gestion, mais aurait généré de meilleures retombées sur le plan du développement.
9. Le partenaire canadien dans l’équipe des administrateurs du Fonds a pu recourir à son
expérience avec le FICA pour élargir ses activités d’investissements privés en Afrique et
ainsi aider à l’expansion du financement de ce secteur de développement stratégique.
Quelle a été la principale leçon?
La réalisation d’activités d’investissements privés dans le cadre d’un effort de développement
donne lieu à un mariage difficile entre les orientations et la culture des entreprises
administratrices du Fonds et les objectifs de développement généraux, notamment en ce qui
concerne les dispositions et les capacités en matière de rapports et de surveillance. Cela doit
s’accompagner d’efforts importants sur une longue période et de l’acquisition de l’expérience et
des compétences nécessaires au sein d’une unité vouée à ces tâches au gouvernement du
Canada. Au moment de sa conception, l’initiative du FICA était visionnaire et pertinente. Pour
l’instant, il est possible d’en dégager certaines retombées positives, mais il faudra attendre
l’évaluation sommative, qui sera entreprise après la clôture prévue du FICA en 2013, avant de
connaître l’étendue de ces retombées.
vii
1.0 Introduction
1.1 Antécédents
En juillet 2001, les participants à la 37e session de la Conférence des chefs d’État et de
gouvernement ont adopté le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD),
dans le but d’offrir une vision globale et un cadre stratégique pour accélérer la coopération
économique et l’intégration entre les pays d’Afrique. Tout en reconnaissant l’importance des
principes que sont la paix, la sécurité, la démocratie, la bonne gouvernance, les droits de la
personne et la saine gestion économique, comme conditions essentielles au développement
durable, on a également reconnu la nécessité d’un apport de capitaux privés pour stimuler la
croissance économique en Afrique.
Pour faire écho à l’établissement du NEPAD et appuyer le Plan d’action du G82 pour l’Afrique, le
gouvernement du Canada a mis sur pied le Fonds canadien pour l’Afrique (FCA), à titre
d’initiative d’orientation stratégique, au Sommet du G8 qui a eu lieu en 2002 à Kananaskis, en
Alberta et dont le Canada était l’hôte. Le Premier ministre avait alors annoncé un engagement
de 500 millions de dollars échelonnés sur cinq ans pour soutenir des programmes stratégiques
et novateurs afin de relever les principaux défis du développement en Afrique. Ce fonds a été
établi pour mobiliser divers partenaires nouveaux, appuyer le recours à de nouveaux modèles
de programmation dans de nouveaux secteurs d'intervention et favoriser la collaboration entre
les ministères du gouvernement du Canada, pour ainsi parvenir à des résultats de
développement aux échelons régional et panafricain.
Le Fonds d’investissement du Canada pour l’Afrique (FICA) a été créé dans le cadre de la mise
en œuvre du FCA, pour répondre aux demandes des pays africains, qui souhaitaient que
s’accroissent les investissements dans les entreprises commerciales pour favoriser le
développement. Le FICA représente la plus vaste initiative du FCA, soit une affectation
budgétaire de 100 millions de dollars. Par ailleurs, le FICA a été créé dans le but de fournir du
capital de risque à l'appui des investissements privés en Afrique, et ce, afin de stimuler la
croissance économique en général, d'attirer des investisseurs et de donner l'impulsion
2
Le Plan d'action pour l'Afrique du G8, adopté au Sommet de Kananaskis en juin 2002, selon lequel une
somme de 6 milliards de dollars américains était engagée. Ce plan d’action comportait deux grands
engagements : 1) doubler l’aide publique au développement destinée à l’Afrique; 2) établir des
partenariats privilégiés inscrits dans la durée avec des pays d’Afrique qui démontrent qu’ils adhèrent aux
engagements du NEPAD à l’égard des normes fondamentales en matière de bonne gouvernance et de
démocratie. Si l'on comprenait qu'il faudrait du temps pour instaurer un processus d’amélioration de la
gouvernance (notamment grâce au Mécanisme africain d'évaluation par les pairs), le principal
engagement visait à « récompenser les réussites, et non les échecs », par l'accroissement de l'aide, du
commerce, des mesures d'allégement de la dette et des apports de capitaux privés.
1
nécessaire à l'accroissement du commerce et de l'investissement sur le continent tout entier,
pour favoriser le développement socioéconomique. Il a été géré à titre de société de
commandite par des administrateurs sélectionnés de manière concurrentielle. Lancé en juin
2005, le FICA sera exploité jusqu’en décembre 2013, au moment où l’investissement du
gouvernement du Canada devra être retourné après avoir produit des profits ou des pertes.3
Le FICA a voulu attirer d’autres investisseurs, qui viendraient ajouter à la part du gouvernement
du Canada (100 millions de dollars canadiens ou 81 millions de dollars américains). Le
processus de collecte de fonds a été amorcé en avril 2005 et s'est étendu jusqu'en mai 2006.
Au total, le montant investi a été de 211 millions de dollars américains. Neuf autres
investisseurs ont participé aux côtés du gouvernement du Canada. À la fin de 2008, le FICA
avait investi 168 millions de dollars américains dans 15 entreprises établies dans neuf pays
africains et dans deux fonds destinés à aider des entreprises de petite et moyenne taille en
Afrique australe et de l’Ouest. En juin 2010, le Fonds avait investi 20 millions de dollars
américains de plus.
1.2 Quelle est la raison d'être de l'examen?
L'examen à mi-parcours vise à fournir de l'information objective, fondée sur des éléments
probants, sur la pertinence, le rendement (c'est-à-dire l'efficacité et l'efficience), la conception et
la mise en œuvre de l'initiative conformément aux documents d'approbation du FICA, qui
prévoyaient la tenue du présent examen dès que 50 % des fonds du FICA auraient été investis.
Cet examen doit également servir à dégager les leçons à retenir à propos de la validité du
modèle du FICA.
Bien que ce rapport ait été préparé, entre autres, dans le but de satisfaire aux exigences en
matière de reddition de comptes de l'ACDI et du MAECI au sein du gouvernement du Canada,
les constatations de l'examen devraient également être utiles à d'autres ministères et
organismes fédéraux, par exemple le ministère des Finances, le Secrétariat du Conseil du
Trésor et EDC, ainsi qu'à d'autres intervenants clés, comme les administrateurs du FICA, soit
Actis LLP (Royaume-Uni) et Cordiant Capital Inc. (Montréal).
L’examen à mi-parcours a été effectué conjointement par les services d’évaluation de l’ACDI et
du MAECI.
1.3 Contexte
Après l’Asie, l’Afrique est le continent le plus vaste et le plus peuplé du monde. Elle compte
53 États indépendants qui en sont à des degrés variables de développement socioéconomique.
Dans la seule région de l’Afrique subsaharienne, on dénombre 34 des 49 pays les moins
avancés de la planète. En 2002, cette région affichait la plus forte proportion de personnes
pauvres, car 46 % de ses quelque 300 millions d’habitants vivaient sous le seuil de la pauvreté
3
Le programme est censé être mis en œuvre entre juin 2005 et décembre 2013, mais pourra se
prolonger pendant tout au plus deux ans s’il y a conclusion d’un accord en ce sens et présence
d’arguments économiques.
2
établi à l’échelle internationale, c’est-à-dire avec moins de 1 $ par jour.4 Depuis, la situation
s’est améliorée lentement, cette proportion n’ayant été ramenée qu’à 41 %, ce qui est loin de la
cible de 23,4 % fixée pour 2015.5
Le FICA a été mis sur pied à une époque où les apports de capitaux privés en faveur de
l'Afrique se faisaient très rares. Les faiblesses qui caractérisaient la gouvernance, la sécurité,
les politiques économiques et les infrastructures dans la majorité des pays d'Afrique éloignaient
en effet les investisseurs privés. Ceux-ci préféraient se tourner vers les marchés émergents, qui
étaient plus dynamiques, moins risqués et plus lucratifs, en particulier vers ceux de l’Asie et de
l’Amérique latine. Selon l'Emerging Markets Private Equity Association (EMPEA), une
association de professionnels du capital-investissement sur les marchés émergents, il n'y avait
alors qu'une poignée de fonds de placement privé actifs en Afrique, de taille plutôt modeste.
Néanmoins, entre 2002 et 2008, la situation s'est améliorée dans de nombreux pays du
continent, surtout en raison de réformes économiques efficaces appuyées par des organismes
multilatéraux et bilatéraux et par une meilleure gouvernance et le règlement de conflits. Voici les
principaux facteurs qui ont mené à des améliorations :
Une plus grande stabilité due au plus grand nombre de gouvernements démocratiques
et à la mise en application de politiques axées sur les marchés;
La hausse marquée des échanges commerciaux entre l'Asie et l'Afrique, combinée à la
propension des États-Unis à la diversification du risque dans le secteur des
hydrocarbures grâce à l'accroissement des importations de pétrole en provenance de la
côte Ouest africaine;
La restructuration de l’économie de l’Afrique du Sud découlant de l’adoption d’une loi
liée à l’initiative d’émancipation économique des Noirs (Black Economic Empowerment,
ou BEE), qui a donné lieu à une vague de changement dans les activités de contrôle;
L’accès à d’autres grands marchés de consommation, comme ceux du Nigéria et de
l’Égypte, rendu possible par la déréglementation et la libéralisation du commerce;
La croissance rapide du secteur privé et l’augmentation du nombre d’entreprises locales
bien gérées;
La hausse considérable des apports de capitaux et de gens de la diaspora africaine à
destination du continent.
Selon la Banque mondiale, le produit intérieur brut (PIB) en dollars constants s'est accru de
4,9 % par année entre l'an 2000 et 2008, c'est-à-dire deux fois plus rapidement, et même plus,
que dans les années 1980 et 1990. Les secteurs des télécommunications, de la vente au détail
et de la construction étaient florissants et les investissements privés affluaient, tandis que
4
Programme des Nations Unies pour le développement et UNICEF, The Millennium Development Goals
in Africa: Promises & Progress, 2002.
5
Examen mutuel de l'efficacité du développement en Afrique : Promesses & Résultats, rapport commun
de la Commission économique pour l'Afrique des Nations Unies et de l'Organisation de coopération et de
développement économiques, établi après consultation du Secrétariat du NEPAD, 2009.
3
l’Afrique subsaharienne devenait un joueur important par rapport aux systèmes bancaires sur
les marchés émergents.6 Pour près de la moitié, la croissance des grandes banques africaines
était alimentée par le phénomène de « momentum » touchant les portefeuilles – la croissance
naturelle des marchés, qui sous-tend la forte expansion de l’ensemble d’un marché.
Aujourd’hui, le secteur financier croît plus rapidement que le PIB sur la plupart des principaux
marchés du continent.
Le tableau qui suit montre jusqu'à quel point le financement du développement en Afrique
subsaharienne a évolué entre 2002 et 2007, ce qui témoigne de la place moins grande de l'aide
publique au développement (APD) et de l'importance accrue des recettes intérieures et des
investissements privés.
Tableau 1 : Financement du développement en Afrique subsaharienne (en milliards de
dollars américains, valeur nominale)
Source
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Recettes
intérieures
70,5
92,2
12,5
154,4
181,5
201,8
Apports privés
9,7
16,7
22,2
29,9
30,4
53,3
APD
18,9
24,5
26,0
32,2
40,0
34,2
TOTAL
99,1 $
133,4 $
170,7 $
216,5 $
251,9 $
289,3 $
Source : Financement du développement en Afrique, OCDE et Commission économique pour l’Afrique,
novembre 2008.
De plus, les apports privés en faveur de l’Afrique subsaharienne ont triplé, passant d’environ
800 millions de dollars en 2005 à plus de 2,2 milliards de dollars américains en 2008, tendance
qui s’est maintenue en 2009.7 Comme l'a révélé en 2009 l'enquête EMPEA-Collier concernant
le capital-investissement pour les marchés émergents, l'appétit des investisseurs a changé du
tout au tout. Preuve de l'intérêt beaucoup plus marqué des investisseurs institutionnels, 38 %
des investisseurs interrogés avaient investi en Afrique, comparativement à 4 % en 2006. La part
du capital-investissement mondial de l’Afrique reste modeste, mais elle a plus que doublé au
cours de cette période et est passée de 3 % à 6 %.
Le nombre de fonds de placement privés (FPP) qui investissent en Afrique a grimpé lui aussi.
Ainsi, l'EMPEA a recensé au moins 37 de ces fonds qui sont présents en Afrique. Dans la
plupart des cas, il s’agit de fonds panafricains non spécialisés, comme le FICA. Les fonds qui
visent des pays, des secteurs et des petites et moyennes entreprises (PME) en particulier sont
de plus en plus nombreux, quoiqu’ils soient généralement très modestes comparativement aux
fonds panafricains non spécialisés. En outre, un nombre croissant de FPP ciblent de nouveaux
pays, qui attiraient peu l'attention autrefois. Malgré tout, c'est toujours l'Afrique du Sud qui
6
McKinsey Report on Africa – A Continent on the Move, juin 2010.
Fonds monétaire international. Perspectives économiques régionales : Afrique subsaharienne,
septembre 2008; Banque mondiale. Global Development Finance, 2008; Organisation de coopération et
de développement économiques, Coopération pour le développement, janvier 2008.
7
4
obtient la plus grande part des investissements privés, car elle reçoit environ 70 % de tous les
investissements directs étrangers destinés à l'Afrique subsaharienne.
Selon l’EMPEA, les perspectives restent plutôt à la hausse, en dépit de la crise économique
mondiale. Les institutions de financement du développement continuent de jouer un grand rôle
dans la région. Bien que les institutions officielles comblent le manque de fonds actuel,
l’accroissement des apports privés en Afrique promet d’attirer et d’intégrer de nouveaux
investisseurs privés.
1.4 Profil du FICA
1.4.1 Résultats escomptés
Le FCA a été établi par la Loi sur le Fonds canadien pour l’Afrique, sanctionnée le 12 avril 2002,
afin de permettre l’octroi de contributions à l’appui du développement économique et social de
l’Afrique, et ce, en vue d’atteindre les objectifs du NEPAD. À cette même date, le ministre de la
Coopération internationale était désigné, par décret, ministre responsable de ce fonds. Tout en
tirant parti de l'ensemble des ressources de l'ACDI ainsi que de celles des missions
diplomatiques et de l'infrastructure de l'aide du Canada pour remplir son mandat, le FCA devait
demeurer un programme bien distinct. Ce fonds a été administré par un secrétariat qui lui était
attitré, au sein de la Direction générale de l'Afrique et du Moyen-Orient, à l'ACDI. Ce secrétariat
assurait la liaison avec le ministère des Affaires étrangères et la surveillance du FICA.
Par ailleurs, le FICA a été créé à titre de fournisseur de capital de risque commercialement
viable et autonome pour stimuler les investissements privés axés sur la croissance économique
en Afrique. Il a été géré à titre de société de commandite. La période d’activité du FICA va de
juin 2005 à décembre 2013; ce fonds doté d’une enveloppe de 100 millions de dollars a été
assorti de trois objectifs8 :
1. accroître les investissements publics-privés en Afrique;
2. contribuer au développement de l'Afrique grâce à l'accroissement des investissements
directs étrangers;
3. optimiser les répercussions positives des activités du Fonds sur les intérêts canadiens, y
compris profiter aux entreprises canadiennes présentes en Afrique.
Le plan d’examen du rendement 2002-2008 pour le FCA, qui a été élaboré conformément à
l’exigence du Secrétariat du Conseil du Trésor concernant les cadres de mesure du rendement,
précise les résultats escomptés (résultats à long terme, intermédiaires et immédiats) et décrit
les stratégies de suivi, de rapports, de vérification et d’évaluation pour le FCA et pour toutes
ses composantes, dont le FICA. Le résultat à long terme défini dans le cadre est le suivant :
développement accru et durable en Afrique. En outre, quatre résultats intermédiaires ont été
retenus dans le cadre. Parmi ces résultats :
1. capacité accrue des pays africains à réaliser des objectifs de développement;
8
Communiqué du cabinet du premier ministre sur l'appui du Canada à un nouveau partenariat avec
l'Afrique (Canada Helps Build New Partnership with Africa), 27 juin 2002.
5
2. croissance économique accrue en Afrique;
3. institutions et gouvernance renforcées en Afrique;
4. matérialisation des engagements à l'égard du NEPAD énoncés dans le Plan d'action du G8
pour l'Afrique (2002).
À propos du FICA, le cadre précisait qu'il contribuerait vraisemblablement au résultat
intermédiaire lié à la croissance économique accrue en Afrique. Il exposait également un certain
nombre d’extrants et de résultats immédiats que le FICA devait produire, lesquels sont
présentés au tableau 2.
Tableau 2 : Cadre de mesure du rendement du FCA et du FICA
Contribution
du FICA
Extrants :
Possibilités
d’investissement
accrues en
Afrique
Indicateur de rendement
Sources de données
Responsabilité
Nombre de projets financés
par l’intermédiaire du FICA
Rapports du FICA
sur les
investissements
Rapports financiers
du FICA
Administrateurs
du Fonds
Extrants :
Possibilités
d’investissement
accrues en
Afrique
Nombre de possibilités
d’investissement offertes
aux Canadiens
Examen à miparcours
Évaluation
sommative
ACDI
Résultats
immédiats
Possibilités
d’investissement
accrues en
Afrique
Augmentation des
investissements directs
étrangers en Afrique
Rapports ou suivi
Partenaires du
programme
Résultats
immédiats
Possibilités
d’investissement
accrues en
Afrique
Augmentation des
investissements directs
étrangers en Afrique
Examen à miparcours
Évaluation
sommative
ACDI
ACDI
6
2.0 Méthode
Cette section décrit les principaux éléments de la méthode utilisée pour l’examen à miparcours.
2.1 Portée
L’examen à mi-parcours porte sur les activités relatives au FICA qui ont été menées à partir de
l’annonce faite lors du Sommet du G8 à Kananaskis, le 28 juin 2002, jusqu’au 31 décembre
2008.
Compte tenu de la Politique sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor, des Normes
de qualité pour l'évaluation du développement établies par le Comité d'aide au développement
(CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ainsi que
de la nature du FICA, l'examen a été axé sur les enjeux et les questions qui suivent :
Pertinence
1. Dans quelle mesure le FICA cadre-t-il avec les priorités du gouvernement du Canada et du
NEPAD?
2. Le modèle de la société en commandite est-il le mécanisme le mieux adapté pour mettre
en œuvre le FICA?
3. Le FICA fait-il l’objet d’une demande suffisante, en matière de financement, de la part des
investisseurs canadiens et étrangers?
Efficacité
4. Les premiers résultats suggèrent-ils que le FICA pourra atteindre et maintenir les résultats
intermédiaires escomptés au niveau global ou du portefeuille?
5. Quelles sont les impacts directs et indirects de l'augmentation des investissements en
Afrique?
6. Le FICA a-t-il eu conséquences positives ou négatives?
7. Comment les avantages réalisés sur le plan du développement grâce au FICA se
comparent-ils à ceux réalisés grâce à d'autres initiatives de développement du secteur
privé?
Efficience
8. Quel a été le rendement du gouvernement du Canada et des administrateurs du Fonds par
rapport au respect des modalités de l'entente de constitution de la société en commandite
et de la lettre connexe?
Conception et mise en œuvre
9. Dans quelle mesure le processus du gouvernement du Canada pour sélectionner les
administrateurs du Fonds a-t-il été efficace?
7
10. Dans quelle mesure peut-on juger de l’atteinte des objectifs du FICA?
Deux sources principales de données ont été utilisées pour l’examen à mi-parcours, à savoir
des documents, des dossiers et la littérature, d’une part, et des entrevues avec les répondants
principaux, d’autre part.
Un grand nombre de documents et de dossiers (327) ont été consultés par l'équipe
d'évaluation. Pour garantir la confidentialité des données relatives aux administrateurs du
Fonds et aux entreprises financées, on a utilisé des identificateurs alphanumériques. En outre,
on a établi une structure de codage des documents afin de pouvoir plus facilement associer les
notes pertinentes et les données qualitatives et quantitatives servant à analyser les questions et
les enjeux visés par l'examen.
On a interrogé cinq catégories de répondants principaux : personnel de programme chargé du
FICA, autres fonctionnaires du gouvernement du Canada, administrateurs du Fonds,
entreprises financées par le FICA et experts de premier plan. Bon nombre des entrevues ont
été menées à l'occasion de deux missions sur le terrain, soit du 3 au 19 février et du 10 au
20 avril 2010, tandis que les autres entrevues ont eu lieu au Canada de février à avril 2010.
Lors des missions sur le terrain, un certain nombre de visites sur place ont complété les
entrevues menées.
2.2 Échantillonnage en vue des missions sur le terrain
Diverses méthodes ont servi à échantillonner les entreprises du portefeuille du FICA en vue des
missions sur le terrain, notamment un échantillonnage au jugé et un échantillonnage aléatoire.
Compte tenu de la répartition des investissements du FICA par région ou pays et par niveau de
revenu, l’Afrique du Sud et le Nigéria ont été inclus d’un commun accord. Dans le cas des fonds
d’Aureos pour l’Afrique de l’Ouest (West Africa Fund) et pour l’Afrique australe (Southern Africa
Fund), un pays a été sélectionné pour chacun d’eux : le Ghana a été choisi au terme d’une
consultation auprès de l’ACDI, en raison du nombre relativement élevé d’investissements dans
ce pays; la Zambie a été sélectionnée de façon aléatoire parmi les pays d’Afrique australe. Par
ailleurs, le Kenya a été choisi pour une visite du bureau régional d'Actis responsable de l'Afrique
de l'Est et du Nord.
En Afrique du Sud, au Nigéria, en Zambie et au Ghana, deux entreprises du portefeuille (par
pays), ont été sélectionnés au hasard. Toutefois, dans le cas de l’Afrique du Sud, il a fallu
remplacer une des entreprises choisies, à la demande des administrateurs du Fonds.
Une autre entreprise du portefeuille faisant partie du groupe administré par Actis a également
été choisie au hasard : il s’agit d’une institution financière rwandaise. Une entreprise
canadienne implantée en République démocratique du Congo a été incluse à la demande de
l’ACDI, en raison du nombre et de la pertinence limités des entreprises canadiennes restantes
faisant partie du portefeuille.
8
2.3 Limites
L'examen à mi-parcours du FICA s'est fait dans des conditions difficiles pour diverses raisons,
notamment à cause du partenariat public-privé unique que constitue le FICA et du rôle du
gouvernement du Canada à titre de commanditaire. Les normes et pratiques de gestion en ce
qui concerne l’accès à l’information sont nettement différentes, par nécessité, puisque le public
a davantage accès à l’information gouvernementale et que le secteur privé divulgue moins de
renseignements de nature délicate sur le plan commercial.
Les exigences et procédures de sécurité qui ont donc été imposées à l’équipe chargée de
l’examen pour le traitement des données primaires et secondaires constituaient une contrainte
non négligeable. Cette contrainte n’a peut-être pas vraiment limité la portée des constatations,
mais elle a limité la capacité de la Direction de l’évaluation de l’ACDI à vérifier par la suite le
bien-fondé de ces constatations.
Il est clair que la participation à l’élaboration de la méthode d’examen à mi-parcours des
intervenants clés liés au FICA (surtout en ce qui concerne l’échantillonnage des entreprises du
portefeuille du FICA) a faussé la sélection dans une certaine mesure. En raison des craintes
des administrateurs du Fonds à propos de l’accès qu’aurait l’équipe d’examen à des
renseignements délicats relatifs à une entreprise du portefeuille en difficulté financière, et de la
divulgation involontaire possible de ces renseignements par l’équipe, une entreprise choisie au
hasard a été retirée de l’échantillon.
Par ailleurs, il a fallu prendre des mesures spéciales pour garantir l’indépendance de l’examen
à mi-parcours, étant donné que les administrateurs du Fonds voulaient participer à des
entrevues en personne avec les gestionnaires des entreprises du portefeuille. Ainsi, durant la
première partie des entrevues, les administrateurs du Fonds ont présenté les examinateurs et
participé à un examen général de la situation économique; durant la deuxième partie, les
représentants de ces entreprises ont été interrogés à huis clos.
La principale contrainte pour l'équipe d'examen était l'absence de données relatives à certains
indicateurs clés de l'examen à mi-parcours, notamment les lacunes à ces égards :
statistiques et dossiers relatifs à la demande de financement ou de participation dont faisait
l’objet le FICA;
données à propos des partenaires du secteur privé qui ont investi dans le FICA;
données utiles au calcul des coûts de gestion liés à l'atteinte des résultats (p. ex. à propos
de la rentabilité);
données quantitatives à propos des retombées pour le Canada;
statistiques à propos de l’emploi lié aux entreprises du portefeuille;
information à propos des impôts payés.
L’équipe d’examen a eu une marge de manœuvre très limitée pour appliquer les mesures
d’atténuation justifiées par les lacunes susmentionnées. Étant donné que l’équipe d’examen n'a
9
pas pu accéder facilement à d'autres types de données secondaires ou à des données de
substitution sur les indicateurs, les données probantes appuyant les constatations connexes
(surtout en ce qui concerne les réussites/les résultats obtenus) sont de toute évidence limitées. 9
En outre, le taux de rentabilité interne (TRI) du FICA n’a pas pu être calculé avec précision, ni
comparé à d’autres fonds de placement publics-privés (FPPP), en raison :
des faiblesses des rapports des administrateurs du Fonds;
du manque de statistiques à propos du FICA;
de la confidentialité de l'information relative au TRI;
de l’absence de points de références crédibles au sein de l’industrie;
de l’absence de FPPP comparables;
du risque de tirer des conclusions erronées des comparaisons avec les fonds de capitalinvestissement dont les capitaux, stratégies d’investissement, préférences sectorielles et
objectifs sont différents.
3.0 Principales constatations
Cette section décrit les résultats de l’examen en ce qui concerne les quatre enjeux étudiés.
3.1 Pertinence
3.1.1 Le FICA cadre avec les priorités du gouvernement du Canada et avec
celles du NEPAD
L'information recueillie lors de l'examen des documents et des entrevues confirme que le FICA
cadre avec les priorités du gouvernement du Canada pour l'Afrique qui concernent le
commerce, le développement du secteur privé et la croissance économique.10
9
Il y a lieu de mentionner ici le fait que l’absence de données est en partie dû au fait que les
gestionnaires du fonds ignoraient la nature des données qu’il auraient pu amasser. Des instructions
claires à cet effet, avant la mise en place du fonds, aurait été utiles.
10
Proposition de réponse du Canada au rapport de la Commission du secteur privé et du développement
des Nations Unies,) ACDI, 10 février 2004; Rapport au Parlement (chapitre consacré à la participation du
Canada aux banques régionales de développement), ACDI, 2004; Rapport au Parlement sur l'aide au
développement officielle du gouvernement du Canada 2008-2009, ACDI, 2009.
10
Énoncé de politique internationale du Canada, 2005
Dans l’Énoncé de politique internationale du Canada, le FICA était présenté comme une initiative
destinée à appuyer le développement du secteur privé qui devait permettre de réunir au moins
200 millions de dollars, somme dont la moitié viendrait du Canada, et qui fournirait du capital de risque à
l’appui d’investissements privés générateurs de croissance.
Le FICA respecte les priorités du gouvernement du Canada, la plus forte proportion des fonds
du FCA (20 %) lui ayant été consacrée.
De plus, le cahier d’information préparé en vue d’une réunion du groupe des investisseurs du
FICA, daté d’avril 2006, précise ceci en substance :
Le FICA cadre parfaitement avec les buts et objectifs des politiques de développement
international du Canada, et appuie ces politiques.
C’est un exemple de partenariat public-privé, qui offre une approche innovatrice du
développement, totalement compatible avec la politique de l’ACDI sur la multiplication des
possibilités grâce à la croissance économique.
Il va également dans le sens des principales recommandations de la Commission Blair
pour l’Afrique.
Le FICA est un exemple de coopération et de collaboration horizontales entre deux
ministères, visant à obtenir des résultats sur le plan du développement international.
Lors de ses démarches pour faire approuver cette nouvelle initiative, l'ACDI a présenté le FICA
comme une priorité du gouvernement du Canada dont ferait état le Rapport ministériel sur le
rendement (RMR, préparé annuellement par l'ACDI), que le ministre de la Coopération
internationale présente au Parlement. Le RMR rend compte du rendement de l’ACDI en fonction
des énoncés de résultats figurant dans le Rapport sur les plans et les priorités (RPP) de
l’Agence.
Par ailleurs, il a été établi que le Fonds allait dans le sens du NEPAD, car il contribue à un
certain nombre de ses objectifs, visant par exemple à : tracer la voie de la croissance et du
développement durables pour les pays d’Afrique, à la fois individuellement et collectivement;
mettre fin à la marginalisation de l’Afrique dans le cadre du processus de mondialisation;
intégrer pleinement l’Afrique à l’économie mondiale.11 Il est toutefois trop tôt, dans le cycle de
vie du FICA, pour faire une évaluation fiable et concluante de la contribution du Fonds, quoique
les réponses données lors des entrevues aient fourni plusieurs exemples anecdotiques
d'investissements dans la formation et la création d'emplois, de bonnes pratiques de gestion
permettant de préserver les emplois, de saine gouvernance propice à la durabilité ainsi que du
développement et de l'évolution positive des marchés financiers et des cadres de
réglementation locaux.
11
Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique, adopté par les chefs d'État africains lors du
37e Sommet de l'Organisation de l'unité africaine, en juillet 2001
11
Bien que l’Afrique continue d’avoir grand besoin qu’on investisse dans ses infrastructures, le
financement sous forme de capitaux d’investissement gagne rapidement du terrain sur ce
continent. Comme de nombreux investisseurs privés choisissent désormais l’Afrique pour
l’intérêt qu’elle présente, le FICA, en tant que source d’investissements publics-privés, n’offre
plus nécessairement une grande valeur ajoutée. C’est ce que révèle le fait qu’en octobre 2009,
l’EMPEA a indiqué que les fonds souscrits étaient passés de 800 millions en 2005 à 2,2
milliards de dollars américains en 2008. Les investissements directs étrangers en Afrique
avaient atteint 14,2 milliards de dollars en 2008. Trente-huit pour cent (38 %) des
commanditaires investissent désormais en Afrique, alors qu’ils n’étaient que 4 % en 2004.
3.1.2 La société en commandite était le modèle le mieux adapté au FICA
Compte tenu des connaissances et des compétences limitées dont disposait le gouvernement
du Canada pour remplir le mandat dévolu au FICA, le modèle de la société en commandite a
permis à ce dernier de faire appel à des administrateurs qualifiés, pour ainsi attirer les
investissements du secteur privé et fonctionner en toute indépendance. Ce modèle a permis de
mobiliser des ressources considérables. Un certain nombre des répondants principaux ont
indiqué que la structure de la société en commandite, telle qu'elle a été négociée, a davantage
permis d'atteindre l'objectif en matière de souscriptions que les objectifs du gouvernement du
Canada au chapitre des impacts du développement et des retombées pour le Canada.
Toutefois, la période visée par cet examen à mi-parcours est trop courte pour que des
conclusions précises soient tirées. La grande force de la société en commandite tient à sa
capacité à mobiliser les apports d'investisseurs privés, tandis que son principal handicap est la
qualité des rapports de suivi et autres présentés par les administrateurs du Fonds, qui a nui à la
capacité du gouvernement du Canada à rendre des comptes au Parlement, donc à la
population canadienne. L'examen a mis en lumière un certain nombre d'autres points forts ou
points faibles du modèle de la société en commandite.
Voici les autres points forts apparents :
Le gouvernement doit s’en remettre à des administrateurs professionnels, qui gèrent le
Fonds de façon indépendante en vue d’obtenir des résultats optimaux.
Le gouvernement est protégé contre toute responsabilité allant au-delà de son propre
investissement.
Il est possible d’appuyer un grand nombre d’entreprises différentes, ainsi que d’investir et
de créer de la valeur au sein de ces entreprises, sans que le gouvernement ait à créer ses
propres ressources à cette fin.
Il est possible de trouver, pour appliquer et gérer les investissements, des personnes
qualifiées qu'on ne trouve pas au sein du gouvernement du Canada.
Les rendements susceptibles d’être générés par de bons investissements sont
généralement supérieurs à ceux qu’on obtient grâce aux investissements sur les marchés
publics.
12
Il est possible de personnaliser la stratégie à suivre, grâce au choix des administrateurs du
Fonds.
Voici les autres points faibles apparents :
Le modèle de la société en commandite limite les risques pour le gouvernement du
Canada (notamment les risques liés à la réputation et à la responsabilité financière en cas
de pertes), mais les responsables du gouvernement du Canada savaient bien que le rôle
de commanditaire du gouvernement allait limiter son influence à l'égard de la sélection de
chaque investissement.
Les exigences en matière de rapports, approuvées par le Conseil du Trésor, ont été
respectées, mais l'obligation qu'a le gouvernement du Canada de rendre des comptes à
propos des enjeux du développement est difficile à respecter en raison de la qualité des
rapports de suivi et autres présentés par les administrateurs du Fonds.
Les frais de gestion annuels des FPP se situent généralement entre 2 et 2,5 %; or, ils
s’élèvent à 2,5 % dans le cas du FICA, ce qui demeure dans la fourchette normale, mais à
l’extrémité supérieure. Cet état de choses est attribuable aux coûts rattachés à l’image de
marque, à l’établissement d’infrastructures et aux exigences particulières relatives aux
rapports qui ont été négociées avec les administrateurs du Fonds.12
Le fait qu’il s’agisse d’investissements à long terme, le manque de liquidités et le fait que,
dans des circonstances normales, le capital soit bloqué pendant dix ans sans possibilité de
retrait amènent des contraintes.
3.1.3 Données insuffisantes pour déterminer si la demande de financement du
FICA émanant des investisseurs canadiens et étrangers est satisfaisante. Il est
trop tôt afin de dégager des conclusions claires.
Il est impossible de déterminer avec fiabilité la demande de financement du FICA émanant des
investisseurs canadiens et étrangers. D’après les réponses aux entrevues, l’un des
administrateurs du Fonds n’a pas tenu de statistiques à cet égard. L’information accessible
indique que la demande émanant des entreprises canadiennes est très faible, puisque le FICA
n’était pas destiné à subventionner les investissements du secteur privé en Afrique. De plus, le
nombre de demandes de renseignements au départ ne correspond pas forcément à la
demande attestée en ce qui concerne le financement du FICA.
12
Il faut souligner ici la difficulté d’opérer sur le continent africain. Temps et efforts sont par conséquent
supérieurs à ce qu’ils seraient dans le cas d’autres fonds comparables.
13
3.2 Efficacité
3.2.1 Il est trop tôt pour déterminer si le FICA atteindra et maintiendra les
résultats intermédiaires escomptés au niveau global ou du portefeuille, quoique
certains résultats positifs aient été notés
La crise financière mondiale et le ralentissement économique qu’elle a entraîné (en particulier
sur les marchés ouverts comme ceux de l’Afrique du Sud et du Nigéria) ont nui au rendement
de la plupart des entreprises du portefeuille13. Le rendement du Fonds, mesuré par le taux de
rendement interne (TRI), est difficile à évaluer à mi-chemin en l'absence d'indicateurs et d'un
nombre suffisant de fonds de placement publics-privés similaires en Afrique, où l'on en trouve
peu. La situation du Fonds s'était améliorée en décembre 2009, tendance qui devrait se
maintenir à mesure que la période d'investissement progressera et que la reprise économique
mondiale se confirmera.
Il faut replacer en contexte l'interprétation de ces résultats : en effet, bon nombre des problèmes
que connaît le FICA sont circonstanciels. CDC attribue en grande partie le mauvais rendement
du Fonds au resserrement du crédit et au fait que certains investissements clés aient été
gravement touchés par la crise économique mondiale et l’augmentation des prix du pétrole.
Bien qu’il ne soit pas possible d’établir un résultat général à ce stade-ci, le FICA a affiché
plusieurs résultats positifs. Selon l’évaluation menée par CDC, le FICA a connu un démarrage
encourageant, car il a dépassé de 61 millions de dollars américains l’objectif initial, qui avait été
fixé à 150 millions de dollars américains. En outre, le FICA a bien diversifié son portefeuille
d'investissements, si l'on en juge par le large éventail d'industries représentées et le
rayonnement régional assez important parmi les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire.
Le FICA est aussi parvenu à attirer huit investisseurs privés qui, globalement, ont pris des
engagements qui représentent 52,3 % de son capital. Dans l’ensemble, CDC a conclu que,
même si le rendement financier du FICA à mi-parcours a été jugé inférieur aux attentes, le
Fonds pourrait prendre de la vigueur si les conditions du marché étaient favorables.
Malgré le ralentissement économique qui a frappé certaines des entreprises du portefeuille du
FICA, on a observé certains résultats encourageants, par exemple :
Deux entreprises ont renforcé leur équipe de direction.
Deux autres entreprises ont bénéficié d’investissements ultérieurs du FICA.
13
Toutes les sociétés minières ont été touchées, parce qu'elles sont cotées en bourse. Le Nigéria a été
frappé par la hausse des prix du pétrole et la dépréciation du naira. Les administrateurs du Fonds ont
veillé à ce que les entreprises disposent des capitaux nécessaires pour affronter la crise; bien sûr, cela
s’est traduit par un accroissement de leur dette. Ils ont par ailleurs encouragé diverses mesures de
réduction des coûts. Certaines entreprises ont été directement touchées par les marchés mondiaux,
parce qu’un nombre moins élevé de ressortissants non résidents envoyaient de l’argent dans leur pays
d’origine. La crise économique a également eu un impact sur les besoins des entreprises en matière de
fonds de roulement, et le FICA a dû adosser certaines des entreprises qu’il finançait. D’après un
document sur l’impact de la crise économique mondiale sur l’Afrique, Banque mondiale, octobre 2009.
14
Une autre entreprise a reçu un investissement ultérieur de sources autres que le FICA et
racheté des créances de certaines banques.
Une entreprise a connu une très forte croissance de son BAIIA14 (20 %).
Le FICA s’est retiré d’une entreprise de son portefeuille à un taux de rendement élevé.
Une autre entreprise a affiché l’un des meilleurs rendements relatifs de 2009 parmi les
entités du même secteur dans son pays.
En outre, les administrateurs du FICA ont réagi de la façon suivante à la crise économique
mondiale :
Ils ont mis davantage l’accent sur la gestion du portefeuille, et se sont assuré que les
entreprises du portefeuille avaient suffisamment de liquidités/de capitaux.
Ils ont accordé plus d’importance aux dépenses d’investissement et aux coûts
d’exploitation.
Les gestionnaires des entreprises du portefeuille, qui ont choisi d’investir dans des entreprises
gérées de façon inefficace où le roulement de personnel est chronique, ont fait remarquer ceci :
Toutes sont parvenues à améliorer leur rendement.
Une a signalé deux effets négatifs :
1. l'investissement a fait augmenter la dette assumée par l'entreprise, qui a donc eu
du mal à saisir les possibilités d'acquisition;
2. la structure d'encouragement de la gestion a poussé les gens à penser à court
terme plutôt qu'à long terme, parce que les primes incitatives étaient versées lors
du retrait des administrateurs du Fonds.
On ne disposait pas de chiffres globaux à propos de la baisse des revenus
d’investissement; cependant :
1. Dans une des entreprises, la décision d’investir en région rurale est devenue une
source de problème lorsque le prix de l’essence a augmenté, ce qui a causé un
ralentissement généralisé, mais aussi des problèmes de gestion.
2. La baisse observée dans une autre entreprise semble être attribuable à des
problèmes de nature technologique.
3. Une autre entreprise a signalé qu’en juin 2009, il lui manquait 3,7 millions de
dollars américains (capital négatif), en raison de la mauvaise gestion pratiquée
par l’équipe de direction précédente; néanmoins, l’entreprise est parvenue à
rétablir l’équilibre en décembre 2009.
Tout en atténuant les effets à long terme sur le rendement, les administrateurs du Fonds
continuent d’insister sur la responsabilité sociale des entreprises (RSE) et le respect des lois et
14
Bénéfice avant intérêts, impôts et amortissements.
15
règlements fiscaux des pays. La plupart des 15 entreprises du portefeuille du FICA ont
manifesté leur engagement à l’égard de la RSE. Les administrateurs du Fonds ont souligné
que, même s’ils n’imposent pas de règle en matière de RSE aux entreprises du portefeuille,
certaines d’entre elles adoptent des pratiques qui vont dans ce sens, surtout si elles souhaitent
attirer un autre investisseur stratégique. Les représentants d’entreprises interrogés ont déclaré
que la quasi-totalité des indicateurs de rendement avaient baissé après 2007, mais que la
situation était en train de se stabiliser à nouveau.
Quant au respect des lois et règlements locaux en matière fiscale, il est impossible à ce stade-ci
de quantifier l’incidence du FICA sur les remises d’impôt et sur les recettes gouvernementales,
car les administrateurs du Fonds ont fourni une information trop limitée à propos des impôts
payés avant les investissements du FICA et à l’heure actuelle. Cela dit, aux termes des codes
de conduite auxquels les entreprises du portefeuille adhèrent, les administrateurs du Fonds
s’engagent à s’assurer que ces dernières respectent les lois et règlements locaux en matière
fiscale et ne recourent pas à l’évitement fiscal. Les administrateurs du Fonds ont aidé à
officialiser la tenue d’une comptabilité financière par les entreprises du portefeuille, ainsi que la
gouvernance d’entreprise. La tolérance pour l'évitement fiscal est très limitée, car bon nombre
des entreprises du portefeuille ont constaté que cette option ferait augmenter leurs impôts ou
d'autres paiements « informels » à long terme. Par exemple, une banque a créé des comptes
bancaires afin de permettre à tous les employés de toucher leur salaire. Le Nigéria demeure
une économie largement monétaire, mais c’est la première étape, qui donnera à la Banque
centrale et au gouvernement une idée des flux de capitaux. En général, on considère que le
FICA veille à ce que les entreprises soient rentables et paient leurs impôts, et il y a lieu d’être
optimiste à propos des recettes fiscales des gouvernements. En outre, l’équipe d’examen a
observé une augmentation des remises d’impôts par un certain nombre d’entreprises du
portefeuille du FICA; mais on ne peut pas en tirer une conclusion définitive, en raison de la
qualité variable de l’information par ailleurs incomplète contenue dans les rapports fournis par
les administrateurs du Fonds.
3.2.2 Incidences directes et indirectes de l’augmentation des investissements en
Afrique
De la création du FICA jusqu’à la fin de 2008, les entreprises créatrices de revenus composant
le portefeuille d’investissement du FICA ont donné lieu à une augmentation de la rotation des
capitaux, qui est passée de 2 240 millions à 3 014 millions de dollars américains, ce qui
représente un taux d’accroissement de 35 %.15 En outre, 7 des 11 entreprises en question ont
affiché une augmentation des investissements (les investissements dans les entreprises n’ayant
pas encore réalisé de revenus et dans les PME ont été exclus de cette analyse).
À partir des données financières de 2008 fournies par les entreprises du portefeuille, on a
déterminé que l'augmentation directe du nombre d'emplois dans le secteur structuré attribuée
au FICA, grâce aux actions participatives, avait généré une augmentation substantielle du
revenu des ménages et des profits des entreprises, ainsi que de l'épargne et des recettes
15
Rapport d'analyse annuel pour l'année terminée le 31 décembre 2008, CDC.
16
fiscales, et une valeur ajoutée totale de 91 millions de dollars américains. Globalement, les
entreprises du portefeuille du FICA ont aussi affiché une modeste hausse du nombre total
d’emplois, qui est passé de 33 323 à 34 242 personnes, soit un taux d'accroissement de 3 %. Il
y a eu une hausse du nombre d'emplois en ce qui concerne 6 des 15 entreprises du
portefeuille. À partir de ce résultat, CDC a établi à 2 782 le nombre total d’emplois directement
attribuables aux investissements du FICA. Toutefois, parce qu’on a obtenu ces résultats en
multipliant les gains d’emplois affichés par chaque entreprise par le pourcentage de
participation du FICA, cette estimation ne peut qu’être approximative.
Par ailleurs, à l’aide de tableaux des intrants-extrants économiques, CDC a estimé que les
investissements du FICA ont procuré aux fournisseurs des entreprises du portefeuille des gains
indirects de valeur ajoutée de 58 millions de dollars américains et des gains induits de valeur
ajoutée de 68 millions de dollars américains. Enfin, l’incidence globale sur la valeur ajoutée pour
l’économie du secteur privé dans les pays ciblés a été estimée à 217 millions de dollars
américains. Ces constatations s’accompagnent toutefois de réserves, pour trois raisons : a) les
préoccupations relatives à l’estimation des emplois directs créés grâce aux actions
participatives; b) l’impossibilité de déterminer l’impact économique des emplois dans le secteur
non structuré; c) le fait qu’on ne puisse pas juger de la qualité, de la validité ni du caractère
d’actualité des tableaux des intrants-extrants économiques dont on dispose pour les pays ciblés
en question.
Enfin, CDC juge satisfaisant l’impact du FICA sur le développement du secteur privé dans les
pays ciblés. Même si des indicateurs comme l’approvisionnement au sein des pays, la moyenne
pondérée de la somme affectée à la formation par employé et l’amélioration de la gouvernance
d’entreprise indiquent des résultats positifs, CDC s’est dit préoccupé(e) par l’absence de fonds
destiné à succéder aux investissements du FICA. En outre, parce que près de 80 % des
investissements du FICA sont concentrés dans trois pays, CDC croit que la répartition
géographique d'éventuelles contributions positives au développement du secteur privé sera
probablement limitée.
3.2.3 Contribution du FICA à certains résultats positifs en matière de
développement
On ne dispose pas de données suffisantes pour tirer des conclusions à propos de l’obtention de
résultats de développement, mais on dispose de données anecdotiques à propos des éléments
suivants : additionnalité; amélioration de la capacité d’absorption des marchés financiers;
recours aux nouvelles technologies et perfectionnement des compétences; gains et pertes
d’emplois; croissance des exportations.
Additionnalité
Le modèle choisi pour le FICA a laissé place à un certain degré d’additionnalité, en renforçant la
capacité des pays d’Afrique à attirer des investissements privés et en aidant les entreprises du
portefeuille à avoir accès au capital dont elles avaient besoin, tant au départ que lorsqu’elles ont
été en meilleure posture pour attirer elles-mêmes des investissements. À cet égard, le FICA a
apporté une valeur ajoutée et il atteint ces objectifs. Il s’est révélé innovateur tout en jouant un
17
rôle de catalyseur. Selon un expert externe, c’est ce rôle de catalyseur qui constitue le principal
succès du FICA. On a également trouvé des exemples d’additionnalité qualitative, dont certains
sont décrits dans l’encadré ci-après.
Les entrevues avec les administrateurs du Fonds ont révélé d’autres avantages dont a bénéficié
Cordiant grâce à sa participation au FICA. Le fait d’investir dans les actions de sociétés déjà
cotées au TSX n’a pas ajouté de valeur, car ces sociétés faisaient déjà des investissements en
Afrique. Depuis la création du FICA, la situation au chapitre de la croissance économique a
également changé : les investisseurs privés investissent eux-mêmes de plus en plus en Afrique.
Néanmoins, au moment de sa création, le FICA était le modèle qui convenait pour ajouter de la
valeur en faisant appel à des administrateurs qualifiés et en attirant en Afrique des investisseurs
du secteur privé.
Exemples d’additionnalité qualitative
Le FICA a permis de sensibiliser deux banques faisant partie du portefeuille à la façon dont
il faut prêter et utiliser les outils d’évaluation des risques liés au crédit, ce qui a, à terme,
amélioré leur gouvernance.
Une banque faisant partie du portefeuille du FICA a indiqué qu’Actis [le FICA] avait mis à
contribution des spécialistes et des consultants afin d’améliorer les méthodes d’octroi de
prêts et de gestion de trésorerie. La banque a profité d’une formation qui, en temps normal,
ne lui aurait pas été accessible, pour améliorer ses méthodes de travail.
La capacité des banques à améliorer leur processus d’octroi de prêts et de gestion de
trésorerie a fait augmenter les recettes gouvernementales, grâce aux impôts sur les
bénéfices payés par ces banques à mesure qu’elles prenaient de l’expansion et
prospéraient, et grâce aux impôts sur le revenu payés par leurs clients, tenus de déclarer
des revenus qui seraient demeurés cachés autrement.
La reddition de comptes s’est généralisée dans une société traditionnellement monétaire
caractérisée par la quasi-absence de comptabilité, en raison de l’obligation de prouver sa
capacité à rembourser les prêts et de présenter des états financiers au moment de
demander un prêt.
La capacité du gouvernement à retracer les revenus lui a également permis d’augmenter
ses recettes fiscales.
Amélioration de la capacité d’absorption des marchés financiers
L'équipe d'examen a trouvé des indications montrant que trois entreprises du portefeuille du
FICA ont favorisé l'amélioration de la capacité d'absorption des marchés financiers. De 2005 à
2007, près de 6,4 milliards de dollars en capitaux privés ont été investis en Afrique. Le Fonds a
investi environ 170 millions de dollars durant cette période, soit quelque 3 %. Pour l’ensemble
des sociétés cotées en bourse, la part des administrateurs du Fonds est d’environ 5 %. Une
banque bénéficiaire a octroyé le premier prêt consortial, d'un montant de 20 millions de dollars,
18
pour l’expansion du réseau de télécommunications. Le FICA a ajouté de la liquidité à certains
investissements cotés, même s’ils étaient déjà cotés au TSX. Les entreprises locales faisant
partie du portefeuille sont vues comme étant à la tête du mouvement d’amélioration de la
capacité d’absorption des marchés financiers, dans la mesure où elles réclament des
changements aux gouvernements. L’apparition de communautés d’affaires locales est un effet
important des investissements des fonds de capital-investissement, qui servent de catalyseurs
de l’amélioration de la capacité d’absorption des marchés financiers. Sur les marchés où il
existe une bourse, il est parfois plus facile et plus avantageux pour les entreprises locales d'être
cotées en bourse que d'accepter un financement par actions. Certains pensent que l’inscription
en bourse peut leur offrir plus d’indépendance et plus de contrôle à l’égard de leur entreprise.
Recours aux nouvelles technologies et perfectionnement des compétences
Six des quinze entreprises du portefeuille du FICA ont déclaré recourir à des technologies à la
fois nouvelles et plus efficient. Étant donné que de nouvelles compétences étaient requises,
plusieurs entreprises ont mis en œuvre des programmes de formation afin d’améliorer les
compétences de leurs employés. Une entreprise du portefeuille investit dans une « université »
offrant des programmes de bourses, et est devenue un chef de file pour ce qui est d’attirer des
professionnels qualifiés dans le secteur. Une autre entreprise investit dans la formation et
l’équité en matière d’emploi; elle consacre un pourcentage de ses profits nets à la formation.
Aureos a créé un programme de gestion-formation pour les entreprises du portefeuille. Une
autre entreprise encourage ses employés à retourner aux études. Globalement, les
investissements du FICA ont amélioré et multiplié la formation.
Gains et pertes d’emplois
Les administrateurs du Fonds ont fait état à la fois de la création et de la perte d'emplois à la
suite des investissements du FICA dans les entreprises du portefeuille : la création d'emplois a
visé principalement les postes qualifiés rendus nécessaires parce qu'une entreprise en
particulier améliorait sa productivité et son efficience; les pertes d'emplois sont survenues à
cause du ralentissement économique ou lorsque les entreprises du portefeuille sont passées à
des activités plus rentables qui nécessitaient différents types de compétences. Dans ce dernier
scénario, on a offert une formation aux travailleurs pour les aider à s’adapter aux nouvelles
exigences. Plusieurs entreprises bénéficiaires ont fourni la preuve des emplois qu’elles ont
créés directement grâce au FICA, à l’interne, parfois peu nombreux (moins de dix), mais parfois
au-delà de cent. Par contre, on ne peut tirer de conclusions claires en raison des données
inadéquates contenues dans la section des rapports trimestriels consacrée aux résultats de
développement. En particulier, il est impossible d’attribuer des résultats précis au FICA, en
raison de l’absence d’indicateurs ou de données statistiques permettant de déterminer quel
nombre d’emplois a été créé grâce à un investissement donné.
Croissance des exportations
Les entrevues avec les gestionnaires des entreprises du portefeuille, les experts externes et les
administrateurs du Fonds ont révélé que certaines de ces entreprises ont connu une croissance
de leurs exportations à la suite de l’investissement du FICA; par exemple :
19
Certaines entreprises exportaient avant l'investissement du FICA, tandis que d'autres ont
profité de l'investissement pour multiplier leurs exportations; l'une d'elles est passée de 0 %
à 40 %.
Le FICA a aidé d’autres entreprises du portefeuille à multiplier leurs exportations et
encouragé l’exportation vers les pays voisins.
Une entreprise a pris de l'expansion en Afrique, et sa division des exportations est passée
de 0 % à 17 % de ses activités (entre 850 000 $ et 1 million de dollars américains).16
Par contre, bon nombre des entreprises du portefeuille se sont implantées sur les marchés
locaux et ont répondu à un besoin local. Compte tenu de la taille des entreprises du portefeuille,
l’ampleur des activités n’était généralement pas assez importante pour générer des possibilités
d’exportation.
3.3 Efficience
3.3.1 Rendement des administrateurs du Fonds : image de marque et rapports
insatisfaisants, mais communication efficace
Le rendement des administrateurs du Fonds pour ce qui est du respect des modalités de la
lettre connexe est déterminé en fonction de l’image de marque du Fonds, des rapports et des
communications. Les frais de gestion des administrateurs du Fonds pour ces activités sont de
2,5 %, ce qui se situe dans la fourchette normale pour les FPP (de 2 à 2,5 %), mais à la limite
supérieure.
Image de marque
Les modalités approuvées par le Conseil du Trésor définissent l'image de marque du Fonds de
la façon suivante : « Actis et Cordiant déploieront tous les efforts commerciaux raisonnables en
vue de créer, pour le FICA (fonds privé de placement en actions ordinaires à vocation
commerciale pour l'Afrique), une image de marque et une identité qui sont distinctement
canadiennes et différentes de celles des autres fonds gérés par Actis et les sociétés qui y sont
affiliées. »
Le gouvernement du Canada avait insisté sur le fait que le FICA devait être créé et présenté en
tant qu’initiative gouvernementale, mais les investissements dans chaque entreprise du
portefeuille ont été présentés la plupart du temps comme des investissements d’Actis dans les
communiqués de cette société17 et sur le site Web des gestionnaires d’Actis18. On qualifiait
généralement le portefeuille du FICA de « portefeuille d’Actis ». La création du site Web du
FICA19 a été utile, mais un examen détaillé de son contenu a révélé qu’il n’offrait que des
16
Équivalant à 6 ou 7 millions de rand, en date du 8 décembre 2010.
17
Ces communiqués ont été affichés sur le site Web d’Actis.
Sites : www.act.is et www.cordiantcap.com.
19
Le site Web du FICA (www.cifafund.ca) a été créé par les administrateurs du Fonds, conformément à
l’engagement pris auprès du gouvernement du Canada dans la lettre connexe, à propos de la promotion
18
20
renseignements limités aux personnes souhaitant réellement financer le développement de
l’Afrique. Les investisseurs du secteur privé participant au FICA ont été peu enclins à
promouvoir l’image de marque du Fonds.
Par contre, l'administrateur canadien du Fonds, Cordiant, a fait connaître le FICA et promu son
image de marque grâce à deux cérémonies de lancement du Fonds, à Toronto et à Accra.
Néanmoins, plusieurs des répondants principaux ont indiqué que le gouvernement du Canada
n'avait pas négocié des dispositions adéquates pour assurer véritablement la promotion de
l'image de marque du Fonds par ses administrateurs tout au long de sa durée de vie.
Rapports
Les administrateurs du Fonds ont présenté régulièrement les rapports exigés, mais la qualité de
ces rapports était insatisfaisante20 du point de vue de l’information qu’ils contenaient, en
particulier à propos des impacts sur le développement et des retombées pour le Canada. Par
ailleurs, ces rapports ont été peu instructifs au sujet des changements observés d'un trimestre à
l'autre. Mais bon nombre des personnes interrogées étaient d’avis que certains des impacts sur
le développement et certaines des retombées pour le Canada sont plus globaux, et qu’il était
donc plus difficile d’en rendre compte. Si les rapports trimestriels courants sont généralement
déposés à temps, les documents et rapports préparés en vue des réunions du groupe des
investisseurs21 sont souvent communiqués seulement la veille des réunions, ce qui ne laisse
pas au gouvernement du Canada suffisamment de temps pour informer ses représentants.
Le personnel de programme de l’ACDI et du MAECI a assuré le suivi en examinant les rapports,
en organisant des réunions trimestrielles avec Cordiant, en se rendant dans certaines
entreprises du portefeuille et en participant aux réunions semestrielles du groupe des
investisseurs. On a toujours disposé des fonds nécessaires au suivi du FICA, qui ont été gérés
ces dernières années par la Direction générale de l’Afrique de l’ACDI.
Communications
L'ampleur et la qualité des communications entre le gouvernement du Canada et les
administrateurs du Fonds varient. Les représentants du MAECI et de l’ACDI posent des
questions oralement et par écrit aux administrateurs du Fonds à propos du rendement financier
du FICA et de chaque entreprise du portefeuille, mais aussi à propos des divers problèmes liés
aux rapports financiers trimestriels. En outre, le gouvernement du Canada a organisé des
réunions informelles avec les représentants de Cordiant afin de passer en revue les progrès du
FICA, notamment les retombées pour le Canada. Cinq des neuf membres issus du personnel
de programme du FICA ont jugé excellentes les communications avec les administrateurs du
Fonds et quatre les ont jugées bonnes ; cela indique que le gouvernement du Canada est
de l’image de marque du Fonds.
20
À la lumière de la triangulation faite à partir d’un examen des documents par l’équipe d’évaluation, et
du sommaire des réponses de trois représentants de rang supérieur du groupe 1, responsables du suivi.
21
Observation basée sur plus de 16 commentaires de personnes interrogées dans le groupe 1, à propos
des rapports (personnel de programme affecté au FICA).
21
satisfait des communications. Toutefois, les administrateurs du Fonds ont mentionné que
l’important roulement du personnel de l’ACDI compliquait la communication, étant donné que
cela entraîne une perte des connaissances et de la mémoire organisationnelles. Il est
souhaitable d’assurer la continuité dans la relation avec les administrateurs du Fonds. Ceux-ci
ont par ailleurs reconnu que le dialogue était à la fois constant et très constructif. Dans
l'ensemble, les administrateurs du Fonds ont pu maintenir de bonnes relations et de bonnes
communications avec les représentants du gouvernement du Canada, même s'ils ne sont pas
parvenus à respecter les exigences de la lettre connexe en ce qui concerne l'image de marque
et les rapports.
3.3.2 Rendement satisfaisant du gouvernement du Canada compte tenu de son
manque d'expérience des FPPP
Lors des entrevues, les répondants principaux ont indiqué que le gouvernement du Canada
était limité par son manque d’expérience des FPPP et par la participation d’un grand nombre de
parties ayant des priorités différentes22. En outre, les administrateurs du Fonds considèrent le
gouvernement du Canada comme un commanditaire coopératif, mais ils attribuent néanmoins
le succès du FICA à Actis et à Cordiant.
Parmi les commanditaires, le gouvernement du Canada est celui qui a participé le plus
activement au groupe des investisseurs, qu’il exploite au maximum. Il n'en demeure pas moins
que l'utilité de ce groupe est limitée tant en raison de son mandat officiel que du fait que les
documents préparés par les administrateurs du Fonds en vue des réunions semestrielles ont
été présentés à la dernière minute. Il est également arrivé que les administrateurs du Fonds
informent le groupe qu’ils avaient refusé des occasions d’investir pour des raisons liées à
l’éthique. Néanmoins, ils ont affirmé que la présence du gouvernement du Canada les avait
aidés à garantir l'application des critères de sélection des investissements.
3.4 Conception et mise en œuvre
3.4.1 Résultats variables en ce qui concerne le processus du gouvernement du
Canada pour la sélection des administrateurs du Fonds
Rétrospectivement, la qualité des conseils que le gouvernement du Canada a reçus au sujet de
la sélection des administrateurs du Fonds était variable23. Les conseils à propos du processus
de sélection étaient très avisés, mais ils l’étaient moins à propos des critères de sélection et de
l’évaluation des déclarations d’intérêt et des propositions reçues. Quatre critères globaux ont
été utilisés pour la sélection des administrateurs du Fonds :
qualification des administrateurs;
rendement et antécédents des administrateurs;
22
Parce que l’ACDI et le MAECI n’avaient jamais fait de placements en actions directs ni travaillé avec
des FPPP.
23
Des conseils ont été donnés par la société International Financial Consulting Ltd. et par une équipe de
spécialistes aguerris des FPPP et d’experts financiers, réunis par la CCC.
22
expérience des administrateurs en gestion de fonds de placement publics-privés;
connaissance qu’avaient les administrateurs de l’Afrique, et présence locale.
Le processus de sélection a tout de même été rapide et efficace, car il a permis d’établir une
courte liste de candidats qualifiés, puis de sélectionner des administrateurs extrêmement
compétents. Malgré la rapidité et l'efficacité du processus, après le Sommet du G8 de
Kananaskis en 2002, il s'est écoulé presque deux ans avant le lancement du FICA, ce qui aurait
normalement dû prendre six mois. Ce retard est en grande partie attribuable aux négociations
anormalement longues avec les administrateurs du Fonds.
3.4.2 Aucune structure claire permettant de mesurer l’atteinte des objectifs
Le gouvernement du Canada a élaboré une stratégie de mesure du rendement (SMR) détaillée,
qui n'a toutefois pas pu être mise en œuvre comme prévu. Il n'a pas réussi à s'entendre avec
les administrateurs du Fonds sur un modèle de rapport qui tiendrait dûment compte des
indicateurs de la stratégie en ce qui concerne chacun des trois objectifs du FICA. Bien que les
rapports financiers soient utiles, il y aurait également eu moyen de les améliorer, s'ils avaient
été moins fréquents, mais davantage axés sur l'analyse. En particulier, il aurait fallu plus
d’uniformité dans ces rapports, et disposer de données financières antérieures et courantes
ainsi que de comparaisons avec le budget relatif aux investissements.
Dans le contexte de l’examen à mi-parcours du FICA, la stratégie de mesure du rendement
utilisée par les administrateurs du Fonds n’a pas permis de mesurer le rendement des
investissements de fonds encore jeunes. Le problème tient au fait que l’actuelle stratégie ne
fournit pas la base permettant de mesurer les impacts du FICA sur le plan du développement,
pas plus qu’elle n’exige des administrateurs du Fonds qu’ils fassent ressortir dans leurs
rapports sur le développement les impacts qui peuvent être attribués exclusivement ou
principalement aux investissements du FICA.
4.0 Conclusions
Étant donné les constatations faites, l’examen permet de tirer les conclusions énoncées ciaprès :
Le FICA était un outil approprié au moment de sa création. Il a été conçu au terme de
consultations adéquates, et il cadre avec les politiques du gouvernement du Canada en
matière d'aide au développement international et avec les priorités sectorielles du NEPAD.
Une diligence raisonnable a été exercée au moment d’examiner les options et les solutions
de remplacement avant d’opter pour la société de commandite. Parce que le
gouvernement du Canada était un commanditaire à responsabilité limitée, il a peu influé
sur les administrateurs du Fonds durant les négociations et par la suite.
23
Compte tenu des connaissances et des compétences limitées dont disposait le
gouvernement du Canada pour remplir le mandat dévolu au FICA, le modèle de la société
en commandite a permis à ce dernier de faire appel à des administrateurs qualifiés et,
ainsi, d'attirer les investissements du secteur privé et de fonctionner en toute
indépendance. La grande force de la société en commandite tient à sa capacité à mobiliser
les apports d'investisseurs privés. L'obligation qu'a le gouvernement du Canada de rendre
des comptes au Parlement et, par le fait même, à la population canadienne, est limitée par
la qualité des rapports de suivi et autres présentés par les administrateurs du Fonds.
Le modèle choisi pour le FICA a laissé place à un certain degré d’additionnalité, en
renforçant la capacité des pays d’Afrique à attirer des investissements privés. Le FICA a
apporté une valeur ajoutée et, en atteignant les objectifs visés, il s’est révélé innovateur
tout en jouant un rôle de catalyseur. Ce rôle de catalyseur constitue la plus grande réussite
du FICA. Certes, on savait que la création d’un fonds de placement public-privé unique en
son genre et innovateur prendrait du temps et occasionnerait des coûts de démarrage,
mais les responsables du Fonds ont réalisé des économies de gestion une fois tous les
capitaux investis et l’additionnalité prise en compte dans l’analyse. Les administrateurs du
Fonds ont toutefois eu du mal à respecter leurs obligations quant à l'image de marque,
énoncées dans l'entente de constitution de la société en commandite et dans la lettre
connexe du gouvernement du Canada.
Le rendement du Fonds, mesuré par le taux de rendement interne (TRI), est difficile à
évaluer à mi-chemin en l'absence d'indicateurs et d'un nombre suffisant de fonds de
placement publics-privés similaires en Afrique. Bien que le TRI négatif de 21 % observé en
décembre 2008 soit légèrement inférieur aux données comparatives disponibles, la
situation du Fonds s’était améliorée en décembre 2009, tendance qui devrait se maintenir à
mesure que la période d’investissement progressera et que la reprise économique
mondiale se confirmera.
La crise financière mondiale et le ralentissement économique qu’elle a entraîné (en
particulier sur les marchés ouverts comme ceux de l’Afrique du Sud et du Nigéria) ont nui
au rendement de la plupart des entreprises du portefeuille. Les administrateurs du Fonds
prennent des mesures pour atténuer les effets à long terme sur le rendement, tout en
continuant d’insister sur la responsabilité sociale des entreprises et le respect des lois et
règlements fiscaux des pays.
Bien qu’il y ait des données anecdotiques à propos de l'obtention de résultats en matière
de développement, il faudra attendre l’évaluation sommative avant de tirer des conclusions
en ce qui concerne la contribution du FICA à l'amélioration de la capacité d'absorption des
marchés financiers, le recours aux nouvelles technologies et le perfectionnement des
compétences, ou les gains et les pertes d'emplois.
Au moment de la réalisation du présent examen à mi-parcours, il était trop tôt pour
conclure quel impact le FICA avait eue sur la croissance économique, le développement et
la création d’emplois en Afrique. Qui plus est, l’incidence visée est de nature catalytique
plutôt que statistiquement visible.
24
5.0 Leçons à retenir
Voici les principales leçons que l’examen à mi-parcours a permis de tirer à propos de la mise en
œuvre d’une telle initiative :
Les négociations avec des administrateurs de fonds qualifiés peuvent être difficiles, surtout
quand on cherche le juste équilibre entre les attentes relatives aux résultats sur le plan
commercial et celles qui touchent les résultats de développement.
En présentant le FICA comme un fonds canadien unique, on visait à favoriser le
rayonnement du Canada à l’échelle internationale. Mais cela est plus coûteux que de
recourir à un « fonds de fonds », et ne sert pas les intérêts des administrateurs du Fonds,
qui cherchent à mettre en relief leur propre image de marque.
Le gouvernement du Canada a conçu le Fonds de manière à ce qu'il soit géré par des
administrateurs compétents et à ce qu'il fonctionne en toute indépendance, à titre de
société à responsabilité limitée, afin qu'il puisse attirer des investisseurs externes. Cette
approche s’est avérée efficace quant à l’effet de levier favorisant l’obtention de ressources
d’investisseurs externes qui ont plus que doublé la taille du Fonds.
Le modèle de la société en commandite limite les risques pour le Canada (notamment les
risques liés à la réputation et à la responsabilité financière en cas de pertes), mais il lui
retire le contrôle de la prise de décisions. Il limite la capacité à modifier les modalités
pendant la mise en œuvre du Fonds et l’influence pouvant être exercée sur la mise en
œuvre de la stratégie d’investissement par les administrateurs du Fonds. Il réduit aussi la
capacité d’obtenir des renseignements détaillés à propos des résultats obtenus qui
n’étaient pas expressément mentionnés dans les obligations établies en matière de
rapports.
Afin de garantir que le gouvernement du Canada aura suffisamment d'information pour de
futurs investissements, il convient de mieux décrire les résultats escomptés, de mieux
définir les indicateurs de rendement connexes et de prévoir de meilleurs systèmes de
collecte de données. Toutes les parties concernées doivent comprendre et accepter les
exigences en matière de rapports, et il faut fournir les ressources connexes nécessaires
pour qu’il soit possible de satisfaire aux obligations en cette matière. Dans les futures
négociations, le gouvernement du Canada pourrait envisager d'inclure, dans l'entente de
constitution de la société en commandite ou dans la lettre connexe, des dispositions
prévoyant une surveillance constante, par le gouvernement du Canada ou le groupe des
investisseurs, de la qualité des rapports des administrateurs du Fonds, ainsi que des
dispositions prévoyant un examen à mi-parcours ou une évaluation finale, ou les deux.
Pour procéder à une évaluation sérieuse du TRI, il faudrait attendre jusqu’au retrait du
Fonds.
Lorsque l’obtention de résultats de développement est un objectif important, l’objet des
politiques d’investissement et les restrictions géographiques doivent être cohérents et se
25
renforcer mutuellement. Cependant, il faut également reconnaître qu’une telle approche
peut donner lieu à des modalités qui sont moins intéressantes pour les investisseurs
externes.
Il faut tenir compte de la fluctuation des taux de change pour établir les TRI cibles, afin de
faire en sorte que les hypothèses à partir desquelles les administrateurs du Fonds seront
tenus responsables de l’obtention des résultats escomptés soient précisées à l’avance, de
manière explicite.
L’examen à mi-parcours a permis de tirer d’autres leçons qui pourraient être utiles lors de
l’évaluation sommative de 2013
L’examen à mi-parcours a été limité par le manque de données et la gestion des
renseignements commerciaux de nature délicate. Il faudrait prendre en considération des
mesures d’atténuation lors de la planification de l’évaluation sommative, afin de disposer
de plus de données et d’améliorer la coopération de la part des administrateurs du Fonds.
Cet examen était basé sur un nombre limité d’indicateurs, dont l’évaluation du TRI. Il faut
envisager une plus grande diversité d’indicateurs afin d’éviter les contraintes subies tout
au long de l’examen à mi-parcours.
Il existe un cadre juridique et une logique opérationnelle propres au modèle de la société
en commandite : les partenaires ont délibérément une responsabilité très limitée, ce qui
permet de mieux répartir les risques entre eux. Du point de vue juridique, on ne peut pas
analyser le FICA selon la logique des subventions ou des contributions, plus familière à
l’ACDI. De fait, le gouvernement du Canada a réalisé un investissement catalytique qui
aura le potentiel d’offrir un rendement satisfaisant aux contribuables canadiens lors de la
vente des titres de participation en 2013 (ou en 2015 si la prolongation a lieu). Il n’entre
pas dans l’aide publique au développement, mais il apporte une contribution au
développement du secteur des entreprises et des modalités de financement des
entreprises en Afrique.
Tout au long des phases de conception et de mise en œuvre du programme, ainsi que du
processus d’examen à mi-parcours, les gens ont souvent confondu la nature de ce cadre
juridique et financier distinct avec les mécanismes plus couramment utilisés par l’ACDI
pour promouvoir le développement. Il faudra donc pouvoir mieux expliquer le modèle
distinct de promotion des fonds de capital-investissement dans un tel fonds au moment
d’entreprendre l’évaluation sommative.
26

Fonds d`investissement du Canada pour l`Afrique, examen à mi

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