LA pERSuASIoN, uN éLéMENT Du LEADERShIp : LE géNéRAL

opinions
La persuasion, un élément du
leadership : le Général Hillier,
à titre de commandant de la FIAS
MDN, photo K A2003-A404D
par Roy Thomas
Introduction
L
a « persuasion » est un des éléments du leadership
mentionnés par le Feld‑maréchal Slim à l’occasion
d’un exposé sur l’après‑guerre présenté aux étudiants du cours d’état-major de l’Armée de terre, à
Camberley1. Pendant son mandat en tant que commandant de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), le Général (Gén) Hillier a fourni un exemple de cet
élément du leadership en action. Il a dû persuader d’autres personnes, sur qui il n’avait pas le commandement, d’adopter la
vision stratégique afghane et d’accepter d’entreprendre certaines activités qui leur permettraient d’atteindre l’état final
mutuellement désiré dans le but d’établir un plan de campagne
opérationnel pour la FIAS.
Le besoin d’établir un certain modèle stratégique avait déjà
été formulé. Lors d’une réunion précédant la prise en charge du
commandement de la FIAS par le Gén Hillier, le président
Karzai a identifié « l’absence d’unité d’effort de la part de la
multitude d’organisations et de gouvernements actifs en
Afghanistan, qui a entraîné une dissipation des activités de
développement et, par conséquent, de ses effets possibles »
comme étant la plus urgente des quatre préoccupations principales de l’Autorité transitoire afghane (ATA)2. En se penchant
sur la situation à laquelle la FIAS a dû faire face en Afghanistan
en 2004, on comprend mieux les inquiétudes de M. Karzai.
La campagne de la FIAS
L
a FIAS a été mise sur pied conformément aux accords de
Bonn conclus en décembre 2001 dans le but d’aider l’ATA
à étendre et à exercer son autorité partout au pays, en commençant par Kaboul, la capitale. Au milieu de 2003, l’Organisation
du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) a assumé la direction de
la FIAS lors de sa première mission « à l’extérieur de l’Europe »3.
Lorsque le Gén Hillier a pris le commandement, en février
2004, il est devenu le deuxième commandant de la FIAS de
l’OTAN4. Au début de 2004, la FIAS était encore concentrée à
Kaboul et sa principale composante de combat était la Brigade
multinationale de Kaboul (BMK). Avant que le Gén Hillier
prenne le commandement, on avait évalué que la situation à
Kaboul s’était stabilisée et que « le moment était bien choisi
pour dépasser le stade des tactiques et appliquer un plan de
campagne à long terme répondant aux besoins du peuple » 5.
Vol. 11, N o. 1, hiver 2010 • Revue militaire canadienne
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La campagne américaine anti-al-Qaïda
U
ne campagne dirigée par les États-Unis était en cours. Son
but était de démanteler les institutions terroristes d’alQuaïda, comme les sites d’entraînement et les bases des leaders
de l’Afghanistan que le gouvernement taliban renversé avait
acceptés, tolérés ou pris comme alliés, dans une certaine mesure.
En fait, cette campagne avait débuté avant la Conférence de
Bonn, peu après les attaques du 11 septembre. Elle a contribué
à la chute rapide du régime taliban officiel, qui gouvernait une
grande partie de l’Afghanistan. Al‑Quaïda a ensuite été forcé
d’agir clandestinement ou même de se retirer dans les régions
tribales avoisinantes du Pakistan6.
Le Canada a participé à l’opération Enduring Freedom7 en
envoyant un bataillon d’infanterie dans la zone d’opérations
située près de Kandahar, en 2002-2003. Pendant que le
Gén Hillier commandait la FIAS, les forces de coalition
déployées dans le théâtre des opérations en Afghanistan, le
Commandement des forces multinationales –Afghanistan (CFMA), comptaient environ 20 000 militaires, y compris les membres des contingents envoyés par les pays qui contribuaient à la
FIAS, tel que le Canada.
MDN, photo SU2006-0523-41, pr ise par le Caporal-chef Jill Cooper
Le bureau de la coopération militaire pour l’Afghanistan a
été créé pour répondre au besoin d’établir une coopération entre
la FIAS, le CFM-A, diverses forces spéciales et un large éventail d’éléments armés afghans dirigés par différentes autorités.
développement de l’Organisation des Nations Unies (ONU) en
coordination avec le gouvernement »9. Le chef de la MANUA a
été nommé Représentant spécial du Secrétaire général (RSSG).
Pour de nombreuses missions, la coordination des activités
humanitaires de l’ONU était assurée sous les auspices du
Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH).
Au lieu de cela, en Afghanistan, le RSSG, qui avait souvent été
chargé de la supervision de la police militaire et même de la
police civile, était responsable de la coordination du volet
humanitaire. En 2004, 27 organismes de l’ONU souhaitaient
assurer une présence en Afghanistan. La plupart étaient
d’importants intervenants, comme le Programme des Nations
Unies pour le développement (PNUD), dont les budgets à
l’échelle mondiale pouvaient se calculer en centaines de millions, voire en milliards de dollars.
Pendant ce temps, jusqu’à des milliers d’organisations non
gouvernementales (ONG) pouvaient être à l’œuvre en
Afghanistan, allant d’importantes organisations comme le
Comité international de la Croix-Rouge (CICR), une organisation qui a laissé sa trace partout au pays et qui a assuré une
présence « historique » continue depuis 1979, lors de l’invasion
soviétique, aux petites ONG composées de quelques personnes
seulement. Leurs fonctions variaient dans la même mesure, de
la livraison de fournitures de secours immédiat au développement à long terme. Certaines ONG avaient également la capacité de fournir l’aide humanitaire de nature générale alors que
d’autres offraient plutôt de l’aide assez spécialisée/
technique, comme celles qui participaient à
l’élimination des mines et des munitions non explosées. Le besoin d’assurer la coordination s’est accru
lorsque les ONG ont elles‑mêmes créé plusieurs organismes de coordination. Par exemple, le conseil de coordination des ONG en Afghanistan comptait plus de
200 membres en 200310. La même année, le Conseil de
coordination des secours à l’Afghanistan (ACBAR)
comptait encore plus de membres11. Le fait que des
donateurs importants ne jouaient de rôle officiel dans
aucune activité, comme le Japon, qui a offert des milliards de yen, compliquait davantage la situation.
T
En 2004, l’ATA de Karzai a dû à court terme
organiser une élection et à plus long terme tenter
d’accroître son autorité ou celle du gouvernement
afghan qui allait bientôt être élu pour diriger un État
qui, même avant l’invasion soviétique, devait composer avec un
système de gouvernance très décentralisé aux régions. Au fur et
à mesure que le projet se concrétisait, l’ATA devait mener sa
propre campagne pour étendre sa gouvernance.
La Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan
(MANUA) a été mise en place, un peu comme la FIAS, pour
seconder l’ATA. Cependant, son mandat était d’appuyer le processus de reconstruction et de réconciliation nationale, comme
le précisent les accords de Bonn. Un des principaux éléments
du mandat de la MANUA était de « gérer toutes les activités
humanitaires de secours, de restauration, de reconstruction et de
À ce stade, le Gén Hillier est intervenu pour offrir du
« soutien ». En effet, il a formé une équipe de planification
capable de transposer les priorités de l’ATA dans un cadre rassemblant la myriade d’objectifs des intervenants présents en
nombre extrêmement élevé. L’aide ainsi apportée aux Afghans a
permis d’établir des lignes d’orientation stratégiques relatives à
la sécurité, à la gouvernance, à la primauté du droit, au développement du capital humain et social ainsi que des objectifs liés
à la reconstruction de l’économie et des infrastructures nationales. Ces lignes d’orientation faisaient partie du cadre de gestion de l’investissement12.
Secours, restauration, reconstruction et développement
outefois, le besoin d’établir une coordination entre les très,
très nombreux organismes qui tentaient d’aider
l’Afghanistan à se remettre de la guerre était particulièrement
évident. Un commentateur a comparé la tentative de diriger « la
surabondance d’acteurs quasi indépendants » à celle de « rassembler des chats en un troupeau »8.
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Revue militaire canadienne • Vol. 11, N o. 1, hiver 2010
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ONG
Donateurs
ÉTAT
FINAL
Cadre de gestion de l’information
(ancienne «méthode structurée pour le développement haronise de l’Afghanistan»)
Mesures
Sécurité
à court terme
à moyen terme
objectif
à long terme
objectif
objectif
état final
projet 1
projet 2
projet 3
L’Afghanistan
aujourd’hui
Forecasts
Gouvernance de projet 4
la République
islamiste
état de droit
Création d’un
capital Social
et humain
Économie
nationale et
Infrastructure
Physique
objectif
objectif
objectif
état final
objectif
objectif
objectif
état final
objectif
objectif
objectif
état final
objectif
objectif
objectif
état final
2005 2006 2007 2008 2009
20XX
Un État
légitime qui
foctionne
bien assure
la prospérité
et la sécurité
à ses citoyens
et contribue
à la stabilité
régionale et
mondiale.
Figure 1 : Processus de développement harmonisé de la FIAS ou cadre de gestion de l’investissement 13
L’importance de la persuasion
L
e Gén Hillier a dû utiliser la « persuasion » pour convaincre
l’ATA et, par la suite, le RSSG et la MANUA de l’utilité du
processus de développement harmonisé de la FIAS 14.
Apparemment, il a réussi, car « les concepts et les principes du
cadre de gestion ont généralement reçu un accueil favorable » 15.
L’équipe de planification de la FIAS a ensuite aidé l’ATA à
intégrer cette information dans les programmes de priorités
nationales. La fonction unificatrice de ces programmes était
d’assurer que toute l’aide apportée par les donateurs passe par
le processus budgétaire national de l’Afghanistan, accroissant
ainsi les capacités des institutions nationales de façon systémique et cohérente. Un concept a ensuite été élaboré à partir de
ces tâches. Le livre Creating a National Economy: The Path to
Security and Stability in Afghanistan présente clairement la
vision stratégique qui a servi de précurseur à la stratégie américaine désignée sous le vocable d’Afghanistan National
Development Strategy. Le Gén Hillier a dû « vendre » ce
concept au « troupeau de chats », entre autres.
La figure 2 montre certaines personnes et organisations que
le Gén Hillier a dû persuader de partager la vision stratégique
élaborée dans le cadre de gestion de l’investissement. Cette
figure illustre les trois principaux groupes qui ont dû être « persuadés », c’est‑à‑dire le gouvernement afghan, à ce moment‑là
l’ATA, les militaires afghans et ceux des forces coalisées, ainsi
que la communauté internationale, qui comprenait non seulement le RSSG et la MANUA, mais d’autres importantes organisations, comme la Banque mondiale.
Les ambassadeurs mentionnés dans les lignes d’orientation
de la communauté internationale (Figure 2) ne comprennent pas
tous les membres de ce que le Gén Hiller appelait le « groupe
d’action sur la politique »17. Les seigneurs de guerre étaient
vraisemblablement impliqués dans le groupe des militaires et
celui de l’ATA, ce qui pourrait illustrer que même si l’organigramme comporte des liens clairement établis à l’intérieur des
lignes d’orientation stratégiques, les véritables liens et accointances ont pu, à l’occasion, déborder de ces cadres18.
Hillier et Coombs ont nommé « l’annonce du projet » le
processus visant à établir le consensus quant à la vision stratégique présentée dans le livre Creating a National Economy.
Pour établir la stratégie, on devait obtenir un consensus entre
tous les intervenants, en particulier les Afghans, ainsi que les
organisations et les pays représentés par le groupe d’action sur
la politique. « Il était indispensable d’intéresser et de faire participer tous les organismes19. » Le Gén Hillier a personnellement mis en pratique les éléments du leadership, y compris la
persuasion, avec l’ATA, le groupe d’action sur la politique, le
CFM-A et les ONG.
Conclusion
L
e Gén Hillier a persuadé de nombreuses personnes
d’accepter et de mettre en œuvre le plan global qui a permis au gouvernement afghan du temps, l’ATA, et son successeur d’assurer le pouvoir. Il a ainsi permis aux Afghans
d’exercer leur influence dans le cadre du développement de la
vision stratégique de leur propre pays et de prendre part au
processus. Le Gén Hillier n’aurait jamais pu « commander »
l’acceptation de ce qui était essentiellement une stratégie
afghane, même si elle avait été élaborée par les planificateurs
de la FIAS. Il a dû utiliser un élément du leadership attribué à
Slim, à savoir la « persuasion ».
L’application de l’art opérationnel dans le contexte de
l’après‑guerre en Afghanistan n’invitait pas au « désordre »
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ATA
Finances
Du chef d’état major (CEM)
au président
Conseiller national
pour la sécurité
Ministres choisis
du Cabinet
Communauté
internationale
Concept
stratégique
Vision
partagée
AMBASSADEUR DU ROYAUME UNI
AMBASSADEUR
DU CANADA
AMBASSADEUR
DES ÉTAT UNIS
MANUA
AMBASSADEUR DE L’UNION EUROPÉENNE
BANQUE MONDIALE ET
BANQUE ASIATIQUE DE DÉVELOPPEMENT
MILITAIRES
CFM-A
Équipe provinciale
de reconstruction
Armée
nationale afghane
ÉTAT FINAL
ÉTAT INITIAL
Figure 2 : Les défis posés par la création de la communauté d’intention 16
suggéré par le professeur English dans son essai classique sur le
niveau de commandement opérationnel 20. L’exemple du
Gén Hillier suggère plutôt que tout « désordre » dans des scénarios comme celui-ci découle d’un manque de « persuasion »
nécessaire pour que les gens adhèrent à un cadre stratégique
global essentiel à la planification d’une campagne.
Le Major (ret) Roy Thomas, MSC, CD, M.A., un Casque bleu très expérimenté de l’Armée de terre canadienne, a participé à des missions de
l’ONU dans sept différentes régions, y compris à des missions au
Moyen‑Orient au sein de la Force des Nations Unies chargées d’observer
le désengagement [FNUOD] et de l’Organisme des Nations Unies chargé
de la surveillance de la trêve [ONUST] dans le cadre desquelles il a été
enlevé dans le Sud du Liban.
NOTES
1.
2.
3.
4.
5.
BAILLERGEON, Frederick. « Slim of Burma »,
Armchair General, vol. IV, no 4 (août/septembre
2007), encadré, p. 58. Cet article fait référence
aux éléments et aux qualités du leadership mentionné par Slim à l’occasion d’un discours sur
l’après‑guerre présenté aux étudiants de
Camberley.
COOMBS, Howard G. et le Général Rick Hillier.
« Command and Control during Peace Support
Operations: Creating Common Intent in
Afghanistan », dans le manuel d’Allan English
(ed.), The Operational Art: Canadian Perspectives,
Leadership and Command, Kingston, Presses de
l’ACD, 2006, chapitre 8, p. 177. Les trois autres
préoccupations exprimées par le président Karzai
étaient évidemment les menaces externes et internes envers la nouvelle armée « nationale » afghane, le manque de ressources humaines et tout ce
que cela peut occasionner ainsi que le besoin de
faire connaître les conséquences positives de la
gouvernance par l’ATA.
GROSS STEIN, Janice, et Eugene Lang. The
Unexpected War: Canada in Kandahar, Toronto,
Viking Canada, 2007. Ce livre explique comment
l’OTAN a commencé à assumer la direction de la
FIAS.
Avant d’être dirigée par l’OTAN, la FIAS était
commandée par un général de n’importe quel allié
des États‑Unis qui acceptait de la diriger pour une
période donnée.
COOMBS, Howard G. et le Général Rick Hillier.
« La planification de la réussite : Les problèmes
posés par l’application de l’art opérationnel en
Afghanistan après le conflit », Revue militaire
56
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
canadienne, vol. 6, no 3 (automne 2005), p. 8.
PIGGOTT, Peter. Canada in Afghanistan,
Toronto, Dundurn Press, 2007. Ce livre présente
une mise en contexte du Pakistan au moment où
le Gén Hillier était commandant de la FIAS.
En plus de l’Afghanistan, l’opération Enduring
Freedom a également établi des théâtres d’opérations aux Philippines et au large de la Corne de
l’Afrique, qui relevaient du Commandement central de l'armée américaine (CENTCOM) en
Floride, où le Canada avait établi une équipe de
liaison.
LAROSE EDWARDS, Paul. « NATO and
Militaries as Trusted Partners in Civil-Military
Interaction », The Pearson Papers, Ottawa,
Pearson Peacekeeping Centre, vol. 11, no 1 (printemps 2008), p. 25. Sur la même page, LaRose
mentionne que « les leaders civils et militaires les
plus utiles en campagne sont les habiles bergers
de “troupeau de chats”. »
Site Web de la MANUA : www.unama-afg.org. La
FIAS et les forces de coalition de l’opération
Enduring Freedom effectuaient leurs opérations
uniquement si elles étaient approuvées par l’ONU.
www.ancb.org, en 2007.
www.acbr.org, en 2007.
THOMAS, Roy. « Origins of the Strategic
Advisory Team-Afghanistan », On Track, Ottawa,
Institut de la Conférence des associations de la
défense, vol. 14, no 1 (printemps 2008), p. 27 à 32.
Cet article mentionne comment le Gén Hillier a
fourni du personnel de la FIAS pour aider le gouvernement afghan, en particulier le ministre des
Finances afghan, Ashraf Ghani, à élaborer une
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
vision stratégique.
Figure 1 tirée de l’article de Coombs et Hillier,
Revue militaire canadienne, p. 8.
Entrevue avec Thomas/Hillier, le 27 février 2007.
COOMBS, Howard G. et le Général Rick Hillier,
dans le manuel d’Adam English, p. 178. Dans leur
article publié dans la Revue militaire canadienne,
à la p. 9, les auteurs mentionnent que le président
Karzai a demandé que le terme « programme »,
non « projet », soit utilisé pour faire référence à
l’élaboration de politiques qui impliquent une
somme d’argent importante.
Figure 2 adaptée de l’article de Coombs et Hillier,
dans le manuel d’Adam English, p. 183.
Entrevue avec Thomas/Hillier, le 27 février 2007.
Le Gén Hillier a nommé ce groupe ad hoc formé
du RSSG de l’ONU, du représentant spécial de la
Commission européenne ainsi que des ambassadeurs du Canada, des États‑Unis, du RoyaumeUni, du Japon et de l’Allemagne, le groupe d’action sur la politique.
Entrevue avec Thomas/Hillier, le 27 février 2007.
Le général parle de rencontrer un gouverneur
provincial et seigneur de guerre pour discuter de
la possibilité d’inclure les exigences provinciales
dans le programme de priorités nationales pour
recevoir l’argent des donateurs.
COOMBS et Hillier, Revue militaire canadienne,
p. 12.
ENGLISH, John. « The Operational Art:
Developments in the Theories of War », B.J.C.
McKercher (ed) et Michael A. Hennessey (ed.),
The Operational Art, Westport, CT, Praeger,
1996, p. 7 à 27.
Revue militaire canadienne • Vol. 11, N o. 1, hiver 2010