Populations démunies victimes des séismes majeurs et des
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Populations démunies victimes des séismes majeurs et des
Populations démunies victimes des séismes majeurs et des programmes de reconstruction Patricia BALANDIER Architect, Seismic Risk Consultant in the French West Indies E-mail : [email protected] Synthèse Le développement durable est un objectif politique consensuel des Nations, qui implique de fait la mitigation des risques majeurs. Les sociétés à développement humain faible ou relativement faible, exposées aux séismes majeurs y sont mal préparées et subissent plus de victimes et de sinistrés. En outre ces sociétés n’ont pas les moyens d’autofinancer la reconstruction de masse et sont dépendantes de l’aide internationale. Les populations pauvres de ces sociétés sont les principales victimes directes des séismes en raison de la vulnérabilité constatée des structures qui les hébergent. Elles sont aussi, par contrecoup les victimes des carences des programmes publics et parapublics de relogement dont elles sont dépendantes. La fin du XX° siècle a vu un changement d’approche des organisations caritatives. La « charité », sous forme d’apport de biens exogènes aux populations démunies, a cédé la place à des programmes de développement des ressources locales pour sortir les populations concernées de l’assistanat et éviter l’acculturation. Néanmoins, l’aide d’urgence garde encore généralement la forme d’apport de biens et de méthodes exogènes. Par manque de politique globale appropriée au contexte sismique, on constate que le relogement des populations démunies, suite à des séismes de grande ampleur dans les pays en voie de développement, dépendants de programmes internationaux et d’ONG plus ou moins bien conseillées, présente les défaillances suivantes, facteurs de désocialisation aggravée des plus vulnérables : - Délais de mise en œuvre souvent importants des programmes qui ont pour conséquence : o Maintien durable des abris temporaires et des camps d’urgence o Maintien de constructions endommagées potentiellement dangereuses - En général, reconstruction d’initiative privée, individuelle ou collective, aussi vulnérable aux séismes qu’avant la catastrophe en raison de l’acceptation implicite de la réalisation de logements hors normes d’habitation décente et hors normes de sécurité pour faire face à l’urgence et au nombre. - En milieu urbain, aggravation de la précarité sociale des sinistrés les plus pauvres qui ont « le choix » entre l’attente dans des camps « temporaires » sur place et la relocalisation vers des quartiers nouveaux construits à leur intention sur des sites à faible pression foncière, loin des lieux de travail. - En milieu rural ou semi-rural, programmes d’assistance internationale « indifférenciés » souvent inappropriés aux conditions climatiques, voire aux aléas naturels régionaux (cyclones, séismes). - Ces approches pouvant générer de nouveaux modes de logement et/ou d’organisation sociale acculturants. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 1 Dans les régions où la période de retour des catastrophes sismiques est élevée, l’absence de politiques de prévention appropriées aux plus démunis, incluant la réflexion sur le relogement post-catastrophe, entretient leur vulnérabilité sociale face aux aléas, et les maintient en situation d’assistanat potentiel. Ceci en opposition aux résolutions internationales qui prônent l’aide au développement durable et au préjudice du développement national. Le contexte sismique ajoute une contrainte technique forte aux choix politiques. La problématique du relogement parasismique de masse n’est généralement pas anticipée par les opérateurs institutionnels trop peu formés dans ce domaine très spécifique, ce qui réduit généralement la possibilité d’opérer des choix pertinents avec des partenaires compétents. A cet égard, on doit distinguer la problématique urbaine de la problématique rurale. La première nécessite une vision planifiée des programmes de logements sociaux réalisés dans de bonnes conditions d’ingénierie et de suivi des travaux sur des sites permettant un accès aisé aux lieux d’emploi soit par la proximité, soit par une politique d’aménagement et de transports appropriée. Les programmes urbains généralement confiés à des professionnels trouvent des solutions lorsque les structures institutionnelles de formation professionnelle et de lutte contre la corruption sont en place. En milieu rural, l’assistance individuelle à grande échelle et à moindre coût implique l’étude technique de mise en oeuvre de constructions durables exploitant les ressources locales et adaptées aux conditions géophysiques régionales. Elle doit être entreprise en amont des catastrophes en impliquant les populations aux côtés des spécialistes de la construction parasismique et des chercheurs à même de réaliser les expérimentations pour valider les solutions. Les spécifications techniques doivent rechercher un bon comportement global des structures par une utilisation rigoureuse de matériaux économiques et une mise en œuvre sans faille, pour des domaines d’application bien définis, sans pour autant viser une normalisation qui nécessite l’utilisation exclusive de produits industriels auxquels les plus démunis peuvent difficilement accéder. Les méthodes de construction ainsi mises au point impliquent des changements d’habitudes constructives à évaluer avec les acteurs locaux. Elles doivent être diffusées à grande échelle par la formation permanente à l’auto-construction de petits bâtiments. Elles doivent apporter des solutions à la fois en termes de prévention et au regard de la préparation institutionnelle et populaire à une situation de reconstruction post-catastrophe. Ces pratiques qui réorientent l’auto-construction permettent en outre de générer une dynamique économique locale plus porteuse que l’assistance telle qu’elle est généralement pratiquée pour les programmes de relogement des sinistrés en milieu rural. Les ONG peuvent ainsi s’inscrire dans cette dynamique de soutien logistique pour la mise en place de processus expérimentaux concertés avec les indigènes et non plus dans une pratique d’apport de biens de consommation inappropriés. Suite à une catastrophe, l’assistance aux sinistrés peut ainsi être plus rapidement opérationnelle et adaptée car s’appuyant sur les acteurs locaux et des méthodologies déjà éprouvées. A l’appui de l’assistance logistique des ONG, l’aide internationale institutionnelle pourrait utilement soutenir une politique d’accès à prix coûtant pour les produits industriels qui restent nécessaire au relogement décent et sécurisé des sinistrés les plus démunis, à l’image de ce qui a pu se faire pour des thérapies nécessaires à la survie de populations ne pouvant pas accéder aux tarifs du marché des médicaments. A terme, le remplacement progressif (ou brutal en situation post-catastrophe) du parc immobilier permet d’espérer une réduction sensible de la vulnérabilité aux séismes des populations les plus démunies et une activité économique induite profitant aux acteurs locaux, conformément aux objectifs déclarés de développement durable et de sortie de l’assistanat. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 2 Considérations relatives à la problématique et retours d’expériences Le bilan humain et économique immédiat des séismes dépend des structures sociales A intensités égales, le nombre de victimes des séismes touchant des régions très peuplées est lié d’une part à l’état de développement de la société et d’autre part au fonctionnement effectif des structures politiques et administratives régulatrices des pays et régions affectées. Dans un Etat riche comme la Californie où les règles de construction parasismique sont effectivement appliquées depuis des décennies, le nombre de victimes des séismes majeurs (Loma Prieta 19891, Northridge 19942), est désormais très faible. Ce n’est pas le cas dans un pays à développement moyen comme la Turquie (Izmit 19993), où les normes existantes, pourtant de qualité, sont très peu respectées dans un contexte d’extension rapide des zones urbanisées. Les pertes économiques absolues restent plus élevées dans les pays riches en raison de la valeur des biens exposés et endommagés, mais les pertes relatives (% du PIB) pénalisent plus lourdement les pays pauvres. On peut rapprocher les paramètres de l’Indice de développement Humain (IDH) du PNUD des facteurs de vulnérabilité d’une société face aux catastrophes : - L'indice d'espérance de vie faible des pays en voie de développement inclut la vulnérabilité des individus face aux aléas naturels élevés, par un mode d’aménagement du territoire et de construction peu efficaces pour y répondre. - L’indice de niveau d'instruction faible réduit l’espérance de voir les populations prendre en charge la réduction de leur vulnérabilité aux catastrophes et d’exiger de leurs autorités la mise en place de politiques de prévention et de préparation efficaces. - L'indice de PIB faible réduit la possibilité de financer les études régionales et locales de risques et les solutions de mitigation appropriées. Voir développements et commentaires sur les données chiffrées de l’IFRC en annexe n°1 L’impact économique indirect des développement des régions pauvres catastrophes entrave les processus de La dynamique économique des régions riches permet un retour rapide à l’activité normale, notamment en raison de l’impact économique positif de l’activité de reconstruction. Activité que l’on observe systématiquement4. Ce fut le cas de la région de Kobe au Japon qui après 1994 a rapidement retrouvé, puis dépassé le niveau d’activité économique d’avant le tremblement de terre. Toutefois l’effet dynamisant de la reconstruction sur l’économie régionale ne peut se faire sentir que si cette économie est saine avant la catastrophe et si les acteurs économiques régionaux ont les moyens d’autofinancer (éventuellement par leur solvabilité pour des emprunts extérieurs) un projet de reconstruction de structures plus performantes ne compromettant pas les projets de développement en cours. En ce qui concerne les pays en voie de développement, un des effets néfastes des catastrophes naturelles est que les crédits prévus pour des projets de développement sont réaffectés à la reconstruction5. L’exemple du Salvador dont l’économie, dépendante de l’aide 1 68 morts, 12 000 sinistrés 60 morts, 33 000 sinistrés 3 16 000 morts, 1 300 000 sinistrés 4 Par exemple, suite au séisme du Quindio du 25 janvier 1999, le rapport n°8 de l’OCHA précise que la reconstruction peut générer 70 000 emplois directs ou indirects par trimestre : “According to the Director of the National Planning Department, the demand for manual labor created by the reconstruction process will provide the first incentive towards the reactivation of the construction industry. The reconstruction could generate 70,000 direct and indirect jobs per semester. In Armenia alone, an estimated 30,000 direct jobs could be generated.” 5 Suite au séisme du Quindio le 25 janvier 1999, le rapport de l’OCHA n° 6 précise que des crédits initialement prévus pour le développement, à hauteur de 120 millions d’US$, seront réaffectés à la reconstruction : “IDB (Inter-American Development 2 Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 3 extérieure, commençait à se redresser de l’impact de la longue période de guerre civile au moment des séismes de 2001, nous montre que l’effort de reconstruction pour des populations qui ont une faible capacité d’autofinancement et d’endettement se fait a minima et n’est pas un vecteur de développement. L’impact négatif de la catastrophe sur la dynamique économique globale du pays6 a été sensible. Ces exemples opposés du Japon et du Salvador illustrent le fait que la vulnérabilité plus ou moins élevée des sociétés à l’impact économique d’une catastrophe est un des facteurs du redémarrage de l’économie, et ainsi du développement durable des régions exposées. En outre, une désorganisation durable de certaines activités de la société peut s’accompagner d’un exode important de certaines catégories socio-professionnelles «momentanément » désoeuvrées suite à la perte de leur outil de travail ou de la désorganisation plus ou moins durable de certains marchés. C’est un phénomène qui a été observé à plusieurs reprises, par exemple à Izmit selon une enquête de l’Institut National des statistiques turcs rapporté par l’OCHA dans son rapport du 27 septembre 19997. Cet exode potentiel va à l’encontre des objectifs de développement durable d’une région. L’exode peut également être dû au sentiment d’insécurité dans le contexte des répliques et de l’hébergement temporaire qui dure8. La durée des séquelles dans les pays en voie de développement entretient la précarité sociale des plus démunis Les séquelles les plus durables des séismes majeurs dans les pays en voie de développement concernent le relogement des pauvres dépendants des politiques de solidarité, principalement pour les raisons suivantes : - Les marchés de reconstruction des pays qui ne peuvent l’autofinancer s’inscrivent dans des processus de coopération qui profitent à l’exportation de technologies des pays coopérants et ont peu de retombées à court terme pour les populations les plus démunies qui restent exclues du marché de l’emploi plus ou moins qualifié généré. - Les marchés de relogement pour les plus déshérités sont généralement dépendants des fonds des programmes internationaux de développement qui s’appuient sur les ONG et les sociétés, souvent étrangères, pourvoyeuses de solutions. Ainsi les perspectives de création d’emplois locaux correctement rémunérés autour des ressources locales sont réduites car, face à l’urgence et en situation d’imprévision, des procédés « standards » au moindre coût sont importés 9. - Le relogement ainsi offert est certes gratuit ou presque pour les bénéficiaires, mais n’est pas l’occasion d’amorcer une amélioration du mode de vie et ses caractéristiques techniques entretiennent souvent leurs occupants dans une marginalité pénalisant le (re)développement social. Bank) - An emergency loan for USD 20 million has been approved, and IDB is working with the government to reorient towards reconstruction already existing credits to the approximate amount of USD 120 million.” 6 Selon la BID (analyse économique 2002), les séismes ont eu un effet immédiat sur la croissance du PIB qui s’était stabilisée aux alentours de 3,5% en 2000 et qui a chuté à 1,8% en 2001. Les séismes ont eu pour effet d’augmenter le déficit public par la baisse des recettes fiscales, le déficit commercial par pertes de production et augmenter la dette extérieure pour le financement de la reconstruction. 7 Suite au séisme d’Izmit (17 août 1999), le rapport n° 24 de l’OCHA fait état d’une enquête réalisée le 23 septembre par l’Institut National des Statistiques sur 59 844 ménages selon lequel plus de 39% des sans-abri interviewés (4 927 ménages) dans les camps d’hébergement expriment une intention de se déplacer vers d’autres grandes villes turques : “In addition, 20.2% of the homeless interviewed in 4,927 households expressed intention to move to Istanbul, 10.3% to Ankara and 8.7% to Bursa, among others unwilling to stay in the affect area.” 8 Suite au séisme d’Izmit, le rapport n° 23 de l’OCHA précise que, notamment par manque d’ébergement sûr, 5% des habitants ont déjà quitté la région et qu’un potentiel d’émigration de 26% a été identifié : “According to a survey conducted by IBS Marketing Research Services, only 17% of the buildings in the affected area are safe; the actual number of fatalities is far above the official figure; and the potential emigration rate in the area is 26%, in addition to the 5% who have already left the region.” 9 Voir en annexe 4 des exemples au Salvador. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 4 - o En effet, il est généralement et implicitement admis que s’agissant de « charité », l’application des normes de construction et d’habitabilité (surfaces, sanitaires, thermique, étanchéité, etc.) en vigueur n’est pas requise. En outre, les solutions proposées sont parfois si éloignées des traditions de logement locales, qu’elles impliquent une forme d’acculturation, voire une marginalisation sociale accrue (« lotissements » de sinistrés urbains déplacés, aspect « exogène » de la construction). o En outre, au regard des séismes, on observe trop souvent que les nouveaux logements proposés sont aussi vulnérables que ceux qu’ils remplacent, ce qui est un facteur latent de maintien dans une situation d’assistance des déshérités bénéficiaires dans les régions où la récurrence des séismes destructeurs est élevée. Il est également admis en milieu rural que les maçons des micro-entreprises du secteur informel associés à la reconstruction soient sous-rémunérés au titre de l’effort collectif, alors que les matériaux industriels utilisés sont eux payés au prix du marché. Ainsi, la reconstruction post-catastrophe qui est l’occasion d’un rebond économique dans les pays riches est un facteur d’accentuation de la dépendance des sociétés pauvres, particulièrement dans le domaine du relogement des plus démunis, car les programmes de recouvrement restent de type « caritatif » et ne s’inscrivent pas encore suffisamment dans les stratégies de développement durable qui nécessitent des politiques d’anticipation. On ajoutera que pour une partie de ces populations déshéritées, d’autant plus importante que le pays est en difficulté, les solutions de relogement surviennent tardivement et que la situation précaire de « sans-abri » peut durer pendant des années, à l’encontre de ces mêmes objectifs de développement durable. Exemple de gestion difficile du relogement des plus démunis en milieu urbain à pression foncière élevée : Séisme de Michoacán – México, 19 septembre 1985, Mexique Voir textes complémentaires en annexe n°2 Le bilan de ce séisme a été estimé à 8 500 morts, plus de 100 000 sans-abris, 2 millions de sinistrés sur une étendue d’environ 825 000 km², et les pertes économiques à 4 milliards de dollars US (valeur courante de l’époque), un peu plus de 2% du PIB du Mexique. Il a pour caractéristique remarquable un phénoménal effet de site dans la capitale, à 400 km de l’épicentre sur la côte pacifique, qui a marqué l’histoire de l’approche réglementaire de la construction parasismique. Alors que 95% des pertes ont été enregistrées sur le District Fédéral, il s’agit à proprement parler d’une catastrophe urbaine. Trois des 16 districts de la ville, situés sur les sols lagunaires, ont été très gravement affectés. En 1985, plus de 20% de la population vivent sur moins d’un pour cent du territoire. Selon la CEPAL, la croissance dans la capitale était d’un demi million d’habitants par an, ce qui générait une pression foncière élevée. Dans le centre de Mexico, les pertes ont été estimées au delà de 30 000 logements détruits ou à démolir et de 60 000 logements endommagés, essentiellement des immeubles collectifs. Il faut noter que 23 immeubles, d’une moyenne de 100 logements, sur la centaine que comptait le grand complexe de logement populaire de Tlalelolco, ont été totalement détruits. Ces pertes sont survenues en aggravation d’un contexte national de manque de logements estimé officiellement à 3 millions d’unités. Les pertes sur le secteur du logement ont représenté 13% du montant total. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 5 Après la première phase d’urgence, 1 457 familles (plus de 6 000 habitants) seraient restés hébergées dans 23 camps temporaires. La violence de l’événement sismique sur la métropole a été le catalyseur d’une entraide importante entre les habitants. D’une part pendant la phase de secours où des dizaines de milliers de personnes se sont spontanément engagées et d’autre part par l’action de comités de sans-abris qui ont exercé des pressions sur le pouvoir politique, dont certains auteurs pensent qu’elles ont contribué à accélérer la construction de logements de remplacement. Des comités de quartiers populaires sont restés actifs pendant ces années, notamment pour refuser le déplacement des familles qui souhaitaient continuer à vivre dans leurs quartiers d’origine. En 1994, les autorités auraient hâtivement déclaré avoir achevé le processus de relogement des sinistrés. Mais une quinzaine d’années après le séisme, selon des sources convergentes, 600 familles attendaient encore un relogement en camps d’hébergement temporaire. Familles auxquelles il faut ajouter celles qui vivaient encore dans les nombreux bâtiments endommagés plutôt que d’émigrer hors de la ville. Selon les autorités ce seraient des familles dans l’impossibilité de souscrire un crédit pour se reloger en ville. Selon les sociologues de l’Université de Mexico, lasses d’attendre la reconstruction des logements sociaux, certaines familles ont néanmoins quitté le centre ville pour des banlieues éloignées. Les associations de sinistrés ont dénoncé les autorités qui par leurs choix politiques ont génèré des victimes du système là où il y avait des victimes du séisme. Par ailleurs des propriétaires d’immeubles endommagés dangereux s’opposaient à leur démolition. Les associations de quartier et le journal de gauche Frente del Pueblo dénonçaient le manque d’efficacité, voire une politique foncière délibérée de la puissance publique. En 2002, 17 ans après la catastrophe, selon les autorités du District Fédéral, 4 camps de sinistrés subsistaient encore et 300 familles en attente de relogement étaient officiellement des sinistrés de 1985. Le temps s’étant écoulé, ce sont de nouvelles générations qui y vivent avec ou sans leurs aînés sinistrés de 1985. Selon la protection civile, 353 immeubles endommagés étaient encore identifiés comme étant à haut risque. Exemple de gestion difficile du relogement lorsque les démunis représentent la majorité de la population : Séisme de Spitak – Leninakan, 7 décembre 1988, Arménie Voir textes complémentaires en annexe n°3 Une première secousse a provoqué la ruine de centaines de grands immeubles, et une violente réplique 4mn plus tard a achevé les effondrements sur les personnes qui tentaient d’évacuer les bâtiments endommagés. Plus de 25 000 corps ont été retrouvés mais des observateurs impartiaux envisagent jusqu’à 100 000 morts par application mathématique du nombre d’immeubles totalement effondrés et de la population des différentes villes touchées. La ville épicentrale, Spitak, 30 000 habitants a quasiment été rasée et Leninakan a perdu plus de 500 000 m² de logements dont 120 grands immeubles. Le nombre de sans abris a été estimé à 530 000 personnes sur une étendue de 3 000 km² environ. Les défaillances du système soviétique sur le contrôle de la qualité des constructions et dans la gestion de crise, ont été vécues par certaines victimes du drame comme une nouvelle forme volontaire d’anéantissement du peuple arménien. Avec la chute de l’URSS, deux ans après le séisme, l’Arménie est devenue une république indépendante sans moyens. Dans les années qui ont suivi le séisme, les occupants des logements d’Etat en sont devenus propriétaires. Mais le nombre très important des habitants qui avaient perdu leurs logement dans le séisme, l’arrivée massive de réfugiés politiques du Nagorni-Karabakh et l’absence de politique publique de logement social (les autorités ont compté sur le marché privé) a plongé le pays dans une grave crise du logement associée à Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 6 une crise du travail. En outre, nombre de chantiers commencés avant l’indépendance et au début des années 90 sont restés inachevés dans ce contexte économique. En 2000, des dizaines de milliers de familles vivaient hors des conditions de logement décent et la situation était particulièrement critique dans la région affectée par le séisme où de nombreux sinistrés vivaient encore dans des camps de fortune non viabilisés ou avaient émigré. Les conditions climatiques hivernales rendaient cette situation particulièrement critique. En 1998, dix ans après la catastrophe, le candidat à la Présidence, Robert Kocharian, avait inclus dans son programme de campagne le relogement de près de 27 000 familles sinistrées, dont 15 000 citadines sans logement, 7 000 attendant des réparations, et 5 000 en milieu rural. Les premiers programmes concrets de relogement à la hauteur du problème seront opérationnels en 2001, notamment autour d’initiatives de la diaspora soutenues par USAID et relayées par la communauté internationale, alors que le ministre du logement annoncait 14 000 familles encore dans des abris précaires. Selon USAID, en 2001 12 000 familles vivaient encore dans des domiks (abris temporaires). Cette organisation a alors lancé un programme de recouvrement avec les autorités arméniennes. L’objectif en était que 6 500 familles soient relogées d’ici à 2004, soit par l’attribution d’un bon pour l’achat d’un logement au prix du marché, soit par une subvention pour l’achèvement ou la réparation d’un logement existant. Pour chaque dollar fourni par USAID les partenaires internationaux (dont le HCR et l’UNPD) ajoutent 2,75 $. Les sites d’implantation des domiks ainsi supprimés sont réhabilités. En 2003 USAID constate que le système des « bons pour logement » stimule le marché du bâtiment. Les détenteurs choisissent leur logement là où ils le veulent parmi les programmes de promotion privée ou le parc existant, 89% des bénéficiaires sont restés à Gyumri (ex Leninakan). Sur près de 4000 familles qui avaient alors bénéficié d’un bon, plus de 2600 étaient relogés. Il faut signaler que des polémiques ont éclaté autour de la dénonciation du non-respect des règles de construction parasismique par les promoteurs de ces nombreux programmes. Selon la Commission Economique des Nations Unies pour l’Europe (UNECE), fin 2003, la situation du logement dans le pays reste dramatique, et sur la zone aidée du séisme, de nombreux nouveaux propriétaires restent des propriétaires pauvres qui ont du mal à faire face aux charges, notamment de chauffage. Dans ce contexte, les associations de copropriétaires sont défaillantes. Les experts de l’UNECE recommandent la (re)création d’un parc de logement social locatif pour les laissés pour compte du système libéral. Exemples de programmes acculturants et marginalisants de relogement de sinistrés en milieu rural et périurbain: Séismes de El Salvador, 13 janvier et 13 février 2001 Voir reportage photographique commenté en annexe n°4 Le premier séisme, dont l’étendue des dommages a touché pratiquement l’ensemble du pays (21 000 km²), a été suivi un mois plus tard d’un séisme local violent. Le nombre total de morts et disparus (moins de 2 000) est relativement modéré au regard du nombre de sans abris (165 000 familles) en raison de l’heure favorable de la matinée et du mode de construction (surtout des petits bâtiments de plain-pied) qui ont permis une évacuation rapide avant effondrement. Il faut noter la perte associée de nombreuses micro-entreprises (souvent des commerces et des services du secteur informel) implantées dans les maisons d’habitation. La situation du logement avant la catastrophe était déjà critique au Salvador où 75% de la population vit en milieu urbain ou périurbain et où la croissance démographique reste importante. Le déficit quantitatif était déjà de 40 000 logements, dont 1/3 en milieu rural. Mais il faut y ajouter un déficit qualitatif (logements plus ou moins insalubres) de 489 000 logements (36% du parc de logements national). Suite aux séismes, le déficit quantitatif s’est accru de 165 000 unités (2/3 en milieu rural) Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 7 Le Vice-ministère du logement et du développement urbain se trouve face à une problématique qui dépasse les moyens nationaux et les efforts se concentrent sur la nécessaire planification urbaine et les aides au logement. On manque de recul pour apprécier les effets de cette politique depuis le séisme alors que le pays se couvre de lotissements de petites constructions. On peut juste observer que la volonté de faire rapidement avec des moyens limités face au déficit quantitatif entretient le déficit qualitatif sur de nombreux programmes. Des lotissements de relogement de sinistrés urbains démunis surgissent sur des sites à faible pression foncière, c’est-à-dire généralement dans des sites non viabilisés, mal desservis en transports, voire loin des lieux d’emploi. Le logement évolutif proposé en milieu rural consiste généralement en des noyaux de base de 15-20 m² mal réalisés, souvent non parasismiques malgré les affirmations des entreprises qui les vendent, permettant peu d’évolution vers des modes de vie dignes. Il s’agit en général d’une pièce unique sans second œuvre réalisée dans des matériaux rendant la vie quotidienne très pénible, principalement pour des raisons de surchauffe des locaux. Pour une approche durable de l’assistance au relogement des plus démunis Voir illustrations commentées en annexe n°5 La question du logement social urbain ou périurbain, d’initiative publique ne sera pas développée ici. Le relogement rural d’initiative privée, qui dans les pays à faible ou relativement faible développement est difficilement couvert par les revenus familiaux des paysans et ouvriers est généralement soutenu par des ONG bénéficiant de fonds internationaux divers. Dans l’optique d’un développement durable s’appuyant sur les ressources locales il est nécessaire de promouvoir des stratégies d’études techniques et économiques pour la mise au point de solutions fiables du point de vue de la sécurité et permettant une évolution à terme vers le logement décent. Ceci exclut les vices techniques au départ, et implique la possibilité de modifications et d’extension par des méthodes maîtrisées par les populations locales. L’enjeu en est de développer les ressources humaines locales par la création de microentreprises de fabrication ou transformation de matériaux et de mise en œuvre de solutions adaptées au contexte économique, social et physique. Il ne s’agit pas de viser l’application de règles d’ingénierie nécessitant des moyens économiques et le recours à des produits industriels inaccessibles dans certains contextes. Il s’agit pour des domaines d’application bien définis, dans la continuité des usages ancestraux adaptés au climat, de favoriser des pratiques constructives qui garantissent le noneffondrement, voire un endommagement modéré compatible avec le maintien dans les locaux en attente des réparations. Un autre enjeu est, par la diffusion de méthodes constructives accessibles dont la sécurité est attestée par le retour d’expérience post-sismique, de sortir les populations démunies du fatalisme face aux catastrophes. A cet égard on peut faire état des pratiques de renforcement des constructions en adobe mises au point et diffusées par le groupement d’études CERESIS en Argentine, Bolivie, Chili, Colombie, Equateur, Pérou et Venezuela. Des recherches en laboratoire, sur table vibrante, à l’Université Catholique du Pérou pendant 3 ans ont permis la mise au point de solutions économiques qui ont fait leurs preuves lors du séisme d’Arequipa en 2001. Au Pérou, la diffusion de ces pratiques est soutenue par la Sécurité Civile et un fonds spécial a été créé pour aider à l’achat des quelques matériaux industriels qui restent nécessaires. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 8 Annexe n°1 : Les catastrophes sismiques et les autres catastrophes naturelles dans le monde Analyse commentée des données chiffrées des rapports annuels de l’IFRC Selon le rapport de 1999 de l’IFRC10 22% des victimes d’une catastrophe naturelle ont péri des effets d’un séisme au cours du quart de siècle précédant. Le rapport 2000 de l’IFRC rend compte de la décennie 1990-1999 (DIPCN). Le nombre de victimes des séismes a été estimé à 98 618 personnes, soit plus de 16% des 592 537 victimes de catastrophes naturelles (Sur cette période, le cyclone du Bangladesh de 1991 occasionna plus de 130 000 morts à lui seul). Le rapport 2000 apporte également des informations sur les pertes économiques de cette décade. Les séismes, avec plus de 215 000 millions d’US$ représentent 29% des pertes globales par catastrophes naturelles estimées à 741 000 millions d’US$ pour la décennie. Il faut prendre en considération le fait que sur cette période plusieurs séismes majeurs ont touché des pays développés11 et, par conséquent généré des pertes sur des équipements nombreux et de valeur élevée. Les données du rapport 2001 (1991-2000), ne nous renseignent pas sur les séismes, mais indiquent l’impact du développement humain sur le bilan des catastrophes naturelles. Les pays à faible niveau de développement ont subi un peu moins de 17% des catastrophes naturelles, mais près de 62% des victimes12 de ces catastrophes ont péri dans ces pays là qui représentent seulement 10% des sinistrés pour 4% du montant estimé des pertes (vraisemblablement sous-estimé par manque de déclarations, faute d’indemnisation). Les pays les plus développés qui ont subi près de 23% des catastrophes naturelles représentent moins de 4% des victimes et seulement 2% des sinistrés de la planète, mais pour plus de 57% des pertes économiques. Il faut pondérer cette dernière valeur par le fait que les systèmes d’assurance y sont bien organisés, ce qui permet de mieux cerner la valeur de l’ensemble des pertes. Le séisme de Kobe a pesé à lui seul pour 131 milliards d’US$, soit plus de 18% des pertes de la décennie. Mais il faut rapporter les pertes économiques au PIB. Ce pourcentage est très élevé dans les pays pauvres (plus de 20% au Salvador en 2001 et moins d’1/10 000 aux USA, Northridge, en 1994). Même si leur valeur absolue semble a priori très faible, l’incidence des catastrophes sur l’économie nationale aggrave la situation de dépendance de ces pays. Les pays à développement moyen qui ont subi 60% des catastrophes ont également le plus grand nombre de sinistrés, plus de 87% (les inondations en Chine de 91 et 98, pour près de 500 millions de sinistrés contribuent entre autres à ce pourcentage impressionnant). Source IFRC 2001 : Synthèse des bilans toutes catastrophes 1991-2000 Pays à développement humain élevé Nombre de catastrophes 1072 % Pays à Pays à faible développement développement humain moyen humain 2846 785 Total 4703 22,79% 60,51% 16,69% 100,00% 26 387 260 665 465 469 752 521 % 3,51% 46 164 619 34,64% 1 845 125 840 61,85% 216 734 086 100,00% 2 108 024 545 % 2,19% 407 858 375 87,53% 274 757 907 10,28% 30 349 802 100,00% 712 966 084 % 57,21% 38,54% 4,26% 100,00% Nombre de morts Nombre de sinistrés Coût en milliers d'US$ 10 International federation of red cross and croissant / Fédération internationale des croix et croissant rouge 1994, Northridge – USA ; 1995, Kobe – Japon ; 1999, Izmit – Turquie et Chi-chi – Taiwan. Nombre peut-être sous-estimé, car les statistiques ne dénombrent que les victimes retrouvées, et lors des grandes catastrophes touchant des pays pauvres, le nombre de « disparus » n’est pas négligeable. 11 12 Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 9 Le rapport 2002 propose, pour la décennie 1992–2001, des bilans détaillés par types de catastrophes. Le tableau suivant synthétise une partie des données du rapport 2002 afin de rechercher des indicateurs relatifs à la place des séismes parmi les autres catastrophes, et à l’incidence du développement économique sur leurs conséquences. Ces résultats apportent un éclairage au rapport 2001. Données IFRC 2002 : Résumé comparé - séismes / toutes catastrophes naturelles 92-01 Séismes seulement Toutes catastrophes naturelles Pays à Pays à Pays à faible développement développement développement humain élevé humain moyen humain Nombre de catastrophes Pays à Pays à développement développement humain élevé humain moyen Total Pays à faible développement humain Total 42 152 21 215 763 1 463 504 2 730 % Nombre de morts 19,53% 70,70% 9,77% 100,00% 27,95% 53,59% 18,46% 100,00% 8 316 62 020 7 420 77 756 16 907 209 512 308 997 535 416 % Nombre de sinistrés 10,69% 79,76% 9,54% 100,00% 3,16% 39,13% 57,71% 100,00% 2 445 725 31 118 735 1 377 679 34 942 139 39 230 742 1 731 829 584 229 821 796 2 000 882 122 % 7,00% Coût en milliers d'US$ 176 153 890 89,06% 3,94% 100,00% 1,96% 86,55% 11,49% 100,00% 31 918 475 70 000 208 142 365 373 399 330 196 379 931 30 893 229 600 672 490 15,33% 0,03% 100,00% 62,16% 32,69% 5,14% 100,00% % 84,63% Rappelons que sur cette période les séismes majeurs ont relativement épargné les pays pauvres alors que des régions riches ont été durement frappées, Northridge (Californie), Kobe (Japon) et Chi-Chi (Taiwan) pour citer les plus «chers», et les régions à développement moyen ont également payé un lourd tribu en raison d’un développement mal maîtrisé, Latur et Bhuj (Inde) et Izmit (Turquie) étant ceux qui ont fait le plus de victimes. En ce qui concerne les catastrophes toutes origines confondues, on voit qu’il suffit d’une année de décalage pour que leur nombre chute de 4 703 à 2 730. Il faudrait reprendre l’historique des phénomènes en 1991 et en 2001 pour l’expliquer, mais on se penchera plutôt sur les conséquences. Cette baisse de 42% des événements a été accompagnée d’une baisse moindre du nombre de morts (28,5%) et des pertes économiques (16% environ). Les conséquences des événements auraient donc été statistiquement plus graves ou mieux décomptées. En ce qui concerne la place des séismes parmi les catastrophes, les données précédentes donnent les ratios suivants. Données IFRC 2002 : Ratios des séismes dans l’ensemble des catastrophes naturelles % des catastrophes % des morts % des sinistrés % des coûts Développement humain élevé Développement humain moyen Faible développement humain 5,50% 10,39% 4,17% 49,19% 29,60% 2,40% 6,23% 1,80% 0,60% 47,18% 16,25% 0,23% Total 7,88% 14,52% 1,75% 34,65% Ils indiquent clairement que les séismes majeurs (8% des catastrophes) ont encore un fort impact humain (15% des morts) et matériel (35% des pertes). En outre, ils gardent un impact relatif élevé dans les pays riches (49% des morts et 47% des pertes pour 5,5% des catastrophes qu’ils ont subies). Ces pays, à l’évidence, se protègent mieux des effets des autres phénomènes. Rappelons que sur la décennie, « toutes catastrophes confondues », les pays riches représentent un peu plus de 3% des victimes alors qu’elles sont plus de 10% face aux séismes et que les pertes toutes catastrophes sont un peu supérieures à 62% et dépassent sensiblement 84% pour les séismes. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 10 Si les pays pauvres sont mal protégés contre les séismes, ils le sont encore également contre toutes les calamités, ce qui semble réduire dans les chiffres l’impact relatif des séismes. On pourrait en tirer la pré-conclusion que la maîtrise des conséquences des séismes reste un enjeu humain et économique fort dans tous les pays exposés, quel que soit leur niveau de développement. Les conclusions du rapport 2003 font la synthèse des observations et analyses réalisées les années précédentes sur les catastrophes, mais ne renseignent pas sur les séismes. Source : IFRC 2003 13 Extrait : Les catastrophes continuent de frapper les pays les plus pauvres et les moins développés de la planète. Six pour cent seulement des morts recensés en 2002 vivaient dans des pays à fort développement humain. Les pays à faible développement humain, quant à eux, ont versé de loin le plus lourd tribu en vies humaines alors qu’ils enregistraient le nombre de catastrophes naturelles le moins élevé de la décennie. Le nombre de décès rapportés au nombre de catastrophes recensées s’élève en moyenne à 555 dans les nations à faible développement humain, comparé à 133 dans les pays à développement humain intermédiaire et à 18 dans ceux à fort développement humain. Si le nombre de pertes humaines imputables aux catastrophes reste faible dans les pays très développés, le montant des dommages y est très lourd. Plus des deux tiers du montant global des dommages recensés l’année dernière (27 milliards de dollars américains) ont été supportés par les pays à fort développement humain. Ils ne représentaient que 0,15 pour cent de ce montant dans les pays à faible développement humain. Sur l’ensemble de la décennie, le coût moyen des dommages causés à chaque catastrophe naturelle s’est élevé à 477 millions de dollars américains dans les pays à fort développement humain, comparé à 149 millions dans les nations à développement humain intermédiaire et à 61 millions dans celles à faible développement humain. Ces écarts s’expliquent principalement par la valeur financière élevée que représentent les infrastructures dans les pays développés. La comparaison rendrait mieux compte de l’importance des pertes financières liées aux infrastructures dans les pays à faible développement humain, si celles-ci étaient exprimées par rapport au produit intérieur brut (PIB) plutôt qu’en dollars. (…) Le nombre global de décès enregistrés du fait de catastrophes naturelles ou technologiques a chuté de 38 pour cent par rapport aux décennies 1983-1992 et 1993-2002. Au cours de la même période, le nombre de sinistrés recensés a cependant fait un bond de 54 pour cent. Ces données confirment les résultats globaux des politiques de mitigation du risque sismique sur la réduction des pertes en vies humaines des pays riches, mais aussi l’accroissement des pertes matérielles en dépit de ces mêmes politiques qui ne portent de façon vraiment efficace que sur la sécurité des personnes en encore insuffisamment sur celles des biens nécessaires à leur développement. Elles rappellent le cycle infernal de la vulnérabilité des plus pauvres aux aléas naturels, incompatible avec les objectifs de développement durable. 13 IFRC (2003), Rapport sur les catastrophes dans le monde 2003 Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 11 Annexe n°2 : Séisme de Michoacán – México, 19 septembre 1985, 15 ans après Source : Journal de l’UNAM 14 (Université de Mexico) Article : Continúan en pie 2 mil inmuebles inseguros de Sandra Palacios y Josefina Quintero A 14 años de los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985, persisten los rezagos en la reconstrucción de vivienda y aún siguen en pie 2 mil edificios de alto riesgo; de éstos, 300 no han recibido mantenimiento a pesar de estar habitados. La reconstrucción de la ciudad ha sido lenta y 600 familias continúan en albergues instalados en las delegaciones Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Venustiano Carranza y Azcapotzalco, principalmente. Muchas de las 120 mil familias que perdieron sus hogares se cansaron de esperar la ayuda que les prometieron y emigraron a los municipios conurbados del estado de México. ''Los afectados por los sismos del 85 pasaron a ser damnificados del sistema'', afirma Cuauhtémoc Abarca, líder de la Coordinadora de Residentes de Tlatelolco. Alejandro Varas, dirigente de la Unión de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre (UVD), asegura que el gobierno perredista no cumplió su promesa de resolver el problema de vivienda, pues sólo benefició a algunos grupos. ¿Y la ayuda? El líder de los residentes de Tlatelolco explica que dejaron de recibir la ayuda porque el gobierno federal determinó en 1994 que se habían acabado los programas de reconstrucción. Mientras, numerosas familias de la colonia Roma siguen en espera de apoyo para reconstruir sus hogares y viven entre paredes cuarteadas, humedad y hacinamiento. (…) 15 Source : Diego Cevallos Extrait : The earthquake, which gave rise to several urban citizen organisations, left marks that are still visible: buildings that continue to be inhabited despite deep cracks in the walls, 33 encampments for the homeless where 600 families live in crowded conditions, and numerous abandoned structures, especially in the capital's historic central district. Alejandro Varas, spokesman for one of the homeless organisations, considers it incredible and shameful that 15 years after the disaster there are people who have not yet been resettled and that buildings remain on the verge of collapse. ''We continue waiting here for them to give us a home, but after so many promises we no longer believe them,'' said Soraya Carlona, resident of one of the camps located in the city's centre. Set amid old buildings, the encampments provide shelter to groups of 20 families each, in small divided rooms topped with aluminium sheeting. The authorities report that many of the families - who share dining areas and bathrooms - have been offered credits for housing, but they cannot accept the loans because they lack income to make payments. Meanwhile, owners of abandoned buildings have filed legal petitions to prevent them from being torn down, despite the danger they pose to city residents. Observers agree that the 1985 catastrophe triggered the creation of citizen organisations as a way to confront feelings of impotence and the lack of support the government was able to provide at the time. Source : Icela Lagunas 16 Article : Los Nietos del Sismo (…) Les llaman los "desdoblados", son hijos de los damnificados por los sismos de 1985 en la Ciudad de México y viven, desde entonces, en campamentos cuyas casuchas fueron construidas con láminas de cartón y cohabitan en hacinamiento.En esas viviendas, el reloj se detuvo después del desastre que afectó a 2 mil 831 inmuebles y dejó a miles de familias sin hogar ante el colapso total de sus inmuebles. A 17 años del desastre, persisten los grupos de "damnificados de toda la vida", de "pobres que el gobierno no quiso atender", que viven en campamentos, originalmente otorgados a sus padres en los momentos de mayor crisis. (…) Según cifras del Instituto de Vivienda del Distrito Federal, de los 400 refugios creados en 1986 para 104 mil personas, sólo quedan cuatro reconocidos por el "Censo Único de Damnificados" y son: Saturno y Marte, Dr. Márquez, Zacatecas, y Peña y Peña. Aunque, de acuerdo con Laura Itzel Castillo y David Cervantes, titulares de la Seduvi y del Invi, respectivamente, el GDF atiende 75 campamentos con 5 mil 502 familias; 70 por ciento se localiza en Iztapalapa y Gustavo A. Madero, aunque no son de afectados por el sismo. Según sus estimaciones, en el DF quedarían por atender tan sólo a 60 familias de los auténticos damnificados del terremoto del 85. Con las 60 mil acciones de vivienda que para diciembre pretende alcanzar la administración local, a más tardar el próximo año liquidaría la deuda de casas con este sector; en ese momento, cerrarían los campamentos para evitar que los ocupen nuevas generaciones. Para el presidente de la Comisión de Vivienda de la Asamblea Legislativa del DF, Adolfo López Villanueva, hay cerca de 300 familias descendientes directos de los afectados, que a pesar de contar con su Certificado de Derechos por Vivienda, único e intransferible, no han sido beneficiados. (…) Empero, el peligro continúa en inmuebles antiguos que no reciben mantenimiento, abandonados y dañados en su estructura. Sergio Aguilar, subdirector de Protección Civil en la delegación Cuauhtémoc, una de las más golpeadas por el sismo, en el Centro Histórico, explica que los temblores diarios y la falta de mantenimiento, coloca a 353 edificios en alto riesgo y a 64 urge atención. (…) 14 http://www.jornada.unam.mx Cevallos Diego (2000), DEVELOPMENT- MEXICO: Effects of Fateful 1985 Earthquake Persist, (Sept 2000) 16 http://www.desastres.org 15 Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 12 Source : Periódico del Frente del Pueblo (FP) 17 José Antonio Salas C Article: Luchar por vivienda digna y por una ciudad demográfica Vivienda digna ¡ya! es la demanda de los damnificados damnificados que perdieron sus viviendas en los sismos que en septiembre de 1985 destruyeron gran parte de la Ciudad de México. Desde hace 17años, las promesas oficiales se han repetido, pero no se han concretado, ni en materia de vivienda —la prioritaria— ni en organizar una respuesta ante la eventualidad de que un terremoto de esa magnitud se repita. Gobiernos priistas y perredistas en la capital han formulado decenas de promesas que nunca cumplieron. López Obrador es el tercer jefe de Gobierno del PRD que pasa por la Ciudad de México y, como sus antecesores, no ha concretado respuestas. En unos cuantos días se cumplirá un año de la promesa de López Obrador de solucionar, por fin, el problema de las personas que habitan en campamentos de damnificados. Un año después nada cambia, sólo que ahora los discursos son más cínicos. Empeñado en construir un segundo piso, para obtener, en 2003, el voto en las delegaciones panistas; preocupado por quedar bien con un puñado de empresarios (como los canadienses que contruyeron la Torre Chapultepec y a los que ahora se les concesiona el proyecto Alameda, o Carlos Slim, a quien que se le puso el Centro Histórico en bandeja de plata) que han encarecido el uso del suelo y de la vivienda en las delegaciones centrales, alentado por el triunfo mediático que le representan sus conferencias matutinas, López Obrador se ha olvidado de cumplir con lo ofrecido el 19 de septiembre de 2001: una respuesta para las familias que aún hoy, 17 años después, viven como damnificados. 550 familias damnificadas en 1985 viven todavía en campamentos y vecindades de alto riesgo. Para atender a los damnificados de 1985, el gobierno federal expropió 4 mil 287 inmuebles, que constituyeron la bolsa de suelo donde se haría la reposición de viviendas con el Programa de Renovación Habitacional Popular. En forma adicional se creó el programa emergente de vivienda Fase II para atender a las familias damnificadas de los inmuebles excluidos en los decretos de expropiación. Se asignaron 23 campamentos de damnificados a efecto de reubicar provisionalmente a los afectados, donde inicialmente eran mil 457 familias, con más de seis mil habitantes, pero en la verificación del censo se incrementaron a mil 607 familias con una población de siete mil 392 personas. En la actualidad, no se da atención a las familias que viven en campamentos ni a los residentes de unidades habitacionales, como Tlatelolco. La vulnerabilidad en esos conglomerados es más alta por el tipo de suelo y por la densidad habitacional; pero el GDF prefiere, cada año, dedicarse sólo a hacer conmemoraciones en memoria de las víctimas de 1985. En vista de que desde septiembre de 2001 no le hemos vuelto a ver la cara al jefe de Gobierno capitalino, quien nos ha mandado desde granaderos hasta funcionarios de tercer nivel para intimidarnos o darnos largas, por este conducto le preguntamos: ¿A quién presume de haber construido 43 mil viviendas? ¿Por qué no ha entregado sus viviendas a las familias de los campamentos y de las vecindades de alto riesgo, expropiadas y adquiridas por los propios ocupantes? ¿Dónde están las viviendas que dice ha construido? ¿Por qué siguen habitando varias familias en inhumanos cuartos de lámina? ¿Cree que esto sea justo, cuando al Instituto de Vivienda le fueron asignados este año alrededor de 2 mil 300 millones de pesos? El Frente del Pueblo, continuará luchando hasta que se les restituya su vivienda digna a todas aquellas personas que hoy no la tienen. Illustration: La Une du journal de gauche Frente del Pueblo en septembre 2002. 17 ans après la catastrophe, il dénonce l’abandon de 550 familles dans les camps d’hébergement temporaire. 17 Año III / segunda época, México, DF, septiembre de 2002, Número 61, http://www.laizquierda.net/DF61/paginas/DF61.htm Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 13 Annexe n°3 : Séisme de Spitak – Leninakan, 7 décembre 1988, Arménie, 15 ans après Source : UNECE 18 Extrait : According to the Priority Projects of Rehabilitation in the Earthquake Zone (adopted by the Armenian Government on 11.11.98) even after the current rehabilitation activities from all financing sources, there will still be a need for housing provision for 26,841 families, of which 15,140 are registered in the waiting list as homeless urban families; 7,005 families of which are tenants from buildings that damaged buildings; and not in use, and 4,696 families from rural areas. Some districts of the earthquake zone cities are rows of close located trailers (houses) that have not changed externally during last 10 years. These trailers most of all do not have water pipe supply, sewerage and heating by diesel or wood. In 1999, the World Bank contracted Washington Urban Institute to develop recommendations for meeting shelter needs in the earthquake zone. The World Bank and the the Ministry of Urban Development of Armenia have endorsed the recommended ousing strategy for the earthquake zone. The USAID/Armenia issued a contract to Urban Institute since July 1999 to further design and develop the housing certificate, housing reinforcement and urban renewal program. Approximately 26,841 households lost their shelter due to the earthquake and are living in temporary shelter for other reasons. The identified goal of the Strategy is to provide permanent housing to the remaining earthquake displaced population and, while doing so, to enhance the original cities. The essence of the “New Housing strategy” deals principally with alternatives to new construction, the funds be redirected from new construction to means-targeted financing, in the form of housing certificates using elements of market mechanisms including: - citizens’ choice for their housing solutions (unit purchase and acquisition of units from buildings) - determination of the amount of financial aid in accordance with housing market cost and a family’s social status and economic condition - participation by banks and interested entities through the credit process. This is consumer-oriented policy geared to the physical redevelopment of each city that provides eligible beneficiaries with significant choice regarding the type of replacement housing it will receive. The Strategy is to be implemented by a careful balance of three program elements: a physical plan, a social plan and a financial plan: · The physical planning strategy component introduces a phased program in the old cities, organized around a logical, sequential and successive selection of sites in the original cities to be cleared of the temporary huts (trailers) in conjunction with building strengthening activities and/or construction on the same site. This “site by site” approach is directly linked to the distribution of benefits, providing the Government with flexibility in management of the program (i.e. number and types of sites selected for development in any year will be determined by its budget allocation, loans, grants, etc.). · The social planning strategy component assures the former residents of damaged/destroyed buildings on each selected site will eligible beneficiaries. The actual level of benefits depends on their waiting list category coupled with new means-tested criteria (i.e. the unified waiting lists are now targeted) · The financial planning strategy component gives each eligible household the choice between: a) accepting a “housing purchase certificate” (HPC) to use immediately in purchasing (existing or nearly completed) permanent housing or b) being re-housed temporarily and later moving into the building to be reinforced/constructed on the subject site when it is completed. Depending on the absorption rate for the physical and social options more or less housing will be newly constructed. The objective is to absorb the surplus housing stock first, which is available or can be made quickly available in the Republic, before starting new construction. It is recommended that targeted financial aid be aimed at residents in rural areas in the form of credits. (...) Source : Armenpress 19 Extrait : Armenian Earhquake Zone 'Will be Rebuilt in 2002, December 5, 2001 Minister for Urban Development David Lokian pledged that Armenia Armenia's northwestern regions devastated by a catastrophic earhquake earhquake in 1988 will be completely rebuilt before the end of next year. Lokian told a news conference that the implementation of a three-year government plan on the reconstruction of houses and public infrastructure in the Lori and Shirak provinces is proceeding on schedule, with about $30 million spent this year. He said the government will raise an additional $60 million to provide the remaining 14,000 families with housing next year. 18 19 UNECE, auteur non identifié (2000), Housing Situation in Armenia and Housing Provision in Earthquake zone http://www.armeniadiaspora.com/commerce/progress/dec052001.htm Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 14 The program on the earhquake zone worth a total of $150 million was launched at the beginning of last year. The bulk of the money is to come from external sources, including the US government and leading Diaspora charities. Official figures cited by Lokian show that nearly 2,000 families that were made homeless by the disaster have settled in new houses and apartments this year. Just over half of those families, living in the northern cities of Gyumri and Vanadzor, have acquired new apartments under a $15 million housing scheme funded by the US Agency for International Development (USAID). The USAID has been underwriting the purchase of apartments by those families who obtain special housing certificates from aid officials. The scheme has been praised by President Robert Kocharian who made the reconstruction of the earhquake -hit areas a major theme of his election campaign in 1998. A considerable part of the ongoing construction work, $15 million, is financed by the Lincy Foundation of Armenian-American billionaire Kirk Kerkorian. Other major contributors are the US Huntsman Corporation and the Hayastan All- Armenian Fund. Lokian said the government will remain faithful to its commitments to provide apartments to 14,200 homeless families in the region. Vouchers to purchase apartments will be given to 1,084 families by the end of 2001. Approximately two thousand families will receive vouchers next year, and some 2,600 families will move into new apartments and cottages in 2002. Source : USAID 20 Extrait : EARTHQUAKE ZONE RECOVERY PROGRAM It has been 15 years since the devastating earthquake of 1988 killed 25,000 and left over 500,000 homeless. The affected region is still called the Earthquake Zone. In the year 2000, approximately 12,000 families still lived in domiks - temporary shelters - when USAID began implementing an Earthquake Zone (EQZ) Recovery Program in partnership with the Government of Armenia Armenia. Under the EQZ Recovery Program, some 6,500 families in the earthquake zone will have permanent homes by mid 2004. They are awarded either certificates to purchase housing, or grants to complete or repair unfinished or damaged homes. As the beneficiary families give up their domiks, local governments remove them to reclaim the sites. The reclaimed sites become parks, housing complexes or commercial areas. The EQZ Recovery Program builds on the success of the USAID Pilot Housing Certificate Program in Gyumri, in which 97% of the certificate holders found apartments, 89% of which chose to stay in Gyumri. The pilot site is also home to a playground, a park, and recreation fields, established through a USAID-funded public works program. Source : U.S. Department of State, U.S. Agency for International Development 21 Extrait : Fact Sheet, September 10, 2003 - Armenia Earthquake Zone Alliance (...) The certificate program is an innovative mechanism that meets an urgent humanitarian need while also advancing important social and economic goals. Beyond assistance with housing, the certificate program stimulates development of markets, and is incorporated into a participatory redevelopment effort that strengthens civil society. The amount of a family’s certificate is based on market prices for the housing lost in the earthquake. The program allows freedom of choice, with recipients able to buy houses anywhere in Armenia. Once the beneficiary acquires a house or apartment, the family vacates their domic, which is then removed by the local government and the area readied for redevelopment. Partners and Resources: The All Armenia Fund, the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), the United Nations Development Program (UNDP), the Norwegian Refugee Council, the Jinishian Memorial Foundation, the Huntsman Foundation, the Lincy Foundation, and the U.S. Agency for International Development (USAID) are working together in the Armenia Earthquake Zone Alliance. For every dollar provided through USAID funding, alliance partners contribute cash or resources worth $2.75. Partnership Efforts and Alliance Accomplishments to Date: From the program’s inception in 1999 through July 2003, 3,975 housing certificates have been issued, and 2,627 certificate owners have received title and moved into their newly acquired homes. This has included certificates for refugees funded by UNHCR but administered through the alliance. The Huntsman Foundation has built 64 new units, and converted an unfinished building to a school. The Lincy Foundation is building 925 new apartments and rehabilitating 1,811 apartments. The village of Saramedj did not have a water supply, but through the collaboration of World Food Program/Work for Food program, UNDP, and USAID, water is being supplied and construction of homes is proceeding. Through this alliance 2,204 domics have been removed from Gyumri and other areas surrounding the earthquake zone --and the domic yards cleared for redevelopment. Unlike the certificates component, the Housing Improvement Grants component enables completion of unfinished houses in rural areas. As a result of this component, 650 rural families were housed as of July 2003. 20 21 http://www.usaid.gov/am/eqzprogram.html http://www.state.gov/g/oes/rls/fs/2003/23998.htm Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 15 Source : United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) 22 Extrait : Geneva, 2 December 2003, The challenges of a new tenure structure UNECE assesses Armenia’s housing sector How to help homeowners make the most of their biggest financial asset? This question is on the minds of many policy makers in Armenia. Almost every Armenian has become a homeowner. Thanks to the wholesale privatization of housing in the 1990s, 96% of Armenia’s housing stock is now in private hands. However, plummeting incomes have made it impossible for many to fully enjoy the benefits of homeownership and to meet the obligations arising from it. This is one of the findings of the Country profile on the housing sector of Armenia, a study which the United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) is preparing for publication in early 2004. Dilapidated stock and poor owners Armenia’s housing sector has faced huge challenges since independence. The sharp drop in income means few people invest in home improvements. Together with the impact of severe winters, this has led to a massive deterioration of the housing stock. Many apartment buildings no longer have entrance doors because the inhabitants have used them as heating material in the winter. Window frames in common areas and the handrails of stairwells have been removed for the same reason. The provision of utilities has worsened. The situation is particularly bad for heating: today only 9% of households have access to central or individual heating systems. Current fees for maintenance, repair and utilities are only a fraction of what is needed. Moreover, few people actually pay up. Collection rates can be as low as 25%. The drop in income affected not only the existing housing stock but also new housing. Construction has plunged: in 2001 it stood at merely one tenth of its 1991 level (see graph). Natural disasters have made matters worse. The 1988 Spitak earthquake left half a million people homeless. The victims of the earthquake needed shelter, as did the many refugees who came into the country in the 1990s. 15 years after the Spitak earthquake and 12 years after independence, the Government of Armenia, with the help of international donors, has certainly made progress in facing up to the most pressing challenges. Many of the most vulnerable, in particular the victims of the earthquake, now have a roof over their heads. However, more fundamental challenges remain. How to help Armenia’s many “poor owners” – those homeowners who cannot afford the upkeep of their homes? How to facilitate access to the housing market for those who would like to improve their housing situation and are able to do so unaided? And how to continue to help the most vulnerable – including those with special needs such as the elderly and young families? Management of apartment buildings in disarray These are only some of the questions the team of international experts who prepared the country profile tried to address. Finding ways to solve the problems of the existing housing stock was at the heart of their analysis. As money is scarce, raising homeowners’ awareness of the rights and responsibilities connected with private property, in particular in regard to the common spaces in multi-apartment buildings, such as stairwells and lifts, is ever more important. A recent survey indicates that only 20% of the 600 homeowners’ associations which have been established so far in Armenia are active. Homeowners need help in organizing the management of their property. The Government and all other actors, including NGOs, have an important role to play in the capacitybuilding process. No social housing left The transition affected some population groups more adversely than others. To protect the most vulnerable from despair and social isolation, a social safety net is needed for those households who are unable to solve their housing problems on their own. The team of international experts discussed alternatives for the provision of housing assistance to vulnerable population groups and recommended that the Government should gradually build up its stock of social housing. The challenges of Armenia’s housing sector are very complex and integrated. Legal challenges with regard to private property, for example, cannot be resolved without taking into account the needs of the most vulnerable population groups. There are many interlinkages between housing and other policy areas. The cohesion of Armenia’s society cannot be seen independently from its housing situation. An integrated and encompassing approach to Armenia’s housing sector is therefore needed and it is hoped that the Country Profile will encourage the Government to develop such an approach. 22 http://www.unece.org/press/pr2003/03env_n02e.htm Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 16 Annexe n°4 : Exemples de programmes de relogement caritatif inadaptés en milieu rural ou semi-rural au Salvador, 3 ans après les séismes de 2001 Suite aux séismes de 2001, 165 000 familles salvadoriennes se sont retrouvées dans l’attente d’un relogement, dans un pays qui compte un peu plus de 6 millions d’habitants. La plupart d’entre elles ont entrepris un processus de relogement sans attendre d’aide publique. Pour les plus démunis qui n’étaient pas assurés, il s’est souvent agit de simples cabanes. Exemple de cabane auto-construite en un mois par un jeune homme pour sa famille. L’assemblage des bambous, inspiré du bahareque traditionnel, est mal réalisé. Les tôles ont été achetées d’occasion. L’intérieur est une pièce unique sans viabilité, au sol de terre battue. (Août 2004) Passées les premières aides d’urgence aux camps d’hébergement temporaire, des processus d’aide humanitaire au relogement des sans ressources ont vu le jour. Ils sont très nombreux et d’approches différentes et il n’est possible ici que d’en donner quelques exemples pour illustrer les problèmes rencontrés face à une situation extrême. Le point commun que l’on pourrait trouver aux différentes solutions de relogement retenues pour les plus démunis ne pouvant pas du tout contribuer au financement est de ne pas dépasser 2000 - 2500 US$ par famille. Le prix moyen étant plutôt de l’ordre de 1500 à 1800 US$. Les solutions décentes coûtent au moins 4000 US$. Pour les sinistrés urbains et périurbains, les campagnes des environs de la capitale ont vu apparaître des lotissements de relogement, en général sur des terrains publics ne présentant pas de valeur foncière. La délocalisation et les modes de vie induits représentent une véritable acculturation pour des familles qui souvent avaient émigré vers la capitale pour fuir les difficultés de la campagne. Vue d’avion d’un lotissement de sinistrés au Sud-Est de la Capitale. Cette organisation de type ghetto ne reprend aucun mode de vie salvadorien et aggrave le potentiel de marginalisation des plus démunis en situation concentrationnaire. (septembre 2002) Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 17 Lotissement de relogement des sinistrés au sud de la capitale près de l’autoroute vers l’aéroport (août 2004) Lotissement en rase campagne au nord de la capitale (septembre 2002) Souvent, les surfaces proposées relèvent davantage de l’abri d’urgence que du relogement. Néanmoins, pour les pauvres auxquelles ces abris sont offerts, ce sont des solutions pérennes de fait. Ici, en milieu rural, deux familles ont une pièce chacune dans un bâtiment à panneaux de béton préfabriqués (août 2004). Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 18 Les maisons proposées (ici chaque bâtiment héberge 2 familles) comprennent généralement 1 ou 2 pièces sans sanitaires. La taille des parcelles et les procédés constructifs laissent peu de possibilités d’évolution du bâtiment dans de bonnes conditions de réalisation (septembre 2002). Ici le lotissement est semi-viabilisé (eau et électricité), mais les raccordements restent à la charge des habitants et les maisons ne sont pas pré-équipées pour être viabilisées. Une latrine se trouve sur la parcelle. Groupe de latrines à proximité d’un puits dans un lotissement construit pour reloger des sinistrés du cyclone Mitch Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 19 Un autre aspect de la problématique est que les caractéristiques techniques des bâtiments fournis pour ces prix par des sociétés qui n’ont pas de but philanthropique sont très faibles, voire dangereuses au regard des aléas divers. En voici quelques illustrations, toutes issues de programmes de relogement de sinistrés démunis. Construction en plaques de polystyrène confinées entre des treillis fins enduits de béton projeté. Les très faibles masses vont dans le sens d’une réduction de l’action sismique. Mais le procédé ne protège pas le polystyrène des remontées d’eau et de l’installation de rongeurs qui peuvent le dégrader en peu de temps. Plus grave encore, il ne permet pas un ancrage de la toiture résistant à l’arrachement en cas de grands vents ou de secousses et les assemblages entre les panneaux sont trop faibles (septembre 2002). Les constructions de blocs de ciment de ces programmes pour déshérités, un peu plus chères, sont abusivement présentées par leurs fournisseurs comme parasismiques. Mais les conditions techniques de mise en œuvre de ces parois de faible épaisseur, notamment les assemblages des murs entre eux et avec la toiture ne garantissent pas leur non-dislocation en cas de secousses. On a pu le constater en 2001 (août 2004). . Ces défaillances de mise en œuvre originelles des constructions de blocs sont encore aggravées par la noncontinuité des armatures, lorsqu’elles existent, lors de la nécessaire extension lorsque la famille a les moyens d’y accéder. Ici extension d’une construction en blocs de ciment fournie lors d’un programme de relogement suite au cyclone Mitch (septembre 2002) Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 20 Les constructions à ossature et panneaux légers, très économiques, peuvent sembler plus sûres. D’un point de vue thermique elles sont totalement inadaptées au climat sub-tropical. Les occupants souffrent de la surchauffe des locaux de façon durable, ce qui est inacceptable du point de vue de l’hygiène publique, et socialement acculturant et marginalisant. Parmi les solutions les plus économiques, ossatures, bardage et toiture en métal. d’attente ? Relogement ou solution Du temporaire qui dure… A droite, quelques années après, l’extension de l’unité de base a entériné le potentiel de « cabanisation » du procédé de départ. Ici, la double paroi métallique apporte un peu d’isolation thermique, mais pas la toiture. Les occupants ont pu se raccorder au réseau électrique dans des conditions précaires. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 21 Châssis métallique et panneaux de particules en façade. Toiture sombre de fibro-ciment sans isolation. On trouve également des solutions à panneaux de particules et ossatures de bois, ou en PVC. On peut observer sur le terrain et en discutant avec les occupants, que plus la solution est bien vécue, plus les propriétaires ont tendance à entretenir le bâtiment et ses abords. Construction à ossature bois et panneau de particules. Autre construction (pièce unique) à ossature bois et panneau de particules. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 22 Ici les parois verticales et la toiture sont constituées de plaques moulées de PVC sur une ossature métallique et un soubassement maçonné. Il peut arriver que les solutions importées poussent l’acculturation aux limites de l’imagination. . Cet igloo est une coque de béton sur treillis dont l’habitabilité pose problème et dont l’extension est impossible. Sur ce cliché, fraîchement livré, il est encre en bon état apparent. . En 2004 on constate qu’il y fait une chaleur infernale car aucune ventilation haute n’est possible, ce qui exclut le cloisonnement pour ne pas aggraver le problème. La construction est très détériorée et subit régulièrement des infiltrations d’eaux pluviales en raison des inévitables fissurations de retrait du béton en paroi mince. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 23 Un autre type d’erreur de stratégie peut être commis par des ONG bien intentionnées mais mal conseillées. Voulant faire face à la première urgence en région agricole, une ONG a financé la fourniture de plusieurs centaines d’abris métalliques à toiture de fibro-ciment. L’idée intéressante, hors zone sismique, était que ces structures constituaient le départ d’une future maison, et que dans la première urgence, avec quelques bâches périphériques, les populations étaient abritées. Mais on observe des effets induits dus à la difficulté technique et économique de fermer ces structures de façon fiable avec le peu de moyens locaux. Ici, la famille bénéficiaire a vécu plus de 3 ans dans la cabane voisine en attendant une solution venue d’une autre ONG. De même ici, la famille vit dans une reconstruction rudimentaire par récupération de matériaux, adobe, bois et métal à côté de la structure métallique en attente de solution. Ici la famille a clos la structure avec des tôles et des bâches, seuls matériaux économiquement accessibles, afin de l’habiter, dans de très mauvaises conditions thermiques. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 24 Ici une enveloppe extérieure en blocs de bétons a du coûter cher à une famille moins démunie sans lui offrir de sécurité aux séismes en raison de l’interaction dangereuse possible entre l’ossature métallique et la maçonnerie de parois minces montée en périphérie. Ici un programme économique soutenu par une ONG, pour la clôture de la structure métallique par des parois minces de mortier projeté sur grillage avec châssis bois. La construction présente immédiatement en façade des fissurations de retrait au droit des liteaux de bois (faces non visibles sur le cliché). Des infiltrations sont prévisibles en saison des pluies. La chaleur y est trop élevée la journée. Enfin, un autre programme économique par une autre ONG, a intégré les ressources locales d’une microentreprise de fabrication de blocs de terre stabilisée compressée. Solution thermiquement plus satisfaisante en conservant une quinzaine de centimètres de ventilation en sous-toiture. Mais c’est un peu par hasard qu’un conseil technique parasismique est entré dans le programme pour intégrer une mise en œuvre garantissant le non effondrement sous séisme, en adaptant des techniques de confinement des parois économiques et éprouvées en Amérique du Sud. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 25 Annexe n°5 : Exemples de recherches de construction parasismique sans ingénierie exploitant les ressources locales des populations démunies Suite au séisme de 2001 au Salvador on a pu observer le comportement ductile des murs traditionnels en Bahareque, méthode de construction indigène dont les parois fixées à une ossature de bois sont en terre confinée dans des treillis de cannes ou de lattes de bois. Les ruptures observées ont eu pour case des défauts d’assemblages des murs et toitures. El Salvador, 2001. Endommagement des enduits mais résistance des murs de bahareque, sauf défaut d’assemblage comme à droite. Des solutions de confinement de la terre issues de la pratique du Bahareque ont également démontré que la sécurité pouvait être obtenue hors des solutions répondant aux normes. El Salvador, 2001, cette version « moderne » du bahareque a empêché l‘effondrement du bâtiment malgré un endommagement total de la terre contenue entre les « grilles » de lattes verticales et fils de fer torsadés. Afin de trouver des solutions pour sécuriser la construction d’adobe, la seule économiquement accessible aux plus démunis de l’Amérique latine, le groupement Ceresis a expérimenté des solutions qui depuis ont fait leurs preuves comme le confinement des deux faces de la maçonnerie d’adobe par des grillages connectés entre eux. Test de construction en adobe sur table vibrante à l’université du Pérou. A gauche construction non confinée, à droite construction confinée Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 26 Mise en place d’un treillis soudé pour le confinement des murs d’adobe (Zegarra et al, 1997). Arequipa, Pérou, 2001. La maison (devant) dont les angles avait été renforcés avec du treillis soudé couvert d’enduit a bien résisté. Une maison semblable qui n’avait pas été renforcée (derrière) a été très endommagée (Zegarra et al, 2001) Des solutions de maçonnerie armées de cannes sont également étudiées. Test de force oblique sur construction non renforcée–Test sur construction renforcée par des armatures en canne – Université Catholique du Pérou Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 27 Mise en place des armatures de cannes telles que prescrites au Pérou (Blondet et al, 2002) On peut également mentionner des ONG qui ont choisi de soutenir la fabrication de blocs de terre stabilisée compressée qui, améliorant la résistance en compression, permet d’une part d’exploiter les ressources locales et d’autre part d’envisager pour un coût réduit leur utilisation pour réaliser des murs de maçonnerie confinée par des chaînages qui est la technique la plus fiable pour garantir le noneffondrement, voire un endommagement réparable. Ici micro-entreprise rurale de fabrication de blocs de terre stabilisée au Salvador Ces quelques exemples parmi d’autres sont encore trop rares alors qu’ils s’inscrivent dans le développement des ressources locales préconisé par les ONG. Ils devraient inciter les acteurs des politiques de prévention et de réparation post-simique à développer les études techniques et économiques pour de nouvelles stratégies de coopération moins « caritatives » au sens de l’apport de biens, plus ancrées localement pour ne pas aggraver la marginalisation des sinistrés dépendants et plus « durables » en termes du développement local visant la sortie des plus démunis de l’assistanat. Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 28