5. urbanisation, conditions d`implantation des

5. URBANISATION, CONDITIONS D’IMPLANTATION
DES ENTREPRISES SEVESO ET AMENAGEMENT DU
TERRITOIRE EN AQUITAINE
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La directive Seveso 2 a introduit de nouvelles exigences en matière d’information du public
mais aussi en matière de maîtrise de l’urbanisation à proximité des sites industriels à risques
majeurs. Ce dernier aspect a pris une dimension particulière avec l’accident de l’usine Grande
Paroisse à Toulouse le 21 septembre dernier. Or, c’est précisément l’un des points les plus
sensibles du débat qui, au delà des industriels concernés, implique au premier rang les autorités
publiques (collectivités locales notamment) et sur lequel les populations sont les plus
attentives. L’acceptabilité des établissements classés Seveso est ainsi une condition
nécessaire pour le développement économique régional et l’aménagement du territoire
aquitain.
5.1 Urbanisation et maîtrise des risques Seveso : des situations contrastées
En Aquitaine, une cinquantaine de communes sont concernées par l’implantation sur
leur territoire d’au moins un établissement relevant de la directive Seveso, dont une
douzaine par au moins deux sites Seveso (Cf. carte et liste des communes concernées du
chapitre 1).
Les problématiques de prise en compte et de maîtrise de l’urbanisation sont différentes
selon la configuration des sites existants. Un autre élément à intégrer est la présence ou
non de documents d’urbanisme (Plans d’Occupation des Sols ou Plans Locaux
d’Urbanisme, Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme ou Schéma de
Cohérence et d’Organisation Territoriale).
5.1.1 Les outils réglementaires applicables à la maîtrise de l’urbanisation à
proximité des sites industriels à risques
Ces outils sont de plusieurs natures :
• Les servitudes d’utilité publique - Cette procédure se concrétise sous la forme
d’un document précisant que, dans un rayon défini autour d’une installation classée,
l’urbanisation est soumise à des limites spécifiques. Il s’agit ou bien d’une
interdiction d’urbanisation nouvelle (résidences, lieux d’accueil du public) et
d’extension des installations existantes, ou bien simplement d’une interdiction
d’urbanisation nouvelle (résidentiel uniquement et infrastructures de transport). Le
degré de contrainte est défini au cas par cas, au moment de la création des
installations classées et simultanément à la procédure d’autorisation. Les servitudes
sont lancées ou bien à la demande de l’exploitant de l’installation ou bien à la
demande du Préfet. Elles peuvent être indemnisables par l’industriel. Elles sont
annexées au Plan Local d’Urbanisme (ex Plan d’Occupation des Sols) et sont
opposables aux tiers. C’est la procédure la plus facile et la plus claire à mettre en
œuvre. Cependant, elle ne concerne que les installations nouvelles (depuis 1987) et
ne peut être appliquée aux anciennes installations. Sa portée est donc relativement
limitée. Près d’une dizaine d’établissements sont concernés par cette procédure en
Aquitaine.
• Les autres procédures ou outils mobilisables - La détermination des
périmètres de restriction d’usage et d’urbanisation donne lieu à la définition d’un
zonage fondé sur les effets potentiels des risques déterminés dans les études de
danger (Z1 pour la zone à effets létaux et Z2 pour la zone à séquelles dites
irréversibles). Ces éléments doivent être transmis au Préfet qui lance sur cette base
une concertation auprès des collectivités locales. Cette concertation peut être
suivie d’une révision du Plan Local d’Urbanisme, mais ce n’est pas
systématique. On constate même dans certains cas des entorses aux limites
d’urbanisation dans les zones définies de danger.
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Il arrive donc que la concertation échoue. En ce cas, le Préfet peut prendre un
arrêté de projet d’intérêt général, qui va s’imposer à la collectivité, que celle-ci soit
ou non pourvue d’un PLU (cf. l’encadré ci-après concernant la zone de Lacq).
La limite relative aux établissements existants reste valable en ce cas, même si la
France a été l’un des pays européens à se doter d’une réglementation spécifique
avant les autres. En outre, les textes actuels ne permettent pas d’expropriation en
cas de risques industriel à proximité d’anciens sites. Toutefois, un article du Code
de l’Urbanisme autorise le Maire à refuser un permis de construire, dès lors que la
construction envisagée se situe dans une zone considérée à risques. Le rôle du
Préfet à ce niveau est de porter à la connaissance du Maire la présence d’un risque
avéré sur le territoire de sa commune. En tout état de cause, il appartient aux élus
locaux d’accepter ou de refuser la délivrance d’un permis de construire, sur la base
des informations dont ils disposent.
LES CONTRAINTES EN TERME D’URBANISME - Exemple de la zone de Lacq
SONT AUTORISÉS
ZONE 1 - RISQUE DE LÉTALITÉ
ZONE 2 - RISQUE D’ATTEINTE IRRÉVESIBLE
ACTIVITES LIEES AUX ACTIVITES INDUSTIELLES EXISTANTES
Activités industrielles nouvelles compatibles
Activités industrielles nouvelles compatibles avec la
avec la zone sous réserves :
zone sous réserve :
Ø de leur connotation chimique.
Ø de leur connotation chimique,
Ø que l’activité nouvelle ne constitue pas une source
Activités n’ayant pas de connotation chimique dont le
extérieure de risque,
personnel est inférieur ou égal à 50 unités.
Ø de la mise en place de moyens de confinement.
EXTENSION DES INSTALLATIONS CLASSEES SOUMISES A DECLARATION OU AUTORISATION
Amélioration des bâtiments existants et des extensions de :
Ø 10 % pour des locaux à usage d’habitation, de service, de commerces, de bureaux, d’activité,
Ø 40 % en cas de bâtiment à usage de hangar, entrepôt ou stockage sans augmentation de la capacité d’accueil, sans
changement de destination et d’affectation.
RECONSTRUCTION APRES SINISTRE DANS LE MEME VOLUME, SURFACE PAR SURFACE SANS AUGMENTATION
DE LA CAPACITE D’ACCUEIL
Constructions à usage d’habitations indispensables à
Construction à usage d’habitation.
l’activité et à la sécurité des activités industrielles.
LOCAUX TECHNIQUES (POSTES DE TRANSFORMATION ...)
Ø Lotissements à usage d’habitations, les groupes de
logements et les habitations collectives,
Ø Commerces à superficie de vente inférieure à 1 000 m_,
Ø Restaurants, cafés, brasseries, bars dont capacité
inférieure
à
100 pers,
Ø Hôtels, pensions de famille d’une dizaine de chambres,
Ø Locaux collectifs des foyers logements limités à 100 m_,
Ø Salles de réunion, salles de jeux, salles de conférence
dans la limite de 500 m_,
Ø Création de 2 classes par établissement d’enseignement
public ou privé,
Ø Halls et salles d’expo inférieurs à 500 m_,
Ø Banques, bureaux et services, administrations publiques
ou
privées avec personnel inférieur à 50 unités et capacité
d’accueil réduite (2 personnes / 10 m_).
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SONT INTERDITS
ZONE 1 - RISQUE DE LÉTALITÉ
ZONE 2 - RISQUE D’ATTEINTE IRRÉVESIBLE
ACTIVITES INDUSTRIELLES, ARTISANALES ET COMMERCIALES AUTRES QUE VISEES CI-DESSUS
Constructions nouvelles autres que celles visées ci-dessus.
Lotissements, groupes d’habitations et habitations
collectives.
I MMEUBLES DE GRANDE HAUTEUR
Établissements nouveaux pouvant recevoir du public tels que :
Ø Établissements à capacités supérieures à celles mentionnées ci-dessus,
Ø Établissements de spectacle.
Ø Restaurants, cafés, bars, brasserie,
Ø Hôtels, pensions de famille,
Ø Locaux collectifs, foyers logement.
Ø Dancing,
Ø Établissements d’enseignement,
Ø Bibliothèques et archives, centre de documentation, musée,
Ø Établissements sanitaires publics ou privés avec lits,
Ø Établissements de cultes.
Ø Banques,
Ø Piscines couvertes.
idem (avec gradins)
Stationnements isolés de caravanes.
Terrains de camping et caravaning et leur extension.
Aires naturelles de camping et leur extension.
Habitations légères de loisir.
Voies extérieures ne desservant pas l’usine.
Nouvelles voies à grande circulation au débit supérieur à
2 000 véhicules / jour et nouvelles voies ferrées ouvertes
au transport de voyageurs.
• La loi du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, à la
protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs a
conduit à une prise en compte plus systématique de la notion de risque dans les
documents d’urbanisme. Selon le Code de l’Urbanisme, les documents de
planification urbaine devraient déterminer « les conditions permettant de prévenir
les risques naturels prévisibles et les risques technologiques ». La même obligation
est prévue pour les Plans d’Occupation des Sols (POS), conformément à l’article
L.123-1-1°. Cela est repris dans le nouvel article L.121-1 de la loi sur la solidarité
et le renouvellement urbain du 13 décembre 2000, à propos des Schémas de
Cohérence et d’Organisation Territoriale (SCOT), des Plans Locaux d’Urbanisme
(PLU) et des Directives Territoriales d’Aménagement (DTA).
• S’agissant des risques technologiques majeurs, les principaux outils de
protection réglementaire s’inscrivent dans le cadre de la loi du 19 juillet 1976 sur
les installations classées (étude d’impacts et étude des dangers) et dans l’application
du droit communautaire (directives Seveso I de 1982 et Seveso II de 1996). La loi
du 19 juillet 1976 sur les installations classées pour la protection de
l’environnement s’applique à toutes les entreprises dont les activités présentent un
risque pour les personnes et l’environnement. Aussi, toute demande d’autorisation
d’ouverture est conditionnée par une double étude d’impacts et de dangers. Les
directives Seveso I du 24 juin 1982 et Seveso II du 9 décembre 1996 ont contraint
les industriels à mettre en place des moyens de prévention appropriés pour que les
autorités publiques comme la population soient informées des risques, exercent un
contrôle et sachent quel comportement et quelle procédure adopter en cas
d’accident.
Ce dispositif prévoit notamment, comme on l’a déjà vu, une double planification.
L’une concerne le Plan d’Opération Interne (POI) issu de l’article 17 du décret
du 21 septembre 1977 modifié par les décrets du 14 novembre 1989 et du 20 mars
2000. Celui-ci prévoit, après consultation préalable et obligatoire des Services
Départementaux d’Incendie et de Secours (SDIS), la possibilité d’obliger
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l’exploitant à établir un plan en cas de sinistre, lequel définit les mesures
d’organisation, les méthodes d’intervention et les moyens mis en œuvre pour
protéger le personnel, les populations et l’environnement. Une circulaire du 30
décembre 1991 précise que le POI doit être élaboré dans des installations qui
doivent faire l’objet d’un PPI et indique également que le Préfet peut imposer un
POI aux exploitants d’installations qui, par la nature des activités exercées,
notamment en zones urbanisées, présentent des risques particuliers.
L’autre dispositif a trait au Plan Particulier d’Intervention (PPI) créé par
l’article 4 de la loi du 22 juillet 1987. Il est élaboré par le Préfet avec l’aide de
l’industriel et du SDIS. Il prévoit les mesures à prendre et les moyens de secours à
mettre en œuvre en cas de sinistre s’étendant à l’extérieur de l’installation. Un
décret du 6 mai 1988 complété par un décret du 13 mars 2002 énumère les mesures
qui incombent à l’exploitant au regard de la population en cas de danger immédiat
et leur information « sous contrôle de l’autorité de police ».
La directive Seveso 2 a notablement élargi la participation du public dans
différentes procédures22 , du moins en théorie, en confortant les dispositions de la
réglementation française à ce sujet. Enfin, et bien que le déclenchement d’un PPI
soit de la compétence de l’État, le coût de sa mise en œuvre incombe à la
collectivité territoriale.
Suite à l’accident d’AZF à Toulouse, une circulaire du 4 octobre 2001 demande aux
Préfets de prendre des mesures immédiates pour éviter la délivrance de permis de
construire dans les secteurs exposés, en rappelant aux maires leurs obligations sur le
fondement de l’article R. 111-2 du Code de l’Urbanisme et par le « porter-àconnaissance » des maires des informations sur les études de dangers. Si ces risques
ne sont pas pris en compte dans les meilleurs délais par les documents d’urbanisme,
les Préfets appliqueront la procédure de qualification de Projet d’intérêt Général
(art. R. 121-3 du Code de l’Urbanisme).
• Le projet de loi déposé à l’Assemblée Nationale en février 2002 visait à la
création de plan de prévention des risques technologiques (PPRT) élaboré pour
chaque site industriel à risque afin de gérer le développement de l’urbanisation et de
régler la situation des zones habitées autour de ces sites.
Par ailleurs, il importe de rappeler les dispositions existantes en matière de
maîtrise de l’urbanisation liée à la prévention des risques naturels (inondations,
mouvements de terrain, incendies de forêt ...), qui peuvent potentiellement
concerner des installations industrielles à risques dans la région. La tempête du 27
décembre 1999 a, de ce point de vue, engendré de nombreux problèmes ou
incidents dans les établissements industriels à risques localisés sur l’estuaire de la
Gironde.
• Les plans de prévention des risques naturels prévisibles ont été institués
par la loi Barnier du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l’environnement (articles L. 562-1 et suivants du Code de l’environnement). Un
décret du 5 octobre 1995 a profondément modifié leur mode d’élaboration, leur
contenu et leurs effets juridiques. Au niveau de l’élaboration, elle est prescrite par
arrêté préfectoral. Celui-ci détermine également le périmètre mis à l’étude et la
nature des risques pris en compte. Il est notifié aux maires des communes
22
Accessibilité du public aux informations contenues dans le rapport de sécurité, avis du public sur
l’implantation d’un nouvel établissement, mise à disposition de l’inventaire des substances
dangereuses présentes dans l’établissement, consultation du public sur les plans d’urgence externe (PPI
en particulier), après transmission des informations de l’exploitant aux autorités compétentes,
consultation des membres du personnel sur le POI ...
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concernées. Lorsque le projet a été établi et mis en forme, il est soumis à l’avis des
conseils municipaux (mais aussi à l’avis des conseils généraux et régionaux s’il
porte sur la prévention des incendies de forêt), qui doivent se prononcer dans les
deux mois. Parallèlement, le projet est soumis à enquête publique régie par les
articles R. 11-1 à 14 du Code de l’expropriation. Enfin, le projet de plan est
approuvé par arrêté du Préfet. Au niveau du contenu, ils délimitent deux catégories
de zones : celles directement exposées aux risques où le règlement peut interdire
toutes constructions ou les soumettre à conditions, et celles non directement
exposées mais où des constructions pourraient aggraver ou provoquer de nouveaux
risques. En outre, le règlement peut définir d’autres mesures qui devront être prises
en compte par les collectivités ou par les particuliers, visant à faciliter
l’intervention des secours, l’évacuation des victimes ou encore la réalisation de
travaux.
En ce qui concerne les effets juridiques, le plan a valeur de servitude d’utilité
publique affectant l’utilisation des sols et s’impose par conséquent aux Plans
Locaux d’Urbanisme, auquel il doit être annexé. Si le contenu de ce dernier n’est
pas conforme au plan de prévention, le Préfet y pourvoit en utilisant la procédure
de révision par l’État pour mise en compatibilité avec un projet d’intérêt général.
Le Préfet a également la faculté d’appliquer par anticipation le plan avant son
approbation, à la double condition qu’il y ait un caractère d’urgence et qu’il soit
suffisamment avancé. Après consultation des maires, le plan est opposable pour
une période n’excédant pas trois ans. Enfin, des sanctions pénales sont prévues à
l’article L. 480-4 du Code de l’urbanisme pour non-respect des prescriptions du
plan.
5.1.2 La situation en Aquitaine
En Aquitaine, le problème de maîtrise de l’urbanisation concerne principalement
deux zones de nature très distincte. Dans l’agglomération bordelaise d’une part, la
question se pose plus particulièrement pour les sites d’implantation relativement
ancienne, désormais insérés dans un tissu urbain dense. Cette situation concerne moins
la zone d’Ambès, dont l’industrialisation s’est opérée durant les dix à quinze dernière
années, sur la base de la réglementation en vigueur depuis 1987. Dans le cas des sites
plus anciens, la maîtrise se fait essentiellement par l’intermédiaire du Plan Local
d’Urbanisme. Dans le bassin de Lacq d’autre part, la situation est assez différente, dans
une configuration où le problème de proximité urbaine est nettement moindre et avec
des zones de protection assez larges permettant une bonne maîtrise de l’urbanisation,
du moins théoriquement. En effet, le contrôle s’opère ici dans le cadre d’un projet
d’intérêt général, du fait de l’échec de la concertation menée auprès des collectivités
locales.
Dans l’agglomération bordelaise, la problématique est celle de la cohabitation entre
industries à risque et tissu urbain. Dans le cas de Lacq, l’enjeu est celui d’un choix sur
les conditions de développement industriel par rapport à celles de l’urbanisation. En
effet, ou bien les périmètres de sécurité définis de façon assez large sont utilisés pour
permettre l’extension éventuelle des sites industriels concernés, ou bien cette « marge
de sécurité » est laissée libre au développement urbain et démographique des
collectivités.
• Le Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme de l’aire
métropolitaine bordelaise a été révisé et approuvé le 26 septembre 2001.
Celui-ci prend en compte les risques technologiques des entreprises classées Seveso
et des installations à risques relevant d’autres directives (silos, stockage de gaz de
pétrole liquéfié, stockage d’engrais à base de nitrates), mais aussi les risques naturels
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(d’inondation, de feux de forêts, de mouvements de terrain dans les zones de
coteaux ou de carrières abandonnées).
En matière de risques technologiques, le SDAU précise qu’« il n’est pas prévu de
zones d’activités spécifiques pour accueillir à l’avenir les nouvelles entreprises
classées Seveso, considérant que les sites de Bassens et de la presqu’île d’Ambès
bénéficient des disponibilités foncières suffisantes ». Il indique en outre que « cette
disposition correspond également au souci de ne pas disperser ce type
d’établissement dans l’agglomération ou sa périphérie, afin de minimiser le
nombre de voies routières ou ferrées d’accès à ces sites et de mettre en place plus
facilement une politique de surveillance de la circulation des produits
dangereux. ». L’accident d’AZF à Toulouse et les probables dispositions nouvelles
qui seront prises pourront éventuellement inviter la Communauté Urbaine de
Bordeaux, les services de l’Équipement et la préfecture de la Gironde à revoir leur
position en la matière ou, a minima, mieux tenir compte des risques déjà existants.
Quoi qu’il en soit, les futurs Plans Locaux d’Urbanisme tiendront compte des
servitudes édictées par l’État et des résultats des études contrôlées par le BRGM et
la DRIRE, qui mènent actuellement un recensement fin des terrains pollués à
l’échelle du département.
La Commune d’Ambès est la plus directement concernée de l’agglomération
bordelaise, avec sept établissements soumis à la directive Seveso (dont 5 seuil
haut). Dans ce cas, le risque est limité par le fait que la zone industrielle, qui occupe
900 ha sur les 2 900 ha du territoire communal, est localisée en bordure de la
Garonne, alors que les zones d’habitat sont essentiellement situées en bordure de la
Dordogne (à environ 2,5 km de distance à vol d’oiseau) 23 . Ces deux zones sont
séparées par des espaces classés agricoles qui jouent un rôle de zone tampon et de
protection. Cette configuration diffère de celle rencontrée dans certaines
communes de l’agglomération (cas de Bordeaux), où l’implantation des sites
industriels est plus étroitement imbriquée au tissu d’habitat urbain.
S’agissant des risques naturels et plus particulièrement d’inondation, un « porter à
connaissance » de l’État communiqué en juillet 1999 formulait des exigences
précises : préservation des champs d’expansion des crues, protection des zones
urbanisées existantes, définition mesurée des zones urbanisables. L’État a par
ailleurs exigé la mise en place d’une structure publique afin de gérer de façon
pérenne les dispositifs de protection. Le SYSDAU et la CUB ont financé
conjointement les études complémentaires nécessaires. Les orientations du SDAU
dans ce domaine se sont appuyées sur un double principe : protection des personnes
et des biens existants, précaution avec limitation stricte de l’urbanisation.
Les dispositions du SDAU relèvent désormais des futurs plans locaux d’urbanisme,
lesquels devront établir une hiérarchisation des priorités en matière de protection,
car la mise en œuvre technique et financière des protections inscrites au schéma
prendra du temps. Les PLU resteront également largement tributaires des
servitudes fixées par les futurs Plans de Prévention des Risques d’Inondation
(PPRI) prescrits par le Préfet de Gironde en février 2001 et en cours d’élaboration
par les services de l’État.
• La situation sur la zone de Lacq est à la fois plus simple et plus délicate. Plus
simple, car l’implantation des installations industrielles a pu bénéficier de la
disponibilité d’espaces dans des communes assez peu urbanisées et peuplées. Plus
délicate, car les contraintes imposées en termes d’urbanisation entravent les
23
Les périmètres de sécurité des installations classées Seveso seuil haut sur cette commune sont
respectivement de 1600 m. pour Engrais d’Ambès, 1400 m. pour Cobogal, 500 m. pour EPG, 400 m.
pour Eka Nobel et 250 m. pour TPB
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opportunités de développement urbain des communes les plus directement
concernées. L’échec de la concertation entre l’administration et les collectivités a
conduit le Préfet à prendre un arrêté de projet d’intérêt général.
La Communauté de Communes de Lacq recouvre 16 000 ha et rassemble 16
communes dont cinq directement concernées par l’implantation d’établissements
Seveso (Mourenx, Lacq, Pardies, Mont et Noguères). Au total, 14 établissements
Seveso sont implantés sur cette zone. Du point de vue des élus locaux, les arrêtés
préfectoraux de 1991 pris en application de la directive ont eu une influence
importante sur l’usage du sol, l’inconstructibilité de certains terrains ayant entraîné
une baisse de leur valeur vénale (de même que celle des biens immobiliers) et un gel
du marché. Les limites imposées à l’extension de bâtiments et à l’existence de
« zones dangereuses » a découragé les candidats à l’achat. La Communauté de
Communes de Lacq a mis en place une commission chargée d’examiner les
demandes de dérogation portant sur les projets de construction. L’objectif est de
permettre aux riverains de ne pas être gênés dans leur confort de vie, à la condition
expresse qu’il n’y ait pas augmentation de la population dans la zone soumise à
risque. Par ailleurs, un « livre noir » recensant les aberrations a été établi,
concernant les projets d’urbanisation consécutifs à l’application locale des arrêtés
préfectoraux.
Ce type situation témoigne des difficultés imposées aux élus et des choix
contradictoires auxquels ils se trouvent confrontés par la présence de sites Seveso,
quant aux conditions et aux limites imposées en termes de développement local.
Par ailleurs, dans un souci de limitation des risques à la source, la tendance actuelle
est à la réduction des stockages sur les sites industriels. Au premier abord, cela
relève d’un certain bon sens. Néanmoins, cette évolution induit un autre
problème : celui de l’accroissement du flux de matières dangereuses, avec un
transfert du risque sur les activités de transport dont on sait déjà, à travers les
statistiques d’accidents publiées par l’ARIA, qu’elles présentent une probabilité
relativement plus élevée d’accident. Dans le cadre des études de dangers, il est
seulement possible de prendre en compte les risques générés par les opérations
d’approvisionnement. Par conséquent, la question posée est celle de la pertinence
de la réduction des volumes stockés sur sites, sachant que certains industriels sont
tentés de détourner l’objectif de réduction des potentiels de danger en stockant une
partie des matières dangereuses nécessaires à leur établissement dans des wagons ou
des camions.
La prise en compte des modes de transport (rail, route, fluvial ou maritime), des
itinéraires (zones à forte densité de population ou non), de la sécurité des matériels
roulants, de la qualification des personnels des entreprises de transport, devraient
être plus largement intégrée dans la réalisation des études de dangers relatives au
fonctionnement des installations industrielles à risque majeur de type Seveso.
Un autre souci exprimé de façon récurrente par les représentants des collectivités
concerne l’accès à l’information et, plus largement, la sensibilisation des
populations.
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5.2 De la sensibilisation à l’information et à la transparence
5.2.1 L’information des élus et de la population
Plusieurs représentants de collectivités rencontrées ont fait part de leur difficulté à
être tenu régulièrement informés de la situation des établissements Seveso implantés
sur leur commune, notamment en cas d’incident même mineur survenu dans ces
derniers. Ce défaut d’information est d’autant plus mal ressenti que les Maires
partagent, avec le Préfet et les exploitants des installations, les responsabilités en
matière de gestion des risques technologiques, s’agissant tout particulièrement des
responsabilités en matière d’urbanisme à proximité de ces sites (cf. supra) et de mise
en œuvre des plans de secours. Pourtant, les Maires sont en principe destinataires des
arrêtés préfectoraux d’autorisation, de mise en demeure, de suspension des activités à
risques présentes sur le territoire de leur commune. Les rapports d’inspection peuvent
aussi être rendus publics, sauf dans le cas où ils précèdent une prise de décision du
Préfet à l’encontre d’une entreprise.
Toutefois, le Préfet n’est pas tenu d’informer les élus en cas d’anomalie de
fonctionnement ou d’application des procédures de gestion des risques par un
exploitant, dans la mesure où la responsabilité du Maire ne peut en ce cas être
invoquée. Les services de l’État considèrent en outre que, par l’intermédiaire des
études de dangers et des procédures en vigueur (servitude d’utilité publique,
consultation sur les périmètres de danger, arrêtés préfectoraux d’autorisation
d’exploiter ...), les Maires disposent d’une information sur les risques potentiels des
établissement industriels implantés sur leur commune.
L’amélioration de la circulation de l’information entre collectivités et industriels
constitue aussi un sujet de revendication. Les élus de certaines zones les plus
concernées par l’implantation d’établissements Seveso souhaiteraient être tenus
davantage informés (bilan des POI, informations sur la politique sécurité des
établissements ...), mais leur demande se heurte parfois à une certaine réticence des
exploitants. Néanmoins, la mise en place de structures de concertation (tels les
Secrétariats Permanents pour la Prévention des Pollutions Industrielles, évoqués ciaprès) permet de faciliter les échanges entre les différentes parties intéressées. De
plus, mais de façon encore marginale, certaines entreprises à risque n’ont pas hésité à
développer des actions particulières d’information à destination du public
(associations locales, population voire touristes) et des collectivités.24 . La
sensibilisation et l’information du public peut relever dans certains cas d’initiatives
spécifiques, sinon originales, de collectivités, à l’image des actions développées par la
Communauté de Communes de Lacq (cf. encadré ci-après).
La Communauté de Commune de Lacq a mis en œuvre plusieurs initiatives en matière
d’information du public, conjointement avec certains industriels de la zone. Une cassette vidéo
« Alerte Seveso : les bons gestes » a ainsi été réalisée avec la participation d’animateurs de France
3, tirée en 200 exemplaires et mise à disposition dans chacune des Communes (dont les
établissements scolaires). Une rubrique permanente est consacrée à Seveso dans le magazine de la
Communauté de Communes (3 à 4 numéros par an) et, suite à l’accident d’AZF, un 4 pages
spécial a été publié relatif à la directive Seveso sur le Bassin de Lacq. Plusieurs supports
d’information ont été réalisés en direction de publics cibles. Ainsi, un jeu pour enfants a été tiré à
un millier d’exemplaires, reprenant les consignes à suivre en cas d’accident. Un livret
d’information a été édité à 15 000 exemplaires et diffusé auprès de l’ensemble des foyers avec le
magazine de la Communauté de Communes et à l’occasion d’animations.
24
Cf. notamment l’exemple de Smurfit Cellulose du Pin à Biganos
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Ce travail d’information et de prévention s’est aussi traduit par la mise en place de plans de
confinement dans les établissements scolaires. Au total 26 établissements sont concernés et 16 ont
déjà fait l’objet d’un exercice d’alerte. Cette initiative a donné lieu à une concertation élargie avec
l’ensemble des parties concernées (enseignants, élus, parents d’élèves, sapeurs-pompiers, médecins
scolaires) pour le choix des salles de confinement, l’inventaire des travaux à réaliser et pour l’achat
de matériel de confinement . Les élèves ont été sensibilisés aux consignes de sécurité par des
animations spécifiques et par la mise en place d’exercices d’entraînement suivis d’un débriefing.
Des documents de prévention validés par les autorités académiques ont également été réalisés dans
ce cadre, avec mise à disposition de mallettes de confinement contenant le matériel nécessaire et
des panneaux reprenant le plan de confinement ont été installés dans les classes. Un animateur
Seveso a été recruté en 1998, intégré au service environnement, afin de suivre la mise en place de
ces initiatives. L’ensemble de ces actions a été pris en charge par les collectivités locales.
D’autres projets sont envisagés, notamment le lancement d’opérations en direction des
établissements recevant du public situés dans les zones R1, R2 et R3 définies dans le projet
d’intérêt général (PIG) du bassin de Lacq. Un inventaire des différents bâtiments devrait être
réalisé (entreprises, commerces, lieux publics) et une carte établie en relation avec l’association
Chemparc. À l’issue de ce recensement, des zones de confinement devraient être définies,
complétées de campagnes d’information ciblées et d’exercices d’alerte.
Plus largement, la question de la sensibilisation et de l’information du public sur les
risques industriels apparaît comme une attente forte des autres porteurs d’enjeux,
représentants des populations riveraines ou plus largement de différents groupes
d’intérêts de la société civile soucieux de la protection de l’environnement, des
consommateurs et de la qualité de vie.
Un décret du 11 octobre 1990 relatif à l’exercice du droit à l’information sur les
risques majeurs, pris en application de la loi du 22 juillet 1987, précise les modalités
d’information des personnes susceptibles d’être exposées à un risque majeur. Selon ces
dispositions, l’information porte sur la nature des risques encourus et sur leurs
conséquences prévisibles pour les personnes, pour les biens et pour l’environnement,
ainsi que les mesures de sauvegarde prévues. Une Cellule d’Analyse du Risque et de
l’Information Préventive placée sous l’autorité du Préfet établit deux documents
d’information destinés d’une part aux responsables et acteurs du risque et d’autre part
au grand public. Le Maire réalise un document d’information communal sur les risques
majeurs (DICRIM), consultable en mairie. Un affichage est prévu dans tous les lieux
regroupant plus de 50 personnes. Une autre circulaire du 25 février 1993 invite les
Préfets à établir une liste des communes à risques et les maires à développer une
campagne d’information sur les risques majeurs. Si défaut d’information du public il y
a, ce n’est donc pas faute d’un cadre réglementaire.
5.2.2 Les S3PI
À cet égard, la mise en place de structures de concertation telles que les Secrétariats
Permanents pour la Prévention des Pollutions Industrielles (S3PI) apporte
une réponse intéressante. L’objectif général d’un S3PI est de faciliter la concertation
entre les parties intéressées (élus, industriels, services d’État, associations, riverains,
experts) sur des problèmes liés à l’environnement industriel (risques technologiques et
pollutions). Ils ont pour vocation de proposer des actions collectives contribuant au
développement durable de leur zone de compétence. Les S3PI n’ont ni structure
juridique ni moyens propres. Le premier S3PI a été créé il y a une trentaine d’années
en région Provence - Alpes Côte d’Azur, sur le site de Fos - Étang de Berre. C’est
encore aujourd’hui le seul S3PI à développer une mission de dimension régionale, à
travers une structure créée dans son prolongement (CYPRES, cf. encadré ci-après).
Les autres S3PI existants à ce jour ont été créés dans le courant des années 90. Les
moyens de fonctionnement mis à leur disposition sont très disparates. Le plus
souvent, ce sont les services de l’État (DRIRE) qui en assurent le secrétariat.
CESR Aquitaine - octobre 2002
Page 127
Il existe deux S3PI en Aquitaine. Le S3PI de l’Estuaire de l’Adour a vu le jour en
1998. Un second a très récemment été créé sur le site d’Ambès. S’il paraît
prématuré de dresser un bilan de cette dernière expérience, l’activité du S3PI de
l’estuaire de l’Adour reste encore limitée. Force est de constater qu’il s’agit d’un S3PI
encore jeune et couvrant un territoire restreint, avec une densité démographique et
industrielle relativement faible en comparaison des autres S3PI en fonctionnement.
Néanmoins, les attentes collectives des différentes parties concernées sont fortes, ce
qui témoigne de l’intérêt de ce type d’organisation. Certains membres du S3PI
Estuaire de l’Adour déplorent que le travail réalisé tarde à déboucher sur des solutions
aux problèmes identifiés en matière de pollutions ou de risques industriels et les
insuffisances en matière d’information. Tous s’accordent à reconnaître cependant la
nécessité d’une concertation entre l’ensemble des parties. La zone de Lacq ne dispose
pas à ce jour de structure équivalente, mais l’idée de création d’un S3PI fait, ici aussi,
son chemin.
En dépit de ces limites, la création des S3PI existants de la région a été plutôt bien
accueillie par les élus et représentants associatifs. Toutefois, l’apprentissage de la
concertation est un exercice qui doit s’inscrire dans la durée. En outre, la création
d’un S3Pi ne garantit pas forcément le bon fonctionnement de la structure. Encore
faut-il y consacrer du temps et des moyens. De ce point de vue, le constat régional
reste décevant. La DRIRE, en charge du secrétariat des S3PI, reconnaît que le
fonctionnement de ce type de structure suppose une mobilisation de moyens humains
et financiers spécifiques.
Or, sans remettre en cause l’intérêt de la mission des S3PI, les services de l’État
concernés considèrent que ce n’est pas là leur objectif premier, qui consiste avant tout
à assurer les missions régaliennes essentielles en matière de contrôle des installations
et de respect de la réglementation. En outre, il serait important que les représentants
de CHSCT des établissements implantés sur le périmètre des S3PI soient associés et
participent à la concertation, ce qui n’est actuellement pas le cas.
Compte-tenu des enjeux soulevés par la gestion collective des risques industriels en
Aquitaine, des attentes exprimées en matière d’information et de la nécessité
d’entretenir un vrai dialogue sur ces questions entre parties intéressées, on ne peut que
regretter la faiblesse de l’investissement collectif dans ce domaine, s’agissant d’une
région qui compte environ 80 établissements Seveso et 3 500 installations classées
pour la protection de l’environnement soumises à autorisation. Une solution
s’appuyant sur l’organisation et la mobilisation de moyens au niveau régional
mériterait d’être sérieusement étudiée. En ce sens, l’expérience originale développée
en région Provence Alpes Côte d’Azur à travers l’association CYPRES (centre
d’information du public pour la prévention des risques industriels et la protection de
l’environnement) offre une illustration des moyens mobilisables en la matière à
l’échelle d’une région.
La création en 1991 de l’association CYPRES marque l’aboutissement d’un travail de deux
décennies du S3PI de Provence Alpes Côte d’Azur, région qui accueille 90 établissements classés
Seveso (dont environ 70 seuil haut). Elle exprime également la volonté des partenaires locaux de
développer l’information en matière de risques et d’environnement industriel. La concrétisation de
cette volonté tenait également compte des conclusions d’une enquête sociologique, révélant non
seulement la réalité des attentes en matière d’information de la part des populations, mais aussi le
fait que, dans ce domaine, les acteurs les plus crédibles n’étaient pas considérés comme les plus
légitimes et, inversement, que les acteurs les plus légitimes n’étaient pas perçus comme les plus
crédibles.
Le Centre d’information du public pour la prévention des risques industriels et la protection de
l’environnement (CYPRES) a donc été créé avec l’objectif de développer de façon élargie la
communication sur ces différents enjeux à l’échelle régionale, dans le cadre d’une structure gérée
de façon collégiale et dotée de moyens spécifiques.
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CESR Aquitaine - octobre 2002
Composée d’une quarantaine de membres à l’origine, l’association regroupe aujourd’hui plus
d’une centaine d’adhérents. Le Conseil d’administration comprend une trentaine de membres. La
DRIRE et le Préfet de Région en sont membres de droit. Le Président et le premier vice-président
sont élus pour deux ans et choisis alternativement dans le collège des industriels puis celui des
collectivités. Le trésorier est un industriel et le secrétaire général issu de la DRIRE.
Le financement de CYPRES est assuré à hauteur de 30% par l’État, de 40% par les industriels et à
30% par les collectivités. Des associations de protection de l’environnement, de consommateurs et
des syndicats de salariés figurent également parmi les adhérents de CYPRES. Le budget annuel de
l’association est de l’ordre de 600 000 euros, une partie étant prise en charge dans le cadre du
Contrat de Plan État - Région. CYPRES fonctionne avec une équipe de quatre permanents, dont
un directeur, un ingénieur chargé d’études et une chargée de communication.25
Le dispositif de concertation pourrait d’ailleurs s’enrichir dans la cadre du projet de loi
en cours d’élaboration et qui devrait être déposé devant le Parlement en automne
prochain. Le projet défini en 2002 prévoyait la mise en place de Commissions
Locales d’Information sur les Pollutions et les Risques Technologiques (CLIPRT) ou
de Commissions Locales d’Information, de Prévention et de Suivi (CLIPS). En
anticipation, 18 Commissions Locales ont d’ores et déjà été mises en place à la
diligence des Préfets, et une trentaine d’autres sont en cours de formation.
Si le développement de l’information et de la sensibilisation du public apparaît comme
une nécessité, dans une société pour laquelle la notion même de risque est devenue
intolérable, il convient également de prendre conscience des contraintes et des limites
de l’exercice. Le souci de transparence de l’information ne doit pas se traduire par une
simplification à l’extrême au risque d’une désinformation.
L’objectif d’accéder à une information « transparente » au sens d’accessible et
compréhensible par le plus grand nombre doit être recherché, sans pour autant limiter
l’exercice indispensable de raisonnement et de réflexion technique plus poussés. En ce
sens, il faudrait travailler sur le principe d’une information distincte selon la nature
des publics concernés, leur niveau de connaissance et d’appréciation des problèmes.
Enfin, cet objectif de diffusion de l’information et de sensibilisation du public à la
prévention des risques industriels, ou des risques dans leur ensemble, doit aussi
participer à l’éducation des enfants et/ou des étudiants, contribuant à l’apprentissage
d’une culture du risque qui fait encore souvent défaut dans notre société. À cet égard,
une mobilisation accrue du Ministère de l’Éducation Nationale, à l’échelon régional,
devrait permettre une meilleure sensibilisation aux risques dans les établissements, en
particulier ceux situés dans des zones à risques, conformément à l’esprit de la
circulaire 90-269 du 9 octobre 1990. L’initiative développée par la Communauté de
Communes de Lacq en relation avec les établissements scolaires a de ce fait une réelle
valeur d’exemple.
Sur la base de ces divers constats et en termes plus généraux, l’approche collective de
la gestion des risques industriels liés aux installations Seveso introduit un nouvel enjeu
de société lié à la gouvernance du risque, autrement dit à la façon dont les différents
acteurs concernés s’entendent, collectivement, sur la façon d’accepter, d’assumer, de
gérer et de maîtriser ces risques.
25
Pour plus d’information, voir le document réalisé par le S3PI « 30 ans de concertation : le SPPPI de
Provence Alpes Côtes d’Azur », 2001
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5.2.3 L’acceptabilité du risque
L’analyse sur l’évolution de la société et l’acceptabilité du risque reprend l’approche
développée par le Cabinet Antaria, spécialisé en cindynique, c’est à dire l’anticipation
des situations à risques, la gestion de crise, la gestion et la gouvernance des risques
ainsi que le média-training.
Ainsi, l’évolution des comportements sociétaux montre une recherche générale de
minimisation de tous les risques et un refus du risque résiduel, alors que celui-ci est
inhérent aux activités. Ce comportement s’accompagne de la désignation par des
minorités de responsables et de coupables avec une médiatisation croissante. La
société réagit de manière souvent peu rationnelle et face à cette situation, l’enjeu
principal doit être posé en terme de gouvernance des risques.
Cette problématique mobilise les différents acteurs de la société, c’est-à-dire les
autorités politiques, économiques et administratives, les experts, les minorités et
l’opinion publique mais aussi les médias.
Il s’agit donc de passer d’une évaluation et d’une gestion des risques à une justification
sociale des activités à risques prenant en compte les aspects sociaux, politicojuridiques, scientifiques et techniques, économiques et éthiques. Aujourd’hui, la
condition pour que la société accepte une activité à risque dans un climat durable de
confiance sociale est que l’existence de cette activité soit implicitement et
explicitement considérée comme justifiée par la société elle-même, et pas seulement
par une catégorie de décideurs.
Dans une recherche de confiance mutuelle, il importe donc d’impliquer les porteurs
d’enjeu de manière précoce dans un processus participatif de décision s’appuyant sur :
• une formulation du problème posé dans un contexte approprié,
• une analyse des risques et la révélation des enjeux (rien que les enjeux mais tous les
enjeux),
• une prise de décisions raisonnables,
• une application de ces décisions et un système de contrôle,
• un suivi et une évaluation de l’efficacité des actions entreprises.
Pour dépasser les logiques d’affrontement nuisibles et stériles, les « porteurs
d’enjeux » doivent également reconnaître que les problèmes de risque ne sont pas
unidimensionnels mais plurifactoriels (technique, scientifique, économique, sanitaire,
éthique, juridique ...). Ce à quoi invite la gouvernance des risques c’est à la recherche
d’une vision commune partagée, à l’apprentissage d’un vrai dialogue. Dans le cas de
l’entreprise ou d’une activité à risque, l’enjeu est celui de l’éveil d’une conscience
collective et d’un apprentissage en commun pour devenir une organisation qui
développe sans cesse sa capacité à bâtir son futur.
Il est urgent d’intégrer un débat politique sur la justification des activités à risque, en
amont du processus décisionnel, afin d’assurer la cohésion sociale nécessaire au
développement durable des activités et à la reconnaissance des Hommes, des
entreprises et des produits.
En ce sens, la mise en place de structures telles que les S3PI (ou demain les CLIRT ?)
au niveau local et l’instauration d’un espace d’échange au niveau régional doivent être
considérées comme une composante à part entière du processus de gestion et de
maîtrise collective des risques industriels en Aquitaine.
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CESR Aquitaine - octobre 2002
5.3 Entreprises Seveso et aménagement du territoire aquitain
Les entreprises classées Seveso - et plus généralement encore l’ensemble des ICPE occupent une place majeure dans le développement économique régional qu’il s’agisse
(comme on l’a vu au chapitre 1) de la chimie, de l’approvisionnement énergétique, des
filières agricoles, du pôle propulsion de l’aéronautique, de l’automobile, de la filière
bois-papier...
Le renforcement de la sécurité sur les sites concernés doit être conçu et perçu, non
comme une contrainte supplémentaire pouvant conduire à obérer la compétitivité des
entreprises, mais comme la première condition d’une pérennisation de leur
présence en Aquitaine, par acceptation des populations locales et, par voie de
conséquence, des pouvoirs publics (élus locaux et administrations d’État).
La prise en compte de la diversité des conditions d’implantation sur le territoire
régional est ainsi essentielle. Au fil des auditions et des réflexions de la Commission,
cinq cas de figure ont été distingués dans la région, en allant de la situation la plus
problématique à la plus favorable.
5.3.1 Les implantations anciennes en zone urbanisée ou à proximité des
voies de communications
Quelles aient été historiquement implantées directement en zone urbaine ou sur les
voies « ordinaires » de communication (c’est à dire utilisées conjointement par toutes
catégories d’usagers), ou qu’elles aient été rattrapées par l’urbanisation dans la
recherche de nouveaux terrains à bâtir à proximité des agglomérations du fait de la
croissance démographique régionale (2 100 000 habitants en 1954... comme en 1850,
mais près de 3 000 000 en 2002 !), les installations à risque de cette première
catégorie sont celles qui posent le plus de problèmes, tant aux pouvoirs publics qu’aux
exploitants des sites concernés.
En Aquitaine, deux zones géographiques majeures ressortent de cette catégorie :
• une partie de l’agglomération bordelaise, tout particulièrement sur les sites (ou
anciens sites) portuaires d’amont (Bassens, Bordeaux rive droite) ;
• et une partie de l’agglomération bayonnaise, essentiellement sur la rive droite (une
partie de la zone Boucau-Tarnos) ;
auxquelles viennent s’ajouter, ponctuellement, quelques implantations en lisière de
villes de plus petite taille : Bergerac, Pont-du-Casse, Rion-des-Landes, etc.
Dans ce premier cas de figure, deux solutions sont concevables, mais d’un coût social
et financier très élevé, à intégrer dans une politique de renouvellement urbain, à
savoir :
• le « déménagement » de l’installation en cause, ce qui ne doit pas se traduire, en
pratique, par une fermeture pure et simple et une disparition de l’activité
économique correspondante pour l’Aquitaine ;
• le rachat des immeubles privés environnants et le déplacement des services publics
afférents (écoles, hôpitaux, stades, etc.) pour constituer un périmètre de sécurité.
Cette solution, consécutivement à la catastrophe de Toulouse, a été envisagée par
le projet de loi de février 2002 dans le cadre des Plans de prévention des risques
technologiques pour permettre : « non seulement de limiter l’urbanisation future,
mais d’apporter une première réponse pour agir sur l’urbanisation existante autour
des établissements à risque ». Si les implantations environnantes sont peu
CESR Aquitaine - octobre 2002
Page 131
nombreuses, cette procédure peut être envisageable. Mais dans des zones de forte
densité urbaine, les coûts d’acquisition, d’indemnisation et de reconstruction
apparaîtront de fait disproportionnés.
Reste donc, autant que cela est possible, la voie de la réduction du risque à la
source dans les établissements concernés par toute mesure utile : modification des
procédés de fabrication (jusqu’à l’abandon de certains d’entre eux sur ce type de site),
double confinement, morcellement des stockages, transports par réseaux sécurisés
(pipe) des fluides les plus dangereux etc. C’est bien évidemment la toute première
priorité d’une politique régionale de sûreté industrielle.
Pour l’avenir, ce type de situation ne devrait plus se reproduite si l’on applique
dans toute sa portée la loi de 1987 qui, ainsi que n’hésite pas à l’écrire Philippe
Essig dans son rapport au Premier Ministre : « donne une solution quasi parfaite au
problème des nouvelles localisations d’activités à risques par la création de servitudes
d’utilité publiques indemnisables à la charge de l’exploitant ». Et il ajoute : « les
quelques industriels qui ont procédé à des implantations nouvelles depuis vingt ans ont
d’ailleurs parfaitement retenu l’intérêt de ces propositions : il vaut mieux s’assurer le
contrôle complet de vastes espaces autour du site que de gérer des situations
conflictuelles à venir ».
5.3.2 Les réticences à l’implantation d’activités à risques dans le milieu
périurbain et certaines zones rurales d’Aquitaine
Un deuxième cas de figure a été fortement souligné par les représentants de services
de développement économique (rattachés à des Chambres consulaires et/ou aux
Conseils Généraux), particulièrement en ce qui concerne le Lot-et-Garonne et la
Dordogne (mais la même situation existe sur de larges parties des trois autres
départements aquitains).
Même si les conditions de sécurité et, plus généralement, de respect de
l’environnement paraissent pouvoir être garanties, les populations locales - et
partant, les élus territoriaux - sont a priori hostiles à des implantations industrielles
réputées à risques. L’absence (ou l’oubli du fait de la disparition souvent ancienne
d’établissements manufacturiers) d’une culture industrielle et l’attachement, surtout de
la part des néo-ruraux - en particulier retraités - à un modèle de développement
principalement résidentiel et touristique combiné avec une agriculture de tradition,
explique ces réticences.
C’est pourquoi, à côté de nombreuses zones d’activités à dominante commerciale et
artisanale, il n’existe pas sur ces territoires de véritables zones industrielles dotées du
minimum d’infrastructures d’accueil nécessaire : acheminement des fluides, traitement
des effluents, voies de communication spécifiques, périmètres suffisants... La
recherche de terrains d’accueil pour des industries qui désirent s’implanter, ou doivent
être déplacées depuis des installations en zone urbaine correspondant au cas
précédemment évoqué, ne trouvent aucune solution concrète, ce qui renforce la
disparité entre départements de la région Aquitaine, en terme de richesse produite et
d’emploi.
5.3.3 Le cas particulier des landes de Gascogne
Inversement, le massif forestier qui s’étend sur plus d’un million d’hectares répartis
entre les départements des Landes, de la Gironde et une petite partie du Lot-et-
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CESR Aquitaine - octobre 2002
Garonne, présente des conditions d’implantation d’établissements classés Seveso, ou
d’autres types d’ICPE, a priori moins difficiles et cela pour trois raisons.
La première tient, bien entendu, à la disponibilité d’espaces dans des zones à très
faible densité de population, sous réserve cependant de la prise en compte de la
fragilité de l’environnement, en particulier pour ce qui a trait aux rejets d’effluents
risquant de polluer cours d’eau et nappe phréatique, ou d’émissions gazeuses pouvant
être toxiques.
La deuxième vient d’une culture industrielle manifeste qui s’est maintenue, ici, depuis
l’époque où une centaine d’usines de distillation de gemme était répartie sur le massif,
partiellement relayées depuis lors par des unités de sciage et quelques gros
établissements de la filière bois-papier ou de la chimie.
La troisième résulte d’une culture du risque forte, née du danger permanent d’incendies
de forêt qui a conduit à mettre en place des dispositifs performants de sécurité, par
articulation étroite de l’action des services de secours (SDIS en tout premier lieu), des
collectivités locales (Conseil Général et Communes) et des habitants des zones
concernées. Ces comportements collectifs sont suffisamment rares pour être
soulignés, comme ont tenu à en témoigner, lors des auditions, les industriels de la
zone.
5.3.4 Les estuaires de la Gironde et de l’Adour
Ù La presqu’île d’Ambès et l’estuaire de la Gironde
Port d’estuaire, aux temps de transit comparativement élevés par conséquent, et qui
ne bénéficie par d’un hinterland à gros potentiel de transport, le port de Bordeaux ne
peut compter que sur un trafic limité en fret proprement commercial. En revanche,
les disponibilités foncières dont il dispose sur des rives très peu urbanisées en ont fait
un port essentiellement industriel.
C’est ainsi qu’en dépit de la fermeture des trois raffineries de l’estuaire
consécutivement au second choc pétrolier (Elf et Esso à Ambès en 1979 et 1982,
Shell à Pauillac en 1986), ramenant le trafic d’un maximum historique de 14 millions
de tonnes à 9 millions aujourd’hui, plus de 70% du flux (6,4 millions de tonnes) sont
directement liés à la desserte d’ICPE, qu’il s’agisse des douze entreprises classées
Seveso des trois zones industrialo-portuaire de Pauillac, Ambès et Bassens (pour 4,6
millions de tonnes au total) et des silos de Bassens (1,8 millions de tonnes, depuis la
disparition de celui de Blaye après l’explosion de 1997) cf. tableau ci-après.
Zone portuaire
Pauillac
Ambès
Bassens
Nature des marchandises
import produits pétroliers raffinés
import produits pétroliers raffinés
import chlorure de sodium
import gaz de pétrole liquéfié
import ammoniac liquide
export de pétrole brut
import de méthanol
import de butadiène
export de céréales
Tonnage
1 125 000 t
2 640 000 t
30 000 t
96 000 t
221 000 t
430 000 t
18 000 t
44 000 t
1 787 000 t
Nombre de navires
78
227
10
40
21
19
5
23
436
Source : Port Autonome de Bordeaux
Présentation de M. Sammarcelli, 13 septembre 2002
Les réserves foncières toujours disponibles (et qui pourraient encore s’accroître en
conséquence de nouvelles fermetures d’usines), ont permis d’inscrire dans le Schéma
CESR Aquitaine - octobre 2002
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directeur de l’aire métropolitaine bordelaise les zones industrialo-portuaires de Bassens
et d’Ambès comme pôles de développement économique. De même les terrains de
l’avant port du Verdon, conçus pour accueillir un complexe pétrochimique dans les
années soixante dix, sont toujours inoccupés, ce qui permet d’envisager la
construction d'un terminal méthanier26 .
Dans la recherche d’une sécurité industrielle accrue, à l’échelle européenne, des
installations « bord à quai » n’utilisant que le mode maritime pour des transports de
produits réputés dangereux devraient constituer un avantage comparatif décisif.
Toutefois, les perspectives de développement industriel de la presqu’île d’Ambès et de
la rive gauche de l’estuaire sont contrecarrées par plusieurs séries de facteurs :
• la prise en compte des contraintes environnementales, notamment dans le cadre
d’application de la directive européenne Natura 2000 ;
• le risque d’inondation (pour une bonne partie de la presqu’île) nécessitant pour le
Port Autonome de Bordeaux (PAB), les collectivités locales et les exploitants, des
travaux d’un coût élevé ;
• la pression croissante qui s’exerce (en particulier de la part des élus de la CharenteMaritime) pour abandonner la vocation industrielle de l’estuaire de la Gironde et ne
plus s’attacher qu’au seul développement touristique, favorisant ainsi le
développement commercial du port de La Rochelle.
C’est là un enjeu de taille pour le développement industriel aquitain et l’avenir même
du port de Bordeaux.
Ù Sur l’estuaire de l’Adour
Bien que de façon plus restreinte, des possibilités d’implantation en bordure du fleuve
sont encore possibles.
5.3.5 Le bassin de Lacq
Déjà étudié par le CESR dans un rapport antérieur (cf. note précédente), le bassin de
Lacq présente des conditions exceptionnelles pour le maintien et l’accueil
d’entreprises de type Seveso.
Conditions exceptionnelles par :
• l’existence de quatre sites entrant dans le classement Seveso à Lacq, Mont,
Mourenx et Pardies, qui disposent encore de réserves foncières (à terme 150 ha
aménageables sur les 450 ha cumulés des quatre sites), avec l’ouverture d’un
lotissement industriel sur le site d’EAEPF (Indus’Lacq) à des investisseurs
extérieurs au groupe Total-Fina-Elf ;
• une véritable culture industrielle et de la sécurité développée sur la zone à partir
d’une grande entreprise nationale (SNPA - Elf Aquitaine), née de cinquante ans
d’exploitations du gaz naturel (avec un accident majeur en début d’extraction), du
soufre et de la chimie afférente ;
• une mutualisation de moyens sur chaque plate-forme (en tout premier lieu celle de
la Sobegi) et entre plates-formes, allant de la coordination des Plans d’intervention
(en particulier pour éviter les effets dominos en cas d’incident), la desserte en
fluides (tout récemment encore en azote gazeux par pipeline à partir d’Air Liquide
26
Cf. le précédent rapport du CESR sur « L’évolution des activités économiques de la zone Pau-LacqOrthez », juin 2000.
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CESR Aquitaine - octobre 2002
à Pardies), le traitement en commun des rejets et effluents (station de traitement
des eaux biodégradables à Lacq, incinération des boues industrielles et urbaines,
centre de compostage et biodégradables, possibilité d’injection d’eaux salines dans
la poche de l’ancien gisement de gaz de crétacé 4000) ;
• un environnement scientifique et technique de haut niveau qui peut s’appuyer tant
sur le centre de recherche de Lacq (GRL) que sur l’Université de Pau et des Pays de
l’Adour (UPPA), ainsi que sur les structures de transfert de technologie installées à
Pau sur le site Hélioparc ;
• une action conjointe de toutes les collectivités locales concernées, des
organisations professionnelles et des entreprises pour l’affichage d’une volonté
partagée de développement sous l’appellation « Chemparc », avec un
financement en commun d’une stratégie de prospection d’investisseurs potentiels,
tout particulièrement dans le sous-secteur de la chimie fine à forte valeur ajoutée
(principes actifs pour la pharmacie, la cosmétologie, les produits phytosanitaires...
et dérivés de la thiochimie).
Toutefois le bassin de Lacq doit encore surmonter plusieurs difficultés :
• la première concerne l’acheminement des produits (tant à l’entrée qu’à la sortie)
en raison de son enclavement relatif, question qui va devenir essentielle avec
l’épuisement du gisement de Lacq (ce qui appelle des solutions adaptées :
amélioration du réseau ferré, construction d’un pipe...) ;
• la seconde découle de l’état du réseau de transport routier qui localement traverse
sans protection plusieurs villages ;
• la troisième concerne la planification urbaine pour trouver à la fois des solutions au
développement des villes voisines (Mourenx en tout premier lieu) et permettre
l’accueil, hors zones classées Seveso, d’autres types d’entreprises et de structures de
recherche, de formation ou de vulgarisation scientifique.
Le projet de mise en place par le Préfet d’un S3PI - qui peut apparaître tardif par
référence à d’autres initiatives du même type en France - devrait pouvoir contribuer à
avancer sur ces questions, grâce à une concertation élargie.
Ce faisant, la zone de Lacq peut apparaître dès aujourd’hui comme l’un des « grands
sites chimiques qui, dans une ou deux décennies, regrouperont plusieurs activités
s’échangeant entre elles produits et sous-produits dans des conditions de sécurité sans
commune mesure avec la situation présente » ainsi que l’écrit Philippe Essig dans son
rapport de janvier 2002.
Dans l’immédiat cependant, les restructurations en cours dans la chimie au plan
mondial et une situation conjoncturelle de surcapacité de production, rend difficile des
implantations nouvelles, Chemparc se renforçant surtout aujourd’hui par l’extension
d’unités existantes.
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