Contribution de la BEI au développement régional

Transcription

Evaluation
Contribution de
la BEI au
développement
régional
Rapport de synthèse :
Impact sur le
développement régional
des financements
accordés par la BEI à
17 projets au Portugal et
en Italie
_____________________________________________
Établi par
PA Consulting Group
D.Stupples
N.Haque
N.Beare
V.Johnson
G.del Rey
M. Marshall
Département « Évaluation » de la BEI
(EV)
B. Rossert
J. Goodwin
Evaluation
Table des matières
Résumé
1
1.
Introduction
3
2.
Analyse des projets individuels
6
3.
Impact sur le développement régional,
mécanismes et indicateurs
10
3.1. Conformité des projets avec le cadre de
l’Union européenne
10
3.2. Problèmes de mesure du développement
régional
11
3.3. Création d’emplois
11
3.4. Liste de contrôle des mécanismes de
12
3.5. Résumé des effets des projets étudiés
sur le développement régional
13
3.6. Typologie des projets
16
3.7. Indicateurs du développement régional 18
4.
5.
Valeur ajoutée par la BEI
21
4.1. Compétitivité de la BEI
21
4.2. Autres avantages attribuables à la BEI
21
4.3. Améliorations possibles
22
Conclusions et recommandations
24
5.1. Performance dans les principaux domaines
de compétences de la Banque
24
5.2. Recommandations
26
5.3. Réactions des directions de la BEI
27
***
AVERTISSEMENT
La BEI a l'obligation de confidentialité envers les propriétaires,
promoteurs et opérateurs des projets mentionnées dans le
présent rapport. Ni la BEI ni le consultant qui a étudié ces
projets
ne
communiqueront
à
un
tiers
des
informations
couvertes par cette obligation et ils refuseront toute obligation
de divulguer d'autres informations ou d'amener les sources qui
les détiennent à le faire.
***
Résumé
Résumé
Ce rapport résume les principales conclusions qui se dégagent d’une évaluation
rétrospective de 17 projets financés par la BEI dans les Abruzzes et les Pouilles en
Italie et dans le Centre et le Nord du Portugal. Pour réaliser cette étude, l’équipe
d’évaluation a examiné des dossiers de projets de la BEI, mené des entrevues et
appliqué à chaque projet une liste de critères de développement régional.
Le rapport a été rédigé conjointement par le PA Consulting Group et le Département
« Évaluation » de la BEI (EV). Le Consultant est seul responsable de l’observation des
faits et de l’analyse des projets individuels, le rôle d’EV s’étant borné à lui fournir des
documents internes. L’analyse d’ensemble, les conclusions et les recommandations
ont été élaborées en commun.
Conclusions principales :
1. La BEI peut contribuer au développement régional et le fait dans la
majorité des projets qu’elle finance : Parmi les projets étudiés, certains ont eu
un effet appréciable sur le développement régional et ils n’auraient pas pu être
réalisés comme ils l’ont été sans le concours financier de la BEI. Sur les 17 projets
examinés, neuf ont eu un effet clairement positif sur le développement régional et
cinq ont eu un faible effet positif. Seuls trois des projets ont eu un impact négatif.
La moitié des projets a permis de maintenir une activité économique, c’est-à-dire
qu’en leur absence, une entreprise aurait fermé, entraînant une perte d’emplois. La
compétitivité du promoteur s’est améliorée dans plus de la moitié des cas.
2. Plus des deux tiers des prêts que la BEI accorde dans les pays membres de l’UE
(71 % des prêts individuels en 1999) sont destinés aux zones assistées (dont 48 %
aux régions relevant de l’Objectif 1, en 1999). Ces données sont cohérentes avec
la mission première de la BEI qui consiste à contribuer au développement équilibré
et sans heurt de l’Union ainsi qu’avec la priorité que l’UE attribue à la réalisation
d’investissements dans des régions moins avancées. Étant donné que la BEI fournit
des prêts et non des subventions, ses activités représentent l’approche « axée sur
le marché » de la politique régionale.
Il serait utile, dans la mesure du possible, d’intégrer, dans l’exercice de
planification des activités de la Banque, une analyse plus systématique de ses
objectifs de développement régional, par secteur ou par pays, y compris une
amélioration des moyens de mesurer les réalisations. Cette action devra toutefois
faire l’objet d’un débat au sein de la Banque, compte tenu des difficultés pratiques
et conceptuelles qu’elle comporte.
3. De l’avis des promoteurs, leur organisation a bénéficié de la procédure
sérieuse d’instruction des projets que suit la BEI, et qui confère un sceau
d’approbation aux projets vis-à-vis de l’extérieur. Certains promoteurs
souhaiteraient une approche plus adaptée aux besoins des clients (plus souple et
moins longue) lors de l’instruction des projets et de l’approbation des prêts.
4. En Italie comme au Portugal, la BEI a pu offrir des conditions de
financement (notamment des taux d’intérêt favorables pour des prêts à
long terme) qui, à l’époque, n’étaient pas disponibles auprès d’une autre
source. L’activité de prêt de la BEI semble avoir complété celle des banques
italiennes et portugaises sans leur faire concurrence.
1
Résumé
Grandes recommandations
1. Du fait que les prêts qu’elle accorde vont prioritairement aux régions
relevant de l’Objectif 1, la BEI contribue au développement régional mais
elle pourrait mieux exploiter son potentiel si elle définissait plus
précisément ses objectifs en matière de développement régional lors de la
sélection des projets à financer. La BEI pourrait améliorer ses méthodes de
sélection des projets en évaluant chacun d’entre eux en fonction d’une série
d’indicateurs de développement et en s’assurant que cette sélection répond à des
objectifs de développement plus généraux de l’Union européenne qui s’inscrivent,
autant que possible, dans la perspective d’une politique régionale axée sur le
marché. La plupart des dossiers de financement de la BEI semblent poser comme
postulat qu’il suffit qu’un projet soit situé dans une zone définie comme
économiquement sous-développée pour qu’il améliore le développement de la
région ; il s’agit certes d’une première voie d’approche pertinente mais il
conviendra de l’étudier plus avant. Il faudrait définir plus en détail le rôle que joue
la BEI dans le développement régional (notamment la manière dont elle s’inscrit
dans le cadre de la politique régionale de l’UE et des instruments de subvention de
la Commission) et établir un consensus interne autour de cette notion.
2. La BEI devrait jouer un rôle plus actif dans les projets, en reconnaissant
explicitement son devoir d’encourager l’innovation et en intégrant
l’information et le savoir dans ses méthodes de sélection, d’instruction et
de financement de projets. On peut soutenir que la croissance axée sur
l’innovation est la plus efficace et la plus conforme à l’évolution actuelle de
l’économie mondiale. La BEI devrait participer à cette évolution.
Pour permettre de mieux comprendre l’impact qu’a un projet de la BEI sur le
développement régional, les auteurs de la présente étude proposent un nouvel outil
stratégique (la matrice), un outil d’évaluation (liste de mécanismes de développement
régional) et des indicateurs susceptibles d’être utilisés au stade de l’instruction. Pour
ce qui est de la méthodologie d’évaluation, il reste des progrès à faire pour évaluer
l’impact du prêt de la BEI sur le projet.
2
1. Introduction…
Contribution de la BEI au
Évaluation de l’impact des financements de la BEI
sur 17 projets au Portugal et en Italie
1. Introduction
La mission essentielle de la BEI est de contribuer par ses prêts à améliorer la
productivité des facteurs dans les régions les moins avancées et ainsi à favoriser le
développement économique et social de ces régions. C’est pourquoi le Département
« Évaluation » de la BEI (EV) a traité en priorité dans ses évaluations de l’impact de la
Banque sur le développement régional. EV a réalisé une série d’études sectorielles
(route et rail, industrie, télécommunications) qui illustrent les difficultés
méthodologiques auxquelles on se heurte lorsqu’on cherche à mesurer l’impact d’un
projet sur le développement régional aussi bien au stade de l’instruction que
rétrospectivement après l’achèvement du projet.
Parallèlement à ces études sectorielles, EV réalise maintenant une série d’évaluations
sur une base géographique. Pour la première de ces études, quatre régions ont été
retenues : Abruzzes et Pouilles dans le Mezzogiorno en Italie et Centre et Nord au
Portugal.
Une étude sur documents des 68 projets financés par la Banque dans ces quatre
régions entre 1988 et 1998 a débouché sur les conclusions suivantes :
•
La contribution financière de la BEI aux projets a été substantielle, la Banque étant
l’un des principaux bailleurs de fonds pour ces projets.
•
La Banque s’efforce de satisfaire toutes les demandes raisonnables de fonds en
fonction du marché dans les régions concernées, ce qui signifie qu’elle sélectionne
les projets selon les critères généraux applicables en matière de politique régionale
et non dans le contexte d’une politique de développement particulière.
•
De nombreux projets ont subi des retards d’exécution bien que, dans la plupart
des cas, les travaux aient été bien avancés lorsque le prêt de la Banque a été
approuvé.
•
Les analyses de la demande et de la rentabilité menées au stade de l’instruction
ont été trop optimistes dans certains cas.1
1
Cet optimisme est évident dans neuf cas sur le total de 68, mais l’équipe d’évaluation n’a disposé de
données sur la rentabilité que pour 18 projets. Avec le recul du temps, on peut dire que l’analyse aurait dû
conduire la Banque à rejeter au moins trois des projets en question.
3
1. Introduction…
Une étude complémentaire a été menée sur le terrain en septembre et octobre 1999
dans les quatre régions. Vingt projets ont été retenus pour l’évaluation2 sur le terrain.
L’échantillon a été déterminé sur la base de trois critères, qui ont pratiquement épuisé
toutes les possibilités de choix 3 . On souhaitait :
•
avoir cinq projets dans chaque région ;
•
avoir dans la mesure du possible, pour chaque région, des projets concernant
l’industrie, l’infrastructure, les services et l’énergie ;
•
avoir des projets de grande taille et de plus petite dimension.
Il n’a été possible de mener des entrevues et des visites détaillées que sur 17 de ces
20 projets4 . L’impact de ces projets sur l’économie locale a été déterminé au moyen
d’une étude détaillée sur documents, suivie d’entretiens avec les promoteurs 5 et avec
des associations industrielles et des bénéficiaires des projets.
L’équipe d’évaluation a peaufiné en cours de travail sa méthode d’analyse de l’impact
d’un projet sur le développement régional. Elle a élaboré une typologie des projets
viables et établi une série d’indicateurs plus précis relatifs au développement régional
qui lui ont servi, en conjonction avec les résultats des travaux sur le terrain, à tirer
des conclusions précises sur l’impact de la BEI sur le développement régional. Elle
s’est également efforcée de définir l’influence de la Banque sur un projet (l’impact de
la Banque sur le développement régional par le biais du prêt et du projet). En
conclusion, elle présente des recommandations sur les améliorations à apporter à la
méthodologie et sur la manière dont la Banque pourrait renforcer son impact.
Comme le montre l’étude de cas présentée dans l’encadré ci-dessous, l’intervention de
la Banque, conjuguée à la réalisation de projets bien conçus et efficacement gérés,
peut être très réussie. Il faut toutefois que deux conditions soient réunies, à savoir :
•
que le projet ait un effet positif sur le développement régional
•
que l’intervention de la Banque ait un effet positif sur le projet.
Le présent rapport traite essentiellement de ces deux questions. Après avoir résumé
les principales caractéristiques d’exécution des projets, le rapport décrit la
méthodologie ayant servi à évaluer l’impact des projets sur le développement régional
et présente des conclusions avant de suggérer des améliorations à apporter aux
méthodes d’instruction et d’évaluation. Il traite ensuite de la seconde question et
examine la manière dont la Banque pourrait ajouter de la valeur aux projets ; cette
section est plus courte, en partie faute de données et en partie parce que la méthode
d’analyse n’est pas parfaitement au point.
2
L’analyse de chaque projet a été présentée à la BEI sous forme de rapports individuels qui ne sont pas
publiés, de manière à ne pas divulguer d’information confidentielle sur le promoteur et le projet.
3
Lorsqu’il restait un choix, il a été fait au hasard.
4
L’un des trois autres projets, situé en Italie, avait subi plusieurs années de retard et avait à peine
commencé. D’après les renseignements dont la Banque dispose sur les deux projets portugais, leur
réalisation et leur exploitation paraissent satisfaisantes.
5
Un questionnaire normalisé a été élaboré et utilisé pour ces entretiens, voir Appendice A.
4
1. Introduction…
Qu’entend-on par réussite dans le domaine du développement
régional ?
Un exemple
Transformation d’une usine totalement
inefficace en numéro un de la
production de pneus
Une fabrique de pneumatiques située dans le Nord du Portugal avait du
mal à suivre l’évolution technologique de l’industrie du pneu. L’entreprise
avait acquis une réputation de mauvaise qualité ; elle ne comptait parmi
ses clients aucun fabricant de matériel d’origine, appliquait des normes
environnementales faibles, avait un rendement médiocre, un personnel peu
motivé et absentéiste et elle était généralement considérée comme une
entreprise de second ordre.
Un fabricant de pneus d’Europe du Nord, qui souhaitait s’introduire sur le
marché ibérique en acquérant un site de production local, a acheté des
actions de l’entreprise portugaise pour créer une co-entreprise. La coquille
de l’ancienne entreprise est restée mais une technologie nouvelle et des
machines ultra-modernes ont été importées et de vastes programmes de
formation du personnel mis en place.
Pendant toute la durée du programme de rénovation et de modernisation,
la production de l’usine a été maintenue. Cette méthode par étapes a été
difficile à contrôler et a nécessité une planification et une exécution
soigneuses, mais le projet a été réalisé dans les délais prévus et sans
dépassement de budget et toutes les rentrées de fonds prévues se sont
concrétisées du fait que la production et la vente de pneus se sont
poursuivies.
La nouvelle société a transformé l’usine et son personnel. Un an après la
fin du projet, cette fabrique portugaise était devenue l’usine de
production la plus efficace de la société-mère au plan international ;
l’absentéisme était tombé de 10 % à 4 %. L’entreprise fournit maintenant
des pneus à neuf constructeurs automobiles. Elle a reçu plus de dix
récompenses pour la qualité de ses produits et ses normes
environnementales, y compris ISO 9002, ISO 14001, Fords Q101 et Q1.
Les effectifs totaux du groupe sont montés de 900 salariés à 1450 et
pourraient encore augmenter. Par des contrats d’achat à long terme et de
soutien technique, la société a encouragé la modernisation des techniques
employées par ses sous-traitants (fabricants de tissus par exemple), ce qui
a eu des retombées bénéfiques sur toute l’industrie du pneu portugaise.
Rares étaient les banques portugaises qui croyaient à la réussite financière
de cette entreprise peu performante dont la réputation était mauvaise.
Grâce aux connaissances et aux compétences de la BEI en matière
d’instruction de projets, le projet a pu être évalué plus en détail, classé
comme financièrement viable et reconnu comme tel par les banques
locales.
La principale difficulté financière à laquelle se heurtait la société était d’obtenir
des prêts à long terme pour financer le projet. Si la BEI n’avait pas été apte et
disposée à lui accorder un prêt sur 15 ans, le projet n’aurait probablement pas
été réalisé.
5
2. Analyse des projets individuels…
2. Analyse des projets individuels
Cinq des neuf projets italiens étaient situés dans les Abruzzes et les autres dans les
Pouilles. Sur les huit projets portugais, quatre se trouvaient dans la région du Centre
et quatre dans le Nord.
Centre et Nord
Abruzzes
Pouilles
Au Portugal, trois des projets concernaient les infrastructures de transports, deux
l’alimentation en énergie et trois projets portaient sur des entreprises industrielles
privées, dont deux dans le secteur automobile. En Italie, deux des projets étaient sous
le contrôle de l’État et le promoteur d’un troisième projet était une entreprise publique
de services. Le reste recouvrait une large gamme de projets industriels privés dans les
secteurs de l’agro-alimentaire, des matériaux de construction, de la production de
biens de consommation et de la vente au détail. Fournissant entre 16 et 50 % du
financement nécessaire, la BEI était le principal bailleur de fonds dans la plupart des
projets.
L’analyse des projets individuels peut se résumer ainsi :
1. Admissibilité. Tous les projets étaient situés dans des régions relevant de
l’Objectif 1, et étaient donc conformes à l’article 267, point a) du Traité
d’Amsterdam (développement régional) 6 . Les projets d’infrastructure dans les
secteurs des transports et de l’énergie répondaient aussi au point c) du même
article (soutien aux politiques de l’UE).
2. Conformité. Trois projets portugais et quatre projets italiens ont exigé des
modifications des prescriptions techniques initiales. Six des projets portugais ont
dépassé leur budget contre un seul en Italie. Neuf projets (quatre au Portugal et
cinq en Italie) ont subi des retards, attribuables pour la plupart à des difficultés
causées par l’administration locale, dont les faiblesses ont été observées dans
quatre projets italiens et un projet portugais. Un projet italien et trois projets
portugais étaient mal conçus. Tous les projets ont respecté les lois sur la passation
des marchés dans la mesure où elles leur étaient applicables.
6
L’Article 267 du Traité d’Amsterdam correspond à l’Article 198 du Traité de Maastricht et à l’Article 130 du
Traité de Rome.
6
3. Exactitude des prévisions. Les prévisions de la demande finale se sont révélées
exactes pour deux projets portugais et six projets italiens ; elles étaient trop
optimistes dans deux cas et inférieures à la réalité dans quatre cas. Dans trois
projets, la demande future n’a pas été chiffrée. Le taux interne de rentabilité
financière (TIRF) n’a été supérieur aux prévisions que dans un seul cas. Dans trois
projets italiens, il n’a pas atteint le niveau prévu. Pour la plupart des autres
projets, il a été impossible de calculer le TIRF avant ou après la réalisation du
projet. Le taux de rentabilité économique (TRE) a été calculé à l’instruction pour un
projet portugais et un projet italien, mais faute de données, il n’a pas été possible
de vérifier ce taux rétrospectivement. Tous les projets se sont avérés
financièrement viables, à l’exception d’un projet portugais 7 .
4. Premier prêt ou prêts successifs. C’était la première fois que trois des
promoteurs portugais et deux des promoteurs italiens empruntaient à la Banque.
Cinq entreprises portugaises ont contracté ou prévoient de contracter un autre
emprunt auprès de la BEI. Trois des entreprises italiennes, dont deux n’avaient
jamais emprunté à la BEI auparavant, ont déclaré qu’elles envisageraient de
s’adresser de nouveau à elle. A la question portant sur leurs intentions futures, une
entreprise a répondu qu’elle n’était pas sûre de redemander un prêt à la BEI, une
deuxième qu’elle s’adresserait certainement de nouveau à la BEI dans les
conditions en vigueur actuellement et les autres n’ont pas répondu.
5. Caractéristiques des prêts. Les prêts au Portugal étaient en général de plus
longue durée et libellés dans un plus grand nombre de monnaies (nombre qui est
toutefois resté limité), les différences étant particulièrement marquées dans le cas
des projets d’énergie et d’infrastructure. Les entreprises portugaises ont traité
directement avec la Banque, en offrant des garanties de banques locales alors que
les entreprises italiennes se sont pour la plupart adressées à la BEI par des
intermédiaires bancaires.
6. Financement des dépenses d’équipement. Dans tous les projets, un
décaissement au moins a eu lieu avant le démarrage de l’opération. Dans la
plupart des cas, le dernier décaissement a eu lieu pendant les travaux.
La BEI a établi un système de notation à quatre points pour classer ses opérations en
fonction de leur qualité et de leur conformité avec ses objectifs. La note maximale est
4 (bien) et la note minimale 1 (mauvais). Sur la base de l’échantillon réduit de
17 projets, on peut tirer les conclusions suivantes des résultats globaux de cette
notation :
Comparaison générale
Conformité avec les objectifs de la BEI
4
3
Impact du projet
2
Complémentarité du
financement de la BEI
1
0
Qualité de l’opération
Qualité de l’exécution
Portugal
7
Italie
Ce projet a ultérieurement été repris par un concurrent qui l’a rendu rentable ; le service du prêt a donc
été assuré normalement.
7
Comparaison par région
4
3
2
Impact du projet
1
0
Abruzzes
Pouilles
Centre
Nord
Portugal : projets du secteur privé et du secteur public
4
3
Impact du projet
2
1
0
Secteur public portugais
Secteur privé portugais
8
Italie : projets du secteur privé et du secteur public
4
3
Impact du projet
2
1
0
Secteur privé italien
Secteur public italien
9
3. Impact sur le développement régional, mécanismes et indicateurs…
3. Impact sur le développement
régional,
mécanismes et indicateurs
3.1. Conformité des projets avec le cadre de l’Union européenne
L’évaluation a porté sur de nombreux projets différents, dont certains avaient aussi
bénéficié de subventions de l’Union européenne. Or, avant de financer ces projets, la
BEI n’a pas examiné s’ils étaient conformes au cadre régional approprié. Elle a dans
tous les cas respecté son obligation statutaire d’obtenir l’avis de la Commission sur
toute nouvelle proposition de prêt mais en dehors de cela, il n’y a pratiquement pas eu
de coopération entre les deux institutions. En particulier, au cours du processus
d’octroi de subventions, la Commission n’a jamais encouragé les promoteurs à
demander également un prêt à la BEI alors qu’un projet méritant une subvention
serait susceptible de bénéficier aussi d’un prêt de la Banque à des conditions
favorables.
Les documents de la BEI indiquent peu de raisons pour lesquelles un projet a été
choisi si ce n’est qu’il se trouve dans une zone relevant de l’Objectif 1, auquel cas il
est conforme aux dispositions de l’Article 267 du traité d’Amsterdam, point a)
Développement régional. Dans le cas des projets de transport et d’énergie, le soutien
à la politique de l’UE, à savoir l’Article 267, point c) est également invoqué. Aucun
autre critère ou directive d’ordre général n’est mentionné. Les documents d’instruction
des projets sont présentés selon un plan bien établi mais parfois restrictif et la
question de l’impact du projet sur le développement régional, au sens plus large, n’est
presque jamais abordée.
Dans le cadre de l’évaluation ex-post, les projets de cet échantillon ont été évalués au
regard des Cadres communautaires d’appui de l’UE pour l’Italie et le Portugal qui
spécifient des objectifs généraux de développement. Les résultats sont récapitulés
dans le Tableau 1 (la mention 8/9 signifie que huit projets sur neuf contribuent à la
réalisation de l’objectif mentionné dans le cadre) :
Tableau 1 : Conformité avec le cadre communautaire
Objectifs de développement
définis dans le Cadre pour
l’Italie
Nbre de
projets qui
répondent
à ces
objectifs
Amélioration des
communications
0
Développement de l’industrie
8/9
Objectifs de développement
définis dans le Cadre pour
le Portugal
Nbre de
projets qui
répondent
à ces
objectifs
Développement des ressources
humaines
3/8
Amélioration de la
compétitivité économique
4/8
Développement du tourisme
1/9
Amélioration de la qualité de la
vie
1/8
Développement de l’agriculture
0
Renforcement de l’assise
économique
0
Soutien à l’infrastructure
0
Développement des ressources
humaines
0
TOTAL
9/9
TOTAL
8/8
10
L’étude montre que tous les projets de l’étude sur le terrain auraient été conformes au
Cadre communautaire et acceptés. On peut en conclure qu’une coopération officielle
entre la BEI et la CE n’est pas nécessaire tant que les critères de sélection des projets
sont larges. Toutefois, cela revient à choisir les projets par défaut, uniquement sur la
base de leur localisation. La procédure ne permet donc pas de faire une distinction
entre les projets et de classer les besoins de la région selo n un ordre de priorité et
surtout, elle n’identifie pas suffisamment en détail les effets économiques précis du
projet ni les moyens de les obtenir. Il n’est pas étonnant que les responsables du
choix des projets ne soient pas en mesure d’examiner chaque projet en fonction de
critères de développement économique.
Il y a lieu d’utiliser le Cadre communautaire comme contrôle de cohérence au premier
stade de sélection mais il faudrait utiliser un cadre supplémentaire permettant
d’évaluer les projets en fonction de leur impact précis sur le développement régional,
accompagné d’indicateurs permettant de mesurer cet objectif.
3.2. Problèmes de mesure du développement régional
Les problèmes de mesure de l’impact économique de projets de développement
régional sont bien connus :
•
Décomposition des données : les entreprises, les associations industrielles et
les bureaux nationaux de statistique ne collectent pas de données au dessous du
niveau 2 de la NUTS8 .
•
Données associées à une époque : les données sont collectées à intervalles
irréguliers et ne peuvent donc être analysées sur une base annuelle.
•
Manque de données de référence : il n’existe que peu de données
comparatives, voire aucune, permettant de vérifier l’efficacité des changements
régionaux.
•
Certains effets économiques sont difficiles à chiffrer : il n’y a pas toujours de
chiffres fiables associés à des effets régionaux importants.
Les promoteurs ne sont pas encouragés à collecter des données économiques et ils ne
définissent donc pas d’indicateurs précis de performance applicables aux entreprises
qui bénéficient de la participation de la BEI. En outre, les entreprises ne voient pas
toujours la nécessité de rassembler le type de données nécessaires pour évaluer leur
impact sur le développement régional. Enfin, les promoteurs s’intéressent davantage
aux résultats par emplacement qu’aux résultats par projet. Si plusieurs projets ont été
réalisés au même endroit, les promoteurs auront généralement agrégé les données.
3.3. Création d’emplois
C’est par la création d’emplois que les projets de développement régional ont un de
leurs principaux effets économiques. PA Consulting Group a mis au point et utilisé un
modèle des effets de la création d’emplois, qui sert souvent aux projets de rénovation
urbaine au Royaume-Uni9 . Faute de données économiques, il n’a pas été possible
d’utiliser ce modèle au Portugal et en Italie sauf sous sa forme la plus simple, pour un
projet industriel.
Dans le cas analysé, la hausse des salaires payés par l’entreprise et les retombées de
ces emplois étaient en gros égales à la subvention publique accordée à ce projet. Dans
cet exemple précis, l’effet multiplicateur des emplois n’a donc pas contribué au
8
9
Nomenclature des unités territoriales statistiques
Ce modèle applique un multiplicateur au nombre d’emplois créés chaque année par un projet donné, pour
calculer l’impact total (nombre d’emplois) sur la région. Lorsqu’on dispose de données économiques
détaillées sur la région, on peut aussi tenir compte des déplacements de population et calculer l’impact net
du projet. Si l’on dispose de données sur le type d’emplois créés (plein temps, temps partiel, etc.), on
peut, en appliquant des chiffres de salaires, convertir l’impact en une mesure directe de PIB.
11
développement régional au delà de l’effet attribuable au paiement de la subvention/du
transfert. Ce cas n’est toutefois pas forcément représentatif.
3.4. Liste de contrôle des mécanismes de développement régional
Comme on ne dispose pas toujours de données économiques chiffrées et qu’on peut
se faire une idée utile de ce qui s’est passé à partir d’indices économiques moins
concrets, une liste de « mécanismes de développement régional » a été élaborée afin
d’explorer toutes les possibilités. Elle permet de rassembler des chiffres lorsque cela
est possible et des opinions lorsqu’il n’y a rien d’autre. Les données et les faits nous
permettent de tirer des conclusions, les opinions d’émettre des hypothèses.
La liste repose sur l’analyse de l’impact d’un projet sur toutes les parties prenantes
possibles, c’est-à-dire sur les personnes qui sont directement touchées par le projet
ou susceptibles de l’être (consommateurs, concurrents, salariés, autorités locales,
etc.). Cette méthode est compatible à la fois avec la méthode de la théorie du jeu et
avec celle du cadre logique.
L’approche adoptée est résumée dans le diagramme suivant :
Parties prenantes
• Chiffrés
• Promoteur
• Reposant sur des faits
• Pouvoirs publics
Projet
• Salariés
• Fournisseurs
Liste des
intérêts
• Identifiés par un tiers
• Identifiés par l’équipe
• Concurrents
• Consommateurs finals
Impact sur le
• Autres entreprises
• Grand public
12
3.5. Résumé des effets des projets étudiés sur le développement
régional 10
La liste de contrôle récapitulait les effets exercés sur le développement régional par
les projets que la BEI a financés en Italie et au Portugal. Le tableau ci-dessous
présente le nombre de projets (5/8 signifie cinq projets sur huit) concernés par un
mécanisme figurant sur la liste. La liste est divisée en effets négatifs et effets positifs
et classée par thème (par exemple, Aide publique, Fournisseurs).
Chiffres11
Liste des mécanismes
d’évaluation
Concurrence
Aides
publiques
Effets négatifs de mécanismes de
développement
Subventions reçues
Italie
Faits
Portugal Italie
5/8
6/8
Autres aides publiques reçues
1/8
1/8
Ratio subvention/bénéfice
Poids mort des subventions ou
autres financements
préférentiels
-
Avis d’un
tiers12
Opinion de
l’équipe
Portugal Italie Portugal Italie
Déplacement
0/8
1/8
Réduction de la production des
concurrents
1/8
1/8
Réduction de l’accès des
concurrents à des facteurs de
production
0/8
1/8
Portugal
1/8
Promoteur/Production
Investissement
Effets positifs de mécanismes de
développement
10
11
12
Effet multiplic. des invest.
investissement
Transfert
de ressources (du
pays à la région)
Contribution directe à la
croissance du PIB
Économies d’échelle ou de
gamme dues au projet
Autres réductions de coûts
(nouvelle technologie,
meilleure gestion)
Amélioration de la rentabilité
du promoteur
Amélioration de la
compétitivité du promoteur
Emploi d’une technologie
nouvelle
Amélioration de la qualité du
produit
1/8
6/8
1/8
8/8
4/8
4/8
1/8
5/8
7/8
5/8
4/8
2/8
1/8
4/8
2/8
3/8
4/8
1/8
1/8
5/8
6/8
5/8
6/8
La liste ne concerne que 16 projets opérationnels sur les 17 que comporte l’échantillon. En effet l’un des
projets, qui a pris dix ans de retard, n’était opérationnel que depuis quelques mois en 1999.
La rubrique « chiffres » indique que des données mesurables ont été rassemblées ; l’intitulé « faits »
signifie que l’impact peut être observé ; « l’avis d’un tiers » représente l’opinion exprimée par une
association industrielle ou un organisme officiel et « l’opinion de l’équipe » désigne l’opinion de PA
Consulting Group et de la BEI qui ont extrapolé des informations pour arriver à une conclusion logique.
Seuls huit projets dans chaque pays ont être soumis à cette analyse.
Les tiers consultés comprenaient des membres d’administrations locales, de fédérations patronales et de
centres universitaires.
13
Main-d'œuvre
Création directe ou indirecte
d’emplois
Sauvegarde directe ou
indirecte d’emplois
Suppression directe ou
indirecte d’emplois
Formation de la main-d'œuvre
Liste des critères d’évaluation
(Effets positifs)
Fournisseurs
Effets positifs de mécanismes de
développement (suite)
nouvelle
produit
Amélioration des conditions de
livraison
Baisse des prix
Contrats à long terme menant à
des investissements
Formation
5/8
3/8
2/8
2/8
1/8
1/8
1/8
4/8
5/8
Chiffres13
Italie
Faits
Portugal Italie
Avis d’un tiers
Portugal Italie
Avis de l’équipe
d’évaluation
Portugal Italie
Portugal
1/8
1/8
2/8
1/8
2/8
1/8
1/8
5/8
0/8
Concurrents
nouvelle
produit
Amélioration de la logistique
dans la région
Baisse des prix
Nouveaux investissements en
retour
Autres entreprises
Consommateurs
Utilisation du nouveau projet
comme repère
13
1/8
Arrivée de nouveaux produits
sur le marché local
produit
Amélioration des conditions de
livraison
3/8
2/8
1/8
6/8
2/8
5/8
3/8
6/8
2/8
2/8
-
2/8
Baisse des prix
Amélioration générale de l’offre
locale
Nouvelle demande directement
imputable au projet
Nouvelle demande d’autres
marchandises (effet sur les
revenus grâce à la baisse de
prix attribuable au projet)
Nouveaux débouchés
indirectement liés au projet
Introduction d’une nouvelle
technologie, retombées
Amélioration de la qualité des
services/produits
2/8
2/8
-
7/8
2/8
6/8
2/8
8/8
3/8
3/8
2/8
La rubrique « chiffres » indique que des données mesurables ont été rassemblées ; l’intitulé « faits »
signifie que l’impact peut être observé ; « l’avis d’un tiers » représente l’opinion exprimée par une
association industrielle ou un organisme officiel et « l’opinion de l’équipe » désigne l’opinion de PA
Consulting Group et de la BEI qui ont extrapolé des informations pour arriver à une conclusion logique.
Seuls huit projets dans chaque pays ont être soumis à cette analyse.
14
Amélioration des
niveaux de vie
Amélioration de la réputation
Amélioration des procédures
administratives
Culture de l’esprit d’entreprise
1/8
2/8
Réduction de la criminalité
1/8
3/8
Hausse de l’immobilier
2/8
2/8
Amélioration de la santé et de
l’éducation
Améliorations de
l’environnement
4/8
5/8
Les principaux points qui se dégagent de l’analyse sont les suivants :
•
La plupart des projets ont permis à leurs promoteurs de réaliser des économies
d’échelle ;
•
La plupart des projets ont introduit de nouvelles technologies ;
•
La moitié des projets ont maintenu une activité économique ; en l’absence de
projet, l’entreprise aurait fermé, avec perte d’emplois ;
•
Dans plus de la moitié des projets, la compétitivité du promoteur s’est améliorée ;
•
Selon des tiers, tous les projets portugais ont mené, directement ou indirectement,
à de nouveaux investissements. De l’avis de l’équipe d’évaluation, parfois étayé
par des tiers, tel était le cas de la moitié des projets italiens.
Dans l’ensemble, neuf projets ont eu un effet nettement positif sur le développement
régional, cinq un effet faiblement positif et trois un effet négatif.
Il y a évidemment lieu d’interpréter ces résultats. Parmi les cas nettement positifs,
deux projets sont des cas particuliers. L’un d’entre eux (une centrale électrique) a eu
des avantages au niveau national mais très peu d’effets positifs sur ses environs
immédiats. Comme le Portugal est en totalité une région relevant de l’Objectif 1, on
peut néanmoins classer ce projet comme ayant un effet positif sur le développement
régional. Dans le cas d’un autre projet, des hausses de coûts et des réductions de prix
imprévues ont compromis la viabilité financière du projet, qui devait sécuriser une
entreprise industrielle existante. Le scénario économique prévu par la Banque ne s’est
donc pas réalisé pour le projet mais le promoteur a ensuite été repris par un
concurrent qui a transformé le projet en une entreprise nettement bénéfique pour la
région.
L’effet faiblement positif de trois des projets est imputable à d’énormes retards
d’exécution qui ont réduit les avantages nets de ces projets (en prolongeant les délais
séparant la date de l’investissement de la date d’exploitation). Dans un autre cas, la
fermeture précoce de l’usine a sensiblement réduit les avantages du projet. Dans le
troisième cas, le seul effet probant a été la création nette d’une vingtaine d’emplois,
alors que des postes plus qualifiés ont été pourvus hors de la région.
L’analyse conclut que trois projets italiens ont eu des effets négatifs. Bien que l’un de
ces projets ait créé un certain nombre d’emplois, il a, de l’avis de tiers, étouffé
d’autres possibilités de création d’entreprises et d’emplois. Rien que par sa taille, il a
attiré de nombreux salariés qui vont maintenant se retrouver au chômage puisque
l’entreprise ferme. Un autre projet a eu des effets positifs sur l’emploi mais le montant
des salaires supplémentaires dont a bénéficié la région est égal à celui des
subventions. Bien qu’un calcul complet n’ait pu être mené à bien, si l’on prend en
compte les autres aides publiques accordées sous forme de bonification des taux
d’intérêt et de réduction des cotisations des employeurs, et si l’on suppose que ces
subventions auraient de toutes façons été consacrées à des régions en
développement, il est cependant clair que ce projet a détourné plus de fonds de
régions en développement qu’il n’en a apporté. Le troisième projet était un projet
15
touristique prioritaire qui a freiné le développement du secteur pendant toute une
décennie, puisque sa réalisation a pris dix ans et qu’il a finalement été réduit de
moitié.
3.6. Typologie des projets
Certaines similarités entre groupes de projets se dégagent de l'analyse des 17 projets
évalués au Portugal et en Italie. Nous avons classé ces projets en quatre catégories Anciens secteurs, Nouveaux secteurs, Réseaux et Offshore, définies comme suit :
•
Secteurs traditionnels et infrastructure. Il s’agit de grands projets, concernant
souvent la modernisation d’institutions publiques ou l’expansion de grands réseaux
d’infrastructure, ou encore de grands projets dans des branches d’activité du
secteur privé relativement stables ou n’évoluant pas rapidement. En général, le
calendrier des améliorations n’est pas une priorité et l’exécution du projet prend
souvent du retard.
•
Nouveaux secteurs. Il s’agit de grands projets concernant un secteur plus
dynamique où le programme de changement doit être soigneusement géré. Ces
projets portent souvent sur l’introduction d’un secteur ou d’une branche d’activité
dans une région donnée. Ils ont besoin d’un soutien important et touchent souvent
de larges couches de la collectivité locale.
•
Réseaux. Sans être de grande taille, ces projets concernent souvent des coentreprises ou la restructuration d’une entreprise existante (PME). Les coentreprises font régulièrement intervenir des partenaires étrangers qui importent
de nouvelles technologies et de nouvelles compétences pour améliorer l’entreprise
existante. La réussite de ces projets dépend dans une mesure cruciale des rapports
avec toutes les autres parties prenantes et intéressées.
•
Offshore. Ce type de projet est généralement financé par une société étrangère
qui cherche à lancer une nouvelle entreprise dans la région. Il s’agit généralement
de projets d’assez petite taille qui comportent la création d’une nouvelle entreprise.
Parfois, les bénéfices sont également transférés à l’étranger.
Ces quatre types de projets peuvent être représentés sous forme de matrice (voir
figure 1) en utilisant les caractéristiques principales comme coordonnées :
•
ordonnée : Taille du projet par rapport à la région
•
abscisse : Type d’entreprise selon qu’il s’agit d’une entreprise nouvelle ou d’une
restructuration.
On peut représenter les projets qui ont été évalués en fonction des deux critères : la
taille du projet par rapport au secteur et la distinction entre les projets de
restructuration d’une entreprise existante et les projets entièrement nouveaux
(distinction qui peut être faite, lorsque les chiffres sont disponibles, sur la base du
rapport entre l’argent frais investi et les actifs déjà en place). La matrice de la Figure 1
comprend tous les projets italiens et portugais, évalués selon leur position par rapport
aux coordonnées. En outre, on a représenté la contribution qu’ils ont faite au
développement régional, identifiée au moyen de la liste de contrôle.
16
Figure1 : Regroupement de projets sur une matrice
Taille du projet
Grande
P
Nouveau
secteur
P
Secteur traditionnel
I
P*
P
I
P
I
P
I
Petite
I
I
P
I
Offshore
I
Réseau
P
I
Nouvelle entreprise
Impact négatif
Invest. nouveau/
Actifs existants
Restructuration
Faible impact
Impact positif
La nature de la région et le degré de sophistication du secteur bancaire intérieur
détermineront la destination de la plupart des prêts de la BEI. Par exemple, sur la
base de notre échantillon, la majorité des prêts ont financé des projets dans les
secteurs traditionnels (43 % des projets italiens et 63 % des projets portugais), ce
qui s’explique par le stade de développement qu’avaient atteint les régions à l’époque
(fin des années 80). À cette époque, au Portugal comme en Italie, de grandes
entreprises publiques mettaient en place et/ou modernisaient des infrastructures
essentielles. Comme les banques nationales avaient du mal à fournir des prêts à long
terme, la demande de gros prêts de ce type n’était pas satisfaite et la BEI a comblé ce
vide.
Quand on applique la matrice à l’échantillon de projets, il semble aussi que les projets
qui ont eu un impact direct plus faible sur le développement régional sont pour la
plupart situés sur une diagonale de la matrice1 4 . Ce résultat provisoire a été confirmé,
à quelques exceptions près, pour un échantillon plus important de projets déjà évalués
par EV. Il pourrait avoir des implications en matière de politique car il laisse à penser
qu’il pourrait suffire de quelques caractéristiques simples pour reconnaître les projets
qui auront plus ou moins de chances d’avoir un effet immédiat sur le développement
régional.
Il semble aussi que, dans les projets les plus viables, une stratégie sérieuse a été mise
au point pour gérer les relations avec les nombreuses parties prenantes et que,
parallèlement à la typologie des projets proposée dans la matrice, il est possible
d’établir une typologie de la manière de traiter les parties prenantes pour que
l’exécution d’un projet soit réussie.
14
Le p*de la figure représente le projet qui a eu un fort impact national et un faible impact régional. Avec
une définition étroite de la région, ce résultat est donc plus fort.
17
Le promoteur d’un gros projet peut avoir des exigences que ne peut avoir le
promoteur d’un petit projet. De même, le promoteur d’un nouveau projet, qui n’a pas
pris d’engagement ferme (absence de coûts irrécupérables) a beaucoup moins à
perdre si le projet n’est pas réalisé. Pour les quatre types de projets, ce sont les
stratégies ci- dessous qui semblent les plus efficaces et les plus susceptibles de
contribuer à la viabilité d’un projet :
Grande
taille
Secteur traditionnel et infrastructures
publiques
Devenir un acteur local
Petite taille
Nouveau secteur
Offshore
Réseau
Ignorer la plupart des acteurs locaux
Négocier avec tous les acteurs locaux
Nouvelle entreprise
Restructuration
Se libérer de l’emprise de certains acteurs
locaux
Les entreprises ont intérêt à adopter une stratégie de développement régional pour se
faire mieux accepter localement. Non seulement il est indis pensable de vérifier ce
point pour s’assurer que les projets choisis auront un impact sur le développement
régional mais c’est aussi une bonne pratique bancaire du fait que les projets qui ont
adopté une stratégie appropriée ont aussi une meilleure viabilité à long terme.
3.7. Indicateurs du développement régional
La matrice reste un outil de première approximation. La liste de contrôle, en revanche,
est un outil à tout faire qui est particulièrement utile au stade de l’évaluation. Outre
ces instruments, il faut aussi utiliser un cadre d’analyse progressive du développement
régional, qui peut servir au moment de l’instruction des projets.
Nous suggérons ici une approche en trois temps.
3.7.1. Viabilité à long terme
Pour qu’un projet ait un impact, il faut qu’il soit durable, c’est-à-dire viable pendant
toute la durée de vie prévue du projet. Ce sont principalement le TRE et le TRI qui
servent à juger de cette viabilité mais d’autres indicateurs sont nécessaires.
Dans la plupart des cas où cela est possible, la Banque calcule les TRE et TRI à
l’instruction du projet. Ces taux sont beaucoup plus difficiles à calculer au stade de
l’évaluation car peu de projets sont indépendants. La plupart sont intégrés à des
programmes existants et engloberont, en totalité ou en partie, des projets ultérieurs.
Les promoteurs ne tiennent pas une comptabilité par projet et on ne voit pas ce qui
pourrait les pousser à le faire. Pour les projets anciens, les promoteurs sont rarement
en mesure de fournir toute la série de données nécessaires et pour les projets plus
récents, il n’est pas très utile de recalculer les taux de rentabilité puisque ces calculs
ne reposeront pas entièrement sur des faits mais devront encore se fonder sur de
nombreuses hypothèses concernant l’avenir.
La différence entre le TRE et le TRI peut aussi indiquer si des subventions sont
justifiées.
18
3.7.2. Utilité (impact potentiel du projet)
Le projet est-il susceptible d’avoir un impact sur le développement économique et
institutionnel de régions en développement ; autrement dit, est-il utile au
développement régional ? On peut faire une réponse qualitative en posant les
questions suivantes :
1. Le projet contribue-t-il soit à l’intégration de la région au sein de l’UE soit à la
croissance endogène de régions en développement 1 5 (au développement du
capital humain ou à l’innovation) ?
2. Le projet est-il compatible avec les politiques publiques de développement
régional applicables ? Est-il intégré à un programme de l’UE ? Y a-t-il des
mesures d’accompagnement ?
3. Le projet a-t-il l’un des quatre objectifs suivants :
•
Réduction des encombrements (par exemple, construction d’une route,
d’une piste d’aéroport, d’un nouveau gazoduc).
•
Mise en valeur d’une ressource locale (souterraine, comme le pétrole,
géographique, comme la mer ou humaine comme des chômeurs).
•
Innovation associée à la technologie, aux marchés (y compris aux
marchés financiers et aux marchés du travail) ou aux deux (économie
du savoir). Tous les projets qui ont un fort impact sur le développement
institutionnel répondraient au moins à cet objectif.
•
Amélioration des conditions de vie de la population locale (par exemple,
projets de santé ou de logement ; on est en droit de penser que les
projets ayant un fort impact institutionnel répondraient également à cet
objectif).
Si la réponse à ces trois questions est affirmative, cela signifie que le projet est conçu
comme un projet de développement régional. On pourrait aussi utiliser une notation à
quatre points pour évaluer les réponses.
3.7.3. Impact sur le développement régional (effet réel du
projet)
Lors de l’instruction du projet, les points suivants devraient, dans toute la mesure du
possible, être établis :
•
Quelle est la valeur créée par le projet, c’est-à-dire dans quelle mesure le projet
contribue-t-il au PIB de la région ? Pour évaluer la contribution directe que fait le
projet au PIB, on utilisera des indicateurs fondés sur la valeur ajoutée
économique du projet.
•
Comment la valeur créée par le projet est-elle répartie, autrement dit quel est
l’impact du projet sur le niveau de vie, l’emploi, les schémas de consommation,
etc. dans la région ?
15
Bien que la plupart des projets aient un effet sur le voisinage immédiat des installations qui sont
construites, certains projets évalués ont eu un impact sur d’autres régions en développement plus
éloignées.
19
Actuellement, la BEI n’a pas de série d’indicateurs de l’impact de ses projets sur le
développement régional susceptibles d’être calculés avant le projet, lors de
l’instruction, ou après, à titre de vérification. Cette lacune est régulièrement
mentionnée au sein de la Banque et il est recommandé que la Banque redouble
d’efforts pour définir de tels indicateurs. Il n’existe actuellement pas d’instance dans la
Banque où cette question puisse être examinée régulièrement et entre directions. Il y
aurait lieu d’envisager d’en créer une.
20
4. Valeur ajoutée par la BEI …
4. Valeur ajoutée par la BEI
Pour que la BEI ait un impact sur le développement régional, il faut que deux
conditions soient remplies :
•
Que le projet ait un impact sur le développement régional ;
•
Que la Banque ait un impact sur le projet.
Nous examinerons maintenant la seconde question : où et quand la Banque a-t-elle un
impact sur les projets ?
4.1. Compétitivité de la BEI
L’étude a confirmé que c’est essentiellement parce que la BEI offrait des taux d’intérêt
inférieurs à ceux des autres bailleurs de fonds que toutes les entreprises se sont
adressées à elle ; il est toutefois rarement possible de calculer rétrospectivement le
gain final exact attribuable au financement de la BEI et ce gain est rarement chiffré
dans les documents de la BEI lors de l’instruction du projet. Il faudrait comparer les
conditions appliquées par la BEI (y compris taux d’intérêt et garanties) avec les autres
options offertes au promoteur. Or, ces options s’améliorent à mesure que
l’infrastructure bancaire d’un pays se développe.
Dans le cas de l’un des projets, il a été possible d’identifier les économies réalisées par
une entreprise privée qui avait emprunté à la BEI au lieu de s’adresser à une source
de fonds commerciale. La valeur actuelle nette des économies réalisées par cette
entreprise était de l’ordre de 1 million d’EUR pour un prêt de 50 millions d’EUR environ
accordé en 1992 et remboursable en 10 ans 1 6 . Ce montant non négligeable constitue
une valeur supplémentaire allant directement aux actionnaires. Il ne représente
toutefois que 1 % du coût total du projet, alors que les provisions pour imprévus
techniques sont en général de l’ordre de 10 %. Par conséquent, si la BEI réussit à
améliorer la performance d’un projet, grâce par exemple à ses procédures
d’instruction ou de suivi, le gain potentiel est au moins aussi important.
4.2. Autres avantages attribuables à la BEI
4.2.1. Complémentarité avec les banques commerciales
Dans six des neuf projets italiens, la BEI était la seule source de fonds à long terme
possible compte tenu des règlements des marchés financiers en vigueur à l’époque 1 7 ,
bien que le financement ait été acheminé dans la plupart des cas par des
intermédiaires bancaires.
Deux des entreprises opérant au Portugal ne pouvaient pas obtenir de fonds à long
terme auprès des banques locales qui jugeaient leur projet trop risqué. Dans ces deux
cas, l’instruction des projets par la BEI et sa contribution au financement ont joué un
rôle crucial pour permettre aux entreprises d’obtenir des fonds supplémentaires et en
fait, de réaliser les projets.
16
17
Faute de données, il n’a pas été possible de mener une analyse du même type pour toutes les
entreprises. Toutefois dans six projets italiens et deux projets portugais, il n’y avait pas de solution de
rechange raisonnable au financement de la BEI et dans ces cas là, l’avantage de la BEI est donc très
important.
Tel a été le cas, à un moment, des prêts bénéficiant de taux d’intérêt bonifiés dans le cadre de la Loi
italienne 64 sur le Mezzogiorno.
21
Au Portugal, dans les années 80, aucune banque locale ne pouvait offrir de prêts d’une
durée dépassant huit ans. La Banque a donc essentiellement fourni des fonds pour des
projets commercialement viables qui avaient besoin de financements à plus longue
échéance. À mesure que le marché financier se développe dans un pays, on peut
s’attendre à ce que la Banque concentre ses prêts et ses activités dans les créneaux
où elle peut offrir le plus d’avantages.
Dans tous les cas où un intermédiaire bancaire était en jeu, c’est l’intermédiaire que le
promoteur a contacté en premier et c’est lui qui a pris contact avec la BEI. Les
banques italiennes préfèrent généralement servir d’intermédiaire que de garant parce
qu’elle préfèrent inscrire un actif à leur bilan plutôt qu’hors bilan. Certaines des
banques interrogées ont déclaré qu’elles souhaiteraient avoir plus souvent affaire à la
BEI en qualité d’intermédiaires mais qu’elles étaient freinées par le plafond de 50 %
que la BEI impose à ses financements. Elles voudraient pouvoir obtenir la totalité du
montant du prêt auprès de la BEI.
Toutefois, dans deux cas précis, il y avait tout lieu de penser que l’intermédiaire faisait
payer sa rétrocession du prêt plus cher que ne le justifiait le risque associé au projet.
On pourrait peut-être remédier à cette situation en veillant à ce que le bénéficiaire
final soit pleinement au courant des conditions de prêt consenties par la BEI à
l’intermédiaire ; cela peut toutefois être difficile si l’intermédiaire transforme un tant
soit peu le prêt avant de le rétrocéder.
Dans les strictes limites qu’autorisent les règles de confidentialité, la Banque devrait
porter une attention plus grande aux marges d’intermédiation et de garantie que les
intermédiaires appliquent à leurs prêts ; elle devrait également s’assurer que ces
données (qui lui sont nécessaires pour évaluer le « prix total » d’un de ses prêts pour
le bénéficiaire final) sont rapportées aux cadres de direction de la BEI et prises en
compte, par la suite, dans la stratégie de financement de la Banque.
4.2.2. Effet d’auréole
La plupart des entreprises interrogées étaient d’avis que la réputation de la BEI en
tant que prêteur améliorait l’image du projet. Tel était notamment le cas d’une
entreprise manufacturière privée dont les actionnaires publics n’avaient pas regardé
de près ou approuvé le projet. L’entreprise a déclaré que ses vérificateurs comptables
avaient été impressionnés par le soutien de la BEI.
L’un des promoteurs privés s’est servi du financement de la BEI pour souligner la
restructuration de son bilan où figureraient des engagements à plus long terme.
L’étude d’impact sur l’environnement et l’analyse économique des coûts-avantages
menées par la Banque ont contribué dans certains cas à faire accepter le projet par la
population locale.
4.3. Améliorations possibles
4.3.1. Assouplissement de la définition du projet
Plusieurs entreprises privées ont trouvé que les procédures d’instruction du projet
n’étaient pas assez souples compte tenu du fait que, dans un marché en mutation
rapide, il était parfois nécessaire de modifier un projet. Certains promoteurs ont
notamment recommandé que la Banque soit plus à l’écoute de leurs besoins et plus
flexible lorsqu’ils proposent des changements à la description technique du projet.
22
4.3.2. Raccourcissement des procédures d’instruction
Certains promoteurs ont fait remarquer que, si le sérieux des procédures d’instruction
de la BEI présentait un avantage réel, le temps qui s’écoulait entre la négociation
initiale et le décaissement était trop long. De l’avis de l’un des promoteurs, ce
processus était même deux fois trop long. Dans deux cas, des retards de plusieurs
mois étaient imputables à des positions inflexibles adoptées par la BEI au cours de
l’instruction du projet.
4.3.3. Renégociation des conditions du prêt
De nombreuses banques commerciales ont renégocié les prêts qu’elles avaient
accordés au début des années 90 à une époque où les taux d’intérêt étaient élevés et
elles ont partagé les frais de restructuration des prêts avec leurs emprunteurs. La BEI,
quant à elle, n’a pas souhaité le faire et n’a pas été disposée à partager le risque
associé au taux d’intérêt dans le cadre de contrats ultérieurs. Certains promoteurs se
sont plaints de cette attitude ; il s’agissait d’entreprises moyennes et non de grosses
sociétés ni d’entreprises du secteur public.
4.3.4. Soutien aux projets en difficulté
Certains promoteurs ont été parfois surpris que la BEI, qui suit de très près l’exécution
matérielle du projet, offre si peu d’aide lorsque les choses vont mal. Plusieurs
promoteurs se sont félicités des missions de suivi, les considérant comme un moyen
utile de se concentrer sur les grands problèmes du projet et d’obtenir un avis extérieur
sur les difficultés que rencontrait le projet. Certains ont toutefois estimé que la
Banque pourrait faire plus, en particulier qu’elle pourrait aider, le cas échéant, à
réduire les longs retards d’exécution surtout lorsqu’ils sont liés à des interventions du
secteur public. La plupart des projets ont subi des retards, parfois très longs (neuf ans
dans un cas, dix ans dans un autre). Or, il s’est avéré que la participation de
l’administration publique était, dans le cas des projets publics comme des projets
privés, la cause la plus importante des retards. De l’avis de certains promoteurs, les
institutions de l’UE devraient pouvoir améliorer cette situation et il suffirait de diffuser
l’information pour contribuer à résoudre les problèmes 1 8 .
18
Cette question est examinée dans la contribution d’EV aux Cahiers BEI sur le développement régional (à
paraître).
23
5. Conclusions et recommandations
5. Conclusions et
recommandations
5.1. Performance dans les principaux domaines de compétences
de la Banque
La BEI considère que ses principales compétences sont les suivantes :
1. Choix des projets : compatibilité entre chaque opération de prêt et les
objectifs prioritaires de l’Union (essentiellement le développement régional) ;
2. Instruction des projets : qualité et solidité de l’investissement sous-jacent ;
3. Contribution au financement : avantages financiers spéciaux associés au
financement de la Banque.
Dans la présente section, nous examinerons, sur la base de nos évaluations sur le
terrain, le comportement de la Banque dans ces trois domaines et suggérerons qu’il y
aurait lieu d’ajouter une quatrième compétence à cette liste traditionnelle.
5.1.1. Choix des projets
L’étude a révélé qu’il n’existait pas au sein de la BEI de planification systématique du
développement régional et que, lorsqu’il y a eu développement régional, c’était plus
par destin que par dessein. Les procédures de sélection (et d’instruction) des projets
ne contiennent pas clairement de mécanismes de développement régional ni de
moyens de le mesurer. Il semble qu’aucun consensus ne se dégage des dossiers de
projet de la BEI sur la manière dont elle soutient le développement régional. La BEI
apporte une contribution positive au développement régional mais elle
exploiterait mieux son potentiel si elle avait des objectifs bien définis.
Le postulat qui se dégage de la plupart des dossiers de projet de la BEI est que tout
projet situé dans une région définie comme sous-développée augmentera le revenu de
la région à condition qu’il ait un taux de rentabilité suffisant. Or ce postulat est
contestable. Appliqué à l’investissement dans des régions moins avancées, le principe
selon lequel plus on en fait, mieux cela vaut ne conduit pas nécessairement au
développement économique. L’impact d’un projet dépend aussi de la maturité
économique de la région et du développement du secteur. L’étude conclut plus
généralement que le choix de projets doit reposer sur les caractéristiques
particulières du pays et tenir compte de l’effet probable des projets sur le
développement régional. Cet effet doit ensuite être suivi et mesuré.
5.1.2. Instruction des projets
Au Portugal comme en Italie, la plupart des promoteurs ont estimé avoir bénéficié des
procédures d’instruction de la Banque. Certains d’entre eux en ont profité directement
du fait que la Banque leur a signalé des problèmes qui n’étaient pas encore apparus.
Dans d’autres cas, l’instruction a conféré un sceau d’approbation au projet et servi à
démontrer ses qualités à des tiers. De nombreux promoteurs ont toutefois indiqué que
le processus de décision prenait trop longtemps et que la Banque ne se montrait pas
compréhensive à l’égard des difficultés qu’ils rencontraient.
5.1.3. Contribution au financement des projets
Au Portugal, rares étaient, semble-t-il, les bailleurs de fonds à long terme disposés à
investir dans la région, du fait que le secteur bancaire était relativement sousdéveloppé par rapport à d’autres pays de l’UE. Sur la base des évaluations menées sur
le terrain, on peut aussi penser que les banques portugaises sont peu disposées à
prendre des risques. La BEI peut donc jouer un rôle important en aidant le Portugal à
24
rattraper le reste de l’Europe. Ses activités complètent celles des banques portugaises
et ne leur font pas concurrence.
Comme l’Italie avait un secteur bancaire plus développé, la plupart des
investissements de la BEI sont passés par des intermédiaires. Rien ne semble indiquer
que la BEI prend la place des banques locales au lieu de compléter leurs activités.
Dans certains cas, l’évaluation a toutefois révélé que c’était l’intermédiaire qui avait
capté les avantages attribuables au financement de la BEI et non le projet ou son
promoteur.
5.1.4. Contribution
directe
l’innovation par la BEI
aux
projets :
promotion
de
Il n’est pas interdit de penser que la croissance axée sur l’innovation est l’un des types
les plus efficaces de croissance. L’innovation a été un thème sous-jacent de presque
toutes les sections du présent rapport :
•
La plupart des projets évalués ont introduit de nouvelles technologies et par
conséquent contribué à la diffusion de l’innovation dans leur région.
•
L’impact financier le plus important de la Banque a été, au Portugal, d’introduire
des échéanciers qui n’y existaient pas à l’époque et, en Italie, d’offrir, grâce à son
statut international, des conditions de prêt que les institutions locales de prêts à
long terme ne pouvaient pas proposer directement mais qu’elles pouvaient offrir en
tant qu’intermédiaires. En fournissant un service qui n’existait pas sur le marché
financier des deux pays, la Banque a apporté des innovations sur ces marchés.
•
Grâce à ses équipes de spécialistes, la BEI apporte à l’instruction de ses projets
l’une des gammes les plus étendues de connaissances et les promoteurs ont
reconnu l’utilité d’un examen critique de leurs projets, pour pénible qu’il ait parfois
été à l’époque. Dans ces cas-là, l’instruction du projet a apporté une nouvelle
vision des choses et de nouvelles idées, ce qui représente une forme d’innovation.
•
Les résultats de l’évaluation indiquent que le principal défi que la Banque devra
relever consiste à contribuer activement au développement économique des
régions. En d’autres termes, elle devra faire preuve d’innovation et d’initiative tout
en conservant une orientation bancaire axée sur le marché, ce qui rend ses
opérations complémentaires des autres interventions communautaires ou
nationales en faveur du développement régional.
On reproche souvent à l’innovation d’être une notion trop vague, en particulier parce
qu’elle est difficile à saisir par des indicateurs et, en particulier, à mesurer au niveau
des projets. Néanmoins, elle semble être au centre des activités que mène la Banque
en faveur du développement régional et elle mériterait d’être reconnue comme telle et
développée en tant que quatrième grande compétence de la Banque. Cela impliquerait
que la BEI adopte une approche plus active et intègre autant d’information et de
savoir que possible à la sélection, à l’instruction et au financement de projets.
25
5.2. Recommandations
Sur la base exclusive des conclusions de la présente étude, l’équipe d’évaluation
présente les recommandations ci-après, qui sont raisonnables et réalisables.
Problème
Recommandation
Amélioration de la
performance de la BEI
Les critères d’admissibilité
et de sélection des projets
sont trop larges et reposent
essentiellement sur la
géographie. Les TRE/TRI ne
suffisent pas à cibler des
projets ayant un fort impact
sur le développement
régional
Examiner si un projet répond à
l’objectif de développement
régional en le soumettant à une
sélection à plusieurs stades axée
d’abord sur les objectifs du
Cadre communautaire, ensuite
sur la matrice proposée et en
troisième lieu sur des
indicateurs d’impact sur le
développement que la BEI n’a
pas encore définis.
Optimiser le portefeuille
de projets pour qu’il soit
conforme aux objectifs
du Cadre
communautaire sans
fausser le marché.
Établir un moyen de
mesurer l’impact sur le
et donc la contribution
qu’y fait la BEI.
Les avantages attribuables
au financement de la BEI
sont parfois captés par
l’intermédiaire bancaire
plutôt que par le projet ou
son promoteur.
Le promoteur reçoit peu
d’aide de la BEI lorsque la
mise en œuvre de son projet
rencontre des difficultés
Retards d’exécution des
projets
1. Veiller à ce que le bénéficiaire
final soit informé très tôt des
conditions de financement que la
BEI consent à l’intermédiaire
financier.
2. Établir un système interne
d’information sur les marges de
garantie et d’intermédiation
dont l’accès sera strictement
réservé aux cadres de direction
de la Banque et au Comité de
direction.
Encourager les
intermédiaires à être
raisonnables ; améliorer
l’information financière
à la BEI
Permettre aux promoteurs de
contacter la Banque et de
demander une évaluation en
temps réel de leur projet à
mesure que des problèmes
d’exécution apparaîtront.
Donner à la BEI la
possibilité d’influer sur
les projets retardés et
mettre les frais de suivi
à la charge du
promoteur
1. Après un retard de 12 mois,
demander que les promoteurs
fournissent systématiquement à
la BEI un rapport expliquant les
causes du retard. Cela devrait
déclencher l’inscription du projet
sur une liste de projets à
surveiller et entraîner un
contrôle matériel plus solide du
projet jusqu’à son achèvement.
________________________
2. Après un retard d’exécution
de 24 mois, la Banque décidera
si elle doit mener un audit
complet du projet et le fera
exécuter soit directement soit
par des consultants
indépendants, aux frais du
promoteur.
Fermer la boucle du
retour d’information,
partager avec les
promoteurs la
responsabilité de
l’évaluation.
26
5.3. Réactions des directions de la BEI
Recommandations
1. Examiner si un projet répond à
l’objectif de développement régional en
le soumettant à une sélection à
plusieurs stades axée d’abord sur les
objectifs du Cadre communautaire,
ensuite sur la matrice proposée et en
troisième lieu sur des indicateurs
d’impact sur le développement que la
BEI n’a pas encore définis.
2. Veiller à ce que le bénéficiaire final
soit informé très tôt des conditions de
financement que la BEI consent à
l’intermédiaire financier.
X
1. Accepté , notamment les points relatifs aux
objectifs du Cadre communautaire – surtout après la
signature de l’Accord avec la Commission en janvier
2000 – et aux indicateurs d’impact, sur lesquels les
travaux avancent. La matrice proposée semble avoir
une valeur opérationnelle plus restreinte.
X
2. Accepté, en principe et à la demande du
bénéficiaire final. La BEI peut toutefois juger, au cas
par cas, qu’il existe d’excellentes raisons de ne pas
communiquer ces informations. Par exemple, la BEI
peut faire partie d’un syndicat de financement et son
prêt peut ne pas être représentatif du montage
financier global. Il faut aussi noter qu’il serait plus
difficile de fournir ces renseignements « très tôt »
qu’à un stade ultérieur, lorsqu’on est proche de la
signature ou du décaissement du prêt et que les
conditions et les options sont mieux définies.
3.
Établir
un
système
interne
d’information sur les marges de
garantie et d’intermédiation dont l’accès
sera strictement réservé aux cadres de
direction de la Banque et au Comité de
direction.
4. Permettre aux promoteurs de
contacter la Banque et de demander
une évaluation en temps réel de leur
projet à mesure que des problèmes
d’exécution apparaîtront.
5. Après un retard de 12 mois,
demander
que
les
promoteurs
fournissent systématiquement à la BEI
un rapport expliquant les causes du
retard.
Cela
devrait
déclencher
l’inscription du projet sur une liste de
projets à surveiller et entraîner un
contrôle matériel plus solide du projet
jusqu’à son achèvement.
6. Après un retard d’exécution de 24
mois, la Banque décidera si elle doit
mener un audit complet du projet et le
fera exécuter soit directement soit par
des consultants indépendants, aux frais
du promoteur.
Rejeté
Accepté
OP & PJ
X
3. Rejeté : les informations utiles sont généralement
disponibles au sein du département ou de la division
en jeu et l’établissement d’un système officiel
d’information n’ajouterait rien aux efforts de
développement régional de la Banque ; en outre, il
risquerait de poser des problèmes de confidentialité.
X
4. Rejeté : cette proposition soulève de graves
doutes associés au rôle de la Banque et au manque
de personnel. Au mieux, elle pourrait être appliquée
au cas par cas et en fait, son impact serait réduit si
elle était appliquée plus largement.
X
5.
Accepté :
le
suivi
contractuel
devrait
systématiquement comporter des informations sur
les retards subis au niveau de la date d’achèvement.
X
6. Accepté, mais il est douteux qu’il soit possible
d’imposer systématiquement des interventions de
services de consultants extérieurs aux frais du
promoteur (N.B. les par. 5 & 6 posent des problèmes
de ressources en personnel).
27
Remarques détaillées sur les par. 5 et 6 : les retards sont souvent attribuables à
l’obtention des permis de construire, à la lenteur et à la lourdeur des procédures
administratives locales et à d’autres faits indépendants de la volonté des
promoteurs/emprunteurs. Dans ces cas-là, la Banque continuera d’avoir recours à la
persuasion ou à la publicité mais les résultats risquent d’être limités.
28
LA BANQUE EUROPEENNE D’INVESTISSEMENT
Propriété des 15 États membres de l’Union européenne (UE), la Banque européenne d’investissement
(BEI) a son siège à Luxembourg. Elle concourt à la réalisation des politiques communautaires en mettant
en œuvre ses ressources propres, qu’elle collecte sur les marchés mondiaux des capitaux et qu’elle prête
é l’appui de projets d’investissement viables favorisant le développement équilibré de l’Union
européenne.
Créée en 1958 par le Traité de Rome, la BEI possède sa propre structure administrative et ses propres
organes de décision et de contrôle (Conseil des gouverneurs – constitué pour l’essentiel des Ministres
des finances des États membres – Conseil d’administration, comité de direction et Comité de
vérification).
Emprunteur international de premier plan, qui s’est toujours vu attribuer la note la plus élevée, « AAA »,
par les grands organismes internationaux de notation, la BEI lève de gros volumes de fonds é des
conditions avantageuses. Elle rétrocède le produit de ses emprunts sans poursuivre de but lucratif.
Le volume des opérations de la BEI connaît une croissance régulière, et la Banque est aujourd’hui l’une
des plus grandes institutions de ce type au monde. Si la majeure partie de ses prêts sont accordés à
l’intérieur de l’Union européenne, la Banque est également appelée à participer é la mise en œuvre des
politiques communautaires d’aide au développement et de coopération avec les pays tiers en octroyant
des financements dans quelque 120 pays non-membres de l’UE. Elle appuie ainsi :
•
la croissance économique dans les 71 pays ACP et PTOM ;
•
le renforcement du partenariat euro-méditerranéen ;
•
la préparation à l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale et de Chypre ;
•
la coopération industrielle, y compris le transfert du savoir-faire technique, avec l’Asie et l’Amérique
latine.
La BEI a commencé à effectuer des évaluations ex-post en 1988, surtout pour ses opérations dans les
pays non membres de la Communauté européenne. En 1995, la Banque a créé une Unité d’évaluation
chargée d’évaluer les opérations à la fois à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union européenne. Les
évaluations adoptent une approche thématique et celles-ci sont destinées à être publiées.
A ce jour, la Banque a publié les évaluations suivantes :
1.
Résultats obtenus par un échantillon de neuf stations d’épuration des eaux d’égout dans des pays
de l’Union européenne (1996 – disponible en français, anglais et allemand)
2.
Évaluation de 10 opérations dans le secteur des télécommunications dans les États membres de
l’UE (1998 – disponible en français, anglais et allemand)
3.
Contribution de grandes infrastructures routières et ferroviaires au développement régional (1998 –
disponible en français, anglais et allemand)
4.
Évaluation de projets industriels financés par la Banque européenne d’investissement au titre de
l’objectif du développement régional (1998 – disponible en français, anglais et allemand)
5.
Évaluation de 17 projets dans le secteur de l’eau dans le bassin méditerranéen (1999 – disponible
en français, anglais, allemand, espagnol et italien).
6.
L'impact des opérations d'emprunt de la BEI sur l'intégration des nouveaux marchés des capitaux
(1999 - disponible en français, anglais et allemand).
7.
Contribution de la BEI au développement régional - Rapport de synthèse : Impact sur le
développement régional des financements accordés par la BEI à 17 projets au Portugal et en Italie
(2001 - disponible en français, anglais, allemand, italien et portugais).
Ces rapports peuvent être obtenus auprès de :
Mme Barbara Simonelli, Bureau d’information
Fax : (+352) 4379-3188
E-mail : [email protected]

Contribution de la BEI au développement régional

Transcription

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INFO136

Coup de projecteur: Quelques exemples de projets financs par la BEI