le guide pratique du senateur

Transcription

République Islamique de Mauritanie
LE GUIDE PRATIQUE
DU SENATEUR
Réalisé avec l’appui du PNUD/Mauritanie
SOMMAIRE
I. LE SYSTEME INSTITUTIONNEL MAURITANIEN..................................6
A. LA CONSTITUTION.......................................................................................6
B. LA SEPARATION DES POUVOIRS ...............................................................7
1. Le statut du Président de la République : ............................................9
2. Les pouvoirs du Président de la République : ......................................9
3. Pouvoirs exceptionnels : .........................................................................9
D. LE GOUVERNEMENT ..................................................................................10
1. Composition du Gouvernement : .........................................................10
2. Formation et démission du gouvernement : ......................................10
3. Missions et statut du Premier ministre : .............................................11
E. LE POUVOIR LEGISLATIF ..........................................................................11
1. L’Assemblée nationale :.........................................................................11
2. Le Sénat : ................................................................................................12
F. LE POUVOIR JUDICIAIRE ..........................................................................12
1. Les tribunaux :........................................................................................12
2. La Haute cour de Justice : ....................................................................12
G. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL.............................................................13
1. Composition : ..........................................................................................13
2. Statut des membres du Conseil :.........................................................13
3. Missions du Conseil Constitutionnel : ..................................................14
H. LES CORPS DE CONTROLE .......................................................................14
1. La Cour des comptes :...........................................................................14
2. L’Inspection générale d’Etat : ...............................................................15
I. LES INSTITUTIONS CONSULTATIVES ......................................................16
1. Le Haut conseil islamique : ...................................................................16
2. Le Conseil économique et social :........................................................16
J. LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES........................16
2
1. L’Autorité de Régulation : .....................................................................16
2. La Commission Nationale des Droits de l’Homme : ..........................17
3. Le Médiateur de la République : ..........................................................18
4. La Haute Autorité de la Presse et de l’Audiovisuel : .........................18
5. La Commission Nationale Electorale Indépendante : .......................19
II. ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT............................................20
A. LE REGIME ELECTORAL DU SENAT .........................................................20
1. Mode de scrutin : ...................................................................................20
2. Durée et éligibilité :................................................................................20
B. LE PRESIDENT DU SENAT .........................................................................21
C. LE BUREAU DU SENAT...............................................................................22
1. Composition : ..........................................................................................22
2. Mode d’élection : ....................................................................................22
a. Installation du Bureau d'âge :...................................................................... 22
b. Élection du président du Sénat : ................................................................. 22
c. Élection des vice-présidents et du questeur : ............................................ 23
d. Désignation des secrétaires : ....................................................................... 23
3. Les attributions collégiales du Bureau : ..............................................23
a. Responsabilités relatives au fonctionnement législatif du Sénat : .......... 23
b. Responsabilités relatives au fonctionnement administratif du Sénat :... 24
- Un pouvoir réglementaire étendu :.......................................................... 24
- Le contrôle de la gestion du sénat : ........................................................ 24
4. Le questeur .............................................................................................25
D. LES GROUPES PARLEMENTAIRES............................................................25
1. Objet des groupes parlementaires : ....................................................25
2. Constitution des groupes : ....................................................................25
E. LES COMMISSIONS PERMANENTES.........................................................27
F. LE REGIME DES SESSIONS ET DES SEANCES........................................28
1. Les sessions ordinaires : .......................................................................28
2. Les sessions extraordinaires : ..............................................................29
3. Les sessions de droit : ...........................................................................30
G. LE MINISTERE CHARGE DES RELATIONS AVEC LE PARLEMENT........30
III. LA PROCEDURE LEGISLATIVE .............................................................31
A. LA PHASE PRÉ-PARLEMENTAIRE : ÉLABORATION PROJET DE LOI ...31
3
B. LA PHASE PARLEMENTAIRE......................................................................32
1. Le dépôt du texte ...................................................................................32
2. L’examen du texte en commission ......................................................32
a. La désignation de la commission compétente :......................................... 33
- La saisine au fond :.................................................................................... 33
- La saisine pour avis : ................................................................................. 33
b. La désignation du rapporteur....................................................................... 33
c. Fonctions du rapporteur : ............................................................................. 34
d. Les travaux de la commission : ................................................................... 35
Travaux préparatoires à l'examen du rapport : ........................................ 35
Examen du rapport :..................................................................................... 35
Publicité des travaux des commissions : ................................................... 37
e. Intervention de la commission après l'adoption du rapport :.................. 37
Examen des amendements extérieurs :..................................................... 37
Réexamen du texte en commission : ......................................................... 37
Suivi du texte en séance plénière : ............................................................ 37
3. La séance plénière .................................................................................38
a. Le déroulement de la séance plénière : ..................................................... 38
b. La fixation de l'ordre du jour : ..................................................................... 38
c. L’ouverture de la séance : ............................................................................ 39
d. La discussion en séance plénière :.............................................................. 39
La discussion générale :............................................................................... 39
Examen des éventuelles motions de procédure :..................................... 40
L’examen détaillé :........................................................................................ 40
e. Procédure de vote : ....................................................................................... 41
f. La fin de la séance plénière :........................................................................ 42
4. La navette parlementaire : ...................................................................42
5. La commission mixte paritaire..............................................................43
a. Avant la réunion de la CMP .......................................................................... 44
La décision de provoquer la réunion d'une CMP : .................................... 44
La constitution de la CMP :.......................................................................... 44
La convocation de la CMP : ......................................................................... 44
b. La réunion de la commission mixte paritaire :........................................... 45
La désignation du Bureau de la CMP : ....................................................... 45
Les règles de la discussion et du vote en CMP :....................................... 45
c. Après la réunion de la CMP........................................................................... 46
1ère hypothèse : la CMP a élaboré un texte............................................... 46
2ème hypothèse : la CMP n'est pas parvenue à l'élaboration d'un texte
ou celui-ci n'a pas été approuvé par les assemblées : ............................ 48
C. LA PHASE POST-PARLEMENTAIRE : ........................................................50
1. La promulgation .....................................................................................50
2. Le contrôle de constitutionnalité des lois............................................50
4
a. Le principe de la hiérarchie des normes : .................................................. 50
b. La saisine du conseil constitutionnel : ........................................................ 51
Hypothèse d’une nouvelle délibération :......................................................... 52
3. Procédures particulières d’adoption : ..................................................52
a. Dispositions relatives aux lois organiques :................................................ 52
b. Dispositions relatives aux projets de loi de finances :.............................. 53
4. Procédure spécifiques à certaines lois.................................................53
a. Les lois autorisant la ratification d'un accord international : ................... 53
Les procédures abrégées :........................................................................... 54
L'ajournement du texte : ............................................................................. 54
b. Les ordonnances : ......................................................................................... 54
Les délais d'habilitation et de ratification : ................................................ 54
Le contenu de la loi d'habilitation : ............................................................ 55
L'application de la procédure législative normale : .................................. 55
D. REVISION DE LA CONSTITUTION :.........................................................55
IV. LES PREROGATIVES DE CONTROLE....................................................57
A. LES COMMISSIONS D'ENQUETE...............................................................57
1. La mise en place des commissions d’enquête ...................................57
2. Le fonctionnement .................................................................................58
a. Règles générales : ......................................................................................... 58
b. Les pouvoirs d'investigation des commissions d'enquête ........................ 58
Les pouvoirs des commissions d'enquête : ............................................... 58
Les pouvoirs spécifiques des rapporteurs : ............................................... 58
Publicité des travaux des commissions d'enquête : ................................. 59
B. LE CONTROLE DE L'APPLICATION DES LOIS.........................................59
C. LES AUTRES PROCEDURES : ....................................................................60
a. Les Questions au gouvernement :............................................................... 60
b. Le droit d'information du Parlement :......................................................... 60
c. La déclaration de politique générale :......................................................... 60
d. Le contrôle de l'exécution des lois de finances (la loi de règlement) : .. 60
VI. ADMINISTRATION DU SENAT ..............................................................61
A. ORGANIGRAMME ADMINISTRATIF ..........................................................61
B. LE STATUT DU SENATEUR ........................................................................62
1. Les garanties accordées aux sénateurs ..............................................62
2. Le régime des incompatibilités .............................................................63
3. Les responsabilités diverses du sénateur : .........................................65
VII. LEXIQUE .....................................................................................................66
5
I. LE SYSTEME INSTITUTIONNEL
MAURITANIEN
A. LA CONSTITUTION
C’est la loi fondamentale de l’Etat, qui a une autorité supérieure à
l’ensemble des règles du système normatif. Elle détermine la forme de
l’Etat, la dévolution et l’exercice du pouvoir. Elle est à l’Etat ce qu’un statut
est pour toute personne morale. Elle en institue les organes et en précise
les modalités de fonctionnement. Elle fonde les bases de l’État de droit et
garantit les droits et libertés des citoyens.
La constitution est la source du pouvoir au sein de l’Etat. Ses dispositions
s’imposent à l’ensemble des institutions et se trouvent au sommet de la
‘hiérarchie des normes’. La constitution doit être entendue au sens large.
Elle englobe à la fois le texte même de la loi fondamentale, y compris le
préambule, mais aussi les textes auxquels celui-ci renvoie et les principes
qui peuvent être dégagés de leur interprétation.
La 1ère constitution de la République Islamique de Mauritanie date de 1959.
Elle établissait un régime parlementaire, qui a connu une existence
éphémère. La seconde, du 20 mai 1961, a mis en place un régime
présidentiel, puis de parti unique. A la prise du pouvoir par l’Armée
nationale, (1978 à 1991), la constitution est suspendue et remplacée par
plusieurs chartes constitutionnelles successives, correspondant aux
différentes juntes militaires ayant gouverné le pays.
La constitution en vigueur a été adoptée par référendum et promulguée le
20 juillet 1991. Elle est venue mettre en place les conditions d’un Etat de
droit. Fortement inspirée de la Vème République française, sa principale
originalité tient à ce qu’elle se réfère à la loi islamique (shariaa) comme
source unique du droit. Elle a été révisée en juin 2006, en vue de favoriser
l’alternance politique.
6
B. LA SEPARATION DES POUVOIRS
La Constitution met en place trois pouvoirs au sein de l’Etat :
- Un pouvoir législatif, comprenant deux chambres parlementaires
(le sénat et l’assemblée nationale), chargées d’adopter les lois et
de contrôler l’action du gouvernement ;
- Un pouvoir exécutif, comprenant le chef de l’Etat, président de la
République, un Premier ministre et le Gouvernement. Sa mission est
d’exécuter les lois et d’assurer la gestion des affaires publiques. Il
dispose de l’administration et des forces armées ;
- Un pouvoir judiciaire, représenté par des juridictions, coiffées par
une cour suprême et chargées de juger les infractions, d’interpréter
et d’appliquer le droit.
Les dispositions de la constitution organisent le fonctionnement de
ces trois autorités, appelées à se contrôler mutuellement, dans le
cadre de l’équilibre des pouvoirs.
7
LEGISLATIF
Chargé d’élaborer
les lois.
Pouvoir confié au
parlement, même si
l’initiative en est
partagée avec le
gouvernement.
Le rôle du
parlement est de
proposer, discuter et
adopter les lois.
Le parlement est
également chargé de
suivre et de
contrôler l’action de
l’exécutif.
EXECUTIF
Chargé d’exécuter
les lois et gérer
l’Etat au
quotidien.
Ce pouvoir
dispose de
l’administration et
de l’armée.
Le pouvoir
exécutif comprend
le chef de l’Etat
(monarque ou
président de la
république) et le
gouvernement.
8
JUDICIAIRE
Chargé de juger
les infractions et
départager les
justiciables selon
la loi.
Ce pouvoir est
exercé par des
juridictions
comprenant des
magistrats du
siège, (qui
composent les
instances de
jugement) et des
magistrats du
parquet (qui
représentent les
intérêts de la
société).
Ces magistrats
sont réputés
indépendants,
notamment à
l’égard du pouvoir
exécutif.
C. LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE
1. Le statut du Président de la République :
Il a subi de très importantes modifications dans le sillage du changement
du 3 août 2005 :
) Il est élu pour cinq ans au suffrage universel direct ;
) Il exerce un mandat renouvelable 1 seule fois ;
) Il repose sur le principe de l’irresponsabilité du Président pour les
actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions.
) Il ne peut appartenir à des instances dirigeantes d’un parti politique.
2. Les pouvoirs du Président de la République :
Enumérées par la Constitution, les attributions du Chef de l’Etat
comprennent :
) Pouvoirs en matière de diplomatie et de défense nationale١ ;
) Nomme le 1er Ministre et met fin à ses fonctions, ainsi que les
ministres, sur proposition de celui-ci ;
) Convoque, approuve l’ordre du jour et préside le conseil des
ministres ;
) Signe les ordonnances et les décrets, promulgue les lois ;
) Convoque le parlement, y compris en session extraordinaire ;
) Dispose du droit de dissolution de l’assemblée nationale ;
) Il peut exercer des pouvoirs de crise, en situation exceptionnelle ;
) Il préside le Conseil supérieur de la magistrature).
- En cas de vacance de la fonction ou d'empêchement du Président de la
République, le Président du Sénat en assure l'intérim, en attendant
l’organisation d’élections présidentielles dans les 3 mois après constatation
de la vacance ou de l’empêchement définitif. Durant cette période, nulle
modification constitutionnelle ne peut intervenir. Il ne peut être mis fin aux
fonctions des membres du gouvernement et le parlement siège de plein
droit.
3. Pouvoirs exceptionnels :
١
Des interprétations courantes attribuent, parfois, les relations extérieures et les questions de
défense au domaine ‘réservé’ du Président de la République.
9
→ L'état de siège et l'état d'urgence : ils sont décrétés par le Président de
la République, pour une durée maximale de 30 jours, pouvant être
prorogée par le Parlement. Celui-ci se réunit de plein droit s'il n'est,
déjà, en session. La loi définit les pouvoirs exceptionnels conférés au
Président de la République par les déclarations de l’état de siège et de
l’état d’urgence.
→ Pouvoirs exceptionnels : Lorsqu'un péril imminent menace les
institutions, le Président de la République prend les mesures exigées
par ces circonstances, après consultation du Premier ministre, des
présidents des assemblées parlementaires et du Conseil
constitutionnel, en vue d’assurer le rétablissement du fonctionnement
continu et régulier des pouvoirs publics. Le Parlement se réunit de plein
droit et l’Assemblée ne peut être dissoute pendant cette période.
→ La déclaration de guerre : elle est autorisée par le Parlement.
D. LE GOUVERNEMENT
1. Composition du Gouvernement :
Le Gouvernement se compose de :
) Un Premier ministre ;
) Plusieurs Ministres, éventuellement des Ministres délégués et
Secrétaires d’État, responsables, chacun en ce qui le concerne, de la
conduite des affaires publiques dans un domaine particulier ;
) Le nombre et les titres des membres du Gouvernement ne sont pas
limités. Ils sont déterminés par le décret de nomination.
2. Formation et démission du gouvernement :
) Le choix du Premier Ministre est une prérogative propre du Président
de la République. La logique du régime parlementaire voudrait qu’il
soit désigné parmi les membres du parti ou de la coalition dirigeante,
afin de disposer d’une majorité parlementaire ;
) Le chef de l’Etat nomme les ministres, sur proposition du Premier
Ministre ;
) La démission peut être systématique, volontaire ou non, collective ou
individuelle ;
10
) Le Président met fin aux fonctions du Premier Ministre sur
présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement. C’est
toujours le cas au lendemain des élections législatives, afin de
désigner un gouvernement conforme à la majorité élue.
3. Missions et statut du Premier ministre :
Le Premier ministre est chargé de :
) Définir, sous l’autorité du Président de la République, la politique du
Gouvernement et en conduire l’action ;
) Représenter le Gouvernement et s’exprimer en son nom ;
) Coordonner l’action gouvernementale et opérer les arbitrages
nécessaires (ex. budget) ;
) Veiller à la publication et à l’exécution des lois et règlements (il
contresigne les décrets à caractère réglementaire) ;
) Il est assisté dans ses fonctions par les membres de son cabinet et le
Secrétaire Général du Gouvernement.
Le premier ministre assume une double responsabilité politique :
→ Devant le Président de la République (à travers sa nomination
et son limogeage) ;
→ Devant le Parlement (à travers le mécanisme de la motion de
censure ou du vote de défiance).
E. LE POUVOIR LEGISLATIF
Le parlement mauritanien est bicaméral et se compose de deux corps
législatifs distincts :
1. L’Assemblée nationale :
Composée de 95 membres (députés) ;
Elue au suffrage universel direct ;
Dispose de pouvoirs étendus ;
Peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement, à travers
par la motion de censure ou d’un vote de défiance ;
) Peut être dissoute par le Chef de l’Etat ;
) Elle joue un rôle important dans l’examen des projets de loi de
finances ;
) Le gouvernement peut lui donner, en cas de désaccord avec le sénat,
le ‘dernier mot’.
)
)
)
)
11
2. Le Sénat :
) Composé de 56 membres (sénateurs), dont 53 représentant les
collectivités territoriales (moughataas) et 3, les Mauritaniens
expatriés ;
) Elu au suffrage universel indirect, par les conseillers municipaux ;
) Ne peut être dissous, à la différence de l’assemblée nationale, dans
la mesure où la dissolution est la contrepartie de la mise en cause de
la responsabilité du gouvernement (réciprocité des moyens d’action),
) La permanence du sénat justifie que l’intérim du Chef de l’Etat soit
assuré par son président.
F. LE POUVOIR JUDICIAIRE
Il exerce le pouvoir de rendre justice, c’est à dire de veiller au respect des
lois et règlements.
1. Les tribunaux :
La justice est rendue par des tribunaux répartis sur l’ensemble du territoire.
Le pouvoir judiciaire est réputé indépendant du législatif et de l’exécutif,
mais les garanties en sont souvent relatives et ne prémunissent pas
toujours d’une ingérence de l’Exécutif dans le fonctionnement des
tribunaux. Le juge n'obéit qu'à la loi. Dans le cadre de sa mission, Il est
protégé contre toute forme de pression de nature à nuire à son libre
arbitre. Il n’existe qu’un seul ordre de juridiction en Mauritanie, aussi bien
pour le contentieux de droit commun qu’administratif.
La Cour suprême est la plus haute instance judiciaire nationale, chargée
d’unifier l’interprétation du droit. Elle se trouve au sommet de la hiérarchie
des tribunaux. Elle veille à la bonne application du droit par ces derniers,
sans être cependant un troisième degré de juridiction.
Le Conseil supérieur de la magistrature est l’instance chargée de la
gestion de la carrière des magistrats. Il est présidé par le Chef de l’Etat, le
ministre de la justice, garde des sceaux en assurant le secrétariat.
2. La Haute cour de Justice :
12
Le président de la République n’est responsable des actes accomplis dans
l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison. Il ne peut être mis
en accusation que par les deux Assemblées, statuant par un vote identique,
au scrutin public et à la majorité absolue de leurs membres. Il est alors
jugé par la Haute cour de justice٢, composée de membres élus en leur sein
et en nombre égal, par les deux chambres parlementaires, après chaque
renouvellement général ou partiel٣.
En revanche, le Premier ministre et les membres du gouvernement sont
pénalement responsables et justiciables des crimes et délits commis dans
l’exercice de leurs fonctions. La procédure définie ci-dessus leur est
applicable, ainsi qu’à leurs complices dans le cas de complot contre la
sûreté de l’Etat٤.
G. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL
1. Composition :
→ Il comprend 6 membres, dont 3 désignés par le président de la
République, 2 par celui de l’assemblée et 1 par celui du sénat, pour un
mandat de 9 ans, non renouvelable ;
→ Le président est nommé par le Chef de l’Etat et a voix prépondérante,
en cas d’égalité ;
→ Il est renouvelé par tiers tous les trois ans. Un membre nommé à la
place d’un autre (démissionnaire ou empêché), continue le mandat de
celui-ci.
2. Statut des membres du Conseil :
) Ils ne peuvent appartenir aux instances dirigeantes des partis
politiques ;
) Ils jouissent de l’immunité parlementaire ;
) Leurs fonctions sont incompatibles avec celles de membre du
Gouvernement ou du Parlement.
٢
Pour la première fois depuis 1991, cette instance vient d’être mise en place en juillet 2007,
par une loi organique, fixant la composition, les règles de fonctionnement et la procédure
applicable à cette instance.
٣
٤
Article 92 de la constitution.
Cf. Article 93 de la constitution.
13
3. Missions du Conseil Constitutionnel :
) Il veille à la régularité de l'élection du Président de la République ;
) Il statue, en cas de contestation, sur la régularité de l'élection des
parlementaires٥ ;
) Il veille à la régularité des opérations de référendum et en proclame
les résultats ;
) Il contrôle, avant leur promulgation, la conformité à la constitution
des lois organiques et des règlements des assemblées
parlementaires, qui lui sont soumis, d’office٦ ;
) Il contrôle, le cas échéant, la conformité à la constitution des lois
ordinaires. Celles-ci peuvent lui être déférées, avant leur
promulgation, par le chef de l’Etat, le président de l'Assemblée
Nationale, celui du sénat ou le tiers des sénateurs (ou des députés) ;
) Le Conseil doit statuer dans un délai d’un mois. A la demande du
président de la République, s'il y a urgence, ce délai est ramené à 8
jours.
) Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée
ni mise en application, les décisions du Conseil n’étant susceptibles
d'aucun recours et bénéficiant de l’autorité de la chose jugée.
H. LES CORPS DE CONTROLE
1. La Cour des comptes :
Institution supérieure de contrôle des finances publiques, la Cour des
comptes, qui succède au contrôle général d’Etat, a été mise en place par la
constitution du 20 juillet 1991٧. La loi n° 93-19 du 26 Janvier 1993 en régit
l’organisation et le fonctionnement. Cette institution contribue, par son
action permanente et systématique de vérification, d'information et de
conseil, à :
- La sauvegarde des finances publiques ;
- L'amélioration des méthodes et techniques de gestion ;
- La rationalisation de l'action administrative.
٥
La cour suprême remplit la même fonction pour le contentieux des élections municipales.
٦
٧
14
Le contrôle dévolu à la Cour vise à déceler tout écart, irrégularité ou
infraction par rapport aux normes juridiques et de gestion, de manière à
procéder aux corrections nécessaires, d'engager la responsabilité des
personnes en cause, d'obtenir réparation ou de prendre des mesures
propres à prévenir ou rendre plus difficiles de tels actes. Ce contrôle
s'exerce a posteriori, sur pièces et sur place, de manière intégrale ou par
sondage, en la forme juridictionnelle ou administrative.
La Cour des Comptes a publié un rapport public annuel en 2005 pour la
première fois. Cette publication a été rendue possible par les dispositions
de l’ordonnance n° 2007-007 du 12/01/2007 modifiant certaines
dispositions de la loi n° 93.19.
2. L’Inspection générale d’Etat :
Créée en 2005, l'inspection générale d'Etat est un organe investi d'une
mission générale et permanente de contrôle, d'investigation et d'enquête.
Elle s’ajoute aux inspections internes existant au niveau des différents
départements ministériels. Placée sous l'autorité du Premier ministre, elle
est dirigée par un inspecteur général d'Etat, assisté de plusieurs
inspecteurs adjoints. La mise en place de cette institution s'inscrit dans le
cadre de la lutte contre la corruption et les infractions à caractère
économique et financier.
Sans préjudice des attributions des autres structures de contrôle, elle est
chargée de:
→ Contrôler l'organisation et le fonctionnement de l'Etat, des
collectivités locales, établissements publics, sociétés à capitaux
publics et organismes privés bénéficiant du concours financier de
l'Etat ;
→ Effectuer les études et audits pour déterminer l'état des lieux des
services ou secteurs ;
→ Apprécier la qualité de l'organisation, du fonctionnement et de la
gestion des services ;
→ Vérifier l'utilisation des crédits publics et la régularité des opérations
de recettes et de dépenses des entités contrôlées;
→ Donner son avis sur les questions soumises et proposer toutes
mesures utiles pour simplifier et améliorer la qualité de
l'administration, réduire ses coûts de fonctionnement et accroître son
efficacité.
15
I. LES INSTITUTIONS CONSULTATIVES
1. Le Haut conseil islamique :
Il est composé de 5 membres désignés par le Président de la République. Il
donne son avis sur les questions desquelles il a été saisi par celui-ci.
2. Le Conseil économique et social :
Le Conseil économique et social est une instance consultative. Saisi par le
Président de la République, il donne son avis sur les projets ou propositions
de loi, ordonnances ou décrets à caractère économique et social. Il peut
également être consulté sur tout autre question à caractère économique et
social. Il peut désigner l'un de ses membres pour exposer devant les
Assemblées parlementaires son avis sur les textes de loi qui lui sont
soumis.
La composition paritaire, à partir des ordres professionnels, de cette
institution, peut être un moyen d’associer une technicité et une expertise
utiles à la décision publique. Toutefois, elle n’a jamais été installée depuis
la constitution de 1991, même si sa mise en place a été annoncée après la
période de transition, en avril 2007.
J. LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES
1. L’Autorité de Régulation :
L’Autorité de Régulation est une personne morale de droit public, de
régulation multisectorielle indépendante, dotée de l’autonomie
financière et de gestion et rattachée au Premier Ministre. Elle est
chargée de la régulation des activités dans les secteurs de l’eau, de
l’électricité, des télécommunications, de la poste, et de tout autre
secteur dont elle aura la charge. L’Autorité a pour mission, dans
chacun des secteurs dont la régulation lui est confiée, de prendre les
mesures nécessaires pour :
- Veiller au respect des dispositions des textes législatifs et
réglementaires régissant les secteurs relevant de son domaine de
16
-
-
-
-
-
compétence dans des conditions objectives, transparentes et non
discriminatoires.
Assurer la continuité du service et protéger l’intérêt général.
Protéger les intérêts des utilisateurs et des opérateurs en
prenant toute mesure propre à garantir l’exercice d’une
concurrence effective, saine et loyale dans le secteur concerné et
dans le cadre des dispositions législatives et réglementaires en
vigueur.
Promouvoir le développement efficace des secteurs régulés, en
veillant à l’équilibre économique et financier et aux conditions
nécessaires à leur viabilité.
Mettre en œuvre les mécanismes de consultation des utilisateurs
et des opérateurs prévus par les lois et règlements.
Accorder les autorisations prévues et mettre en œuvre les
procédures d’attribution des autorisations, licences et
concessions
dans des conditions de transparence et de
concurrence complètes.
Contrôler le respect par les intervenants des obligations qui leur
incombent dans le cadre des licences, autorisations et
concessions.
Suivre le respect des conditions d’exercice de la concurrence
dans tous les secteurs de l’économie.
2. La Commission Nationale des Droits de l’Homme :
Créée le 12 juillet 2006, la Commission nationale des droits de l’homme
est une institution publique indépendante, jouissant de l’autonomie
administrative et financière. Il s’agit d’un organe consultatif,
d’orientation, d’alerte, de médiation et d’évaluation sur les questions
liées aux droits de l’homme.
Elle regroupe, outre les représentants des départements ministériels
concernés par les politiques nationales dans le domaine des droits de
l’homme, des représentants des différents segments de la société
civile.
Ses missions comprennent l’étude et la proposition d’avis consultatifs
sur les législations nationales relatives aux droits de l’homme, la
contribution à la diffusion et à la vulgarisation de la culture des droits
de l’homme, la promotion, la recherche, l’éducation et l’enseignement
des droits de l’homme.
17
3. Le Médiateur de la République :
Le Médiateur de la République est une institution créée par décret du
Président de la République. Elle reçoit, dans les conditions fixées par la
loi, les réclamations des citoyens relatives à des différends non réglés,
dans le cadre de leurs relations avec les administrations, les
collectivités publiques territoriales, les établissements publics et tout
autre organisme investi d’une mission de service public.
Le Président de la République peut saisir le médiateur pour avis au
sujet de litiges opposant les citoyens à l’administration. L’avis doit être
transmis dans un délai de 15 jours. La fonction de Médiateur est
incompatible avec celle de membre du Gouvernement, l’exercice de
tout mandat électoral et tout emploi public ou privé. Il présente au
Président de la République un rapport annuel, dans lequel il établit le
bilan de son activité. Ce rapport peut être publié et diffusé. Les règles
d’organisation et de fonctionnement de cette institution sont fixées par
décret.
4. La Haute Autorité de la Presse et de l’Audiovisuel :
La HAPA est régie par la loi N° 2006-034 du 20 octobre 2006. Placée
auprès du Premier ministre et dotée de la personnalité morale et de
l'autonomie financière, elle est chargée de la régulation du secteur de la
communication, y inclus :
- la presse écrite publique et privée;
- la communication audiovisuelle, publique et privée;
- la publicité par voie de presse écrite et audiovisuelle;
- les médias internationaux diffusés sur le territoire national.
Dans le cadre de sa mission de régulation, elle veille à l'application de la
législation et de la réglementation relatives à la presse et à la
communication, dans des conditions objectives, transparentes et non
discriminatoires. Elle garantit l'autonomie l'impartialité des moyens publics
d'information et de communication. La Haute Autorité veille à l'accès
équitable des partis, des associations et des citoyens aux moyens officiels
d'information et de communication. Elle favorise la libre concurrence et
maintient le caractère pluraliste de l'information, garantit le respect des
18
cahiers des missions et des charges et contribue au respect de la
déontologie professionnelle.
Elle peut être consultée pour les textes de lois relatifs aux médias. Elle peut
également, à l'attention des pouvoirs exécutif et législatif, formuler des
propositions, donner des avis et faire des recommandations sur les
questions relevant de son domaine de compétence.
5. La Commission Nationale Electorale Indépendante :
La Commission électorale nationale indépendante est une institution créée
pendant la phase de transition (2006/2007). Elle a pour mandat de
contrôler et de superviser la préparation, l’organisation et l’exécution des
opérations électorales. La CENI exerce ses fonctions de sa propre initiative
ou sur saisine des candidats, de leurs mandataires ou des formations
politiques. Elle peut aussi être saisie par les électeurs. Le collège de la
CENI au niveau national est composé de 15 membres. La CENI disposait,
en outre, de 97 commissions locales, dont 13 au niveau régional, 53 au
plan départemental et 31 dans les arrondissements. La Commission a cessé
d’exister à l’issue de la période de transition.
19
II. ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT
A. LE REGIME ELECTORAL DU SENAT
1. Mode de scrutin :
53 Sénateurs représentant les collectivités territoriales :
- Circonscription électorale : moughataa (1 par circonscription) ;
- Scrutin uninominal à 2 tours (majorité absolue des suffrages
exprimés requise pour être élu au 1er tour) ;
- Proportionnelle pour la circonscription (unique) de Nouakchott
(depuis 2001) ;
- Collège électoral : conseillers municipaux des communes de la
circonscription.
3 Sénateurs représentant les Mauritaniens établis à l'étranger :
- Circonscription électorale : 3 zones٨ (1 par circonscription) ;
- Scrutin uninominal à 2 tours (majorité absolue des suffrages
exprimés requise pour être élu au 1er tour) ;
- Collège électoral : les 53 sénateurs représentant les moughataa.
2. Durée et éligibilité :
Mandat : 6 ans, renouvelable par tiers tous les 2 ans.
Eligibilité :
→ Citoyen mauritanien ou naturalisé depuis 10 ans au moins ;
→ Agé de 35 ans, au moins ;
→ Pas de condamnation pour fraude électorale.
Inéligibilité :
→ Etrangers ou naturalisés depuis moins de 10 ans ;
→ Condamnation pour corruption ou fraude électorale ;
→ Faillis non réhabilités.
٨
Représentants les circonscriptions du Monde arabe, de l’Afrique, de
l’Europe/Amérique et du reste du monde.
20
B. LE PRESIDENT DU SENAT
→ Il joue un rôle éminent dans la procédure législative. A ce titre, il
dirige les délibérations et assure la police des séances. Il veille à la
sécurité intérieure et extérieure du sénat. Il préside les séances
publiques, ouvre, lève ou suspend les séances, mène les débats,
détermine l’ordre des orateurs, leur donne et leur retire la parole.
→ Il représente le sénat et dirige les services administratifs. Il reçoit
toutes les communications officielles et établit celles du Sénat. Il
adresse au Premier ministre les communications au Gouvernement. Il
est destinataire de toutes les décisions et communications
susceptibles d’affecter le statut ou le mandat des sénateurs.
→ Il réunit, chaque semaine, la conférence des Présidents, qui se
compose des trois vice-présidents, des présidents des commissions
et des groupes parlementaires. Il convoque et préside, en principe,
une fois par mois, le Bureau du sénat.
→ Il veille au respect du règlement, des dispositions constitutionnelles
et organiques et veille à la discipline au sein du Sénat. Il peut se faire
remplacer dans l’ordre par l’un des trois vice-présidents.
→ En cas de vacance ou d'empêchement du Président de la République,
le Président du Sénat en assure l'intérim. Toutefois, il ne peut mettre
fin aux fonctions des membres du Gouvernement, considérés comme
démissionnaires, qui assurent l'expédition des affaires courantes. Il
ne peut saisir le peuple par voie de référendum ni dissoudre
l'Assemblée nationale. Pendant la période d'intérim, aucune révision
constitutionnelle ne peut intervenir.
Le Président du Sénat nomme aux fonctions ci-après :
- L’un des six membres du Conseil constitutionnel, qu’il peut,
également saisir pour contrôler la constitutionnalité d’une loi ;
- L’un des membres du Conseil supérieur de la magistrature ;
- L’un des membres de l'Autorité de régulation.
21
C. LE BUREAU DU SENAT
1. Composition :
Le Bureau est l'organe directeur du Sénat. Tous les groupes politiques y
sont obligatoirement représentés. Il comprend :
→ Le président du Sénat ;
→ Les trois vice-présidents ;
→ Le questeur ;
→ Les trois secrétaires.
2. Mode d’élection :
Les règles qui président à l'élection du Bureau permettent d'assurer une
représentation équilibrée des groupes politiques selon leur importance. Il
est d'abord procédé à l'élection du président, puis à celle des viceprésidents et des questeurs et des secrétaires. Le Bureau est élu tous les
trois ans, après chaque renouvellement partiel du Sénat
a. Installation du Bureau d'âge :
Au cours de la première séance de la session ordinaire suivant chaque
renouvellement, le Sénat commence par installer un Bureau d'âge, présidé
par le doyen de la chambre et composé des six plus jeunes sénateurs
présents qui remplissent les fonctions de secrétaires jusqu'à l'élection du
Bureau définitif. Ce Bureau a pour seule mission de procéder à l'élection du
président du Sénat.
b. Élection du président du Sénat :
Sous la présidence du doyen d'âge, il est procédé à l'élection du président
du Sénat par un scrutin secret (chaque sénateur dépose un bulletin portant
le nom de son candidat dans une urne placée sur la tribune). Pour être élu,
le président doit obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés au 1er
ou au second tour et la majorité relative au troisième. En cas d'égalité, le
plus âgé l'emporte. Après l'annonce du résultat, le président élu gagne la
tribune et annonce la date de la séance suivante, au cours de laquelle les
membres du Bureau seront élus.
22
c. Élection des vice-présidents et du questeur :
Les vice-présidents et le questeur sont également élus au scrutin secret.
Chaque sénateur vote avec deux bulletins distincts, l'un portant les noms
des candidats aux postes de vice-présidents, l'autre portant celui du
candidat questeur. Si la majorité absolue des suffrages exprimés n'a pas
été acquise au premier ou au deuxième tour par l'un ou plusieurs des
candidats, au troisième, la majorité relative suffit.
d. Désignation des secrétaires :
Les secrétaires sont nommés à partir d'une liste établie par les présidents
des groupes politiques après l'élection des vice-présidents et du questeur,
suivant la représentation proportionnelle des groupes, en tenant compte
des résultats acquis lors de l'élection précédente. Cette liste est ensuite
remise au président, qui la fait afficher. En cas d'opposition prise en
considération, la liste est annulée et il incombe aux présidents des groupes
d'élaborer une nouvelle, sur laquelle il est statué dans les mêmes
conditions que la précédente. Dès l'élection du Bureau, le président en
communique la liste au président de la République et à celui de l'Assemblée
nationale.
3. Les attributions collégiales du Bureau :
Le règlement du Sénat reconnaît au Bureau de larges compétences
collégiales dans le fonctionnement interne du Sénat. C’est ainsi qu’il exerce
des attributions collégiales, qui concernent le fonctionnement du Sénat, le
statut des sénateurs ou l'organisation et la direction des services.
a. Responsabilités relatives au fonctionnement législatif du Sénat :
Dans le fonctionnement législatif du Sénat, le Bureau dispose d'un pouvoir
réglementaire lui permettant de compléter et de préciser le Règlement,
sous la forme d'une instruction générale. Plus généralement, il peut être
appelé à interpréter les dispositions du Règlement. En outre, il est investi
par le Règlement du pouvoir de trancher certains points de procédure
et de discipline :
23
- Le Bureau est juge de la recevabilité du dépôt des propositions de loi
susceptibles d'avoir des conséquences financières٩. S’il estime que la
proposition soumise n'est pas recevable au regard de la Constitution, celleci ne sera pas imprimée, ni distribuée.
- Il intervient en cas de contestation du procès-verbal d’une séance
publique. Il examine les propositions de
modification demandées et
communique sa décision au Sénat.
- S'agissant de la tenue de la séance, il lui incombe de constater
si
le
quorum est atteint, dans les cas où sa vérification est demandée avant
l'ouverture d'un vote.
- Il peut être appelé à examiner les motifs de délégation de vote, ainsi que
les demandes de congé. Il autorise la création
des
groupes
interparlementaires et d'études...
- S'agissant du statut, il est chargé d'examiner si les activités
professionnelles déclarées des sénateurs sont compatibles avec leur
mandat. Son autorisation est requise en cas de mesures privatives ou
restrictives de liberté à l'encontre d'un sénateur.
b. Responsabilités relatives au fonctionnement administratif du Sénat :
- Un pouvoir réglementaire étendu :
Le Bureau arrête le Règlement intérieur, qui fixe l'organisation, les
attributions et le fonctionnement des services, ainsi que le statut du
personnel. Il est investi d'un pouvoir de nomination de l’administration
du sénat. Plus généralement, il peut être saisi de toute question concernant
le fonctionnement administratif du Sénat. Le Bureau se réunit une fois par
mois environ. Il délibère sur le rapport du Président ou du questeur.
- Le contrôle de la gestion du sénat :
La gestion financière et patrimoniale des assemblées parlementaires est de
leur propre ressort, en raison du principe de la séparation des pouvoirs et
de l’autonomie financière qui en découle. Aussi, le sénat ne peut-il faire
٩
La compétence du Bureau quant à la recevabilité des propositions de loi s'exerce en amont,
c'est-à-dire au moment du dépôt. En aval, lorsque est opposée l'irrecevabilité financière en
cours de discussion, une telle exception relève de la commission des Finances.
24
l’objet de contrôles par des instances administratives١٠. Pour autant, il
n’échappe pas à tout contrôle et reste astreint, à l’instar des autres
institutions publiques, aux principes de transparence et de redevabilité.
4. Le questeur
→ C’est un sénateur élu par ses pairs au début de chaque législature ;
→ Membre du Bureau, il exerce, sous son autorité, la gestion
administrative et financière du sénat. Il rend compte de sa gestion au
Bureau ;
→ Il élabore le budget, gère les crédits et engage les dépenses,
conformément au principe d’autonomie administrative et financière
du sénat.
D. LES GROUPES PARLEMENTAIRES
1. Objet des groupes parlementaires :
•
C’est une association de sénateurs, qui se regroupent en fonction
de leurs affinités et choix politiques au sein du parlement ;
•
Ils ont pour objet de coordonner l’action de leurs membres, peser
dans le débat et le fonctionnement des assemblées et bénéficier
d’avantages associés à la constitution des groupes.
•
Ils constituent l'expression organisée des formations politiques
représentées au Sénat ;
•
Ils sont toutefois distincts des partis et disposent de règles de
fonctionnement autonomes.
2. Constitution des groupes :
La constitution d’un Groupe est soumise à des conditions :
١٠
A l’instar, par exemple, de l’Inspection Générale de l’Etat (IGE), dont les observations sur
la gestion financière du sénat, avaient suscité, en juin 2007, une réaction énergique du
Bureau de la Chambre haute.
25
-
-
-
-
Disposer d’au moins 5 sénateurs (art 6 R/S) ;
Lorsque les députés sans affiliation ou d’un parti n’ayant pas le
nombre requis pour constituer un GP, ils peuvent se regrouper ou
s’apparenter (art 7 R/S) ;
Présenter à la Présidence une déclaration signée par les membres de
leur bureau, avec la liste des adhérents (art 6 R/S) ;
La Déclaration est le programme du groupe, publiée au JO ;
Un sénateur ne peut faire partie que d'un seul groupe ;
Sont interdits les groupes particularistes (locaux ou professionnels)
menaçant la souveraineté de l’Etat (art 6 R/S) ;
L’adhésion se fait selon l’appartenance politique (art 6 R/S), même
s’il y a aussi des groupes rassemblant des sénateurs de partis
différents ;
L’appartenance à un groupe n’est pas obligatoire (art 6 R/S) : il peut
y avoir des élus non inscrits ;
Il est possible de faire partie d'un groupe à titre d'apparenté, avec
l'agrément de son bureau. Les apparentés ne sont pas inclus dans le
nombre requis pour constituer le groupe.
Des modifications peuvent intervenir après la constitution d'un
groupe (adhésion/apparentement, radiation ou démission.)
Æ Organisation des groupes
-
Ils déterminent librement leur organisation interne, règles de
fonctionnement, désignent leur bureau (art 6 R/S) et établissent
leurs statuts et règlements intérieurs ;
-
Ils peuvent disposer d’un secrétariat (art 6-3 R/S), dont l’installation,
l’accès et la circulation dans les locaux du parlement sont définis par
les Bureaux ;
-
Les bureaux des groupes sont dirigés par un président assisté,
éventuellement, d’un SG ou d’autres collaborateurs ;
-
En général, ils se réunissent de manière hebdomadaire ;
-
L’installation des élus dans l'hémicycle se fait selon les groupes, qui
attribuent les places à leurs membres (art 98 R/S).
Æ Prérogatives des groupes
Les groupes se répartissent, à la proportionnelle les fonctions
parlementaires, y inclus :
26
-
Les postes de responsabilité (Bureau du Sénat, bureaux et sièges
des commissions),
Les places dans l’hémicycle (Art 98 R/S) ;
Les temps de parole (art 31 R/S) ;
Leurs présidents sont membres de la Conférence des Présidents,
qui organise les débats du Sénat.
E. LES COMMISSIONS PERMANENTES
→ Organes de travail essentiels du parlement, les commissions
permanentes comprennent, chacune 11 membres, nommés en début
de législature, puis à chaque renouvellement biennal. Chaque
sénateur doit être membre d’au moins une commission.
5 commissions permanentes :
→
→
→
→
La commission des affaires culturelles et sociales ;
La commission des affaires économiques et du plan ;
La commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes ;
La commission des lois constitutionnelles, de la législation, du
suffrage universel et de l’administration générale ;
→ La commission des affaires étrangères, de la défense nationale et
des forces armées.
→ Chaque commission désigne pour la diriger un bureau, composé d’un
président, de vice-présidents et de secrétaires. Elle peut disposer de
sa propre équipe de fonctionnaires et de ses moyens financiers
spécifiques.
→ Les commissions préparent le débat législatif en séance publique. En
principe aucun texte n’est mis en discussion sans avoir, au préalable,
fait l’objet d’un rapport de la commission compétente. Pour chaque
projet ou proposition de loi, la commission concernée nomme un
rapporteur parmi ses membres. Celui-ci assume une mission
d’expertise, de rédaction d’un rapport et de présentation des
amendements.
27
F. LE REGIME DES SESSIONS ET DES SEANCES
1. Les sessions ordinaires :
Conformément à la Constitution, le Parlement est réuni de plein droit en 2
sessions ordinaires (la 1ère dans la première quinzaine de novembre ; la
2ème dans la première quinzaine de mai). La durée de chaque session ne
peut excéder 2 mois١١. Durant les périodes de session, le Sénat ne siège
pas en permanence, mais selon un calendrier organisé en semaines, jours
de séances (en principe trois jours par semaine) et séances.
SESSIONS ORDINAIRES
Au nombre de deux
Réunions de plein droit
Une session parlementaire ne peut excéder 2 mois
2ème lundi de
novembre
2ème lundi de mai
EXCEPTIONNELLEMENT
UNE SESSION PEUT ETRE CLOTUREE A LA DEMANDE DE :
La conférence des Présidents du Sénat
ou
L’Assemblée nationale et autorisée par le Gouvernement
١١
28
2. Les sessions extraordinaires :
A la demande du Président de la République, le Parlement peut être réuni
en session extraordinaire et sur un ordre du jour déterminé١٢ ;
La session extraordinaire ne peut excéder 1 mois ;
Elle est ouverte et close par décret du Président de la République,
comportant obligatoirement l’ordre du jour pour lequel elle est convoquée.
Le décret de clôture intervient après l’épuisement de l’ordre du jour, 30
jours au plus tard après l’ouverture.
SESSION EXTRAORDINAIRE
Convoquée à la demande :
OU
Majorité des membres
de l’Assemblée
Nationale
Président de la
République
Une session extraordinaire ne peut excéder un mois, elle est ouverte et
close par décret présidentiel. Le Parlement peut être réuni en session
extraordinaire si la loi de finances n’a pas été adoptée en session
extraordinaire.
١٢
29
3. Les sessions de droit :
Le parlement est réuni de plein droit en dehors des sessions annuelles (s’il
n’est déjà en session), dans certaines circonstances prévues par la
Constitution :
→ Recours aux pouvoirs exceptionnels pendant l'application du régime de
l'état de siège ou de l'état d'urgence١٣ ;
→ Election d’une nouvelle assemblée nationale, à la suite d’une
dissolution ;
En dehors des périodes de session expressément prévues par la
Constitution, le Parlement ne peut tenir de séance plénière et ne peut donc
voter de loi.
G. LE MINISTERE CHARGE DES RELATIONS AVEC LE PARLEMENT
Il représente l’interface entre le Gouvernement et le Parlement. Il
coordonne le programme législatif du gouvernement avec la majorité
parlementaire qui le soutient. Il contribue à l’élaboration de l’ordre du jour
des assemblées, au sein de la conférence des présidents.
Il suit les débats parlementaires et assure notamment :
→ La liaison entre le gouvernement et le parlement ;
→ La coordination entre les institutions compétentes en matière de
proposition, d’adoption, de promulgation et de publication des lois ;
→ Le suivi du calendrier et la programmation des rencontres des
membres du Gouvernement avec les structures parlementaires.
١٣
30
III. LA PROCEDURE LEGISLATIVE
L’initiative législative appartient, en régime parlementaire, concurremment
au Gouvernement et aux députés et sénateurs. Les lois d’initiative
gouvernementale sont des ‘projets de loi’ et celles d’initiative parlementaire
des ‘propositions de loi’. En pratique, l'essentiel de la législation
provient de projets de loi, émanant du Gouvernement.
L’Assemblée et le sénat disposent de pouvoirs législatifs
identiques : Tout projet ou proposition de loi doit être examiné
successivement par les deux assemblées jusqu'à ce que celles-ci se
mettent d'accord sur la rédaction du texte. Mais cette compétence ne doit
pas aboutir à l'enlisement du texte, en cas de désaccord persistant. En
pareil cas, le Gouvernement a la faculté de les contraindre à rechercher un
compromis et, si cela échoue, il peut demander à l'Assemblée nationale de
statuer définitivement, en lui accordant le ‘dernier mot’.
Le Gouvernement dispose de la maîtrise de la procédure grâce à
diverses techniques lui permettant de fixer l'ordre du jour des assemblées,
de regrouper les votes, d'opposer les irrecevabilités aux amendements
parlementaires, etc.
La procédure législative comprend 3 phases principales, successives et
distinctes :
→ la phase pré parlementaire de préparation du projet de loi par le
Gouvernement ;
→ la phase parlementaire d'analyse, de discussion et de vote ;
→ la phase post-parlementaire, qui débouche sur la promulgation de la
loi.
A. LA PHASE PRÉ-PARLEMENTAIRE : L'ÉLABORATION
DU PROJET DE LOI
Chaque projet de loi est préparé par les services du ministère compétent
pour le sujet traité : il n'existe donc pas de service central chargé de la
rédaction des projets. Si le sujet traité relève de la compétence de
31
plusieurs ministères, un ministère chef de file est désigné. Lorsque des
négociations ou arbitrages interministériels sont nécessaires, des
réunions sont convoquées au Premier ministère, le secrétariat de ces
réunions étant assuré par le Secrétariat général du Gouvernement, qui suit
le déroulement du processus législatif, de la rédaction de l'avant-projet de
loi à sa promulgation.
Une fois que l’avant-projet a acquis sa rédaction définitive, il est soumis au
Conseil des ministres qui en délibère et décide, éventuellement, de
l’adopter et de le déposer sur le Bureau de l'une des assemblées. La
préparation d'un projet passe souvent par des consultations préalables,
qui allongent le processus de rédaction.
Le dépôt d'une proposition est d'une grande simplicité par rapport à celui
d'un projet de loi. Dans certains cas, le Gouvernement peut trouver
avantageux (et plus rapide) de soutenir une proposition plutôt que
d'élaborer lui-même un projet de loi.
B. LA PHASE PARLEMENTAIRE
1. Le dépôt du texte
Le Gouvernement est libre dans le choix de l'assemblée sur le Bureau de
laquelle est déposé le projet de loi, sauf pour les projets de loi de finances
qui doivent être déposés à l'Assemblée nationale. Lorsqu'il s'agit d'une
proposition de loi, celle-ci est examinée en premier lieu par l'assemblée à
laquelle appartient son auteur.
Les propositions peuvent être déposées librement, à la condition que leur
adoption n’ait pas pour conséquence une diminution des ressources
publiques ou la création ou l’aggravation d’une charge publique. Projets et
propositions font l’objet d’une publicité officielle. Les projets et propositions
de loi comprennent 2 parties :
▪ L’exposé des motifs dans lequel sont présentés, de manière
succincte, les arguments en faveur du texte ;
▪ Le dispositif, rédigé en articles portant une numérotation successive.
Seule cette partie normative est soumise à l’examen des assemblées.
2. L’examen du texte en commission
32
a. La désignation de la commission compétente :
- La saisine au fond :
Une fois déposé, tout texte est renvoyé par le Président du Sénat, en
fonction de son objet, à l’examen de la commission compétente. La
commission désigne parmi ses membres un rapporteur chargé de présenter
un rapport. Le texte peut, également, être confié pour avis à d’autres
commissions permanentes.
Une commission spéciale peut être créée, à la demande du Gouvernement,
sur proposition du Président du sénat, du président d'une commission
permanente ou du président d'un groupe politique. Elle est également mise
en place si les commissions permanentes se déclarent incompétentes ou en
cas de conflit de compétence entre deux ou plusieurs. Mais le plus souvent,
l'accord se réalise sur l'attribution des textes, du fait, notamment de la
possibilité de la saisine pour avis.
Qu'elle ait lieu en commission permanente ou - plus rarement - en
commission spéciale, la discussion des projets et propositions de loi en
commission est une phase déterminante de la procédure législative. C'est à
ce stade que sont arrêtées les principales orientations sur lesquelles le
sénat sera appelé à statuer en séance plénière.
- La saisine pour avis :
Il est fréquent, en raison de la variété des questions abordées par un texte,
qu'une commission ne soit pas seule concernée et qu'une ou plusieurs
autres souhaitent être saisies sur tout ou partie de ses dispositions.
S'il est saisi d'une seule demande de renvoi pour avis par une commission
permanente, le Président du Sénat y fait droit lui-même. Si, en revanche,
plusieurs demandes sont formulées, il saisit la conférence des présidents,
qui fixe l'ordre du jour et organise les débats en plénière. Celle-ci peut
ordonner les renvois ainsi demandés ou proposer la création d'une
commission spéciale. Du fait qu'il concerne l'ensemble des départements
ministériels, le projet de loi de finances est renvoyé, au fond, à la
commission des finances et, pour avis, aux autres commissions
permanentes.
b. La désignation du rapporteur
33
La commission désigne en son sein un rapporteur pour chaque texte١٤.
Celui-ci expose son point de vue à la commission, lui soumet les
amendements qu'il propose et défend en plénière le point de vue de la
commission, sur la base du rapport et des amendements adoptés. Du fait
de la confiance de la commission et d’une meilleure connaissance du texte,
le rapporteur parvient, en règle générale, à faire adopter la plupart des
modifications qu'il propose. Pour les mêmes raisons, la commission est, la
plupart du temps, suivie par la plénière.
La désignation du rapporteur doit se faire en fonction de la compétence et
de la disponibilité. S’il y a plusieurs candidats, il est procédé à un vote au
scrutin secret.
c. Fonctions du rapporteur :
Le rapporteur procède, seul ou en commission, aux auditions nécessaires
et élabore un projet de rapport, avec l’appui des fonctionnaires
éventuellement affectés à la commission. Chargé de présenter le texte à la
commission et de proposer, le cas échéant, des modifications, il effectue
un important travail préparatoire. A ce titre, il étudie le texte, s'entoure des
avis qu'il juge nécessaires et procède, éventuellement, à des auditions. Il
peut notamment rencontrer les membres des cabinets ministériels et les
hauts fonctionnaires concernés.
Le rapporteur élabore les amendements qu'il propose à la commission et
établit un tableau comparatif, mettant en rapport les textes en vigueur, le
projet initial du Gouvernement s'il a été déjà examiné par l'Assemblée
nationale, et le texte en discussion. Au fil des navettes, ce document est
ajusté, afin de confronter, à chaque étape, les modifications successives
apportées par chacune des assemblées. En règle générale, à partir de la
deuxième lecture, ce tableau comporte 3 colonnes comprenant : le dernier
texte voté par le Sénat, celui approuvé par l'Assemblée et dont le Sénat est
saisi et les nouvelles propositions de la commission.
Le rapporteur pour avis a le droit de participer, avec voix consultative, aux
travaux de la commission saisie au fond. Réciproquement, le rapporteur de
la commission saisie au fond peut participer aux travaux de la commission
saisie pour avis.
١٤
Il n'existe pas de rapporteur chargé de rapporter tous les textes soumis à la commission.
Toutefois, la commission des Finances dispose d'un « rapporteur général » qui synthétise,
lors de l'examen de la loi de finances, les conclusions des rapporteurs spéciaux chargés
d'examiner les crédits des différents départements ministériels.
34
d. Les travaux de la commission :
Travaux préparatoires à l'examen du rapport :
Avant d'examiner le projet de rapport présenté par le rapporteur, la
commission dispose de plusieurs moyens١٥ pour approfondir sa capacité
d'expertise du texte en discussion. Elle peut procéder à l'audition de toute
personne particulièrement qualifiée. Elle peut aussi entendre le ou les
ministres compétents, appelés à exposer les raisons des réformes
proposées et à répondre aux questions des parlementaires (sur tous les
textes importants, c'est le ministre lui-même qui propose d'être entendu,
pour présenter son projet et recueillir, du même coup, les premières
impressions des membres de la commission). Enfin, les auteurs des
propositions de loi ou de résolution et les auteurs d'amendements, non
membres de la commission qui les examine, sont entendus sur décision de
celle-ci.
Examen du rapport :
Les propositions du rapporteur sont examinées par la commission, ainsi
que les amendements formulés par les autres membres. A l'issue de la
réunion, le rapporteur élabore la version définitive du rapport, comprenant
les amendements adoptés, et la dépose sur le Bureau de son assemblée.
Avant la séance plénière ou au cours de celle-ci, la commission tient
généralement une réunion permettant de se prononcer sur les
amendements « extérieurs », présentés par les autres membres de
l'assemblée, par la ou les commissions saisie(s) pour avis ou le
Gouvernement. Il arrive cependant que ce dernier ne présente ses
amendements qu'au dernier moment, aucun délai ne lui étant opposable,
de telle sorte que la commission n'a pas toujours le temps d'en prendre
connaissance avant l'ouverture de la séance plénière.
• L'examen du texte est inscrit à l'ordre du jour de la commission par
son président, avec l'accord du rapporteur et en tenant compte de l'ordre
du jour de la séance publique. Chaque membre de la commission reçoit
une convocation, également communiquée aux secrétariats des groupes.
١٥
Dans certains pays, les commissions peuvent aussi demander au Sénat l'autorisation de
désigner une mission d'information, y compris à l’étranger. Ce cas de figure concerne les
textes intéressant la ratification d'un traité multilatéral sur lequel il importe de connaître la
position des partenaires.
35
• Le rapporteur procède, le plus souvent, à un exposé général sur
l'ensemble du texte. Il rappelle les dispositions en vigueur, expose et
commente les objectifs de la loi projetée, son économie générale, et justifie
les principales modifications qu'il suggère d'apporter. Cet exposé est suivi
d'une discussion, au cours de laquelle chaque commissaire peut exprimer
son opinion sur le texte et demander des précisions au rapporteur.
• Le président appelle ensuite l'examen des articles, à moins que la
commission n'ait décidé d'opposer au texte une exception d'irrecevabilité
ou une question préalable (qui équivaut à en proposer le rejet), dont elle
élabore alors le texte et précise le moment où elle souhaite sa discussion
en plénière. Si la commission passe à la discussion des articles, le
rapporteur justifie les amendements qu'il suggère. Chaque membre de la
commission peut demander la modification des amendements ou en
suggérer d'autres. Sur chacun, la commission se prononce, après
discussion, par un vote, le plus souvent à main levée. Le président de la
commission n'a pas voix prépondérante. En cas d’égalité des voix, il
constate que la disposition n'est pas adoptée, faute de majorité.
•
Le Gouvernement n'assiste pas, en général, aux réunions des
commissions législatives lorsque celles-ci délibèrent sur un projet de loi. Le
ministre peut, certes, être entendu par la commission, soit de son propre
chef, s'il l'estime souhaitable, soit à l'occasion d'une audition demandée par
le rapporteur, mais sa participation ne va pas au-delà.
• Compte tenu des décisions de la commission, le rapporteur rédige un
rapport. Ce dernier est déposé, imprimé et distribué avant l'examen du
texte en séance plénière. Il comprend un exposé général, rappelant les
principaux points du texte, en soulignant la portée, présentant le droit en
vigueur, comparant, s’il y a lieu, le dispositif proposé avec des législations
étrangères et retraçant les grandes²lignes de la discussion au sein de la
commission.
Il comprend, également, l'examen des articles, qui permet d'apporter des
explications précises et de justifier les amendements proposés. Le rapport
résume la position de la commission sur l'ensemble du texte (adoption sans
modification, rejet, ou, plus fréquemment, adoption sous réserve des
amendements proposés).
Il contient aussi un tableau comparatif, intégrant les propositions de la
commission. Il est éventuellement complété par des annexes utiles, telles
36
que l'étude d'impact ou le compte rendu des principales auditions du
rapporteur ou de la commission, selon le cas١٦.
Publicité des travaux des commissions :
Chaque réunion de commission donne lieu à un procès-verbal confidentiel.
Un compte rendu analytique des travaux peut en être publié. La
confidentialité est un élément de l'efficacité du travail des commissions, car
les opinions des commissaires peuvent s'y exprimer plus librement,
pression. La commission pourrait organiser la publicité de ses travaux par
les moyens de son choix (communiqué de presse, auditions ouvertes à la
presse ou au public).
e. Intervention de la commission après l'adoption du rapport :
Examen des amendements extérieurs :
Avant la discussion du texte en séance publique, la commission
compétente au fond doit se réunir pour se prononcer sur les amendements
émanant du Gouvernement, d'autres sénateurs ou, éventuellement, de la
commission saisie pour avis. Elle se prononce sous forme assez
laconique par trois annotations : favorable, défavorable ou s'en remet à «la
sagesse» du Sénat (laissant à chaque sénateur le soin de se déterminer).
L'avis de la commission sera, ensuite, exposé par le rapporteur en séance
au cours de l'examen des articles avant le vote sur chaque amendement.
Réexamen du texte en commission :
La commission peut être appelée à réexaminer tout ou partie du texte en
discussion en cas d'adoption en séance plénière d'une motion de renvoi en
commission, d'une demande de renvoi pour coordination ou d'une
demande de seconde délibération. Ces procédures sont rares, en dehors
des textes complexes (loi de finances, par exemple) ou soulevant des
problèmes politiques nécessitant des arbitrages de dernier instant.
Suivi du texte en séance plénière :
Plus généralement, le rapporteur et le président de la commission, assistés
des administrateurs concernés, suivent l'ensemble de l'examen du texte en
séance plénière. Ils sont chargés d'y exposer et défendre le point de vue
١٦
Le même dispositif est applicable aux travaux des commissions saisies pour avis, sous la
réserve que leur rapport ne comporte pas de tableau comparatif, mais la liste des
amendements proposés par elles, sur lesquels la commission au fond sera appelée à émettre
son avis.
37
de la commission. Ce rôle se poursuit à tous les stades de la navette,
notamment, en cas de réunion de la commission mixte paritaire, puisqu'il
est d'usage que le rapporteur de la commission soit désigné aussi
rapporteur pour son assemblée des conclusions de la CMP.
3. La séance plénière
La séance plénière désigne les réunions dans l’hémicycle, par distinction
vis-à-vis des autres réunions auxquelles peuvent être conviés les
parlementaires. Cette séance est le temps fort de l'activité parlementaire,
durant lequel le sénat prend ses décisions sur les sujets soumis à son
examen.
«Les séances des deux assemblées sont publiques. Le compte rendu
intégral des débats est publié au Journal officiel». La publicité de la séance
plénière permet à tout citoyen de connaître et de mieux comprendre les
décisions prises en son nom. Toute personne qui le souhaite peut y
assister, à partir des tribunes prévues à cet effet, en s’abstenant de toute
manifestation d'approbation ou d'improbation.
a. Le déroulement de la séance plénière :
Le président de séance soumet à l'adoption le procès-verbal de la séance
précédente. Avant de passer à l'ordre du jour, il partage des
communications diverses. Son rôle est essentiel : il ouvre la séance, dirige
les débats, fait observer le Règlement, accorde les temps de parole,
maintient l'ordre, suspend ou lève la séance.
Il dispose d'un dossier spécial (préparé par le service de la séance),
comportant les communications ou interventions qu'il doit faire et retraçant
la succession des délibérations à l'ordre du jour, les textes à discuter, les
noms des orateurs inscrits, les amendements déposés, l'ordre rationnel de
leur examen et tous autres renseignements utiles au débat.
b. La fixation de l'ordre du jour :
Pour être discuté en séance publique, un projet ou une proposition de loi
doit être inscrit à l’ordre du jour. La constitution accorde au gouvernement
la maîtrise de l’ordre du jour, pour en faciliter l’action. Celui-ci détermine
les projets et propositions de loi qu’il désire figurer à l’ordre du jour et fixe
l’ordre dans lequel ils seront examinés et reste libre de modifier l’ordre du
jour ainsi défini. Il définit un ordre du jour prioritaire, à discuter d’abord et
38
un ordre du jour complémentaire. L'ordre du jour comporte, par priorité et
dans l'ordre fixé par le Gouvernement, les projets de loi déposés par le
Gouvernement et les propositions de loi acceptées par lui
L’ordre du jour est fixé hebdomadairement en conférence des présidents,
avec le ministre des Relations avec le Parlement. La Conférence des
présidents est convoquée chaque semaine, s’il y a lieu, et fait des
propositions, en complément de l’ordre du jour fixé par le Gouvernement.
Après détermination de l’ordre du jour, toute modification doit être
immédiatement portée par écrit à la connaissance de chaque sénateur.
c. L’ouverture de la séance :
Le Président est entouré par le secrétaire général du Sénat et un autre
haut fonctionnaire, qui l'assiste pendant la durée de la séance, en lui
remettant au fur et à mesure les pièces du «dossier de séance» et
répondant aux questions relatives au déroulement du débat ou à
l'application du règlement.
Derrière le Président, se tiennent les services de l’administration
parlementaire. Ils tiennent à jour les faits de la séance (amendements
adoptés ou repoussés, scrutins publics, etc.) et le dossier du président et
effectuent le montage du texte en discussion, en y insérant les
modifications apportées. Le service des comptes rendus assure la prise des
débats. L'hémicycle compte, également, les bancs destinés aux
commissions et aux ministres, qui peuvent se faire assister de
collaborateurs. Des tribunes sont réservées au public, y compris les
journalistes.
d. La discussion en séance plénière :
Elle comprend plusieurs phases :
La discussion générale :
Elle est ouverte par le ministre, puis le rapporteur, chacun exposant son
avis sur le texte. Cette discussion est fréquemment limitée dans sa durée
et organisée de façon à en répartir la durée entre les groupes,
proportionnellement à leurs effectifs.
39
Examen des éventuelles motions de procédure :
Il s’agit des exceptions d'irrecevabilité١٧, dont l'objet est de faire
reconnaître que le texte en discussion est contraire à une disposition
constitutionnelle,
légale
ou
réglementaire,
de
l’exception
d'inconstitutionnalité et de la question préalable١٨, dont l'adoption équivaut
au rejet du texte ou au renvoi en commission. La parole est accordée à
l'auteur de la motion, à un orateur opposé, au président ou au rapporteur
de la commission saisie au fond, au Gouvernement et, éventuellement, à
un orateur par groupe.
L’examen détaillé :
La discussion s’effectue article par article et, pour chacun d'eux, des
amendements et sous-amendements qui s'y rapportent, des plus éloignés
du texte aux plus proches, les amendements concurrents étant mis en
discussion ensemble. Sur chaque amendement, ne peuvent intervenir que
l'auteur de l'amendement, un orateur contre, la commission et le
Gouvernement.
Avant le vote sur l'ensemble, il peut être décidé de renvoyer le texte en
commission :
→ soit pour coordination à la demande de l'assemblée ou d'un de ses
membres. Le renvoi est de droit si la commission le demande ;
→ soit pour une seconde délibération, à la demande du
Gouvernement ou d'un membre du Sénat. Dans ce dernier cas elle
doit être acceptée par le Gouvernement.
١٧
Les propositions ou amendements déposés par les parlementaires peuvent être déclarés
irrecevables lorsqu'ils portent sur une matière relevant du pouvoir réglementaire ou sont
contraires à une autorisation accordée au Gouvernement de légiférer par ordonnances. Si le
Parlement passe outre à l'irrecevabilité soulevée par le Gouvernement, le Président de la
République peut saisir le Conseil constitutionnel, qui statue dans un délai de huit jours. Par
ailleurs, après l'ouverture du débat, le Gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout
amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission.
١٨
Dont l'objet est de faire décider, soit que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte, soit qu'il
n'y a pas lieu de poursuivre la délibération.
40
e. Procédure de vote :
) Le vote a un caractère personnel. Il n’y a pas de mandat impératif et
la délégation de vote est limitée١٩ (pas plus d’un mandat par
sénateur). Le vote s’effectue de manière publique. Il a lieu à main
levée, par assis et levé٢٠, au scrutin public ordinaire٢١ (chaque
parlementaire mettant un bulletin dans l'urne) ou par scrutin public à
la tribune٢٢. Le scrutin public peut être demandé par le
Gouvernement, le Président, un ou plusieurs présidents de groupes,
la commission saisie au fond ou des sénateurs. Le rapporteur et les
présidents de groupe politique -ou le membre du groupe désigné par
eux- peuvent obtenir une suspension de séance et, de droit, un
scrutin public ordinaire.
) Validité du vote : Sauf exception, le vote est acquis à la majorité
absolue des suffrages exprimés. Les résultats sont proclamés par le
président de séance. Après la clôture du scrutin, les votes ne peuvent
plus être modifiés. Le contrôle des votes est effectué par les
secrétaires du Bureau ;
) Le quorum est fixé à la majorité absolue des sénateurs ٢٣;
) Les votes sont valables quelque soit le nombre de présents si, avant
l’ouverture du scrutin, le Bureau n’a pas été appelé à constater le
nombre des présents. Faute de quorum, la séance est suspendue et
١٩
En cas de maladie, accident ou événement familial grave, mission temporaire,
participation aux travaux des assemblées internationales et, en cas de session extraordinaire,
absence du pays ou cas de force majeure.
٢٠
Si le résultat du vote à main levée est douteux.
٢١
Il y est procédé obligatoirement pour les lois organiques, projets ou propositions de
révision de la Constitution.
٢٢
Il intervient lors du vote sur l'ensemble d'un projet ou d'une proposition de loi lorsque la
conférence des présidents l'a décidé. Il est de droit lors du vote sur l'ensemble en première
lecture du projet de loi de finances de l'année ou si l'approbation d'une déclaration de
politique générale est demandée par le Gouvernement. Les sénateurs sont appelés
nominativement dans l'ordre alphabétique.
٢٣
« La présence de la majorité absolue du nombre des membres composants le sénat est
nécessaire pour la validité des votes, sauf en matière de fixation de l’ordre du jour »
41
le scrutin est reporté d’au moins une heure. Le vote est alors valable,
quelque soit le nombre de sénateurs présents.
) Les explications précédant le vote ne peuvent excéder cinq minutes
par orateur. On vote successivement sur chaque amendement puis
sur chaque article, qui est amendé ou non, adopté ou rejeté.
f. La fin de la séance plénière :
Une fois l'ordre du jour épuisé, et avant de lever la séance, le président de
séance fait part au Sénat de la date et de l'ordre du jour de la séance
suivante. La durée d'intervention des orateurs est limitée, sauf pour le
Gouvernement.
4. La navette parlementaire :
Tout texte doit être examiné successivement par les deux assemblées
jusqu'à l'adoption d'une mouture identique, auquel cas il est définitif et
devient une loi. Chaque examen par une assemblée est appelé « lecture ».
La navette désigne le va-et-vient pour l’examen et la modification
éventuelle d’un texte de loi entre les assemblées. Au fur et à mesure que
se déroule la navette, seuls les articles sur lesquels des divergences
persistent restent en discussion. Toute rédaction sur laquelle les deux
assemblées sont tombées d'accord ne figure donc plus dans les débats à la
lecture suivante, la discussion se limitant alors aux points de désaccord. La
navette prend fin lorsque le texte transmis par l’une des assemblées est
adopté par l’autre sans modification.
Il existe un mécanisme permettant au Gouvernement d'écourter la navette
: après deux lectures dans chaque assemblée (ou une seule lecture, si le
Gouvernement a déclaré l'urgence du texte) il peut provoquer la réunion
d'une commission de conciliation, appelée commission mixte paritaire,
chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
42
ADOPTION D’UN TEXTE IDENTIQUE SANS
REUNION DE LA COMMISSSION MIXTE PARITAIRE
ASSEMBLEE
NATIONALE
SENAT
1ère lecture
1ère lecture
2ème lecture
2ème lecture
3ème lecture
LOI
5. La commission mixte paritaire
C’est une commission composée de 7 députés et 7 sénateurs pouvant être
réunie à l'initiative du Premier ministre, en cas de désaccord persistant
entre les assemblées sur un projet ou une proposition de loi. Elle a pour
mission d'aboutir à un texte commun. Ce mécanisme s’avère nécessaire, en
ce qu'il concilie deux objectifs contradictoires (i) permettre le jeu normal du
bicamérisme égalitaire où chaque chambre doit pouvoir faire valoir son
point de vue et (ii) favoriser le rapprochement des positions si un
désaccord apparaît au cours de la navette.
L’utilité de la CMP est de faire rencontrer, dans une enceinte réduite,
quelques députés et sénateurs dont la mission est de rechercher les
compromis de nature à recueillir l'approbation des deux assemblées. La
CMP évite que le dernier mot soit donné trop rapidement à l'Assemblée :
43
jusqu'au dernier moment de la procédure, elle garantit ainsi une meilleure
prise en compte du bicamérisme.
a. Avant la réunion de la CMP
La décision de provoquer la réunion d'une CMP :
La décision appartient au Premier ministre, qui la prend généralement
après avoir consulté le ministre en charge du texte, ainsi que celui chargé
des Relations avec le Parlement, ou même à leur demande. Le Premier
ministre informe les assemblées de sa décision par une lettre, adressée à
leurs présidents et lue en séance publique.
La décision ne peut être prise formellement que lorsqu'un désaccord entre
les assemblées est constaté (i) après au moins deux lectures dans chacune
des assemblées et (ii) après une seule lecture dans chaque assemblée
lorsque le Gouvernement a déclaré l'urgence du texte ou lorsqu'il s'agit du
projet de loi de finances, pour lesquels l'urgence est de droit.
La constitution de la CMP :
Au sein de chaque assemblée, la commission compétente pour l'examen au
fond du texte en désigne les représentants à la CMP. La composition de la
délégation de chaque assemblée obéit à plusieurs impératifs (i)
techniques : doivent faire partie de la délégation le président et le
rapporteur de la commission saisie au fond, ainsi que, le cas échéant, le ou
les rapporteurs de la ou des commissions saisies pour avis ; (ii) politiques
: représenter l'opposition et à la majorité au sein de chaque assemblée et
(iii) d'équilibre entre les groupes : compte tenu des deux paramètres
précédents, les sièges sont attribués, au sein de la délégation de chaque
assemblée, en proportion de l'importance des groupes composant la
majorité et la minorité de chaque assemblée.
La convocation de la CMP :
Chaque membre désigné pour faire partie de la CMP reçoit une
convocation. Le Gouvernement ne fixe aucun délai pour la réunion de la
CMP, mais l'ordre du jour de la séance plénière établi par la Conférence des
Présidents commande la date de cette réunion. Les CMP se réunissent
alternativement dans l'Assemblée nationale et au Sénat. La procédure
applicable à son fonctionnement est celle prévue pour les commissions par
le règlement de l'assemblée où se tient la CMP٢٤.
٢٤
En outre, l'élaboration du rapport de la CMP incombe aux administrateurs de l'assemblée
où elle s'est réunie (sous le contrôle des administrateurs de l'autre assemblée).
44
b. La réunion de la commission mixte paritaire :
La désignation du Bureau de la CMP :
Chaque CMP détermine elle-même la composition de son Bureau. En
pratique, le Bureau est composé de la façon suivante :
→ le président de la CMP est celui de la commission saisie au fond de
l'assemblée où siège la CMP, le vice-président étant le président de la
commission saisie au fond de l'autre assemblée ;
→ le rapporteur de la CMP pour le Sénat est le rapporteur de la
commission saisie au fond du Sénat, pour l'Assemblée nationale, c’est
le rapporteur de la commission saisie au fond.
Les règles de la discussion et du vote en CMP :
La détermination du champ de la discussion :
L'objet de la réunion de la CMP est de « proposer un texte sur les
dispositions restant en discussion », c'est-à-dire les dispositions « qui
n'ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l'une et l'autre
assemblée ».
→ préalablement à la réunion de la CMP, il convient que les commissions
concernées préparent un tableau comparatif des dispositions non
encore conformes adoptées par l'une et l'autre assemblée. Ce tableau
comparatif sera la base des discussions de la CMP ;
→ une fois le Bureau de la CMP constitué, le Président donne la parole
aux deux rapporteurs pour qu'ils rappellent successivement les
positions prises par leurs assemblées et les motifs des désaccords
persistants ;
→ la notion de « dispositions restant en discussion » ne doit enfin pas
être entendue de façon rigide : des dispositions déjà adoptées dans les
mêmes termes - et donc en principe non soumises à la CMP - peuvent
être réécrites par elle pour des raisons de coordination rédactionnelle
ou de cohérence.
L'organisation de la discussion au sein de la CMP :
Il n'existe pas de règles précises pour le déroulement de la discussion.
Chaque CMP organise librement ses travaux en fonction des circonstances.
La pratique généralement observée est cependant la suivante :
→ la base de la discussion est le dernier texte adopté par la dernière
assemblée saisie avant la réunion de la CMP
45
→ la discussion se déroule article par article, en principe dans l’ordre
numérique. Mais cet ordre peut être modifié si cela est de nature à
faciliter un accord.
→ les amendements sont présentés sous forme orale aussi bien que sous
forme écrite, sans formalisme particulier.
Les procédures de vote :
Il peut arriver que les discussions en CMP ne donnent lieu à aucun vote, le
Président se bornant à constater soit qu'un accord est impossible, soit au
contraire qu'un consensus est apparu. Lorsqu'un vote apparaît nécessaire,
il convient de veiller rigoureusement au respect de l'équilibre des votants
entre les membres de chaque assemblée et la pondération
majorité/opposition. Le respect de ces équilibres nécessite parfois la nonparticipation au vote de certains membres, car si tel n'était pas le cas,
l'accord obtenu en CMP au gré d'une majorité de circonstance n'aurait
aucune chance d'être ratifié par l'une ou l'autre des deux assemblées dans
la suite de la procédure.
Les Règlements parlementaires précisent que les suppléants ne sont
appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la parité
entre les assemblées. Les votes se déroulent à main levée.
La rédaction et le dépôt du rapport de la CMP :
Qu'elle ait abouti à la rédaction d'un texte commun ou non, la CMP donne
lieu au dépôt d'un rapport. Celui-ci résume la teneur des discussions. En
cas d'échec, il peut se limiter à prendre acte du désaccord. Si la CMP est
parvenue à un texte commun, le rapport comporte ce texte et le tableau
comparatif. Le rapport au nom de la CMP étant commun aux deux
assemblées, est transmis au Premier ministre par leurs Présidents.
c. Après la réunion de la CMP
1ère hypothèse : la CMP a élaboré un texte
Détermination de l'assemblée appelée à statuer en premier :
La décision appartient au Gouvernement, qui se fonde sur des
considérations d'ordre du jour et sur des considérations politiques
d'opportunité.
Spécificités procédurales :
→ Le texte élaboré par la CMP étant commun aux deux chambres, il ne
donne pas lieu à transmission d'une assemblée à l’autre. Il en
46
résulte que les amendements déposés par le Gouvernement sur ce
texte doivent être déposés non seulement à l'assemblée saisie en
premier, mais également à l'autre.
→ L'exercice du droit d'amendement :
▪ Le droit d'amendement des parlementaires est soumis à des
conditions particulières puisque « qu'aucun amendement n'est
recevable sauf accord du Gouvernement ».
▪ Le droit d'amendement gouvernemental s'exerce de façon plus
libre : les amendements « doivent soit être en relation directe avec
une disposition du texte en discussion, soit être dictés par la
nécessité d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours
d'examen au Parlement ».
→ Les procédures de vote : il est prévu de statuer d'abord sur les
éventuels amendements puis, par un vote unique, sur l'ensemble du
texte, qui n'est pas voté article par article.
→ Le texte élaboré par une CMP forme un tout indissociable, de sorte que
si le Gouvernement décide de le soumettre pour approbation aux
assemblées, il ne peut le faire que dans son intégralité (Il n'a pas
le pouvoir de le modifier autrement qu'en proposant des
amendements).
Les suites de la procédure :
→ si les deux assemblées ont adopté un texte identique, éventuellement
modifié par les mêmes amendements, la loi est transmise pour
promulgation ;
→ dans le contraire, le Gouvernement a le choix entre deux solutions :
laisser le texte repartir en navette ou donner le dernier mot à
l'Assemblée nationale.
47
ADOPTION D’UN TEXTE IDENTIQUE APRES LA CMP
ASSEMBLEE
NATIONALE
SENAT
1ère lecture
1ère lecture
2ème lecture
2ème lecture
CMP
7 députés
7 sénateurs
Adoption
des
conclusions
Adoption
des
conclusion
LOI
2ème hypothèse : la CMP n'est pas parvenue à l'élaboration d'un texte ou
celui-ci n'a pas été approuvé par les assemblées :
La navette reprend, à la demande du Gouvernement, devant l'Assemblée
nationale, quel qu'ait été le processus législatif antérieur. Le texte servant
de base aux discussions est le dernier dont celle-ci était saisie avant la
réunion de la CMP. Durant cette phase, le droit d'amendement s'exerce
dans les conditions de droit commun. La navette peut être limitée à une
seule lecture dans chaque assemblée si le Gouvernement décide, à son
issue, de demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. Dans
le cas contraire, le processus continue aussi longtemps que les assemblées
ne se seront pas accordées sur un texte identique.
S'il décide d'exercer sa faculté de demander à l'Assemblée de statuer en
dernier ressort, le Gouvernement en informe le Président par une lettre qui
48
fait l'objet d'une annonce lue en séance plénière. Durant cette phase, les
pouvoirs de l'Assemblée sont limités :
▪ Elle peut uniquement reprendre soit le texte élaboré par la CMP,
soit le dernier texte voté par elle, modifié, le cas échéant, par des
amendements du Sénat. Lorsque la CMP n'est pas parvenue à un
texte commun, ce choix n'existe pas ;
▪ Il revient à la commission saisie au fond de déterminer l'ordre dans
lequel seront appelés ces deux textes ;
▪ En cas de rejet du premier texte appelé, l'autre est mis aux voix ;
▪ En cas de rejet des deux textes, le projet ou la proposition est
définitivement repoussé.
ABSENCE D’ACCORD APRES ECHEC CMP
ASSEMBLEE
NATIONALE
SENAT
1ère lecture
1ère lecture
2ème lecture
2ème lecture
CMP
7 députés
7 sénateurs
Nouvelle
lecture
Nouvelle
lecture
Dernier mot
(En dernière lecture et à la
demande du gouvernement)
LOI
49
C. LA PHASE POST-PARLEMENTAIRE :
1. La promulgation
L’adoption du texte marque la clôture de la procédure législative. La loi
votée est ensuite transmise au Secrétaire Général du gouvernement, pour
présentation à la signature du Président de la République. La constitution
accorde à celui-ci la compétence de promulguer les lois, qui leur confère
ainsi force exécutoire. La promulgation doit s’effectuer, au plus tard, dans
un délai de 15 jours après le vote.
Une fois promulguée, la loi est publiée au Journal Officiel, formalité qui la
rend opposable aux tiers, en vertu d’un principe général du droit,
constitutionnalisé en Mauritanie « nul n’est censé ignorer la loi »٢٥.
La promulgation peut être retardée ou empêchée, soit par la demande
d’une nouvelle délibération par le Président de la République (avant
l'expiration du délai de promulgation), soit par l’introduction d’un recours
pour le contrôle de la constitutionnalité de la loi. La saisine du conseil
constitutionnel a pour effet de suspendre le délai de promulgation jusqu’à
l’issue de la procédure.
2. Le contrôle de constitutionnalité des lois
a. Le principe de la hiérarchie des normes :
La plupart des constitutions écrites reposent sur le principe de la hiérarchie
des normes. Celui-ci suppose que la valeur des règles de droit est plus ou
moins importante en fonction de l’autorité qui les édicte. La constitution,
émanant du peuple, dépositaire de la souveraineté nationale, se trouve au
sommet de la ‘pyramide’ des normes et possède une force juridique
supérieure à l’ensemble des autres règles de droit. Il en résulte que toute
norme contraire serait, ipso facto, entachée d’inconstitutionnalité. La
constitution s’impose ainsi au législateur.
Toutefois, une telle hiérarchie resterait vaine, en l’absence de mécanismes
٢٥
50
permettant d’en garantir le respect. C’est ce qui rend nécessaire l’existence
d’un contrôle en vue d’assurer la conformité des lois ordinaires à la
constitution et de prévenir ainsi toute tentation d’en méconnaître les
dispositions. Le plus souvent, le contrôle a un caractère juridictionnel et
s’effectue par un tribunal. En Mauritanie, le conseil constitutionnel, qui en
est chargé, est saisi par voie d’action, avant la promulgation de la loi et son
entrée en vigueur.
b. La saisine du conseil constitutionnel :
Le Conseil doit être saisi dans le délai de promulgation٢٦, de manière
différenciée, selon les cas de figure :
→ Elle se fait d’office pour les lois organiques ;
→ Elle est facultative pour les lois ordinaires et s’effectue à l’initiative du
président de la République, du Premier ministre, du président du
sénat, de celui de l’assemblée nationale ou du tiers des membres du
sénat (ou des députés) ;
→ Le Conseil peut, également, être saisi pour vérifier la
constitutionnalité des traités et accords internationaux. Lorsque ces
derniers sont reconnus contraires à la Constitution, l'autorisation de
les ratifier ou de les approuver ne peut intervenir qu'après la révision
de celle-ci٢٧.
Pour rendre sa décision, le Conseil dispose d’un mois, durée réduite à 1
semaine, si le gouvernement le souhaite. La décision rendue s’impose à
tous et sans recours. Trois cas de figure peuvent, alors, se présenter, le
Conseil pouvant :
→ Déclarer la loi conforme à la constitution, auquel cas elle est
promulguée ;
→ Déclarer la loi, dans sa totalité ou ses dispositions essentielles,
contraire à la Constitution, auquel cas elle ne pourra être promulguée
ni entrer en vigueur ;
→ Décider que la loi est en partie conforme à la Constitution. Dans ce
cas, elle pourra être promulguée, à l’exception des articles déclarés
non conformes.
٢٦
Cette saisine a un caractère suspensif du délai de promulgation.
٢٧
51
Hypothèse d’une nouvelle délibération demandée par le Président de la
République :
Il s’agit d’une procédure rare, permettant, dans les quinze jours de son
vote définitif, au Président de la République, de demander une nouvelle
délibération de la loi. La procédure est engagée par un décret présidentiel,
contresigné par le Premier Ministre. Le délai de promulgation est alors
suspendu et une nouvelle phase parlementaire entamée, avec l’examen de
tout ou partie du texte adopté٢٨.
Dans le même délai, la loi votée par le Parlement peut être déférée au
Conseil constitutionnel par le Président de la République, le Premier
ministre, le président de chacune des assemblées, 1/3 des députés ou des
sénateurs. La saisine du Conseil suspend la promulgation jusqu'à ce que
celui-ci ait statué, les dispositions déclarées inconstitutionnelles ne pouvant
être promulguées.
3. Procédures particulières d’adoption :
Il existe, par ailleurs, des procédures particulières d’adoption des textes de
loi, dont :
→ La procédure d’examen simplifié, caractérisée par le temps limité
imparti à la discussion générale et la discussion abrégée des articles,
avant le vote ;
→ Le vote bloqué permet au gouvernement de demander à l’une des
deux assemblées de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie
d’un texte de loi. Seuls sont votés les amendements proposés ou
acceptés par le gouvernement. Il offre la possibilité de s’opposer à
des amendements et à l’éventuel enlisement du débat parlementaire.
a. Dispositions relatives aux lois organiques :
→ Elles sont soumises à la délibération et au vote de l'assemblée saisie à
l'expiration d'un délai de quinze jours après leur dépôt. En cas de
commission paritaire, le texte ne peut être adopté par l'Assemblée
nationale en dernière lecture qu'à la majorité absolue de ses membres.
→ Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les
mêmes termes par les deux assemblées. Elles ne peuvent être
promulguées qu'après déclaration par le Conseil constitutionnel de
leur conformité à la Constitution.
٢٨
Selon la procédure législative ordinaire.
52
b. Dispositions relatives aux projets de loi de finances :
→ Les projets de loi de finances sont soumis en première lecture à
l'Assemblée nationale dès l'ouverture de la session de novembre.
→ Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture
dans le délai de trente jours après le dépôt du projet, le
Gouvernement saisit le Sénat, qui doit statuer dans les quinze jours.
Une commission paritaire est ensuite réunie.
→ Si le Parlement n'a pas voté le budget à l'expiration de sa session, ou
s'il ne l'a pas voté en équilibre, le Gouvernement renvoie le projet de
budget dans les 15 jours à l'Assemblée nationale convoquée en
session extraordinaire. Celle-ci doit statuer dans les 8 jours. Si le
budget n'est pas voté à l'expiration de ce délai, le Président de la
République l'établit d'office, par ordonnance, sur la base des recettes
de l'année précédente.
4. Procédure spécifiques à certaines lois
L'élaboration de certaines lois ordinaires, tout en respectant le schéma
général de la procédure législative, est régie par des dispositions propres
tenant à l'objet de ces lois. Tel est le cas de l'élaboration des lois portant
autorisation de ratification d’un engagement international ou de la
procédure d'habilitation législative et de ratification des ordonnances.
a. Les lois autorisant la ratification ou l'approbation d'un accord
international :
S'il incombe au Président de la République de négocier et de ratifier les
traités, leur ratification ou approbation doit être autorisée par la loi. Les
traités de paix, d'union, de commerce, relatifs à l'organisation
internationale, qui engagent les finances de l'Etat, modifient les
dispositions de nature législative, relatifs à l'état des personnes et aux
frontières de l'Etat, ne peuvent être ratifiés qu'en vertu d'une loi.
Les demandes d'autorisation de ratification résultent, dans la quasi totalité
des cas, d'un projet de loi. Celui-ci - comme tous les textes déposés sur le
bureau des assemblées - est renvoyé à une commission au fond. Le texte
soumis au vote est le projet de loi tendant à autoriser la ratification et non
le dispositif du traité lui-même. Le droit d'amendement est quasiment
inexistant en la matière.
53
Les procédures abrégées :
Au Sénat, la Conférence des présidents peut décider le vote sans débat ou
après débat restreint de certains textes. Dans ce dernier cas, peuvent seuls
intervenir le Gouvernement, le président et le rapporteur de la commission
saisie au fond. Avant le vote sur l'ensemble, la parole peut être accordée à
un représentant de chaque groupe.
L'ajournement du texte :
Il est possible, le cas échéant, de recourir aux motions préjudicielles,
dont l'objet est de subordonner le débat à une ou plusieurs conditions en
rapport avec le texte en discussion. En cas d'adoption, ces motions ont
pour effet de faire renvoyer le débat jusqu'à la réalisation desdites
conditions.
b. Les ordonnances :
Après accord du Président de la République, le Gouvernement peut, pour
l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de
prendre, par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont
normalement du domaine de la loi. Il s'agit d'une habilitation législative,
dont la procédure est entourée de garanties destinées à préserver
certaines des prérogatives du Parlement.
Les délais d'habilitation et de ratification٢٩ :
Le projet de loi doit fixer les délais d'habilitation et de ratification. Durant
ces délais, le Parlement peut se retrouver privé de l'exercice de son pouvoir
législatif dans les domaines de l'habilitation, le Gouvernement pouvant
opposer l’irrecevabilité à toute proposition ou amendement entrant dans ce
cadre.
Les ordonnances deviennent caduques si un projet de loi de
ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée
par la loi d'habilitation. La ratification doit être explicite. A l'expiration du
délai d'habilitation, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par
la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. Une fois ratifiées,
elles acquièrent valeur législative de manière rétroactive.
٢٩
54
Le contenu de la loi d'habilitation :
Le domaine de l'habilitation peut comprendre toute matière qui relève du
domaine de la loi. En sont exclues les dispositions relevant de la loi
organique et de la loi de finances. Le gouvernement doit indiquer avec
précision la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et leur
domaine d'intervention.
L'application de la procédure législative normale :
Pour le reste, les lois d'habilitation et de ratification sont élaborées selon la
procédure législative ordinaire. Le droit d'amendement s'exerce aussi bien
sur le dispositif du projet de loi que sur les textes affectés par
l'ordonnance.
D. REVISION DE LA CONSTITUTION :
L'initiative en appartient concurremment au Président de la République et
aux membres du Parlement. Le Président, sur proposition du Premier
Ministre, peut ainsi déposer un projet de révision constitutionnelle et les
parlementaires une proposition.
La révision est soumise à une procédure relativement complexe :
→ Pour être soumis au référendum, le texte doit être signé par 1/3 au
moins des membres de l'une des assemblées et voté à la majorité
des deux tiers des députés et des sénateurs, dans les mêmes
termes, sans qu'il soit possible de réunir une commission mixte
paritaire.
→ S’il s’agit d’une proposition parlementaire, elle doit nécessairement
être ratifiée par voie référendaire.
→ En cas de projet, le Chef de l’Etat peut aussi décider, en lieu et
place du référendum, d’en soumettre la ratification au Parlement
convoqué en congrès٣٠. Le texte est alors approuvé s'il réunit la
majorité des 3/5èmes des suffrages exprimés. Les débats sont
publics et retranscrits au Journal officiel. La compétence du
Congrès est limitée au projet soumis, dans la mesure où il ne
pourra que l'adopter ou le rejeter, sans pouvoir le modifier.
٣٠
C’est-à-dire la réunion en une seule assemblée des sénateurs et des députés.
55
En outre, la révision constitutionnelle est soumise à certaines conditions de
fond :
→ Elle ne peut avoir lieu pendant une période d'intérim présidentiel,
lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire ou pendant
l'application des mesures exceptionnelles.
→ Elle ne peut être engagée si elle met en cause l’existence de l’Etat ou
porte atteinte à l’intégrité du territoire, à la forme républicaine de
l’Etat, au caractère pluraliste du régime politique, au principe de
l’alternance et à la limitation du nombre des mandats présidentiels.
56
IV. LES PREROGATIVES DE CONTROLE
A. LES COMMISSIONS D'ENQUETE
Le Sénat peut instituer des commissions ad hoc pour procéder à des
enquêtes sur des sujets déterminés. L'objet des commissions d'enquête est
de recueillir des éléments d'informations soit sur des faits déterminés, soit
sur la gestion de services publics ou d’entreprises nationales. La
commission d'enquête est l'un des instruments de contrôle du
Gouvernement par le Parlement. Sa mise en place illustre la volonté de
celui-ci de se saisir d'un problème relativement grave. Bien souvent, elle
sert de "caisse de résonance" à une question qui préoccupe l’opinion
publique.
1. La mise en place des commissions d’enquête
La création d'une commission d'enquête est initiée par le dépôt d'une
proposition de résolution, déposée par un ou plusieurs sénateurs,
exposant les motifs qui ont conduit son ou ses auteurs à demander la
constitution d’une commission et précisant son objet. Cette proposition doit
déterminer les faits donnant lieu à enquête, les services publics ou
entreprises dont on souhaite examiner la gestion. La proposition est
renvoyée à la commission permanente compétente, qui désigne un
rapporteur, à cet effet.
Le respect de l'indépendance de l'autorité judiciaire : La commission
des lois est appelée à émettre un avis lorsqu'il s'agit d'enquêter sur des
faits déterminés, car il ne peut être créé de commission sur des faits
donnant lieu à des poursuites judiciaires en cours٣١. Cela s’explique par
l'indépendance de l'autorité judiciaire, consacrée par la Constitution. C'est à
l'assemblée saisie qu'il appartient d'apprécier si elle peut procéder à
l'enquête sans empiéter sur les compétences de l'autorité judiciaire.
Dès que la commission saisie au fond de la proposition de résolution en a
achevé l'examen, la Conférence des Présidents peut proposer de l’inscrire à
٣١
Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information
judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter.
57
l'ordre du jour. Le sénat est alors appelé à discuter le texte élaboré par la
commission saisie au fond ou, à défaut, lorsque celle-ci ne présente aucune
conclusion ou si ses conclusions négatives sont rejetées, le texte initial. Si
le Sénat approuve la création de la commission d'enquête, il est procédé à
sa constitution. Les membres sont désignés de façon à assurer une
représentation proportionnelle des groupes politiques au sein de la
commission.
2. Le fonctionnement
a. Règles générales :
La commission d'enquête est convoquée par le Président du Sénat pour
une première réunion au cours de laquelle elle désigne son Bureau. Elle
procède ensuite à la nomination d'un ou plusieurs rapporteurs. Les
commissions d'enquête organisent leurs travaux par référence aux règles
applicables aux commissions permanentes. La mission des commissions
d'enquête a un caractère temporaire. Elle prend fin avec le dépôt de leur
rapport.
b. Les pouvoirs d'investigation des commissions d'enquête
Les pouvoirs des commissions d'enquête :
Les commissions d'enquête disposent d'un droit de citation. Toute
personne dont l'audition est jugée utile, est tenue de déférer à la
convocation qui lui est délivrée, à la requête du président de la
commission. Elle est également tenue de prêter serment et de déposer
(sous réserve du secret professionnel).
Ces obligations sont assorties de sanctions pénales : la personne qui refuse
de comparaître, de prêter serment, de déposer ou de communiquer les
documents demandés, est passible d'un emprisonnement, d'une amende
et, le cas échéant, de l'interdiction de l'exercice des droits civiques. Les
sanctions prévues par le code pénal en cas de faux témoignage ou de
subornation de témoin sont par ailleurs applicables aux enquêtes
parlementaires.
Les pouvoirs spécifiques des rapporteurs :
Ces derniers disposent notamment des prérogatives reconnues aux
commissions des finances des deux assemblées. Le Premier président de la
Cour des comptes peut donner connaissance aux commissions d'enquête
des constatations et observations de la Cour. De plus, les commissions ont
58
la faculté de demander à la Cour des enquêtes sur la gestion des services
ou organismes soumis à son contrôle.
Les rapporteurs des commissions d'enquête sont, par ailleurs, habilités à
exercer leurs missions sur pièces et sur place. Tous les renseignements de
nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à
se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux
revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires
étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve du
respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres
pouvoirs.
Publicité des travaux des commissions d'enquête :
Les auditions auxquelles procèdent les commissions d'enquête sont
publiques. Les commissions organisent cette publicité par les moyens de
leur choix. Toutefois, elles peuvent décider que les auditions, ou certaines
d'entre elles, seront tenues à huis clos. En revanche, les autres travaux
-notamment l'examen du rapport- sont secrets. Le Sénat peut décider de
ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport d'une
commission d'enquête.
B. LE CONTROLE DE L'APPLICATION DES LOIS
La constitution distingue, d'une part, les matières législatives, devant faire
l'objet de lois et, d’autre part, les matières réglementaires, qui relèvent de
textes de valeur inférieure (décrets et arrêtés). Cette distinction vise à
préserver la solennité et la pérennité des lois, celles-ci n'évoquant que les
matières fondamentales, en laissant les détails aux textes réglementaires.
Il s'agit aussi de préserver les compétences du Gouvernement. Dès lors, il
est nécessaire, le plus souvent, qu'une loi votée par le Parlement soit suivie
de textes ‘d'application’, qui en définissent les modalités. Il en résulte que
les décisions du Parlement, pour être mises en œuvre, dépendent de la
volonté du Gouvernement à prendre rapidement ces textes d'application.
A partir du moment où l'application effective d'un texte législatif est
suspendue à la publication de textes réglementaires, il est logique que les
assemblées y accordent une grande attention. Il ne serait pas, en effet,
normal qu'une loi puisse demeurer durablement lettre morte, l'abstention
du Gouvernement revenant à tenir en échec la volonté du Parlement. C’est
ce qui explique l’attention que les parlements portent à la question du
contrôle de l’application des lois.
59
En règle générale, le rôle de la commission s'arrête avec le dernier vote
mais, dans certains pays, elle (notamment son président et son rapporteur)
s'efforce de contrôler, a posteriori, les modalités de mise en œuvre de la
loi. A ce titre, le rapporteur du texte peut appeler l'attention du ministre
responsable sur la manière dont il convient d'interpréter ou d'appliquer telle
ou telle de ses dispositions.
C. LES AUTRES PROCEDURES :
a. Les Questions au gouvernement :
Une séance hebdomadaire est réservée par priorité aux questions des
parlementaires et aux réponses du Gouvernement. Ces questions
constituent l’une des modalités de contrôle de l’Exécutif et peuvent être
écrites ou orales.
→ Les questions écrites : Tout sénateur souhaitant poser une question
écrite en remet le texte au président du Sénat, qui le communique au
Gouvernement ; Les questions doivent être sommairement rédigées et
posées par un seul sénateur à un seul ministre. Si la question ne reçoit
pas de réponse, elle peut être transformée en question orale.
→ Les questions orales : Elles suivent la même procédure que les
questions écrites, hormis qu’elles sont posées en séance publique.
b. Le droit d'information du Parlement :
De manière générale, le Gouvernement est tenu de fournir au Parlement
toutes explications demandées sur sa gestion et sur ses actes.
c. La déclaration de politique générale :
Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une
déclaration de politique générale. Toutefois, celle-ci ne provoque pas la
chute du gouvernement, dans la mesure où sa responsabilité n’est engagée
que devant la chambre élue au suffrage universel.
d. Le contrôle de l'exécution des lois de finances (la loi de règlement) :
Le Parlement contrôle l'exécution du budget de l'Etat et les budgets
annexes. Un état des dépenses est fourni au Parlement à la fin de chaque
semestre pour le semestre précédent. Les comptes définitifs d'un exercice
sont déposés au cours de la session budgétaire de l'année suivante et
approuvés par une loi, dite ‘loi de règlement’. La Cour des comptes assiste
le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de
finances.
60
VI. ADMINISTRATION DU SENAT
A. ORGANIGRAMME ADMINISTRATIF
Le sénat dispose de services administratifs, dirigés par un secrétaire
général.
ADMINISTRATION DU SENAT
Secrétaire
Général
Directeur des
affaires
administratives
Directeur des
services
législatifs
Service de
la séance
publique
Service des
commission
Service de la
bibliothèque
Service de la
Comptabilité
61
Service du
matériel
Il n’existe pas, pour le moment, de corps de fonctionnaires parlementaires.
La plupart des membres de l’administration parlementaire sont des
fonctionnaires détachés de leurs corps et administrations d’origine, au
service du parlement. De même, il n’y a pas d’assistants parlementaires qui
appuieraient individuellement chaque sénateur dans sa mission. C’est
l’administration parlementaire qui est appelée à jouer ce rôle de conseil
technique auprès des élus. Il est arrivé que les commissions permanentes
bénéficient du concours d’assistants recrutés et mis à disposition dans le
cadre de programmes de coopération avec des organismes étrangers.
B. LE STATUT DU SENATEUR
Investi d'un mandat parlementaire, le sénateur participe à l'exercice de la
souveraineté nationale. Il vote la loi et contrôle l'action du Gouvernement.
A cet effet, il jouit d'un statut protecteur, conçu non comme un privilège
mais comme l'instrument destiné à lui assurer l'indépendance et la liberté
nécessaires à sa mission. Telle est la fonction, notamment, des immunités
et de l'indemnité parlementaire. Pour autant, le mandat doit être préservé
de toute influence qui pourrait en contrarier le libre exercice, de sorte que
les sénateurs sont assujettis à diverses obligations et interdictions.
1. Les garanties accordées aux sénateurs
a. L'immunité parlementaire : Pour être à l'abri des pressions, tant de
ses électeurs que, surtout, de l'exécutif, le sénateur bénéficie d'une
immunité comprenant deux aspects :
→ L'irresponsabilité qui le protège dans le cadre de son mandat : le
sénateur ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à
l'occasion des opinions ou votes émis par lui dans l'exercice de ses
fonctions ;
→ L'inviolabilité : le sénateur ne peut faire l'objet, en matière criminelle
ou correctionnelle, d'une arrestation ou de tout autre mesure privative
ou restrictive de liberté qu'avec l'autorisation du Bureau du Sénat.
Celle-ci n'est pas requise en cas de crime, de flagrant délit ou de
condamnation définitive. La poursuite, la détention ou les mesures
privatives de liberté prises à l'encontre d'un sénateur peuvent être
suspendues pour la durée de la session si le Sénat le requiert par vote.
En revanche, l'engagement de poursuites n'est soumis à aucune
autorisation particulière, dès lors que celles-ci ne comportent pas de
mesure restrictive de liberté.
62
b. Le statut financier et social des membres du Parlement :
L’indemnité parlementaire : Elle est destinée à couvrir les frais
inhérents à l'exercice du mandat. Elle confère aux élus les moyens de se
consacrer en toute indépendance à leurs fonctions. Elle peut faire l’objet de
deux types de retenues :
→ Les retenues pour retraite ;
→ Les retenues pour absence à titre de sanction : abattement de 1/3
dans l’hypothèse de 3 absences injustifiées au cours de la même
session, aux séances de la commission permanente de laquelle il est
membre et de moitié en cas d’absence à 6 séances ou plus.
2. Le régime des incompatibilités
a. Les fonctions nationales incompatibles :
Les incompatibilités découlent des principes de séparation des pouvoirs et
d'indépendance des assemblées. Le premier interdit le cumul des mandats
de député et de sénateur. La seconde exclut le cumul avec des fonctions
de membre du Gouvernement.
Dans le même esprit, les parlementaires chargés par le Gouvernement
d'une mission temporaire ne peuvent pas cumuler cette mission avec leur
mandat au-delà de six mois. Sont également frappées d'incompatibilité les
fonctions de membre du Conseil constitutionnel, du Conseil économique et
social, du Conseil supérieur de la magistrature, de certains conseils ou
autorités administratives indépendantes (HAPA, Autorité de régulation,
etc.).
b. Les emplois publics incompatibles : Le mandat de sénateur est
incompatible avec l'exercice des fonctions publiques non électives, ainsi
qu'avec toute fonction publique étrangère ou internationale rémunérée.
Il est incompatible avec les fonctions de direction ou d'administration dans
les entreprises nationales et les établissements publics. Sont également
incompatibles les fonctions de conseil permanentes auprès de ces
entreprises ou établissements.
63
c. Les fonctions privées incompatibles :
Le principe est celui de la compatibilité avec l'exercice du mandat
parlementaire. Cependant, certaines incompatibilités peuvent être prévues,
en vue d'éviter toute confusion entre les intérêts de l'État et des intérêts
privés.
d. Le contrôle et la sanction des incompatibilités :
A la différence des inéligibilités, les incompatibilités ne font pas obstacle à
l'élection. Une fois élus, les intéressés devront régulariser leur situation.
Dans certains cas, l'application des règles d'incompatibilités se fait de
manière automatique. Il en est ainsi du parlementaire qui se fait élire dans
l'autre assemblée et qui, de ce fait, cesse d'appartenir à la première.
L'incompatibilité avec le statut de membre du gouvernement
s'applique de manière similaire. A l'expiration du délai d'un mois, le
sénateur nommé au Gouvernement et qui n'a pas manifesté sa volonté de
démissionner de son poste ministériel cesse automatiquement d'appartenir
au Sénat. Il en est de même dans le cas du ministre en exercice, élu
sénateur. Durant le délai d'un mois, il ne peut siéger au Sénat ou faire
d’acte d'exercice du mandat parlementaire. Pour ce qui est des autres
incompatibilités (activités privées ou fonctions publiques), en cas de
doute ou de contestation, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le
Bureau, le ministre de la Justice ou le parlementaire lui-même.
La sanction d'une incompatibilité dûment constatée et non régularisée dans
le délai légal est la démission d'office prononcée par le Conseil
constitutionnel, à la requête du Bureau du Sénat ou du ministre de la
Justice. Elle ne peut faire l'objet de contestation.
Il n’y a pas de réglementation du cumul des mandats en Mauritanie et un
sénateur peut être, en même temps, maire ou conseiller municipal.
Certaines interdictions spécifiques pèsent, souvent, sur les parlementaires,
dans un souci de moralisation de la vie politique (pas de décoration durant
le mandat, interdiction d'user de la qualité de parlementaire à des fins de
publicité…).
64
3. Les responsabilités diverses du sénateur :
Les sénateurs sont appelés à assumer d'autres fonctions que celles
exercées au sein du Sénat, et qui se rattachent à l'exercice de leur mandat.
Il s’agit de :
- Saisine du Conseil constitutionnel de la conformité d'une loi ou d'un traité
à la Constitution. Cette demande doit être présentée par au moins le 1/3
des sénateurs (19) pour être recevable ;
- Transmission au Médiateur de la République des réclamations formulées
par les personnes physiques ou morales : ces réclamations doivent passer
obligatoirement par l'intermédiaire d'un parlementaire qui doit déterminer
si elles entrent dans la compétence du Médiateur, puis en apprécier le
sérieux pour la lui soumettre ;
- Représentation du Sénat au sein de certains organismes
extraparlementaires.
65
VII. LEXIQUE
Amendement : modification que le gouvernement ou des parlementaires
(députés ou sénateurs) suggèrent d’apporter à un projet ou une
proposition de loi en discussion. Il peut s’agir d’une modification, d’un ajout
ou de la suppression d’une partie du texte.
Bureau : Le Bureau est un organe collectif qui prend toutes les décisions
importantes concernant le fonctionnement du Sénat.
Commission : Une commission est un groupe de travail dans lequel
chaque parlementaire doit être inscrit pour étudier les textes avant leur
discussion en séance publique. Le sénat dispose de 5 commissions
permanentes. La commission compétente pour étudier un texte nomme
son rapporteur, procède à des auditions, adopte un rapport écrit, ainsi que
des amendements modifiant le projet ou la proposition de loi. Elle donne
un avis sur les amendements déposés par les autres sénateurs ou par le
gouvernement.
Commission mixte paritaire : Lorsque un projet ou une proposition de
loi a été débattu deux fois (voir navette) dans chaque chambre, le
gouvernement a la possibilité de demander la réunion d'une commission
mixte paritaire. Composée de 7 députés et de 7 sénateurs, celle-ci est
chargée de trouver une rédaction de compromis sur les articles restant en
discussion entre les deux assemblées. En cas d'échec, c'est l'Assemblée
Nationale qui a le dernier mot.
Conférence des Présidents : L'ordre du jour du Sénat est fixé chaque
semaine par la conférence des présidents. Celle-ci réunit, sous l'autorité du
Président du Sénat, les vice-présidents, les présidents des groupes
politiques, les présidents des commissions permanentes, le rapporteur
général de la commission des finances. Un membre du gouvernement - en
général le ministre chargé des relations avec le parlement - participe à la
réunion.
Congrès : Le parlement (Assemblée et Sénat) se réunit en congrès pour
modifier la Constitution. La majorité des 3/5 des suffrages exprimés est
requise pour qu’une révision de la constitution soit adoptée.
Débats : Séances pendant lesquelles les sénateurs discutent et votent les
lois dans l'hémicycle. Ils sont publics, et chacun peut y assister en se
présentant muni d'une pièce d'identité.
66
Groupes : Les sénateurs se répartissent par affinités politiques dans des
groupes composés d'au moins 5 membres.
Hémicycle : Salle dans laquelle se déroulent les débats, en forme
d’hémicycle, dans certains pays.
Lecture : Examen d'un texte de loi déposé devant une assemblée. Cet
examen se poursuit en deuxième lecture (voire troisième ou quatrième, si
le Gouvernement ne décide pas de réunir une commission mixte paritaire)
tant que tous les articles n'ont pas été adoptés en termes identiques par
les deux assemblées.
Navette : Tout projet ou proposition de loi est discuté successivement par
chaque assemblée en vue de parvenir à un accord sur les articles examinés
: c'est ce qu'on appelle la navette de la loi. Après deux lectures, et si les
députés et sénateurs ne se sont pas mis d'accord sur le texte, le
gouvernement peut décider de nommer une Commission mixte paritaire.
Ordre du jour : L’ordre du jour des séances est établi à la suite des
conclusions de la conférence des présidents.
Parlement : Le parlement est composé de deux chambres, l'Assemblée
Nationale et le Sénat ; c'est ce que l'on appelle le bicamérisme (ou
bicaméralisme).
Président du Sénat : Elu pour 3 ans après chaque renouvellement du
Sénat, le président représente son assemblée et dirige les débats. Il
dispose d'importantes prérogatives constitutionnelles :
▪ Assure l'intérim de la Présidence de la République en cas de vacance
de la fonction ;
▪ Désigne l’un des six membres du Conseil Constitutionnel ;
▪ Est consulté par le Président de la République en cas de dissolution
de l'Assemblée Nationale.
Processus législatif : Ensemble des travaux préparatoires à l'adoption
d'un texte de loi par le Parlement.
Projet de loi : Texte déposé au parlement, dont l'initiative est
gouvernementale.
Proposition de loi : Texte déposé au parlement à l'initiative d'un ou
plusieurs parlementaires.
67
Questeur : Sénateur, membre du Bureau, élu par ses collègues afin de
s'occuper de la gestion financière et administrative du Sénat. Dans la
plupart des pays, il existe deux questeurs, l’un représentant la majorité,
l’autre l’opposition.
Questions : Les sénateurs peuvent poser des questions au gouvernement,
pour contrôler son action ; ils peuvent le faire de différentes manières :
▪ adresser des questions écrites au gouvernement ; dans ce cas, les
ministres leur répondent, eux aussi, par écrit.
▪ poser des questions orales aux ministres dans l'hémicycle, qui leur
répondent aussitôt.
▪ interroger le gouvernement sur l'actualité ; les ministres leur
répondent aussitôt dans l'hémicycle.
Rapport : Après avoir auditionné des spécialistes et discuté avec les
autres sénateurs en réunion de commission, le rapporteur rédige son
rapport. C'est seulement après que le texte peut être discuté et voté en
séance publique dans l'hémicycle.
Rapporteur : Sénateur désigné par la commission chargée d'étudier une
proposition ou un projet de loi ; il est chargé d'analyser et d'écrire un
rapport sur le texte. Au cours de la séance publique, il présente les
amendements de la commission et exprime sa position sur les
amendements dits "extérieurs" déposés par le gouvernement ou par
d'autres sénateurs.
Session parlementaire : Période correspondant à l'examen des textes de
loi par le parlement en séance publique. En outre, le Président de la
république peut décider convoquer le parlement en "session
extraordinaire".
Texte adopté : un texte est adopté quand il a été voté dans une des deux
chambres ou les deux.
Texte promulgué : Les projets et propositions de loi deviennent lois
définitives à partir de leur promulgation et de leur diffusion au Journal
Officiel, après leur examen éventuel par le Conseil Constitutionnel.
68

le guide pratique du senateur

Transcription

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