Rapport sur la consolidation des comptes publics au Maroc

FONDAFIP - Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques
Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques
Section FONDAFIP Maroc
LA CONSOLIDATION DES COMPTES PUBLICS AU MAROC :
UN LEVIER DE COHÉRENCE DES FINANCES PUBLIQUES
ET D’OPTIMISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
RAPPORT
FONDAFIP
Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques – Section
FONDAFIP Maroc
Mail : [email protected]
Site web: www.fondafip.org
2
LA CONSOLIDATION DES COMPTES PUBLICS AU MAROC :
UN LEVIER DE COHÉRENCE DES FINANCES PUBLIQUES
ET D’OPTIMISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
Ce document est le produit de réflexions, de consultations et
d’auditions de différentes personnes qualifiées qui ont été
menées dans le cadre du groupe de recherches sur la
consolidation des comptes du secteur public au Maroc de
FONDAFIP.
 Tous droits réservés.
Toute reproduction ou adaptation intégrale ou partielle, par quelque procédé que ce soit, des pages publiées dans
le présent rapport, faite sans autorisation expresse est interdite sous peine de poursuites.
Rabat, février 2012
3
Membres du groupe de recherche sur
la consolidation des comptes du secteur public au Maroc1
Abdelkrim GUIRI, Directeur de la réglementation et de la normalisation comptable
Rachid AMGHAR, Chef de la division de la normalisation
Noureddine BAMOU, Chef de la division des opérations comptables
Laila LAAKAIRI, Chef de la division de l’accompagnement des projets de réforme,
coordinatrice du groupe de recherche
Mohamed KABELMA, Chef du service de l’organisation et de la normalisation comptable
Sidi Mohammed EL HASSANI EL ALAOUI, Chef du service de l’audit de la capacité de gestion
des sous ordonnateurs
Ahmed ABBAR, Chef du service du portefeuille et de la gestion de la trésorerie
Nordine LAZRAK, Administrateur de projet à la mission d’expertise en matière de marchés
publics
Rachid HAFIDI, Cadre à la division de l’accompagnement des projets de réforme
1
Les membres du groupe de recherche sur la consolidation des comptes publics font tous partie du
personnel de la Trésorerie Générale du Royaume.
4
Liste des personnes auditionnées
Ahmed HAJOUB, Adjoint au Directeur du Trésor et des Finances Extérieures
Lahcen KERS, Magistrat à la Cour des Comptes
EL YOUSSEFI, membre du Conseil National de la Comptabilité
5
SOMMAIRE
Préambule ..………………………………………………………………………………………………………..………….…….....…. p. 5
I- Du concept et des enjeux de la consolidation des comptes du secteur public …….……………………..p. 6
I.1- De quelques éléments sur le concept de consolidation des comptes publics .……………….……….. p. 6
- Définition de la consolidation des comptes ………………………………………………………….……….. p. 6
- De la notion du secteur public ………………………………………………………………………..……………... p. 7
- Méthodes et modalités de consolidation des comptes .…………………………………..…………….. p. 8
I.2- Des enjeux majeurs en termes de cohérence des finances publiques, de stabilité du cadre
macro-économique et de convergence des politiques publiques ……………………………..…….……... p. 9
- La consolidation des comptes publics : des enjeux macro-économiques stratégiques …... p. 9
- La consolidation des comptes publics : un prolongement logique des réformes
engagées en matière de bonne gouvernance des finances publiques ……………..…… p. 10
- La consolidation des comptes publics : une exigence des utilisateurs de l’information
financière et comptable …………………………………..……………..…………………………….….…. p. 11
I.3- De l’opportunité et de l’utilité de la consolidation des comptes publics au Maroc …………….... p. 12
- Importance et complexité du secteur public marocain .…………………………………………...….. p. 12
- Coûts et risques liés à la non consolidation des comptes du secteur public ….….…………. p. 15
- De l’opportunités de la consolidation des comptes publics …..………………………………….…. p. 16
II- Préconisations pour la construction d’un modèle national de consolidation des comptes
du secteur public …………………………………………………….…………………………………………….…….………. p. 17
1- Arrêter un périmètre de consolidation des comptes publics, qui définit de
manière précise le rayonnement économique de l’Etat .…………………………………………. p. 17
2- Elaborer un référentiel comptable, qui détermine les normes structurantes de
l’information financière publique consolidée ………….…………………………..………….………. p. 17
3- Harmoniser et normaliser la comptabilité des différentes composantes
du secteur public ……………………………………….……………………………………………………………. p. 18
4- Développer les mécanismes d’articulation entre la comptabilité du secteur
public et la comptabilité nationale …………….……………………………………………………………. p. 18
5- Optimiser le processus d’intégration des systèmes d’information financière
et comptable du secteur public ………………………………………………………………….…..………. p. 20
6- Promouvoir la convergence des dispositifs de contrôle et d’audit interne
comptable du secteur public …………………………………………………………………………..………. p. 21
7- Mettre en place des dispositifs de consolidation interne des comptes au niveau
de chacune des composantes du secteur public ……………………………………………..………. p. 22
8- Organiser et structurer le processus de transition d’une logique d’intégration/
agrégation vers une vision de consolidation des comptes publics …………….…….……… p. 23
9- Poursuivre et améliorer le processus de consolidation statistique de l’information
financière du secteur public ……………………………………………………………………………………. p. 24
10- Consacrer la consolidation des comptes publics dans les textes organiques
régissant les finances publiques ………………………………..…………………………………….………. p. 24
Conclusion …………………………………………………………………………………………………………………………………. p. 26
6
Préambule
La problématique de cohérence des finances publiques et d’articulation financière et
fonctionnelle dans la conduite et la réalisation des politiques publiques recouvre des
dimensions multiples, aussi importantes les unes que les autres et de natures indissociables
et complémentaires.
Cette problématique recèle d’abord, une dimension décisionnelle, qui implique une certaine
rationalité et beaucoup de pertinence dans les choix stratégiques en matière de finances
publiques.
Elle contient également, une dimension budgétaire, liée à la convergence et à l’articulation
entre les composantes financières d’une même structure publique et à l’interconnexion
entre les budgets des différentes structures publiques en charge de la mise en œuvre des
politiques publiques.
Les dimensions décisionnelle et budgétaire inhérentes à la cohérence des finances publiques
et à la convergence de l’action publique demeurent toutefois, tributaires et largement
dépendantes d’une troisième dimension aussi importante et primordiale, en l’occurrence, la
dimension comptable et son prolongement logique et naturel, la consolidation des comptes
du secteur public.
Il n’y a pas de gestion possible sans la vérité des chiffres et il n’y a pas de réalité des chiffres,
sans un système comptable en mesure de produire une information et des données
financières de qualité pour chaque entité publique et surtout, pour l’intégralité des
composantes du secteur public.
Il y va de la lisibilité, de la transparence et de la rationalisation de l’action publique, comme
conditions fondamentales de préservation de la soutenabilité budgétaire et d’accélération
de la croissance économique et du développement du pays.
La production des comptes consolidés des différentes composantes du secteur public
constitue à ce titre, une réponse à un environnement de plus en plus exigeant en termes
d’informations financières pertinentes et intégrées.
Les années à venir seront davantage et indéniablement dominées par des revendications de
transparence, de lisibilité des chiffres financiers et comptables du secteur public, devant
permettre aux gestionnaires, aux analystes, à la représentation nationale et aux citoyens
d’appréhender aisément les performances réelles des différentes politiques publiques
menées par l’ensemble des structures relevant du secteur public.
Ainsi et à la lumière de ce que recouvre le concept de consolidation des comptes du secteur
public, des enjeux qu’il recèle et de l’opportunité et de l’utilité d’un tel dispositif pour la
cohérence des finances publiques au Maroc, le groupe de recherche tente à travers ce
travail de dégager les préconisations et la démarche, à même de mettre les finances
publiques nationales sur le chemin complexe, long, mais nécessaire de la consolidation des
comptes publics.
7
I. Du concept et des enjeux de la consolidation des comptes du secteur public
Avant de pouvoir se prononcer sur l’intérêt et les enjeux de la consolidation des comptes du
secteur public pour le Maroc, il est nécessaire de rappeler les éléments saillants qui
ressortent des différentes définitions de ce concept.
I.1- De quelques éléments sur le concept de consolidation des comptes publics
Pour mieux cerner la réalité et le contenu de la consolidation des comptes publics, il est utile
d’apporter des éclaircissements quant au concept de consolidation des comptes, à la notion
du secteur public et aux différentes méthodes et modalités édictées en matière de
consolidation des comptes.
I.1.1- Définition de la consolidation des comptes
Selon la norme 6 du référentiel IPSAS, relative aux états financiers consolidés et individuels,
les états financiers consolidés sont définis comme étant les états financiers d’un ensemble
d’entités économiques présentés à l’identique de ceux d’une entité unique.
Il découle de cette définition que la consolidation des comptes publics consiste à regrouper
les comptes financiers de diverses entités publiques, afin de produire des états financiers
agrégés, permettant de présenter la situation financière pour l’ensemble des structures du
secteur public, comme si elles ne formaient qu’une seule structure ou entité.
Etats financiers consolidés
Les états financiers consolidés englobent :
- Le bilan se présente sous la forme d'un tableau qui recense les actifs
et les passifs du secteur public. L'actif se compose des éléments du
patrimoine ayant une valeur économique positive pour le secteur
public. Le passif est constitué des obligations à l'égard des tiers
- Le compte de résultat regroupe la totalité des charges, des
produits pour un exercice comptable ainsi que le solde qui en résulte
- Le tableau des flux de trésorerie se compose d'éléments d'actif
et de passif et permet de relier les flux de trésorerie liés à l'activité et à
l'investissement, aux opérations budgétaires et les flux de trésorerie liés
aux activités de financement, aux opérations de trésorerie
- Les notes aux états financiers fournissent l'ensemble des
informations utiles à la compréhension et à l'interprétation des
données des états financiers.
8
Selon le manuel de statistiques des finances publiques 2001 du Fonds Monétaire
International, « consolider revient à présenter les statistiques se rapportant à un ensemble
d’unités comme si cet ensemble constituait une seule unité ».
Il existe une différence entre la consolidation et l’agrégation des comptes. L’agrégation est
un processus en vertu duquel on additionne les données des unités institutionnelles, soussecteurs et secteurs au sein d’un cadre analytique2. L’agrégation constitue une première
étape pour l’élaboration des comptes consolidés du secteur public. La consolidation
implique l’identification et l’élimination des transactions ainsi que des relations
débiteur/créancier entre les entités dont les comptes sont consolidés.
Il y a lieu de souligner que tout système de consolidation des comptes doit nécessairement
prendre en compte la délimitation du périmètre, c’est-à-dire, le choix des entités qui
composent le secteur public et dont les comptes devraient être consolidés. Il doit en outre
définir les règles et méthodes comptables devant être utilisées pour l’élaboration des
comptes consolidés notamment, l’indentification et l’élimination des transactions entre les
entités du périmètre.
I.1.2- De la notion de secteur public
La définition de la consolidation des comptes publics ne saurait réellement refléter le sens et
le contenu de ce concept, sans appréhender la signification que recèle la notion de secteur
public auquel elle s’applique.
La détermination du périmètre de la consolidation des comptes publics s’avère donc
nécessaire pour mieux connaître les structures dont les comptes sont concernés par ce
mécanisme et les principes directeurs de détermination de la notion de secteur public.
Le secteur public s’entend généralement des administrations de l’Etat appréhendées au
travers des trois composantes de la loi de finances, à savoir le budget général, les comptes
spéciaux du Trésor et les services de l’Etat gérés de manière autonome.
Il comprend en outre, les collectivités locales et leurs groupements, au travers des
différentes opérations qu’elles exécutent au titre de leurs budgets principaux, de leurs
budgets annexes et de leurs comptes spéciaux.
Il couvre enfin, les établissements et entreprises publics à caractère administratif ainsi que
les organismes publics de prévoyance et de sécurité sociale.
Selon le manuel de statistiques des finances publiques 2001 du FMI, le secteur public se
compose des administrations publiques qui comprennent l’administration centrale et les
administrations locales, des sociétés publiques et des organismes de prévoyance sociale.
La délimitation du périmètre de la consolidation nécessite la définition d’une entité
consolidante ainsi que la nature du contrôle que cette dernière exerce sur les autres entités
de l’ensemble à consolider.
2
Kevin W. O’Connor (expert du FMI), Manuel de statistiques des finances publiques 2001, document
d’accompagnement : consolidation du secteur des administrations publiques, juin 2004.
9
Le principe de base en consolidation des comptes est de consolider les comptes de toutes les
entités contrôlées, que ce contrôle soit exclusif ou conjoint ainsi que celles sous influence
notable.
Formes de contrôle
- Le contrôle exclusif est le pouvoir de diriger les politiques financière
et opérationnelle d’une entreprise afin de tirer avantage de ses activités
- Le contrôle est dit conjoint quand il y a partage du contrôle d’une
entreprise exploitée en commun par un nombre limité d’associés ou
d’actionnaires, de sorte que les politiques financière et opérationnelle
résultent de leur accord
- L’influence notable est le pouvoir de participer aux politiques
financière et opérationnelle d’une entreprise sans en détenir le contrôle.
I.1.3- Méthode et modalités de consolidation des comptes
La méthode de consolidation des comptes est adaptée à chaque entité du périmètre de
consolidation, en fonction du contrôle exercé par l’entité consolidante. La consolidation des
comptes peut prendre la forme de l'intégration globale qui consiste à intégrer dans les
comptes de l’entité consolidante les éléments des comptes des entités consolidées après
retraitements éventuels, à répartir les capitaux propres et le résultat ente les intérêts de
l’entité consolidante et les intérêts des autres actionnaires ou associés dits « intérêts
minoritaires » et à éliminer les opérations et comptes les concernant réciproquement.
La consolidation des comptes peut également prendre la forme d’intégration
proportionnelle, à savoir l’intégration dans les comptes de l’entité consolidante de la
fraction représentative des intérêts des titres détenus dans les comptes de l’entité
consolidée après retraitements éventuels et l’élimination de la fraction représentative des
intérêts de l’entité consolidante dans les opérations et comptes les concernant
réciproquement.
La consolidation des comptes peut enfin être effectuée sous la forme de mise en
équivalence qui consiste à substituer à la valeur comptable des titres détenus la quote-part
des capitaux propres, y compris le résultat de l’exercice déterminé d’après les règles de
consolidation et à éliminer la fraction représentative des intérêts de l’entité consolidante
dans les opérations et comptes entre elles et les entités intégrées d’une part et les entités
mises en équivalence d’autre part.
La consolidation est effectuée à partir des comptes individuels des entités comprises dans le
périmètre de consolidation, après avoir procédé aux retraitements préalables, notamment
l’identification et l’élimination des opérations internes. La consolidation est réalisée soit
directement par l’entité consolidante, soit par paliers, c’est-à-dire en consolidant
successivement des sous-ensembles consolidés dans des ensembles plus grands.
10
I.2- Des enjeux majeurs en termes de cohérence des finances publiques, de stabilité
du cadre macro-économique et de convergence des politiques publiques
A la lumière des éléments de délimitation du concept de consolidation des comptes du
secteur public, le groupe de recherche s’est interrogé sur l’opportunité et l’utilité d’un tel
système pour le Maroc, problématique à laquelle il a essayé de répondre à travers les enjeux
que recèle un pareil dispositif pour les finances publiques nationales, le contexte de mise en
place de ce mécanisme et les attentes de l’administration et des utilisateurs de la
comptabilité de l’Etat en matière d’information financière et comptable.
I.2.1- La consolidation des comptes publics : des enjeux macro-économiques
stratégiques
La vision consolidée des comptes du secteur public constitue un mode opératoire majeur
pour le renforcement de la cohérence financière et comptable entre les différents acteurs
économiques relevant du giron de l’Etat, tant en termes d’objectifs assignés à ce mécanisme,
qu’en termes de démarche préconisée pour appréhender la réalité économique de l’Etat et
la situation financière et patrimoniale intégrée de son action.
Au-delà même des objectifs d’ordre technique, la consolidation des comptes publics met en
évidence des enjeux stratégiques des finances publiques liés à des considérations d’ordre
financier, macro-économique et à des préoccupations inhérentes à la cohérence et à la
performance des politiques publiques.
Sur un plan purement financier, la consolidation des comptes du secteur public a pour
vocation, de favoriser et de conforter la maîtrise des déficits publics, grâce à une vision
globale de la situation financière réelle de l’ensemble des composantes du groupe « Etat ».
L’intégration des comptes publics permet en outre, un contrôle plus optimisé de
l’endettement public, à travers une connaissance plus fine de la capacité et des besoins réels
d’endettement de l’ensemble des acteurs économiques répondant au rayonnement de
l’Etat.
Exemples du Canada et de la Nouvelle-Zélande
Deux objectifs majeurs ont amené le Canada, modèle de référence en
matière de consolidation des comptes publics à entamer dès les années
1990 ce processus :
- d’une part, faire face aux exigences internationales (utilisateurs
nationaux et internationaux de l’information financière et comptable du
secteur public) ;
- et d’autre part, gérer au mieux ses finances publiques, en diminuant
le déficit dans un premier temps et en diminuant la dette dans un
second temps.
L’utilisation de la consolidation des comptes publics comme référence a
permis de réduire de façon drastique le déficit public au Canada et en
Nouvelle Zélande.
Joël Louis Colon, La consolidation des comptes de l'Etat : un modèle pour la France. Thèse
pour le doctorat en droit, 17 décembre 2009.
11
Elle a pour vocation, de faciliter la connaissance des actifs, des passifs et de la trésorerie
inhérente à chacune des entités publiques composant le groupe « Etat » et partant, de
mieux décliner l’approche financière stratégique en termes de priorisation, de
hiérarchisation et d’optimisation de l’allocation des moyens et des ressources.
Au niveau macro-économique, la consolidation des comptes publics est de nature à
permettre une vision exhaustive de la réalité économique du secteur public, à travers la
présentation d’états financiers consolidés à même d’établir des comparatifs pluriannuels des
comptes et de déterminer l’apport de chaque structure et de chaque métier au budget
consolidé du groupe ».
Enfin, il faut souligner l’importance de la consolidation des comptes du secteur public dans
l’optimisation financière et fonctionnelle de l’action publique, et sa contribution à une
meilleure hiérarchisation des priorités, une plus grande articulation des stratégies publiques
et à une amélioration du cadre de performance des politiques publiques indépendamment
de la structure publique en charge de leur exécution, avec un retour d’information lisible et
pertinent pour le citoyen et pour l’ensemble des utilisateurs de l’information financière y
afférente.
I.2.2- La consolidation des comptes publics : un prolongement logique des réformes
engagées en matière de bonne gouvernance des finances publiques
Le Maroc s’est délibérément engagé dans une dynamique ambitieuse de réformes visant le
renforcement du dispositif de bonne gouvernance des finances publiques.
Notre pays s’est en effet doté d’une nouvelle constitution qui consacre dans son titre VII les
principes de bonne gouvernance des services publics en termes, de normes de qualité, de
transparence, de reddition des comptes et de responsabilité des agents des services publics
devant exercer leurs fonctions selon les principes de respect de la loi, de neutralité, de
probité et d’intérêt général.
Il s’est également engagé dans un processus innovant de construction d’un modèle national
de régionalisation avancée, qui repose sur les principes constitutionnels de libre
administration, de coopération et de solidarité.
Il a en outre, enclenché un processus de refonte de la loi organique des finances tendant à
assurer une rupture avec la culture de moyens, au bénéfice d’une logique fondée sur les
résultats et la performance des politiques publiques.
L’ensemble de ces réformes et les principes fondateurs de la bonne gouvernance des
finances publiques qu’elles préconisent ne sauraient être concrétisés sans la mise en place
d’outils et d’instruments de gestion, à même de donner un contenu concret à ces différents
principes.
Parmi ces outils de mise en oeuvre des principes de transparence, de responsabilité et de
reddition des comptes figure justement, le déploiement en cours de la réforme comptable
de l’Etat et l’harmonisation des dispositifs comptables de l’ensemble des composantes du
secteur public et leur corollaire naturel la consolidation des comptes publics, destinée à
favoriser l’émergence d’une dynamique fondée sur la cohérence et l’intégration des finances
des différentes structures publiques.
12
I.2.3- La consolidation des comptes publics : une exigence des utilisateurs de
l’information financière et comptable
La consolidation des comptes du secteur public n’est ni une finalité en soi, ni une
préoccupation exclusive de la profession des comptables publics. Elle est destinée en réalité
à la satisfaction des attentes et besoins d’une multitude d’utilisateurs de l’information
financière et comptable.
Cette exigence va du citoyen normal, qui à la lumière du nouveau contexte régional et
international exige un retour d’information clair et intelligible sur l’utilisation des ressources
de financement du secteur public, à la représentation nationale qui, lors des débats
parlementaires sur la loi de finances, demande la communication par le gouvernement de
l’ensemble des informations financières en relation avec l’Etat, les collectivités territoriales
et leurs opérateurs publics, en passant par les organismes financiers internationaux pour
pouvoir agir efficacement sur le marché financier et les agences de notation pour
l’appréciation du risque pays.
La consolidation des comptes publics et la communication de l’information y afférente
répondrait ainsi à une finalité plurielle, d’ordre démocratique, politique, financière et
économique.
C’est d’abord, une finalité démocratique découlant de l’obligation de transparence, de
reddition des comptes et de responsabilité édictée par l’article 154 de la constitution et du
droit d’accès des citoyens édicté par l’article 27 du même texte.
C’est ensuite, une finalité politique, destinée à renforcer les pouvoirs de contrôle du
parlement, en mettant à la disposition de la représentation nationale les informations
financières et comptables de chacune des composantes du secteur public et l’information
financière et comptable consolidée de ce secteur.
A ce titre, les dispositions des articles 70 et 75 de la constitution prévoient respectivement,
que le pouvoir législatif évalue les politiques publiques et que la loi organique des finances
détermine les informations, documents et données nécessaires pour enrichir les débats
parlementaires sur le projet de loi de finances.
C’est également, une finalité financière liée à des considérations en relation avec
l’amélioration des règles de contrôle, de lisibilité des comptes publics, de robustesse et de
fiabilité des dispositifs de production, de communication et de valorisation de l’information
financière et comptable, dans le sens de l’optimisation du processus de conception, de
réalisation et d’évaluation des politiques publiques.
C’est enfin, une finalité économique liée notamment, aux préoccupations de soutenabilité
budgétaire, de préservation des équilibres macro-économiques fondamentaux et de
protection des bas de cycles économiques et financiers.
13
I.3- De l’opportunité et de l’utilité de la consolidation des comptes publics au Maroc
L’opportunité et l’utilité de la consolidation des comptes publics au Maroc seront examinées
à la lumière de l’importance et de la complexité du secteur public marocain ainsi que des
coûts et risques liés à la non consolidation des comptes publics.
1- Importance et complexité du secteur public marocain
Le périmètre du secteur public marocain se compose de l’administration centrale qui
regroupe 35 départements ministériels, 77 comptes spéciaux du Trésor et 202 services de
l’Etat gérés de manière autonome. Les dépenses du budget de l’Etat, tel que prévues par la
loi de finances 2011 s’élèvent à 293 MMDH3, dont la répartition apparaît à travers le
graphique ci-après.
SEGMA
0,8%
CST
16,4%
Budget
général
82,7%
Structure du budget de l'Etat, en 2011
Avec 82,7% des dépenses globales, le budget général constitue la principale composante du
budget de l’Etat en 2011,
Par ailleurs, il y a lieu de souligner que l’administration centrale devrait également englober
les données des diverses institutions étatiques prévues par la Constitution et disposant de
l’autonomie financière.
Il s’agit notamment du Conseil constitutionnel, du Conseil national des langues et de la
culture marocaine, du Conseil national des droits de l’Homme, du Conseil consultatif de la
jeunesse et de l’action associative, du Conseil supérieur des Oulémas, du Conseil supérieur
de sécurité, du Conseil supérieur du pouvoir judiciaire, du Médiateur, du Conseil de la
communauté marocaine à l’étranger, de la Haute autorité de la communication
audiovisuelle, du Conseil de la concurrence, de l’Instance nationale de la probité, du Conseil
supérieur de l’éducation, de la formation et de la recherche scientifique, du Conseil
consultatif de la famille et de l’enfance, de l’Instance centrale de prévention de la
corruption, du Conseil économique, social et environnemental, etc..
Ces institutions bénéficient pour leurs besoins de fonctionnement, de dotations budgétaires.
Toutefois, le détail de leurs dépenses n’est pas retracé au niveau de la comptabilité générale
de l’Etat.
3
Pour les besoins de conversion, 1 Euro équivaut à environ 11,2 DH.
14
Le secteur public marocain comprend également les collectivités locales et leurs
groupements dont le nombre s’élève à 1.729 entités.
Répartition des collectivités locales et de leurs groupem ents
1400
1282
1200
1000
800
600
400
221
200
94
62
41
16
13
Provinces
Arrondissements
Régions
Préfectures
0
Communes
rurales
Communes
urbaines
Groupements
En nombre, les communes rurales constituent la principale composante des collectivités
territoriales, soit 1.282 communes.
Les budgets des collectivités locales pour l’année 2010 se sont établis à 28,6 MMDH.
Structure des dépenses des collectivités locales en 2010
100%
92,0%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
7,6%
10%
0,4%
0%
Budget principal
Comptes spéciaux
Budgets annexes
Le secteur public comprend en outre le portefeuille d’établissements et entreprises publics4
qui se composent, à fin 2009, de 721 entités, dont 258 sociétés mixtes et 240 établissements
publics.
Selon les données de 2009, le portefeuille d’établissements et entreprises publics emploie
123.000 personnes, réalise un chiffre d’affaires de 142 milliards DH et un investissement de
68 milliards DH.
4
Rapport d’accompagnement du projet de loi de finances 2011, sur le secteur des établissements et
entreprises publics.
15
Portefeuille public
Répartition du portefeuille public
258
240
128
95
Sociétés mixtes
Etablissements
publics
Filiales publiques
Sociéts d'Etat
- Sociétés mixtes : capital est détenu, au plus, à hauteur de 50% par des organismes publics
- Filiales publiques : capital est détenu à plus de la moitié par des organismes publics
- Sociétés d'Etat : capital est détenu en totalité par des organismes publics
Contribution du porteuille public à l'économie
La contribution du portefeuille public à l'économie peut être appréciée à
travers les agrégats suivants :
Investissement réalisé
67,7 MMDH
Chiffre d’affaires
142,2 MMDH
Valeur ajoutée
51,9 MMDH
Résultats nets
12,7 MMDH
Ressources humaines 122.942 salariés
Fonds propres
230,2 MMDH
Total des bilans
795,5 MMDH
Dettes de financement
135,4 MMDH
2- Coûts et risques liés à la non consolidation des comptes du secteur public marocain
La non consolidation à terme des comptes du secteur public, pour des raisons liées aux
pratiques en relation avec les préalables nécessaires à la mise en place d’un tel dispositif,
comporte des risques importants pour la gestion des finances publiques.
Les finances publiques ne sont pas impactées par les seules actes et flux financiers émanant
de l’administration centrale. Elles sont également influencées par les actes, les décisions et
les engagements d’une multitude d’entités disparates constituées des collectivités locales,
des établissements et entreprises publics et des organismes de prévoyance sociale.
Les risques financiers encourus par le budget de l’Etat du fait de la gestion des autres entités
du secteur public, se traduisent généralement par des dépenses importantes accordées sous
forme de subventions, de dotations ou de recapitalisation, etc…
16
A fin 2010, l’encours de la dette garantie par le Trésor5 s’élevait à 95,8 MMDH. Il est détenu
principalement par cinq grandes entreprises publiques (ONE, ADM, ONEP, ONCF et RAM).
Les coûts globaux des services publics fournis par les administrations aux citoyens et les
ressources mobilisées pour financer ces services ne peuvent être mesurés que si les données
de l’ensemble des entités du secteur public sont consolidées, ce qui permet de connaître
l’incidence financière sur l’ensemble de l’économie.
Certaines décisions stratégiques nécessitent la disposition d’une vision globale et exhaustive
pour l’ensemble du secteur public. Il s’agit notamment de l’investissement public, de
l’effectif du personnel employé et des salaires correspondants (le cas de l’évaluation de
l’impact de l’augmentation de 600 DH décidée récemment par le gouvernement). De même,
les données consolidées permettent d’évaluer certains secteurs particuliers (l’éducation
nationale, la santé, etc…).
En matière de publication d’informations financières et comptables, le Maroc a déployé des
efforts pour respecter ses engagements pris pour la diffusion des statistiques des finances
publiques, selon la norme spéciale de diffusion des données du FMI.
Toutefois, cette publication sur le portail internet du ministère des finances se limite
actuellement, en matière de finances publiques, aux données du budget de l’Etat sur la base
des encaissements/décaissements.
Le manuel de statistiques des finances publiques 2001 du FMI, référence en matière
d’élaboration des statistiques des finances publiques, préconise l’élaboration des
statistiques des finances publiques sur la base des droits constatés et englobant l’ensemble
des entités du secteur public.
Le non respect des prescriptions dudit manuel pourrait être interprété de manière négative
par les partenaires économiques et financiers du Maroc (institutions internationales,
agences de notation, etc…).
3- De l’opportunité de la consolidation des comptes publics
La cohérence des finances publiques au Maroc et l’amélioration du cadre de performance
des politiques publiques demeurent tributaires de la mise en place de modes opératoires, à
même d’en concrétiser le contenu et la consistance, dont notamment, la construction d’un
modèle national de consolidation des comptes du secteur public, qui peut constituer à ce
titre, l’un des leviers fondamentaux de cette cohérence.
La construction d’un modèle de ce genre est d’autant plus nécessaire, que notre pays
demeure marqué par un environnement financier caractérisé par l’intervention d’une
multitude d’opérateurs publics et qu’il dispose d’ores et déjà, d’atouts majeurs à valoriser
dans le sens d’une vision comptable intégrée et globale du secteur public, même si la
trajectoire pour la réalisation d’un tel modèle demeure complexe, longue est subordonnée à
des pré-requis importants.
5
Direction du Trésor et des Finances Extérieures : Rapport de la dette publique 2010
17
Si la consolidation des comptes publics constitue, un peu partout dans le monde, l’un des
leviers de convergence comptable et de cohérence des finances du secteur public, elle l’est
encore et davantage pour notre pays dont les finances publiques demeurent l’œuvre
d’intervenants publics divers, en charge de la réalisation des politiques publiques dans un
cadre qui demeure encore insuffisamment coordonné.
Elle est souvent aggravée par le fait que l’Etat et les opérateurs publics adoptent des
logiques financières et comptables non harmonisées, rendant délicate toute tentative
d’évaluation de l’action publique dans le cadre d’une vision cohérente bien agencée entre
les différentes composantes du secteur public.
Les résultats et la situation financière et patrimoniale correspondant au rayonnement réel
de l’institution étatique ne sauraient en effet, être appréhendés de manière exhaustive,
fiable et pertinente au travers de simples comptes individuels des différentes entités
publiques.
Ainsi et en dépit de l’absence d’un système de consolidation des comptes du secteur public
qui répond aux normes nationales comptables du secteur privé et aux standards
internationaux en vigueur en la matière, notre pays dispose d’atouts importants qu’il est
nécessaire de valoriser et de renforcer, à l’effet d’enclencher un processus novateur de
consolidation des comptes en phase avec l’environnement des finances publiques
nationales.
Enfin, il y a lieu de souligner que les différentes personnes auditionnées à ce sujet
confirment d’ailleurs la nécessité, sinon l’urgence, de s’atteler dès à présent à la mise en
place des mécanismes à même de faciliter la mise en œuvre de la consolidation des comptes
du secteur public.
II. Préconisations pour la construction d’un modèle national de consolidation
des comptes du secteur public
Ayant l’intime conviction de la nécessité d’un système de consolidation des comptes publics
au Maroc pour disposer d’une vision transversale des finances publiques nationales et pour
appréhender les incidences économiques des politiques budgétaires des administrations
publiques, le groupe de recherche a focalisé ses travaux sur les préconisations à mettre en
œuvre pour atteindre cet objectif.
Ces préconisations procèdent de l’exigence d’une démarche progressive, participative et
pragmatique. Elles sont déclinées par ordre de priorité en fonction du temps nécessaire à la
mise en place de ce système et devraient constituer une feuille de route du processus de
construction d’un modèle marocain de consolidation des données financières et comptables
du secteur public.
18
Préconisation n° 1 : Arrêter un périmètre de consolidation des comptes publics, qui
définit de manière précise le rayonnement économique de l’Etat
Le principe de l’image fidèle des comptes de l’Etat tel qu’il émane du référentiel de la
comptabilité de l’Etat impose à celui-ci la mise en place d’une comptabilité fondée sur le
principe de la constatation de l’intégralité de ses droits et de l’ensemble de ses obligations
ainsi que de toutes opérations susceptibles de créer ou de modifier les droits et les
obligations de la structure étatique.
L’image fidèle du patrimoine de l’Etat et la réalité de sa situation économique et financière
découle de la définition du périmètre de ces droits et de ces obligations qu’il est nécessaire
d’identifier, d’évaluer et de comptabiliser dans le cadre des interventions propres à l’Etat ou
relevant de son rayonnement économique, à raison du pouvoir qu’il détient pour diriger
l’activité d’entités dotées de la personnalité juridique, par le biais de participations
financières ou en tant que propriétaire d’établissements nationaux ou encore parce qu’il en
finance de manière prépondérante l’activité.
Il s’agit à cet effet, de procéder à la délimitation précise du périmètre de consolidation des
comptes publics du groupe « Etat », qui doit de ce fait, intégrer l’ensemble des entités de la
sphère publique, en l’occurrence l’Etat, les établissements publics, les organismes de
prévoyance sociale et les collectivités territoriales, selon la notion d’ « apport significatif » en
vertu de laquelle, les structures dont la contribution aux comptes consolidés ne serait par
significative n’ont pas vocation à entrer dans le champ de consolidation des comptes.
La délimitation du périmètre de consolidation des comptes du secteur public doit toutefois
obéir à une certaine flexibilité dans le processus, à l’effet de mieux prendre en considération
les évolutions, la complexité, la progressivité dans la construction du dispositif et le
pragmatisme dans l’organisation, le fonctionnement et l’intégration des différentes
composantes du groupe « Etat ».
Préconisation n° 2 : Elaborer un référentiel comptable, qui détermine les normes
structurantes de l’information financière publique consolidée
La méthodologie de consolidation des comptes des entités relevant du secteur public
procède du principe que l’Etat, en sa qualité d’entité consolidante et en tant que garant de
la fiabilité et de la pertinence de l’information financière consolidée recueillie auprès des
autres structures répondant au rayonnement économique de l’Etat est responsable de la
normalisation, de la régulation et de l’encadrement du processus de consolidation des
comptes des entités publiques.
A ce titre, l’un des premiers pré-requis fondamentaux de la construction d’un modèle
national de consolidation des comptes publics demeure l’élaboration d’un référentiel de
consolidation des comptes qui consiste, en la détermination et l’harmonisation des règles et
méthodes à suivre par le processus de consolidation et les modalités de présentation des
comptes consolidés, les caractéristiques de l’information consolidée et les utilisateurs de
l’information contenue dans les comptes publics consolidés.
19
Ledit référentiel doit en outre, arrêter les modalités de contrôle et de retraitement des
données à consolider, de vérification de la cohérence et de l’exhaustivité des informations et
de retraitement et de reclassement des données des comptes individuels de chacune des
composantes du secteur public ainsi que les modalités d’élimination des opérations dites
réciproques ou intra-groupe.
Le référentiel de retraitement de l’information financière et comptable dans le cadre d’une
vision consolidée des comptes de l’Etat et des entités qui lui sont associées doit également
arrêter les états financiers consolidés du groupe « Etat », à même de pouvoir refléter la
réalité économique et la situation financière et patrimoniale du secteur public.
Le groupe de travail préconise à ce titre que, dès lors que les travaux de consolidation des
comptes sont appelés naturellement à être domiciliés au niveau de l’Etat, en sa qualité
d’entité consolidante, le référentiel comptable de la consolidation des comptes publics
pourrait être intégré au niveau du référentiel comptable de l’Etat, dans le cadre des mises à
jour prévues en relation avec les évolutions comptables impactant ledit référentiel.
D’ailleurs, conscients d’inscrire le référentiel comptable de l’Etat sur une trajectoire continue
d’amélioration, les concepteurs dudit référentiel ont sciemment voulu en faire un cadre
fondé sur l’ouverture quant au potentiel de convergence avec l’ensemble des normes
internationales du secteur public, y compris les normes de consolidation des comptes
publics.
Dans le même ordre d’idées et en vue de donner plus de lisibilité et de clarté aux états
financiers consolidés, le groupe de travail préconise par ailleurs, que lesdits états soient
accompagnés d’un « rapport de performance de la gestion du secteur public » à l’instar de
celui prévu pour l’Etat au niveau du projet de loi organique des finances.
Destiné à compléter l’information économique, juridique et sociale sur le groupe « Etat »,
ledit rapport est destiné à décrire les orientations stratégiques du groupe consolidé,
d’analyser les résultats prévus pour la période, de comparer les résultats par rapport aux
prévisions, d’expliquer les écarts significatifs et de dégager les principales tendances issues
de la même période de reporting.
Préconisation n° 3 : Harmoniser et normaliser la comptabilité des différentes
composantes du secteur public
Le groupe de recherche estime à ce niveau, que l’enclenchement d’une dynamique de
consolidation des comptes publics en conformité avec les standards en vigueur pour le
secteur public demeure fortement tributaire du parachèvement du processus engagé par
notre pays en matière d’harmonisation et de normalisation comptable de l’ensemble des
compartiments du secteur public.
La réforme comptable de l’Etat en cours d’implémentation, a ainsi pu dans son sillage,
enclencher un élan de réforme de la comptabilité des collectivités territoriales dans le sens
d’une convergence de ladite comptabilité avec les normes comptables de l’Etat et les
standards en vigueur pour le secteur public.
20
Elle a pu également, amorcer le processus de réforme du code général de normalisation
comptable dans le sens d’une convergence avec les normes et standards internationaux en
vigueur pour le secteur privé.
A cet effet et conscient que le processus de normalisation et d’harmonisation comptable
constitue un jalon incontournable sur la trajectoire de construction du système national de
consolidation des comptes, le groupe de recherche préconise :
-
-
-
La nécessité de dynamisation du processus d’implémentation de la réforme
comptable de l’Etat, qui constitue de l’avis de tous les membres, le préalable
fondamental d’enclenchement du processus de consolidation des comptes publics ;
La poursuite des travaux de mise en place d’une comptabilité d’exercice pour les
collectivités territoriales en termes d’adoption du référentiel comptable préparé à
cet effet et de déploiement du nouveau dispositif comptable ;
Le parachèvement des travaux de préparation du nouveau code général de
normalisation comptable.
Le groupe de recherche préconise par ailleurs, que les établissements publics répondant au
rayonnement économique de l’Etat et partant, au périmètre de consolidation des comptes
publics, soient dotés d’un référentiel comptable inspiré du référentiel de l’Etat au lieu qu’ils
appliquent le code général de normalisation comptable, qui est loin de répondre aux
spécificités de leur action.
Préconisation n° 4 : Développer les mécanismes d’articulation entre la comptabilité du
secteur public et la comptabilité nationale
L’une des finalités principales du processus de normalisation et d’harmonisation comptable
du secteur public et de son corollaire la consolidation des comptes publics est de favoriser
l’articulation avec la comptabilité nationale et l’intégration des comptes des administrations
publiques dans les comptes de la nation.
A ce titre, le groupe de recherche estime nécessaire, la poursuite de l’effort d’articulation
des différentes comptabilités du secteur public avec les référentiels en vigueur au niveau de
la comptabilité nationale en termes de principes, de normes, de nomenclature, de concepts
et de leur contenu et surtout de nomenclatures comptables.
Un intérêt particulier doit être en outre, accordé à cette dimension d’articulation avec la
comptabilité nationale lors de l’élaboration du référentiel des normes comptables dédiées à
la consolidation des comptes du secteur des administrations publiques.
Par ailleurs, le groupe de recherche préconise l’adoption d’une démarche commune visant
l’harmonisation du périmètre du secteur public devant être pris en compte tant au niveau de
la production des comptes consolidés qu’au niveau des comptes nationaux.
Il propose également un rapprochement au niveau des agendas et calendriers de confection
et de production des comptes, à même d’assurer la synchronisation requise pour
l’intégration des comptes publics dans les comptes de la nation.
21
De même, un effort doit être fourni en matière d’intégration des systèmes d’information
dédiés respectivement à la consolidation des comptes publics et à la production des
comptes nationaux, pour assurer la connectivité et l’interopérabilité requises entre les deux
systèmes d’information financière.
Il préconise enfin, l’association du Haut commissariat au plan, en charge de la comptabilité
nationale au processus de construction du modèle marocain de consolidation des comptes
du secteur des administrations publiques.
Préconisation n° 5 : Optimiser le processus d’intégration des systèmes d’information
financière et comptable du secteur public
Conscient du fait que les systèmes d’information financière et comptable demeurent au
cœur du dispositif de consolidation des comptes du secteur public, le groupe de recherche a
fait de l’intégration desdits systèmes un jalon incontournable pour la réussite des travaux de
consolidation des comptes.
Le groupe de travail estime à ce titre, que notre pays dispose de systèmes d’information
robustes dédiés à la gestion de l’information financière et comptable, avec une large
couverture fonctionnelle, une bonne maturité et une grande performance technologique.
Sur un plan beaucoup plus stratégique, notre pays a mis en place un cadre de cohérence
globale des ses systèmes d’information et de communication amorcé au niveau du
programme e-gouvernement, puis intégré dans la vision « Maroc numéric », visant la
réalisation d’une véritable économie numérique.
Néanmoins et à la lumière de la complexité et du volume des opérations et des spécificités
liées au processus de consolidation des comptes publics, le groupe de travail préconise que
la dynamique d’intégration des systèmes d’information financière et comptable gagnerait
davantage à être renforcée par l’optimisation de l’architecture informatique disponible, dans
le sens de plus de convergence et d’urbanisation pour mieux articuler les systèmes de l’Etat
avec ceux des structures publiques à consolider.
Le groupe de travail préconise en outre, une réorientation de la conception des systèmes
d’information financière et comptable d’une logique verticale fondée sur les besoins propres
de chaque structure publique, vers une vision privilégiant l’interconnexion et
l’interopérabilité, de manière à ce que cette cohérence transverse puisse favoriser le
dispositif de consolidation des comptes publics.
Il préconise enfin, à ce que la dimension d’intégration des systèmes d’information financière
et comptable pour les besoins de consolidation des comptes publics soit intégrée parmi les
priorités et les axes stratégiques de la vision « Maroc numéric ».
22
Préconisation n° 6 : Promouvoir la convergence des dispositifs de contrôle et d’audit
interne comptable du secteur public
L’objectif de qualité comptable n’est certes pas un paramètre foncièrement nouveau dans la
comptabilité des différentes structures du secteur public. Il prend toutefois une dimension
beaucoup plus importante dans le cadre du processus de construction d’un système de
consolidation des comptes, ce qui implique un renforcement du contrôle interne et de
l’audit comptable.
En effet, une vision consolidée de la situation financière du secteur public est plus exigeante
en matière de qualité comptable qu’une logique fondée sur la confection des comptes
individuels de chacune des entités dudit secteur.
Le nombre de structures concernées, le volume de leurs opérations, les relations inter et
intra-groupe… sont autant de nouveaux éléments où une anomalie ou un
dysfonctionnement peuvent s’avérer significatifs et altérer, par conséquent, la qualité de
l’information comptable consolidée.
A ce sujet, le groupe de recherche préconise d’abord, une stratégie de mise à niveau des
dispositifs d’audit et de contrôle interne comptable qui tout en veillant aux spécificités de
chaque catégorie d’entités publiques, puissent transcender la vision verticale de contrôle de
la qualité des comptes vers une vision plus transversale et intégrée favorisant de la sorte le
processus de consolidation des comptes.
Il propose ensuite, qu’à l’instar du processus de consolidation des comptes lui-même, cette
vision de normalisation et d’harmonisation des dispositifs de contrôle de la qualité
comptable soit déclinée au niveau de chacune des structures publiques, qu’elle soit ensuite,
relayée au niveau de chaque catégorie d’entités publiques et qu’elle soit enfin, couronnée
par la mise en place d’un dispositif approprié au niveau de l’Etat, en sa qualité d’entité
consolidante.
Il préconise également, la mise en place d’un processus continu de dématérialisation des
procédures et circuits comptables nécessaires au recueil et au retraitement de l’information
pour les besoins de consolidation des comptes, à même de contribuer à réduire les
phénomènes de non qualité comptable susceptible d’entacher la pertinence et la finalité des
comptes consolidés.
Il suggère enfin, que la Cour des comptes en sa qualité de certificateur potentiel des
comptes consolidés, soit étroitement associée à toutes les étapes de conception, de
construction et de mise en œuvre du processus de qualité comptable nécessaire à la
consolidation des comptes du secteur public.
Préconisation n° 7 : Mettre en place des dispositifs de consolidation interne des comptes
au niveau de chacune des composantes du secteur public
Convaincu de la difficulté et de la complexité d’entamer directement le processus de
construction d’un système de comptes consolidé du secteur public et imprégné de la
nécessité d’une méthodologie pragmatique et réaliste, le groupe de recherche préconise
une démarche de consolidation des comptes publics en quatre temps.
23
Il s’agit d’abord, d’œuvrer pour une consolidation interne à chacune des entités publiques
répondant au périmètre de consolidation des comptes publics, de manière à générer, des
comptes consolidés de l’Etat, des comptes consolidés de chacune des collectivités
territoriales, des comptes consolidés propre à chaque établissement public et des comptes
consolidés de chaque entité en charge du secteur des retraites et de prévoyance sociale.
Chacune de ces entités prises séparément doit au vu d’un référentiel convergent et partagé
élaborer des comptes consolidés intégrant à la fois ses propres opérations et celles des
entités ou structures qui lui sont associées ou répondant à son rayonnement économique.
Il s’agit dans un deuxième temps, du moins pour les entités publiques autres que l’Etat,
d’œuvrer pour disposer de comptes consolidés par catégories homogène desdites entités,
de manière à générer des comptes consolidés du secteur public local, des comptes
consolidés des opérateurs publics de l’Etat et des comptes consolidés du secteur social.
Le troisième temps serait consacré à la consolidation des quatre comptes consolidés à l’issue
de la deuxième phase, à savoir la consolidation des comptes individuels de l’Etat, du secteur
public local, des opérateurs publics et du secteur social.
C’est du reste, la démarche plus ou moins suivie actuellement, dans le cadre du retraitement
statistique de l’information financière et comptable du secteur public.
Cette démarche pourrait être poursuivie dans un quatrième temps qui interviendrait après
que le dispositif atteindrait son régime de croisière et qui consisterait à réfléchir et à œuvrer
pour la mise en place d’un dispositif de certification des comptes consolidés du secteur
public.
Schéma de la démarche prconisée pour la consolidation des comptes du secteur public
Etape 1 :
Agrégation et
consolidation
inter-budgets
Etape 2 :
Consolidations
par paliers
Administration centrale
Budgets des collectivits locales
Portefeuille public
Budget général
Comptes spéciaux du Trésor
SEGMA
Communes
Régions
Préfectures & Provinces
Arrondissements
Groupements
Sociétés de dévelop. Local
Etablissements publics
Sociéts mixtes
Filiales publiques
Sociétés d'Etat
Org. de retraite et prévoyance
C.M.R
C.N.S.S
R.C.A.R
C.N.O.P.S
Procéder à l'agrégation ainsi qu'à la consolidation à l'intérieur de chaque type de budget, à travers :
1- Agrégation de l'ensemble des données relatives à chaque budget
2- Intégration des opérations effectuées par certaines entités non prises en compte actuellement
(exemples : certains conseils pour le budget de l'Etat, les sociétés de développement local pour les collectivités locales)
3- Identificaion des transactions internes aussi bien à l'intérieur de chaque entité qu'entre entités
Consolidation du budget de l'Etat
et des budgets des collectivités
locales
Consolidation du budget de l'Etat, des
budgets des collectivités locales et des
établissements et entreprises publics
Consolidation des comptes du
secteur public
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Préconisation n° 8 : Organiser et structurer le processus de transition d’une logique
d’intégration/agrégation vers une vision de consolidation des comptes publics
La transition d’un système fondé sur la centralisation et l’intégration comptable et sur un
dispositif de retraitement statistique de l’information financière du secteur public, vers un
modèle national de consolidation des comptes publics construit en conformité avec les
normes comptables nationales et les standards internationaux impose à l’Etat un effort
considérable pour l’organisation et la structuration du processus de consolidation des
comptes publics et pour le fonctionnement et l’opérationnalisation dudit processus.
Il s’agit à ce titre, d’organiser d’abord la relation entre chacune des composantes du secteur
public et les entités qui lui sont associées, de manière à déboucher sur un compte consolidé
de chacune des structures publiques répondant au rayonnement économique de l’Etat.
Il s’agit ensuite, d’organiser les relations de consolidation des comptes entre les entités à
consolider et l’Etat, en tant qu’entité consolidante en termes de modalités de recueil et de
circuit de communication de l’information financière et comptable à consolider, de
calendrier de consolidation des données et de supports de transmission de l’information.
Il s’agit en outre, d’organiser le dispositif et les instances de pilotage et de gouvernance du
système de consolidation des comptes du secteur public.
Il s’agit également, d’organiser et de structurer la convergence des systèmes d’information
et des dispositifs de contrôle et d’audit comptable, de manière à créer une dynamique
concertée et partagée de fiabilisation des données financières et comptables nécessaires à la
consolidation des comptes publics.
Les préalables du processus de mise en place d’un modèle national de consolidation des
comptes du secteur public sont importants, complexes et longs à réaliser, mais quand bien
même ils seraient mis en place, ils ne peuvent donner leurs pleins effets sans la mise en
œuvre d’une véritable stratégie du processus de transition d’une logique de
centralisation/intégration/agrégation vers une véritable vision de consolidation des comptes
publics.
Cette vision dépend largement d’un appui politique fort et d’un changement de culture pour
l’appropriation du nouveau dispositif par l’ensemble des intervenants et des structures
publiques concernées, dont la culture ambiante demeure jusqu’à présent imprégnée plutôt
par les comptes individuels et verticaux que par des comptes consolidés transversaux.
Elle est également tributaire de la requalification des ressources humaines chargées de
l’élaboration de la consolidation des comptes publics qui doivent disposer d’une
connaissance préalable des opérations effectuées par les entités du secteur public et d’une
assistance technique pour la construction du système de la consolidation des comptes
publics et sa mise en fonctionnement.
25
Préconisation n° 9 : Poursuivre et améliorer le processus de consolidation statistique de
l’information financière du secteur public.
En attendant la mise en place d’un dispositif de consolidation des comptes publics conforme
aux normes et standards internationaux et au système en vigueur pour le secteur privé, le
groupe de travail préconise la poursuite et l’amélioration du processus de consolidation
statistique des comptes du secteur public en vigueur au Maroc.
Cette préconisation constitue une conséquence logique de l’adhésion du Maroc à la norme
spéciale de diffusion des données édictée par le FMI et découle d’une démarche réaliste
induite par le fait que la construction d’un système de consolidation des comptes publics
nécessitera un nombre important de préalables dont la réalisation peut prendre plusieurs
années.
Elle procède également, du fait que notre pays dispose d’une expertise louable en matière
de retraitement de l’information financière et comptable du secteur public ayant permis
depuis quelques années déjà, d’élaborer ne serait-ce que sur une base statistique, quelques
comptes consolidés des composantes les plus importantes du secteur public, qu’il convient
de valoriser et de renforcer, à l’effet d’amorcer une dynamique devant préparer la réelle
perspective de consolidation des comptes publics.
Le groupe de recherche préconise à ce titre :
-
-
-
une certaine régularité dans la production de ce genre de comptes consolidés ;
la couverture de l’ensemble du périmètre relevant du secteur public, en intégrant les
structures publiques dont les opérations n’étaient pas retracées dans les comptes
consolidés ;
la déclinaison d’un processus de fiabilisation des données consolidées au niveau de
chacune des structures en charge de la production de l’information financière à
consolider ;
la diffusion de l’information consolidée auprès des utilisateurs de l’information
financière et comptable
Préconisation n° 10 : Consacrer la consolidation des comptes publics dans les textes
organiques régissant les finances publiques
Le groupe de recherche est pratiquement unanime quant à la nécessité de consécration
juridique du mécanisme de consolidation des comptes du secteur public au niveau des
textes organiques régissant les finances publiques.
Il préconise à ce titre, que la consécration de ce dispositif soit intégrée au niveau du projet
de loi organique des finances, dès lors que la responsabilité de consolidation des comptes
publics incombe à l’Etat et que cette préconisation a déjà fait l’objet de discussions dans le
cadre de ce chantier.
Il propose en outre qu’une telle consécration juridique ait toutefois lieuune date d’effet
ultérieure, permettant de se donner le temps nécessaire pour la mise en place de l’ensemble
des préalables à la construction d’un dispositif de consolidation des comptes publics.
26
La proposition de consécration juridique d’un tel dispositif découle d’abord, du fait qu’elle
constituerait un acte solennel déclencheur du processus de construction d’un modèle
national de comptes publics consolidés.
Elle confirmerait en outre, à travers un contenu juridique, l’adhésion de notre pays à la
norme spéciale de diffusion de données édictée par le FMI et son corollaire, la production de
comptes consolidés du secteur public.
Elle viendrait ensuite compléter le dispositif juridique en vigueur régissant la consolidation
des comptes notamment, celles des établissements et entreprises publics, des sociétés
anonymes, de la bourse des valeurs de Casablanca et des établissements de crédits et
organismes assimilés.
Principaux textes régissant la consolidation des comptes au Maroc
Textes
-
-
-
-
La loi n° 38-05 relative aux comptes
consolidés : E.P, sociétés d’Etat,
filiales publiques et entreprises
concessionnaires (16 mars 2006)
la loi n° 52.01 modifiée par la loi n°
1.93.211 du 21 septembre 1993
relative à la bourse des valeurs
la loi n° 34.03 modifiée par la loi
1.05.178 du 14 février 2006 relative
aux établissements de crédit et
organismes assimilés
la loi n° 17-95 sur les sociétés
anonymes (août 1996)
Normes
-
Le code général de normalisation
comptable (CGNC)
Avis CNC n°1 (26/07/1993) : principes de
consolidation
Avis CNC n°5 (26/05/2005):normes de
consolidation
Normes prescrites par la méthodologie
adoptée par le CNC (15 juillet 1999)
Normes IFRS telles qu’adoptées par
l’U.E
Elle constituerait enfin, le cadre général du système de consolidation des comptes du
secteur public, dont la déclinaison serait assurée à travers notamment le référentiel
comptable de consolidation des comptes publics objet de la préconisation n° 2.
27
Conclusion
Le Maroc dispose certes d’atouts et de certains préalables réalisés ou en cours de réalisation
qui demeurent nécessaires à la mise en place à terme, d’un modèle national de
consolidation des comptes publics.
Néanmoins, notre pays ne dispose pas encore d’un système de consolidation des comptes
du secteur public, à même d’assurer une vision globale et intégrée des politiques publiques
menées par l’ensemble des acteurs économiques relevant du giron de l’Etat. Il faut cinq à dix
ans pour concevoir et faire fonctionner un tel dispositif.
Ainsi et pour mettre nos finances publiques sur le chemin d’un modèle national de
consolidation des comptes publics à même d’assurer la cohérence et l’intégration requises,
le groupe de recherche estime, que dans une logique de pragmatisme, de réalisme et de
progressivité, il est nécessaire de valoriser et de dynamiser les atouts et acquis de notre pays
en cette matière, tout en enclenchant dès à présent, les premiers jalons sur la trajectoire de
réalisation de cette entreprise, tels qu’ils ont été identifiés dans le cadre des préconisations.
Le groupe de recherche estime en outre, que la réussite du modèle national à construire en
cette matière, dépend dans une large mesure de l’adaptation de sa conception, de sa mise
en œuvre et de sa gouvernance au contexte dans lequel il est appelé à fonctionner.
La convergence du dispositif à construire avec les normes internationales et les standards du
secteur privé ne doit pas nous faire oublier les spécificités du secteur public qui tiennent
fondamentalement aux sources de son financement et aux engagements de service public et
d’intérêt général qui en découlent.
Le coût de l’inexistence d’un système consolidé des finances du secteur public sur
l’articulation financière et la convergence fonctionnelle des politiques publiques justifie à lui
seul la nécessité d’une telle entreprise.
Le groupe de recherche estime enfin, que notre pays devrait être doté non seulement d’un
modèle de consolidation des comptes publics, mais également d’une vision et de
mécanismes de consolidation budgétaire des composantes dudit secteur, devant compléter
l’arsenal de cohérence, de convergence et de rationalisation de l’action publique dans ses
dimensions stratégique, économique et financière.
La mise en place d’une telle entreprise doit constituer un processus de construction et
d’amélioration continue, car dans le domaine de la comptabilité en général et dans celui
beaucoup plus complexe de la consolidation des comptes en particulier, il n’y a de principe
de permanence qui vaille, que la permanence du changement.