La prise en charge des personnes sans

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FR_2004WG3_Service
29/04/05
15:02
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O b s e r v a t o i r e
e u r o p é e n
s u r
l e
s a n s - a b r i s m e
FACE AU SANS-ABRISME EN EUROPE
L’ensemble “face au sans-abrisme en Europe” est le résultat du travail des trois groupes thématiques de recherche de l’Observatoire européen sur le sans-abrisme de la FEANTSA qui ont été créés afin de
couvrir les thèmes suivants :
■
■
■
L’évolution du rôle de l’Etat
L’évolution du profil des sans-abri
L’évolution du rôle des services
La prise en charge des personnes sans-abri en Europe: Facteurs
organisationnels ayant un effet sur les prestations de services aux
personnes sans-abri se base sur les cinq articles réalisés par les
correspondants nationaux de l’Observatoire européen sur le sansabrisme. Les articles peuvent être téléchargés dans leur intégralité à
partir du site Internet de la FEANTSA www.feantsa.org.
La Commission européenne soutient financièrement le travail de
l’Observatoire européen sur le sans-abrisme.
La prise en charge des personnes
sans-abri en Europe:
ISBN: 9075529422
Facteurs organisationnels ayant un effet sur les
prestations de services aux personnes sans-abri
Bill Edgar, Isobel Anderson, Isabel Baptista,
Judith Wolf, Aristides Sapounakis et Heinz Schoibl
novembre 2004
Fédération Européenne d'Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri
European Federation of National Associations Working with the Homeless
194, Chaussée de Louvain
■
1210 Bruxelles
■
Belgique
■
Tél.: + 32 2 538 66 69
■
Fax: +32 2 539 41 74
■
[email protected]
■
www.feantsa.org
E u r o p é e n
s u r
l e
Par
novembre 2004
Observatoire Européen sur le sans-abrisme La prise en charge des personnes sans-abri en Europe:
Table des matières
Les facteurs d’organisation affectant la distribution de services pour les personnes sans-abri; une vue d’ensemble.......p. 4
Introduction............................................................................................................................................p. 4
Interventions dans le sans- abrisme .....................................................................................................p. 5
Facteurs d’organisation .........................................................................................................................p. 5
Facteurs externes de changement........................................................................................................p. 6
Tendances clés à travers l’Europe.........................................................................................................p. 7
Références / Web Sites .........................................................................................................................p. 8
Royaume-Uni
Introduction: Moteurs externes de changement ...................................................................................p. 9
Prise de décision et responsabilisation...............................................................................................p. 10
Suivi et évaluation................................................................................................................................p. 12
Professionnalisation des ressources humaines ..................................................................................p. 13
Evolution des structures organisationnelles ........................................................................................p. 14
Conclusion...........................................................................................................................................p. 14
Références bibliographiques ...............................................................................................................p. 15
Pays-Bas
Introduction ........................................................................................................................................p. 16
Des facteurs externes qui ont favorisé le changement.......................................................................p. 16
Une marge de manœuvre plus opérationnelle et plus grande responsabilité ....................................p. 17
Suivi et évaluation................................................................................................................................p. 18
Professionnalisation et recrutement ....................................................................................................p. 19
Des structures organisationnelles en évolution...................................................................................p. 20
Conclusions .........................................................................................................................................p. 20
Bibliographie........................................................................................................................................p. 21
Autriche
Introduction..........................................................................................................................................p. 22
Remarques d’ordre général à propos de la prise en charge des personnes sans-abri en Autriche.......p. 22
Moteurs externes de changement ......................................................................................................p. 23
L’organisation territoriale des structures .............................................................................................p. 23
de prise en charge des personnes sans-abri......................................................................................p. 23
Analyse thématique de l’impact organisationnel.................................................................................p. 24
Conclusions .........................................................................................................................................p. 27
Grèce
Introduction..........................................................................................................................................p. 28
La genèse des services aux personnes sans-abri en Grèce ..............................................................p. 28
Caractéristiques des services aux personnes sans-abri ....................................................................p. 29
Structure organisationnelle et ressources humaines ..........................................................................p. 31
Prise de décision et responsabilisation...............................................................................................p. 32
Conclusion...........................................................................................................................................p. 32
Portugal
Modèles et philosophies organisationnelles: quelle place pour les moteurs externes de changement?.....p. 33
Evolution des structures organisationnelles:
objectifs d’intégration contre pratiques d’accompagnement de crise ...............................................p. 34
Aptitudes organisationnelles: professionnalisation et ressources humaines ......................................p. 35
Schémas de financement et stratégies décisionnelles .......................................................................p. 36
Suivi et évaluation: situation actuelle et perspectives ........................................................................p. 38
Conclusion...........................................................................................................................................p. 39
Les collaborateurs
Bill Edgar:
Research Co-ordinator, the European Observatory on Homelessness
Isobel Anderson:
Senior Lecturer in Housing Studies, Housing Policy and Practice Unit, University of Stirling
Isabel Baptista:
Researcher, Centro Estudos Intervenção Social, Lisbon
Judith Wolf:
Trimbos-institute Utrecht and Radboud University Nijmegen
Aris Sapounakis:
Research Institute “Kivotos”, Athens
Heinz Schoibl:
Helix-Forschung und Beratung,Salzburg
2
Facteurs organisationnels ayant un effet sur les prestations de services aux personnes sans-abri
Résumé
La cohésion sociale et le combat contre l’exclusion sociale
Bien que les organismes établis par les églises puissent être
sont des questions clés pour l’Union Européenne. L’accès à
plus indépendants des fonds publics, il y a eu une dépen-
un logement adéquat, sécurisé et abordable est fondamen-
dance accrue parmi tous les fournisseurs de services aux
tal pour la réalisation d’une société cohésive et inclusive sur
sans-abri vis à vis des fonds publics et cela a été, transmis
le plan social.
de l’administration aux autorités locales. Par-dessus tout, les
Ce recueil d’articles établit les facteurs structurels qui affec-
fonds (de toutes les sources), n’ont pas réussi à augmenter
tent la distribution de services pour les personnes sans abri
proportionnellement aux demandes croissantes de services.
en Europe. Les problèmes qui en découlent sont examinés
De plus il y a certainement un changement important dans la
dans 5 pays en Europe (Autriche, Grèce, Portugal, et la
réglementation croissante des structures d’organisation et
Grande- Bretagne) représentatifs de la variété des situations
des procédures associées à ce régime de financement.
dans le développement de la protection sociale, de la compréhension de la nature et des priorités politiques données
Il est évident que dans tous ces articles qui suivent il y a des
pour résoudre le sans abrisme et des différentes histoires de
différences significatives dans les structures d’organisation qui
développement des services pour faire face aux besoins des
existent dans les trois sphères de fourniture de services (état,
personnes sans abri.
églises et ONG). Il est clair que l’évolution des structures varie
entre les trois sphères bien qu’il existe des différences dans
Dans un contexte dans lequel les services destinés aux sans
chaque pays à cet égard. Les procédures opérationnelles et les
abri sont fournis, dans l’ensemble, par des agences non gou-
structures d’organisation internes reflètent de plus en plus la
vernementales financées par l’Etat au niveau local dans une
gestion des soins et les stratégies de prévention spécialement
culture de compétition qui combine réglementation crois-
aux Pays-Bas et en Grande- Bretagne. Les services spéciali-
sante et approches nouvelles en matière de management
sés impliquent davantage d’estimations et de sélections. Le
public, l’article examine la structure changeante de l’organi-
contrôle et l’évaluation des services reste partout un aspect
sation en relation avec quatre questions principales: le pro-
faiblement développé et les effets des structures d’organisa-
cessus de prise de décision et de responsabilité, la sur-
tion et de gestion de la qualité et de l’effectivité des services
veillance et l’évaluation, la professionnalisation et le
est incertaine. Bien que dans tous les pays il soit fait allusion
recrutement et l’évolution des structures d’organisation.
à la pléthore d’organismes, et donc à une fragmentation de la
fourniture de services, il y a peu de raison de penser qu’en
A travers l’Europe la mise à disposition de services destinés
réponse aux forces exogènes décrites plus haut et à leur phi-
aux sans abris est assurée par trois sphères - l’Etat, l’église
losophie changeante d’intervention, il y ait soit une domina-
et le secteur bénévole (secteur des ONG). Bien que l’équi-
tion croissante de grandes organisations, la fusion des orga-
libre des prestations varie il existe de bonnes raisons de pen-
nisations plus petites et moins efficaces soit le développement
ser que, dans la plupart des pays, un changement s’est opéré
de consortium et d’organismes intermédiaires.
vers un rôle accru (les plus récemment établies) des ONG.
Face à des stratégies évoluant de la “protection à la préven-
MOTS CLÉS
tion”, les services se sont diversifiés et spécialisés. Cela a
Organisation; Sans abrisme; Prise de décision;
reflété un changement dans l’approche promouvant des ser-
Surveillance; Fonds; Réglementation; Services; ONG
vices plus individualisés. Cela a reflété également les besoins
changeants résultant d’une variété de facteurs (incluant la
dé- institutionnalisation, une immigration croissante et des
groupes plus vulnérables aux risques).
3
Les facteurs d’organisation affectant
la distribution de services pour les
personnes sans-abri; une vue d’ensemble
BILL EDGAR
Introduction
Ce recueil d’essais aborde ces questions dans cinq pays en
Europe représentatifs des diverses situations dans le dévelop-
Le but de ce recueil d’articles est d’établir les facteurs d’or-
pement de la protection sociale, de la compréhension de la
ganisation qui affectent la fourniture de services pour les per-
nature et des priorités politiques données pour résoudre le sans
sonnes sans abri en Europe. Celui ci s’est constitué à partir
abrisme et des différentes histoires du développement de ser-
de notre compréhension de la réglementation et du cadre
vices pour faire face aux besoins des personnes sans abri.
financier affectant les pourvoyeurs de services en Europe
développée dans un rapport précédent par le “ European
L’approche afin de comprendre les facteurs d’organisation
Observatory on Homelessness Working Group on Service
impliqués réunit deux aires-les questions d’organisation d’un
Provision “ (Edgar et al 2003; voir www.feantsa.org).
coté et les modèles d’intervention de l’autre. Cet article introduit les essais en examinant brièvement le développement
Les modèles des structure d’agence comme explications au
des stratégies d’intervention et les formes d’organisation qui
sans- abrisme sont communes et bien comprises. Peut être
en résultent dans la distribution de services aux sans-abri.
moins bien développée est l’analyse institutionnelle ou d’or-
Deuxièmement il présente le contexte de la nature chan-
ganisation de la nature de l’intervention pour prévenir ou allé-
geante du sans abrisme ou des facteurs exogènes qui peu-
ger le sans- abrisme. Cet article a pour but d’aborder ce vide
vent influencer le développement de services délivrant des
dans notre compréhension.
prestations. Enfin, il présente une vue d’ensemble des principales tendances, identifiées dans l’article cinq, qui détermi-
Les associations fournissant des services aux sans abris sont
nent la structure d’organisation des services délivrant des
apparues à travers le temps en réponse aux crises ou aux ini-
prestations pour les personnes sans abri.
tiatives des gouvernements. D’où il y a un paysage assez disparate de prestations et un éventail d’associations, incluant
l’Etat et la société civile, avec des buts, philosophies et pratiques distincts. De même, les organisations doivent changer
et adapter leurs structures d’organisation aussi bien que leurs
pratiques opérationnelles en réponse aux forces exogènes et
endogènes. Ces forces ont été des agents aussi bien d’inertie que d’innovation. La réglementation et les incertitudes
quant au financement et quant à la direction de l’organisation,
par exemple, semble indiquer certains des facteurs qui peuvent aboutir au retranchement des pratiques dépassées aussi
bien qu’à l’innovation dans la distribution de services ou l’expansion pour introduire de nouveaux groupes d’objectifs.
4
Interventions dans le sans- abrisme
Facteurs d’organisation
Les modèles des stratégies d’intervention traitant du sans
Une variété de facteurs d’organisation peut affecter la nature,
abrisme reconnaissent un changement dans l’approche dans
l’efficacité, la qualité et l’innovation de la fourniture de ser-
la plus grande partie de l’Europe durant la dernière décennie
vices aux sans abris. Cela peut être résumé par référence aux
en réponse à l’éventail de facteurs. IL est devenu commun de
questions et problèmes suivants.
considérer que services destinés aux sans abris non pas simplement comme des services permettant d’alléger les crises
A. CAPACITÉ D’ORGANISATION
mais comme faisant partie d’un continuum de services qui
Y a t’il une capacité d’organisation adéquate qui permettrait
reconnaissent les différents chemins conduisant au sans-
de réunir les besoins et fournir les services requis? Est-ce
abrisme et le besoin de solutions individualisées. Un conti-
que l’Etat et la structure de la société civile sont complémen-
nuum d’interventions peut être conçu afin d’inclure:
taires dans leur rôle et fourniture de services? Y a t’il une “
une capacité technique” dans l’enceinte des organisations
> Une intervention rapide
afin de définir leur rôle? (par exemple des ressources adé-
> De la prévention
quates et des organisations correctement pourvues en per-
> Un soutien en cas de crise
sonnel et bien gérées)? Cela implique un degré de profes-
> Un soutien post-intervention (et renvoi)
sionnalisme dans la distribution de services plutôt qu’une
dépendance aux activités bénévole et au soutien.
La dernière dimension inclut également le besoin de considérer l’interface entre le logement et le soutien. Pour certains
B. STRUCTURES D’ORGANISATION
sans abris l’accès à un logement décent et abordable est une
Comment l’adhésion au conseil et les processus de prise de
solution tandis que pour d’autres la mise à disposition d’un
décision affectent la structure, les buts, la philosophie et pra-
soutien approprié (à court et long terme) est nécessaire afin
tique des organisations? Y a t’il une bonne raison de chan-
de leur permettre de maintenir un bail (ou de vivre indépen-
ger les structures d’organisation et de recrutement pour
damment).Les politiques changeantes et les régimes de
répondre aux besoins ou aux facteurs de ressource?
financement pour des services de soutien sont, dans certains
pays, en avance par rapport à des politiques floues qui affec-
C. PRATIQUES DE FONCTIONNEMENT
tent directement les services traditionnels aux sans abris.
Les agences devraient avoir des politiques d’organisation
efficaces, des procédures et des indications en place. Cepen-
Cette considération indique de plus en plus le besoin
dant, nous devrions également nous attendre à différents
d’agences intermédiaires coordonnées et travaillant en par-
modèles de fourniture de services même parmi les agences
tenariat. Cela peut indiquer également le besoin d’économie
qui ont ostensiblement les mêmes objectifs (par exemple des
de grande envergure et un rôle différentié pour les agences
refuges pour femmes fuyant les violences domestiques ont
de grande et de petite envergure. Effectivement cela peut
différentes philosophies et pratiques). Comment la philoso-
même donner l’exemple pour l’émergence de fusion et de
phie d’organisation, les styles de logements, le recrutement,
structures de groupes pour permettre la fourniture des ser-
la réglementation et les règles affectent l’éventail de services
vices diversifiés et de qualité (spécialisés) requis. Par
disponibles ou le mode de distribution de ces services?
exemple, l’émergence de structures de groupe parmi les
associations du nord de l’Europe et d’associations de logement qui ont le soutien d’organisations subsidiaires sont un
modèle récent de la juxtaposition du logement et des besoins
en soutien des sans abris et des groupes vulnérables.
5
Facteurs externes de changement
La vulnérabilité au logement s’applique à ceux qui ont expérimenté le sans abrisme et à ceux qui risquent d’être sans-
La cohésion sociale et le combat contre l’exclusion sont les
abris. La vulnérabilité au logement est une condition de ceux
problèmes capitaux pour l’Union Européenne. Accéder à un
à qui on refuse l’accès à un logement adéquat par les canaux
logement adéquat, sécurisé et abordable est fondamental
établis de prestations (l’Etat et le marché). C’est une condi-
pour la réalisation d’une société cohésive et inclusive sur le
tion inhérente au sans abrisme et cela caractérise également
plan social.
ceux qui sont poussés à la lisière du marché privé et du loge-
Durant la dernière moitié des années 1990, on a observé dans
ment social et forcés d’occuper, à défaut d’alternatives, des
tous les Etats membres, une tendance au retrait et à la réduc-
logements relativement coûteux et inadéquats. C’est égale-
tion de l’intervention de l’Etat dans le marché du logement
ment une condition pour ceux qui sont passés à travers le
particulièrement en ce qui concerne la réglementation et
réseau marché/Etat et qui sont obligés de chercher un loge-
l’exécution. L’accent mis sur le développement de marché a
ment en dehors des canaux établis, dans la ‘société civile’,
été associé avec un rôle accru des institutions financières pri-
parmi les amis et voisins, dans des abris informels et des
vées dans la fourniture de logement, tandis que les fournis-
foyers charitables.
seurs traditionnels de logement sociaux ont été menacés ou
restructurés sur la base d’un modèle de marché. Ces chan-
L’accès au logement requiert qu’il y ait une réserve de loge-
gements, qui ont abouti à une augmentation des coûts du
ments suffisante pour répondre aux besoins de tous les
logement et à un manque subséquent de logements dispo-
ménages- ou du moins qu’il y ait un équilibre raisonnable
nibles, risquent d’augmenter le nombre de maisons prédis-
entre la réserve et la demande et non des pénuries qui durent.
posées à être des maisons de détresse, risquent d’augmen-
Les changements dans l’administration du logement et dans
ter les inégalités des résultats de logement entre les groupes
les structures d’organisation relatives à la fourniture de loge-
à gros et bas revenus et de contribuer à accroître les difficul-
ment et à la gestion peuvent affecter le logement en général
tés pour les groupes vulnérables dans l’accès au logement.
et les groupes vulnérables en particulier. Le rôle changeant de
l’Etat a une part primordiale à jouer dans le rôle changeant
Ces changements dans le marché du logement et les consé-
des fournisseurs clés de logement (autorités locales, associa-
quences qu’elles ont pour les groupes désavantagés et vul-
tions de logement) ou dans la relation entre les agences
nérables sont aggravés par les changements démogra-
(cadre régulier, accord de nomination). Trois aspects des poli-
phiques et socio-économiques qui sont répertoriés dans les
tiques et pratiques des gouvernements et des institutions du
rapports précédents de la FEANTSA et d’autres recherches
logement (en place aux niveaux local, régional et national)
(Edgar et al, 1999, 2000 et 2001)
peuvent jouer pour dénier aux groupes disposant de faibles
Les changements économiques ont eu un effet pervers.
revenus la capacité d’accéder au logement. Premièrement,
L’économie générale s’est développée à travers l’Union Euro-
l’impact des subventions et des systèmes de protection
péenne masquant souvent l’inégalité croissante entre ceux
sociale et des allocations de logement sur les coûts des loge-
qui peuvent supporter les coûts de logement qui s’envolent
ments abordables pour les groupes disposant de bas reve-
(qui augmentent plus que les salaires) et ceux qui, ainsi qu’il
nus. Deuxièmement l’effet des politiques nationales sur les
en résulte de la marginalisation de l’économie, sont de plus
groupes particuliers (par exemple les jeunes, les personnes
en plus incapables de financer ces coûts. La globalisation et
seules). Troisièmement, le besoin de développer des poli-
la restructuration de l’économie ont contribué à l’augmenta-
tiques intégrées et des procédures afin de répondre aux
tion de l’emploi sous- payé et à temps partiel laissant beau-
besoins multidimensionnels des groupes vulnérables dans le
coup de ménage avec des revenus insécurisés ou dépendant
marché du logement.
des allocations logement (qui, dans de nombreux pays, sont
réexaminés dans un contexte de restriction budgétaire). Dans
Le rôle changeant de l’Etat est parfois résumé par le terme ‘
ce contexte il peut être observé que les changements démo-
désengagement’ (Jessop, 1994). Cela implique l’abandon
graphiques qui aboutissent à un nombre croissant de per-
des responsabilités de l’Etat ‘au profit’ d’organisations supra-
sonnes seules et de ménages à un seul revenu (qui incluent
nationales comme l’Union Européenne, le transfert ‘glissant’
un nombre croissant de femmes à la tête du ménage) lais-
des responsabilités au gouvernement local et organisations
sent un nombre croissant de ménages vulnérables à l’aug-
quasi étatiques, et la dispersion ‘vers l’extérieur’ à des
mentation des coûts et au risque de sans abrisme.
agences non étatiques comme les ONG et le secteur bénévole, aussi bien qu’à des entreprises privées, qui réalisent du
profit. L’ampleur de ce processus de désengagement varie de
6
pays en pays et n’est pas, nécessairement cumulatif, linéai-
Tendances clés à travers l’Europe
rement, si bien que l’Etat parfois prétend réobtenir des pouvoirs et responsabilités (Rhodes, 1994).
A travers l’Europe la fourniture de services destinés aux sans
abris est délivrée par trois sphères- l’Etat, l’église, et le sec-
Plus loin, la signification du processus de ‘désengagement ‘
teur bénévole (secteur des ONG). Bien que l’équilibre des
est débattue: a t il, à l’occasion d’une revendication, abouti
prestations varie, il y a de bonnes raisons de penser que,
à l’établissement d’un ‘Etat de l’ombre’ (Wolch, 1990) dans
dans la plupart des pays, un changement s’est opéré vers un
lequel, par la surveillance et la réglementation et évidemment
rôle plus important des ONG (les plus récemment établies).
par les fonds, l’Etat garde effectivement le contrôle du but et
En comparaison, le secteur étatique reste le plus faible dans
de la direction de ces agences alternatives? Ou représente t’il
tous les pays soit parce qu’il a seulement récemment déve-
quelque chose d’autre de plus fondamental, l’abandon du
loppé un rôle (Portugal et Grèce) ou parce qu’il a cédé ce rôle
pouvoir et d’un contrôle de l’Etat, permettant d’autres idéo-
au secteur des ONG (les Pays- Bas et le Royaume-Uni).
logies, dans lesquelles le marché du laissez faire ou celui de
la société civile règne librement (Bryson et al, 2002)? Les
En se référant aux stratégies passant de la ‘protection à la pré-
deux tendances peuvent être identifiées à travers les pays
vention’, les services sont devenus plus divers et plus spécia-
membres de l’Union et effectivement au sein de pays pris
lisés. Cela a reflété un changement dans l’approche vers plus
individuellement.
de services individualisés. Cela a également reflété les besoins
changeants découlant d’une variété de facteurs (incluant la
Le retranchement de l’Etat providence dans les pays
dés institutionnalisation, l’immigration croissante et plus de
membres de l’Union Européenne au cours des dernières
groupes vulnérables aux risques). Par exemple, Wolf se réfert
décennies, fournit une manifestation incisive du processus
à l’émergence de foyers spécialisés aux Pays-Bas pour les
de désengagement tant qu’il se rapporte à la politique
personnes sans- abris souffrant de graves déséquilibres men-
sociale. Bien que son impact soit inégal, toutes les sociétés
taux, foyers ciblés sur les personnes jeunes sans abris, foyers
européennes, sous la protection d’un esprit politique néo-
pour femmes sans abris et toxicomanes, et des plans existent
libéral, ont expérimenté la perte de responsabilités étatiques
également pour des abris pour les personnes sans abri âgées.
bien définies du secteur privé et du secteur bénévole; du marché et de la société civile. L’impact dans l’ensemble a été,
La question a été posée de savoir si en se référant à ces
d’un coté, de pousser l’implication dans le marché en four-
structures changeantes d’administration, l’Etat, par la sur-
nissant un accès au logement et, d’un autre coté d’encoura-
veillance, la réglementation et également par les fonds, garde
ger la résurgence d’organisations qui ne réalisent pas de pro-
effectivement le contrôle de l’intention et de la direction de
fit en la forme de quasi-état ou agences charitables ou
ces agences alternatives. Bien que les agences établies par
agences bénévoles de logement.
l’église puissent être plus indépendantes des fonds de l’Etat
il y a eu une dépendance accrue parmi tous les services four-
C’est le contexte dans lequel les services destinés aux sans
nissant des prestations aux sans abris aux fonds étatiques et
abris sont fournis, dans l’ensemble, par des agences non
cela a été, de plus en plus, transmis de l’administration aux
gouvernementales financées par l’Etat au niveau local, dans
autorités locales. Par dessus tout, les fonds (provenant de
une culture compétitive qui combine une réglementation
toutes les sources) ont échoué à croître de manière linéaire
accrue avec de nouvelles approches en management public.
avec les demandes accrues de services. Ce manque de
L’article qui suit examine cette structure d’organisation chan-
fonds couplé à un financement douteux ou digne de
geante par rapport à quatre questions clé:
confiance a entravé l’expansion et l’innovation dans le déve-
> Processus de prise de décision et responsabilité
loppement des services et leur délivrance. De plus, il y a eu
> Surveillance et évaluation
certainement un changement récent dans la réglementation
> Professionnalisme et recrutement
croissante des structures d’organisation et des procédures
> Structures d’organisation évoluant
opérationnelles associées à ce régime de financement. Cela
a conduit à l’augmentation d’un personnel qualifié et payé
(au moins dans les services basés sur le logement) et à l’introduction de plus d’affaires orientées vers la méthode. L’extension et la nature de ce changement est variable et d’origine récente et peut être ne devrait pas être sur-accentué
mais apparaît comme représentant une tendance commune.
7
Il est apparent dans tous ces articles qui suivent qu’il y a des
RÉFÉRENCES / WEB SITES
différences significatives dans les structures d’organisation
qui existent dans les trois sphères de la fourniture de services
Bryson, J., McGuinness, M. And Ford, R.G. (2002)
(Etat, église, et ONG). Il est également évident que les struc-
‘From welfare state to the shadow state? Almshouse
tures (qui ont évoluées) varient entre trois sphères bien qu’il
charities and alternative modes of welfare provision’,
existe des différences dans chaque pays à cet égard. Au Por-
University of Birmingham: School of Geography and
tugal et en Grèce une structure plus hiérarchisée apparaît et
Environmental Sciences,
une dépendance envers ‘le résultat de la présidence’, ainsi
que Baptista l’appelle, des fonds qui imprègnent tous les
aspects de la prise de décision et de la gestion. C’est spécialement clair dans les organisations établies par l’église tan-
Edgar W, Doherty J and Mina-Coull A (1999) Innovation
in service provision for homeless people in Europe,
Policy Press, Bristol
dis que les ONG les plus récemment établies sont instituées
Edgar, W., Doherty, J. and Mina-Coull, A. (2000)
et gérées par des personnes professionnellement qualifiées.
Support and Housing in Europe: Tackling Social Exclusion
in the European Union, Bristol: Policy Press.
Les procédures opérationnelles et les structures d’organisation internes reflètent de plus en plus la gestion des soins et
les stratégies de prévention spécialement aux Pays-Bas et
Edgar, W. and Doherty, J. (2001) Women and
homelessness in Europe Bristol: The Policy Press.
au Royaume-Uni. Les services spécialisés impliquent davan-
Edgar W, Anderson I, Baptista I, Karkinnen, S-L,
tage d’évaluations et de contrôles. Cet impact sur la fourni-
Sapounakis A and Schoibl H (2003) Funding
ture de services a eu tendance à provenir des changements
and Regulation of Service Provision for the Homeless
dans la nature des fonds consacrés au soutien prônant une
in Europe, FEANTSA, Brussels.
philosophie de ‘soutien aux personnes’ où les fonds suivent
la personne plutôt qu’ils ne sont attachés au logement ou à
l’agence fournissant les services
Feantsa (2003) Inter-agency working, www.feantsa.org
Jessop, B. (1994) ‘Post-Fordism and the state’ in Amin, A.
(ed) Post-Fordism: A reader, Oxford: Blackwell, pp 251-79.
Le financement extérieur et la réglementation nécessitent des
niveaux croissants de surveillance et évaluation. Cependant,
cela reste partout un aspect faiblement développé des services et les effets des structures d’organisation et de la gestion sur la qualité et l’effectivité des services n’est pas claire.
Kennedy C, Lynch E and Goodlad R (2002) Developing
good practice: a study of multi-agency working in the
delivery of services for homeless in Scotland,
Scottish Executive, Edinburgh
Rhodes, R. A. W. (1994) ‘The hollowing out of the state:
Bien que dans tous les pays une référence est faite à la plé-
The changing nature of public service in Britain’
thore d’agences, et donc à la fragmentation de la fourniture
The Political Quarterly,
de services, il y a peu de raison de penser qu’ en réponse
aux forces exogènes décrites plus haut et à la philosophie
changeante d’intervention, il y a soit une domination plus
grande de grosses organisations, une fusion des organisations plus petites et moins efficaces soit le développement de
consortium ou d’agences intermédiaires travaillant ensemble.
La question des modèles d’agence intermédiaires à l’œuvre
et des approches fondées sur la collaboration ou le partenariat pour la fourniture de services sera au centre du travail
futur au sein de l’Observatoire Européen sur le Sans-Abrisme.
8
Wolch, J. (1990) The shadow state: Government
and voluntary sector in transition, New York:
The Foundation Centre.
Royaume-Uni
ISOBEL ANDERSON
Introduction: Moteurs externes de changement
Les moteurs des restructurations sont également à rechercher
dans un certain nombre de facteurs politiques spécifiques dont
On pourrait affirmer que la seule vraie raison qui motive l’exis-
les agences travaillant avec les sans-abri se doivent de tenir
tence d’agences travaillant avec les sans-abri tient à la nature
compte. Les exemples les plus représentatifs de cette ten-
et à l’ampleur de l’exclusion du logement au sens large. Shel-
dance sont peut-être les mutations réglementaires et les pro-
ter, ONG créée dans les années soixante, a par exemple été
grammes politiques qui prévoient d’affecter les ressources à
mise sur pied spécifiquement afin de faire campagne pour
des services bien précis ou à des publics cibles clairement
l’amélioration de l’hébergement des personnes sans-abri et le
identifiés. Le soutien accordé par le gouvernement national à
renforcement de leur droit au logement. Au Royaume-Uni, Shel-
la Rough Sleeping Initiative écossaise a par exemple amené les
ter a influencé la mise en place, en 1977 seulement, d’un cadre
agences statutaires et les ONG travaillant avec les sans-abri à
juridique imposant aux autorités locales en charge du logement
assurer la prise en charge de ce public spécifique jusqu’alors
d’aider certains ménages sans-abri (Somerville, 1999).
négligé (Yanetta, Third et Anderson, 1999).
Durant les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, les poli-
Depuis avril 2003, les collectivités locales ont mis en place un
tiques néolibérales du gouvernement britannique ont provo-
nouveau programme intitulé Supporting People dans le
qué de profondes mutations organisationnelles dans le sec-
domaine de l’accompagnement du logement. Cette initiative
teur du logement. Ces changements ont pris la forme d’une
(associée à une restructuration des loyers en Angleterre) impose
nouvelle gouvernance et de la mise en œuvre généralisée de
aux propriétaires, qui incluaient jusque-là les charges locatives
ce que l’on a appelé de Nouveaux modes d’administration
dans le montant du loyer, à renseigner désormais séparément
publique (Malpass, 1997). Malpass établit un lien entre, d’une
les montants correspondants, d’une part, au loyer et, d’autre
part, le remodelage des Etats providence et les mutations
part, aux charges et autres frais (Harriot et Matthews, 2004).
économiques et sociales et, d’autre part, la restructuration du
Cette mesure a entre autres eu pour effet imprévu une augmen-
logement. Le gouvernement du logement est devenu une thé-
tation significative du montant des frais que les propriétaires
matique à part entière et de plus en plus controversée durant
facturent à Supporting People, ce qui a entraîné la révision anti-
les années quatre-vingt, les mutations les plus importantes
cipée du programme (RSM, Robson Rhodes, 2004) et l’an-
affectant les HLM et les collectivités locales, désormais sou-
nonce de coupes sombres dans son budget pour l’Angleterre
mises aux “mécanismes de marché” hérités du thatchérisme.
dès la fin 2004, c’est-à-dire un an à peine après son lancement.
Depuis 1997, l’administration Blair, avec sa “troisième voie”
(Third Way), a déplacé l’accent des politiques sociales vers la
Il convient donc d’aborder, en liaison avec l’évolution des poli-
mise en réseau, l’engagement de tous les acteurs concernés
tiques, la problématique cruciale de l’aptitude des agences
et la responsabilisation des usagers des services de logement
travaillant avec les sans-abri à s’adapter rapidement à un envi-
et de prise en charge des personnes sans-abri (Lowe, 2004).
ronnement politique et pratique en évolution permanente. Le
dispositif réglementaire encadrant la lutte contre l’exclusion
du logement a été étoffé suite à l’adoption depuis l’an 2000
de nouvelles dispositions en Angleterre, au Pays de Galles et
en Ecosse (Anderson, 2003), obligeant les pouvoirs publics
locaux en charge du logement, et tous les prestataires de services, à s’adapter aux changements opérés sans toutefois
bénéficier de ressources supplémentaires appropriées.
9
Prise de décision et responsabilisation
Lowe poursuit son argumentaire de la transformation de l’Etatnation britannique en décrivant le “drainage de toute la sub-
COLLECTIVITÉS LOCALES: LOGEMENT
stance de l’Etat britannique et de sa gouvernance” (2004, p.
ET PRISE EN CHARGE DES PERSONNES SANS-ABRI
38). C’est un “Etat concurrentiel” qui a émergé des restructu-
C’est dans les années quatre-vingt que la gouvernance du
rations économiques de l’ère Thatcher et de la société partici-
logement émerge en tant que thème de débat à part entière au
pative de la nouvelle administration travailliste (le New Labour)
Royaume-Uni (Malpass, 1997). La notion de Corporate Gover-
en place depuis 1997 (p. 39). Ce “vidage” de l’Etat a pris la
nance (Gouvernement d’entreprise) touche désormais l’admi-
forme de privatisations, d’une augmentation du nombre d’or-
nistration générale de tous les organismes du secteur du loge-
ganismes semi-publics, d’un renforcement de l’influence de
ment (Malpass, 1997, p. 3). Il s’agit de veiller à ce que toutes
l’Union européenne et d’une pénétration des Nouveaux modes
les structures soient gérées à la fois “correctement” (c’est-à-
d’administration publique dans le secteur public traditionnel.
dire dans le respect de la loi) et “efficacement” (c’est-à-dire de
Tous ces phénomènes ont contribué à une perte de contrôle
manière à atteindre leurs objectifs). Selon Malpass (1997), l’ad-
de l’Etat sur l’application des politiques et à un déficit de res-
ministration conservatrice (1979-1997) a provoqué un morcel-
ponsabilisation démocratique proportionnels au morcellement
lement de la gouvernance des agences du logement, avec pour
de l’Etat britannique (Lowe, 2004). La dernière phase en date
conséquence une diversification et une multiplication des struc-
de ce “vidage” de l’Etat a pris la forme d’une réforme consti-
tures, qui ont ensuite dû apprendre à travailler ensemble pour
tutionnelle du Royaume-Uni en tant que nation dans le cadre
assurer la prestation des services et la prise en charge de l’hé-
du processus de décentralisation engagé par le New Labour
bergement. Cependant, l’omniprésence des pouvoirs publics
depuis 1997. L’Etat concurrentiel desserre les liens du contrôle
nationaux et leur influence considérable ont joué un rôle crucial
pour permettre à l’entreprise privée de prendre pied dans cer-
dans ce processus de mutation (p. 6). Il est en effet paradoxal
taines activités de services. Paradoxalement, parce qu’elle
de constater que l’intervention gouvernementale dans le
aggrave la fragmentation de l’Etat, la mondialisation est davan-
domaine de l’exclusion du logement s’est alourdie à mesure
tage porteuse de divergence que de convergence. Le New
que ses grandes réformes politiques néolibérales précipitaient
Labour a affiché son soutien à la poursuite de la mise en
justement une véritable crise dans ce domaine (Anderson,
concurrence de l’Etat. Les élus locaux, maires et conseillers
2004). Les montages de subsides destinés au logement, à sa
municipaux, se sont ralliés à l’engagement du New Labour
modernisation et à la prise en charge de publics spécifiques se
pour une politique locale à forte connotation entrepreneuriale.
sont complexifiés pour devenir ce que l’on a pu décrire comme
Toutefois, à travers toutes ces mutations, la responsabilité des
un Etat providence post-fordien organisé en réseaux et pseudo-
collectivités locales s’est maintenue, voire renforcée, en ce qui
marchés (Malpass, 1997, p. 10).
concerne la prise en charge de l’exclusion du logement en partenariat avec les ONG (Anderson, 2003, 2004).
Dans une étude révisée et mise à jour sur la gouvernance du
logement au Royaume-Uni, Lowe (2004) souligne l’importance
LE SECTEUR DES ONG DE PRISE EN CHARGE
des réseaux et de la coopération entre organismes (p. 35) mais
DE L’EXCLUSION DU LOGEMENT AU ROYAUME-UNI
soutient que les pouvoirs publics nationaux conservent un
levier important. On observe deux tendances lourdes en ce
Les ONG de lobbying
début de vingt-et-unième siècle: la domination de la propriété
Le secteur britannique des ONG de prise en charge de l’exclu-
d’occupation et la déliquescence des locations sociales muni-
sion du logement est assez développé. Il compte entre autres
cipales. La problématique de la responsabilisation reste tou-
un certain nombre de coordinations nationales de campagne
tefois importante (p. 36). La mondialisation a débouché sur
(il s’agit, entre autres, de Shelter, de Crisis et du SCSH, le Scot-
de nouvelles formes de gouvernement du monde (p. 38), avec
tish Council for Single Homelessness). Ces groupements se carac-
pour conséquence ce que Lowe décrit comme un réajuste-
térisent par des statuts et des formes de gouvernance différents.
ment et une redéfinition de l’Etat. Anderson (2004) pose le rai-
Par exemple, les membres du SCSH sont essentiellement des
sonnement selon lequel, tout comme les premières années
structures locales et des agences bénévoles qui travaillent
de la période néolibérale qui a précédé, l’ère de la Troisième
directement avec les sans-abri (en assurant par exemple leur
voie se caractérise depuis 2000 par la poursuite de la ten-
hébergement et/ou leur accompagnement). Le SCSH est une
dance à la hausse à la fois, d’une part, du nombre de per-
organisation chapeau, de soutien à ses membres, dont l’action
sonnes sans-abri (malgré la diminution de l’exclusion du loge-
se concentre sur les politiques, les bonnes pratiques et les acti-
ment sous ses formes les plus extrêmes) et, d’autre part, de
vités de campagne. Ses revenus sont assurés par les cotisa-
l’intervention de l’Etat pour réduire le problème.
tions de ses membres ainsi que par divers subsides et donations.
10
A l’opposé, Shelter et Crisis ne sont pas des associations de
Si aucune étude nationale n’existe sur les mutations interve-
membres au même titre que le SCSH et ne peuvent donc pré-
nues dans l’ensemble de ce secteur, des recherches récentes
tendre s’exprimer “directement” au nom d’agences du secteur
sur le sous-secteur de l’hébergement et la prise en charge d’ur-
de l’exclusion du logement ou des sans-abri eux-mêmes. Elles
gence (Johnsen, Cloke et May, 2002a, b et c) pointent un cer-
n’en sont pas moins de grandes organisations caritatives dis-
tain nombre de tendances en la matière. L’enquête en ques-
posant de ressources considérables et bénéficiant d’une
tion portait sur l’hébergement d’urgence, les centres de jour et
grande visibilité pour leurs campagnes publiques sur l’exclu-
les soupes populaires mobiles destinés aux personnes sans-
sion du logement et les mal nantis du logement. En outre, Shel-
abri et couvrait l’Ecosse, le Pays de Galles et l’Angleterre, à
ter administre un réseau d’agences d’accompagnement et
l’exception notable de Londres - car les auteurs avaient le sen-
d’assistance au logement tandis que Crisis propose divers ser-
timent d’un déficit d’informations concernant les prises en
vices, parmi lesquels un hébergement d’urgence. Ces groupes
charge en dehors de la capitale. Malheureusement, l’exclusion
de pression occupent le devant de la scène et sont donc mieux
de Londres du champ de l’enquête empêche aussi toute com-
à même de se procurer des revenus significatifs sous la forme
paraison entre les services disponibles à Londres et ailleurs.
de subsides et de dons (entre autres grâce à la vente de carte
de vœux et aux recettes de magasins caritatifs).
L’hébergement d’urgence d’accès direct
La majorité des structures d’accueil d’urgence (64%) sont
Malgré l’absence de recherches empiriques en la matière,
gérées par des organismes bénévoles et des organisations
ces groupes de pression d’envergure nationale peuvent être
caritatives, 25% par les housing associations, 8% par des
considérés comme professionnels et professionnalisés, en
organismes officiels et 1% à peine par des personnes privées
ce sens qu’ils possèdent par exemple des structures de ges-
(Johnsen, Cloke et May, 2002a). Environ 80% de ces orga-
tion transparentes et emploient un personnel de recherche,
nismes relèvent du statut caritatif et 70% sont affiliés à des
d’encadrement et de terrain expérimenté. L’influence de leurs
organismes plus importants (Armée du salut, YMCA/YWCA,
“prises de position politiques” trouve une belle illustration
etc.). Pour près de la moitié de ces organismes, l’éligibilité
dans les cercles politiques écossais. En effet, la présence du
des bénéficiaires potentiels aux allocations de logement
SCSH et de Shelter y est assurée par les sièges qui leur sont
compte parmi les critères qui conditionnent leur accès à un
acquis, à côté des représentants du gouvernement, au sein
hébergement d’urgence, ce qui tend à indiquer que les orga-
de la Homelessness Task Force (“Task Force sur l’exclusion
nismes dépendent, par défaut, de financements officiels par
du logement”, 2000-2002) et de l’actuel Homelessness Moni-
l’intermédiaire de la réversion des allocations de logement.
toring Group (“Groupe de suivi de l’exclusion du logement”),
tous deux chargés de la mise en œuvre des réformes légis-
Les objectifs et l’éthique des structures d’accueil d’urgence se
latives. Toutefois, les données empiriques manquent toujours
répartissent comme suit: accepter les personnes comme elles
pour évaluer à la fois la gouvernance de ces groupes de pres-
sont (17%), promouvoir le changement et la réhabilitation
sion du secteur de l’exclusion du logement et leur emprise
(13%), encourager la prise en charge de soi ainsi que l’auto-
réelle sur les milieux politiques pertinents.
nomie et l’amélioration des ressources personnelles (35%);
35% de non-réponses (Johnsen, Cloke et May, 2002a, p. 5).
Les ONG prestataires de services et de logement
Aucune de ces catégories ne cadre précisément avec la nou-
La deuxième catégorie d’ONG actives dans le domaine de l’ex-
velle éthique de l’administration publique, encore que “chan-
clusion du logement au Royaume-Uni regroupe un nombre
gement et réhabilitation” soit la catégorie qui s’en rapproche
beaucoup plus important d’agences locales et régionales (voire
peut-être le plus. Le taux élevé de non-réponses signifie éga-
nationales) spécialisées dans l’hébergement et l’accompagne-
lement qu’il est difficile d’apporter une réponse tranchée à la
ment des personnes sans-abri. Ces agences sont davantage
question de savoir s’il est possible d’identifier une “nouvelle
susceptibles de cibler les publics spécifiques (par exemple les
éthique de l’administration publique” dans ce sous-secteur,
adultes non vulnérables) qui sont parfois pris en charge moins
même si seule une frange relativement marginale des orga-
efficacement par les organismes de la filière officielle. Ces ONG
nismes paraissent partir du principe qu’il faut accepter les
concentrent aussi davantage leur action sur l’hébergement
bénéficiaires comme ils sont. Toutefois, cette étude a égale-
d’urgence et le logement temporaire et agissent donc en com-
ment révélé que “les réorganisations des structures ont fré-
plément des solutions de logement plus pérennes proposées
quemment entraîné un élargissement des prises en charge,
par les collectivités locales et les housing associations (ces
une amélioration des conditions d’hébergement et un profes-
associations à but non lucratif qui construisent ou rénovent des
sionnalisme accru des services” (p. 6), ce qui semble indiquer
logements pour les louer à leurs membres).
que les Nouveaux modes d’administration publique pénètrent
11
petit à petit le secteur de l’hébergement d’urgence. Les types
que les services de terrain de ce type sont de moins en moins
de réorganisation entrepris sont: l’inscription dans une hou-
adaptés à une époque où l’on cherche, tant du point de vue
sing association (10%), la constitution en société (3%) ou l’ad-
politique qu’en pratique, à éliminer l’exclusion extrême du
hésion au statut d’organisation caritative (3%) (p. 6).
logement et à prévenir les rassemblements de personnes
sans-abri dans les lieux publics.
Les centres de jour et haltes-accueil
pour personnes sans-abri
Suivi et évaluation
La majorité de ces organismes (75%) sont gérés par des associations bénévoles et des organisations caritatives, 10% par
Comme toutes les autorités territoriales en charge du logement
les églises, 6% par les housing associations, 2% par des ser-
au Royaume-Uni, les services officiels de prise en charge des
vices officiels et 1% par des personnes privées (Johnsen, Cloke
personnes sans-abri à l’échelon municipal sont soumis aux dis-
et May, 2002b). On constate que ce sont toujours les orga-
positifs appelés Best Value et Inspection. Les conseils munici-
nismes purement bénévoles qui dominent la catégorie des
paux sont tenus, dans le cadre de Best Value, d’évaluer les ser-
centres de jour, davantage encore que celle de l’hébergement
vices locaux et de veiller à ce qu’ils offrent le meilleur rapport
d’urgence. En effet, “si 88% d’entre elles sont bien des organi-
qualité-prix par rapport aux autres prestataires de services et
sations caritatives reconnues, 48% sont affiliées à des orga-
aux “Quatre C” (Challenge, Compare, Compete and Consult),
nismes plus importants tels que l’Armée du salut, un foyer d’ac-
des indicateurs permettant aux organismes d’étalonner leur
cueil, etc. En général, les centres de jour sont assez ouverts et
performances en termes de remise en cause et de comparai-
offrent leurs services à toute personne présentant des besoins
son de leurs pratiques, de rentabilité et de concertation (Har-
(tels que de la nourriture à bas prix ou gratuite, des vêtements,
riot et Mathews, 2004). Les collectivités locales doivent pou-
une douche et l’accès à une buanderie ou à des activités).
voir démontrer des progrès réguliers et sont tenues d’évaluer
tout ou partie de leurs services sur plusieurs années. La Com-
Selon l’enquête, l’éthique opérationnelle des centres de jour
mission de contrôle (autorité de tutelle des collectivités locales
s’établit comme suit: accepter les personnes comme elles
en Angleterre) s’est récemment dotée d’un Inspectorat du loge-
sont (28%); promouvoir le changement et la réhabilitation
ment, qui a entamé ses inspections en avril 2001, dont la mis-
(9%); encourager la prise en charge de soi ainsi que l’auto-
sion consiste à vérifier la rigueur des évaluations menées dans
nomie et l’amélioration des ressources personnelles (29%);
le cadre du dispositif Best Value et à émettre un avis sur les ser-
35% de non-réponses (Johnsen, Cloke et May, 2002b, p. 4).
vices, leurs performances et leurs perspectives d’amélioration.
Cette répartition tend à indiquer que les Nouveaux modes
La mission de l’Inspectorat du logement consiste également à
d’administration publique n’ont que très peu pénétré ces
se pencher sur les réponses que les services apportent aux
organismes. Sur le plan financier, les centres de jour dépen-
besoins des personnes sans-abri ou exposées à l’exclusion du
dent généralement davantage des dons que des finance-
logement ainsi que sur leurs autres domaines d’intervention
ments publics, mêmes si ces derniers (par exemple des sub-
(Harriot et Matthews, 2004, p. 260). L’objectif de la démarche
sides municipaux) restent très importants (p. 12).
est de distinguer les bons résultats, de promouvoir l’excellence
et de susciter un questionnement au sein des services dont les
Les soupes populaires fixes et mobiles
performances sont jugées insatisfaisantes. L’Inspectorat se
Johnsen, Cloke et May (2002c) constatent que la moitié des
prononce à la fois sur la qualité actuelle des services et sur leurs
soupes populaires fixes et mobiles étudiées sont gérées par
perspectives d’amélioration et donne des notes qui vont de
des structures bénévoles ou caritatives et un tiers par les
“excellent” à “faible”.
églises (p. 2). La majorité (78%) sont des organisations caritatives reconnues et 51% sont affiliées à des organismes plus
En Ecosse, Communities Scotland (anciennement intégré au
importants. Leur philosophie consiste le plus souvent à accep-
Scottish Executive, l’exécutif régional écossais) a élaboré une
ter les gens comme ils sont (p. 4), ce qui tend à indiquer que
réglementation unifiée (relevant du Housing Act 2001) encadrant
la plupart des soupes populaires, qu’elles soient fixes ou
tous les logeurs sociaux (collectivités locales et housing asso-
mobiles, adoptent un fonctionnement purement altruiste, en
ciations/RSL) et structures de prise en charge de l’exclusion du
dehors de toute administration formelle, et que les Nouveaux
logement (Harriot et Matthews, 2004, p. 264). Ici encore, la qua-
modes d’administration publique leur sont parfaitement étran-
lité des services fait l’objet d’inspections, de même que l’effica-
gers. Ce sous-secteur des ONG de services est d’ailleurs en
cité de leur administration et leurs perspectives d’amélioration
opposition directe avec la politique du gouvernement.
dans la durée. A la clé, des notes allant de “excellent” à “faible”.
En Angleterre, la Direction de l’exclusion du logement affirme
12
Les rapports d’inspection sont publics mais aucune synthèse
2002c, p. 9). Toutefois, la moitié sont également suivies par un
nationale n’a encore été publiée concernant les performances
organisme externe ou de tutelle (y compris sous la forme
des services de prise en charge de l’exclusion du logement.
d’évaluations de l’hygiène de l’environnement).
Lowe (2004) a évalué l’impact des audits internes et autres inspections portant sur les performances des services officiels du
Professionnalisation des ressources humaines
logement et de prise en charge de l’exclusion du logement.
Selon lui, le comportement et la culture des organismes ont
Parmi les nations de l’Union européenne, le Royaume-Uni se
profondément évolué suite à la montée en puissance du dis-
distingue par l’existence d’un métier du logement certifié par
positif d’inspection. Les performances obtenues lors des exer-
une formation professionnelle reconnue. Cette profession est
cices Best Value peuvent en effet influer sur les subsides au
probablement héritée d’un secteur public du logement parti-
logement et, toujours d’après Lowe, ce dispositif ne peut être
culièrement développé dans le pays. Toutefois, 11% seule-
qualifié de réellement indépendant face à l’idéologie gestion-
ment du personnel du secteur du logement est titulaire de ce
naire dominante et aux velléités politiques quasi-mercantilistes.
brevet qui n’est d’ailleurs pas requis pour exercer la profession, contrairement au titre de Travailleur social, indispensable
Si le dispositif Best Value ne concerne pas les structures béné-
à l’exercice de certaines fonctions dans le domaine social.
voles, la plupart d’entre elles doivent néanmoins rendre des
Toutefois, l’association des professionnels du secteur du loge-
comptes à leurs subventionnaires locaux et nationaux. L’en-
ment (la Chartered Institute of Housing ou CIH) jouit d’une
quête menée auprès des structures d’accueil d’urgence des
influence supérieure à la représentativité de ses membres,
personnes sans-abri (Johnsen, Cloke et May, 2002a) a établi
notamment par la diffusion de directives politiques et de
qu’elles sont très dépendantes des subsides publics (p. 14).
guides de bonnes pratiques. Certains employés des orga-
Comme nous l’avons déjà indiqué, ces financements provien-
nismes officiels et non gouvernementaux de prise en charge
nent le plus souvent du transfert du bénéfice de l’allocation de
de l’exclusion du logement sont titulaires du diplôme officiel
logement. Mais les subsides prennent également d’autres
de la CIH et une bonne partie des autres ont accès à ses publi-
formes: projets spécifiques, subsides à l’accompagnement
cations et à ses conseils ainsi qu’à des stages de formation
des personnes présentant des besoins spécifiques (dispositif
en interne ou assurés par divers organismes de formation.
rebaptisé Supporting People) et subventions versées par les
services de santé et les services sociaux. Plus des trois quarts
L’obligation pour les services municipaux en charge du loge-
(78%) des structures sont financées à concurrence d’au moins
ment d’élaborer une stratégie de prise en charge de l’exclu-
75% par des organismes officiels (p. 14). La part des dons peut
sion du logement a encore renforcé l’intégration et le profes-
donc être considérée comme “négligeable”. En outre, 25% des
sionnalisme des services officiels de prise en charge des
structures interrogées ont exprimé le souhait de stabiliser et
personnes sans-abri. Sykes (2004) constate une augmenta-
de pérenniser leurs sources de financement afin de pouvoir
tion de la dotation en personnel des structures officielles de
planifier leur action à plus long terme (p. 14).
prise en charge de l’exclusion du logement suite à l’établissement de stratégies en Angleterre et au Pays de Galles, sans
Sur le plan de l’encadrement de l’hébergement d’urgence, on
pour autant que cette évolution se soit accompagnée d’un
constate que 39% des organismes sont gérés par les RSL et
accroissement des subsides. La plupart des collectivités
relèvent donc de la tutelle de la Housing Corporation, de Scot-
locales ont nommé un responsable de l’élaboration et de la
tish Homes (rebaptisé Communities Scotland) ou de la Natio-
mise en œuvre d’une stratégie de prise en charge de l’exclu-
nal Assembly for Wales, l’Assemblée législative régionale gal-
sion du logement et se sont également dotées de dispositifs
loise (Johnsen, Cloke et May, 2002a, p. 15). La majorité (64%)
de suivi des performances destinés à accompagner la réali-
sont supervisés par les collectivités locales (par exemple en
sation de leur stratégie. Elles restent toutefois circonspectes
matière de santé et sécurité, de finances et de performances)
sur les effets bénéfiques qu’elles attendent de ces stratégies,
et 61% font l’objet d’une surveillance de la part d’autres
entre autres en termes d’objectifs de réduction de l’exclusion
sources de financement, comme des fonds ou services de
extrême du logement (c’est-à-dire du nombre de SDF dor-
santé relevant de l’autorité nationale. Quelque 61% des
mant à la belle étoile) et du recours au logement en bed and
centres de jour sont supervisés par des autorités locales (p.
breakfast (chambre avec petit déjeuner) (Sykes, 2004).
13) et 66% sont suivis par d’autres agences (Johnsen, Cloke
et May, 2002b). Quant aux soupes populaires mobiles, elles
L’enquête de Johnsen, Cloke et May (2002a) révèle que la
dépendent bien entendu principalement des églises et des
plupart des structures d’hébergement d’urgence (principale-
dons pour assurer leur financement (Johnsen, Cloke et May,
ment des ONG) emploient un personnel rémunéré et que près
13
de la moitié s’attachent les services de bénévoles (p. 11).
Conclusion
Comme nous l’avons déjà indiqué, la professionnalisation des
prises en charge est considérée comme l’un des principaux
Lowe conclut (2004, p. 64) que l’émergence de Etat concur-
bénéfices de la réforme. D’après les données de l’enquête
rentiel a servi de tremplin à une nouvelle gouvernance du
portant spécifiquement sur les centres de jour, 13% de ces
logement remplaçant les relations hiérarchiques tradition-
derniers n’emploient aucun personnel salarié et 88% ont
nelles entre l’Etat central et les collectivités locales par une
recours aux services de bénévoles (Johnsen, Cloke et May,
approche centrée sur la mise en réseau des structures. Si le
2002b). Toutefois, 35% des centres de jours affirment orga-
pouvoir central (le Trésor) conserve la haute main sur les
niser régulièrement des réunions avec les bénéficiaires de
finances, la mise en œuvre des politiques est désormais plus
leurs services (p. 10), ce qui tend à suggérer un certain for-
éclatée... un paradoxe du postmodernisme et du drainage
malisme organisationnel. Quant aux soupes populaires, la
progressif de la gouvernance unifiée du logement.
majorité (77%) n’emploient aucun personnel rémunéré (Johnsen, Cloke et May, 2002c, p. 6), 17% à peine ont un coordi-
Il apparaît aussi clairement, encore que des études plus appro-
nateur professionnel et quelques-unes seulement emploient
fondies seraient bienvenues, que les ONG les plus importantes
plus d’un salarié. Dans 94% des cas, les soupes populaires
se sont converties aux principes des Nouveaux modes d’ad-
ont recours au bénévolat. Le fonctionnement de ces orga-
ministration publique: elles se professionnalisent et se portent
nismes ad hoc est donc très souvent strictement informel.
candidates à des subsides publics de plus en plus élevés. Toutefois, les recherches suggèrent qu’il subsiste tout un éventail
Evolution des structures organisationnelles
de montages organisationnels différents parmi les ONG du
secteur de l’exclusion du logement. Ainsi, l’organigramme des
Au Royaume-Uni, les collectivités locales restent le principal
structures qui interviennent dans l’urgence et/ou directement
prestataire de services aux personnes sans-abri. Or, depuis
dans la rue reste beaucoup plus traditionnel et ancré dans le
deux ou trois décennies, ces services ont connu une série de
bénévolat ou l’altruisme. Les changements à venir seront très
réformes en profondeur de l’autorité locale, que ce soit en
certainement déterminés, pour une part importante en tout
termes de Nouveaux modes d’administration publique, de
cas, par le degré de dépendance des structures bénévoles de
planification des activités, de consumérisme croissant ou de
prise en charge de l’exclusion du logement vis-à-vis des
développement de la coopération entre agences. A une
sources de financements publics. Que ce soit directement, par
époque où l’exclusion du logement fait l’objet d’une réflexion
le biais des subsides octroyés par l’intermédiaire de Suppor-
stratégique, les synergies entre les secteurs officiel et non
ting People, ou indirectement, par l’affectation des allocations
gouvernemental sont essentielles à la mise en œuvre d’une
de logement à l’acquittement des loyers, ces filières de finan-
gamme complète de services. Selon l’enquête nationale de
cement tirent lentement mais sûrement le secteur des ONG de
Johnsen, Cloke et May (2002a), la majorité des structures
prise en charge de l’exclusion du logement au Royaume-Uni
d’accueil d’urgence interrogées sont membres d’un consor-
vers un 21e siècle social fait d’entrepreneuriat, d’encadrement
tium local de prise en charge de l’exclusion du logement, de
et de responsabilisation. Des recherches complémentaires
même d’ailleurs que la plupart des centres de jour du secteur
permettraient certainement de mieux documenter ce proces-
bénévoles (Johnsen, Cloke et May, 2002b). Lowe (2004, p.
sus d’évolution organisationnelle.
41) en conclut que, si les pouvoirs publics nationaux conservent une certaine influence sur le contrôle des dépenses et
certaines autres fonctions, les prises en charge elles-mêmes,
voire l’orientation des politiques, sont définies au niveau de
réseaux politiques occupant tout le champ du débat.
14
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15
Les Pays-Bas
Edité par BILL EDGAR à partir d’un document écrit par
JUDITH WOLF
Introduction
Des facteurs externes
qui ont favorisé le changement
Durant cette dernière décennie les politiques qui encadrent
les centres d’accueil et d’aide pour les sans-abri ont connu
Certaines régulations sur le secteur de sans-abri introduites
des changements radicaux. L’un d’entre eux est dû à une
dans des législations récentes sont à l’origine de cette vague
décentralisation des responsabilité depuis le niveau national
de changement. La Loi sur le Bien-Etre Général exige que les
vers les autorités locales nouvellement désignées pour les ser-
autorités locales établissent au niveau local un cadre politique
vices d’accueil et d’aide (centrumgemeenten). Depuis le début
pour s’assurer d’un niveau suffisant des différents services et
de cette décentralisation en 1994, plus de 40 municipalités
renforcent la responsabilité des différents secteurs quant à leur
de tailles grandes ou moyennes se sont vues attribuées la res-
devoir de soutenir les groupes vulnérables. Les autorités ont
ponsabilité des politiques et mesures d’assistance aux sans-
ainsi le pouvoir de décréter des ordres, en particulier auprès
abri dans leurs régions. (VWS, 1997) Désormais le finance-
des agences qui s’occupent de la toxicomanie et de la dépen-
ment des centres d’accueil ne dépend plus directement de
dance, du logement public, de la détention et des après-soin
l’état mais des autorités locales. Ces derniers doivent pour-
et des services en matière de santé mentale, afin de s’assurer
tant consulter les conseils locaux de leur région quant à l’al-
que leurs devoirs sont respectés. Elles sont également respon-
location du budget attribué à cet effet par le Ministère natio-
sables de promouvoir une politique de contrôle de qualité au
nal de la Santé, le Bien-Etre et des Sports (VWS).
sein des dispositifs d’hébergement, et obligent les organismes
à inclure au sein de leurs conseils d’administration des usa-
Les changements récents en matière de législation et de
gers des services.(1) Dans ce but de réaliser ses responsabili-
régime de financement, accompagné par cette décentralisa-
tés les autorités locales doivent établir des partenariats de tra-
tion des responsabilités ont ainsi engendré plusieurs boule-
vail avec plusieurs organismes et agences locales. Cependant
versements importants au sein de la structure organisation-
leur autorité est restreinte envers certains organismes tels que
nelle du secteur. Le document présent tente de présenter
les services de santé mentale ou les services correctionnels,
certains de ces changements les plus importants parmi ces
lesquels reçoivent de financement provenant d’autres sources.
mutations institutionnelles et politiques.
C’est pourquoi dans ces domaines particuliers les autorités
locales ne peuvent que faire appel à la bonne volonté des différents acteurs à travailler ensemble et essayer de s’assurer
de leur coopération en utilisant une vision d’ensemble ou
d’autres outils de persuasions.
Il faut néanmoins noter que les changements du système de
financement et de régulation dans lequel oeuvrent les organisations pour sans-abri représentent les facteurs les plus
importants qui ont bouleversé le secteur en général.
Les financements de l’état destiné pour le secteur qui travaille avec les sans-abri ont augmenté d’environ 40% pen(1)
Les personnes sans-abri font de plus en plus appel à la Loi sur la
Participation (usagers d’Institutions de Soins) pour demander à
être plus entendus dans les politiques des organismes. Mais bien
que de nombreux agences pour sans-abri ont instauré des
conseils formés d’usagers, en pratique la participation n’est pas
encore très répandue.
16
dant la dernière décennie (Wolf et al., 2000). En 2001, ce
financement a été combiné avec celui des services mobiles
Une marge de manœuvre plus opérationnelle
et plus grande responsabilité
pour toxicomanes, les subsides combinés des ministères de
la santé et du bien-être atteignaient alors 177 millions d'eu-
Environ 250 dispositifs d’hébergement et d’intervention pour
ros en 2002. Alors que la plus part des autres secteurs ont
sans-abri opèrent aux Pays-Bas en 2002, ainsi qu’environ
connu une baisse sévère de leurs financements en 2004, le
125 services de logements accompagnés et résidence indé-
réseau des centres d’accueil a vu son budget augmenter.
pendante (sans compter les centres d’accueil pour femmes
Cependant malgré cette augmentation la plupart des autori-
réfugiées), la plupart d’entre eux travaillant sous la coupole
tés locales considère que le financement de l’état reste insuf-
de la Fédération des Centres d’Accueils (Fédératie Opvang).
fisant et augmentent leur revenu par le biais de trésors
La plupart des ces centres d’accueils sont de vocations
publics locaux (Wolf et al., 2003)
laïques. Environ un quart des centres d’accueils néerlandais
sont administrés par l’Armée du Salut.
La réforme de la Loi de Dépenses médicales exceptionnelles
Le secteur de services pour les sans-abri s’est agrandi ces
(AWBZ), appliquées depuis 2003, a déjà eu un impact majeur
dernières années, (de 7 860 places en 2000 à 8 652 en 2002),
sur le secteur des centres d’accueil et d’aide. La réforme avait
et cette expansion a été particulièrement importante dans les
pour but de doter les usagers de services de plus de contrôle
auberges spécialisées pour les sans-abri en situation de han-
sur les soins qu’ils recevaient (“une prestation des services
dicap mental sévères, les accueils de nuits en particulier en
plus axée sur la demande”) et de supprimer les barrières arti-
terme de nombre de places disponibles, et pour les loge-
ficielles qui existaient entre les différents secteurs de soins.
ments accompagnés et les résidences indépendantes (Bet-
Cette réforme réside dans le fait que ce sont les ‘types de
tonville, 1997; Wolf et al., 2000, 2003).
services’ (zorgfuncties) qui sont financés sous cette législa-
Malgré cette augmentation il y a toujours une insuffisance chro-
tion, au lieu des agences prestataires comme c’était le cas
nique au niveau de la capacité globale d’accueil. Car les per-
auparavant. Cette réforme permet ainsi aux agences, -sous
sonnes qui ont besoin d’accompagnement à long terme ne sont
réserve qu’elles correspondent aux critères de qualifications-
pas pris en charge par d’autres types de services ou d’héber-
soient en mesure de fournir tous les types de services établis
gements, et étant donné que la moyenne des durées de séjours
par l’AWBZ. Afin de s’assurer de leur éligibilité, les agences
dans tous les dispositifs d’accueils a tendance à se prolonger,
doivent faire une demande d’autorisation pour être en mesure
le ‘filet de sécurité final’ que représentaient les centres d’accueil
de fournir certains types de services précis.
et les services d’accompagnement se trouve dans une situation
de saturation. En adoptant de telles mesures comme un point
A mi-parcours de 2004, quelques 21 centres d’accueil pour
d’accès unique, les autorités locales essayent ainsi d’exercer
sans-abri se sont procurés ces autorisations. Ainsi ces dispo-
plus de contrôle sur (et même mieux contenir) le flux d’entrées
sitifs se sont mis en concurrence directe avec d’autres orga-
des sans-abri. L’intention principale de ces points d’accès est
nismes telles que les institutions de santé mentale. Une des
de rendre l’ensemble des services plus accessibles, de mieux
raisons cruciales pour laquelle ces agences font cette
adapter l’offre à la demande, et se concentrer de manière plus
demande d’autorisation pour fournir des services établis par
efficace sur les besoins de chaque individu, à savoir faciliter la
l’AWBZ est que selon elles cette autorisation pourrait enfin
prise en charge, l’orientation et le renvoi des usagers par les dis-
permettre à leurs clients d’accéder aux soins dont ils ont
positifs d’accueils (van Leeuwen-den Dekker et al., 2003). Les
besoin et que ces soins puissent être mieux adaptés à leurs
mesures pour faciliter l’orientation vers d’autres services rece-
besoins. Une autre importante considération est que le finan-
vront une attention supplémentaire de la part de l’étude sur la
cement AWBZ leurs permet d’avoir une plus grande marge de
politique interdépartemental cité ci-dessus.
manœuvre financière. Dans de nombreuses agences ces
revenus ont déjà eu une influence sur le rapport entre les soins
Depuis le début des années 1980, une série d’approvisionne-
financés par l’AWBZ et ceux financés par les autorités locales.
ments ont été développés pour mieux renforcer les service plus
traditionnels (les centres d’hébergements, les accueils de nuit
Néanmoins une étude récente (auprès de 32 agences) a iden-
et centres de jour). Une étude récente (Bergle Clerq et Korna-
tifié quelques conséquences négatives, y compris le risque
lijnslijper, 2003) a montré que les autorités locales accordaient
de discontinuation des services aux clients, une accessibilité
plus d’attention à la prévention et la réhabilitation (recherche
réduite des services disponibles, les conséquences pour le
effectuée par Schoorl et Vink, 2000), bien que la grande majo-
personnel (y compris licenciement) et la fermeture des dis-
rité de dispositifs d’accueils correspondent toujours à des ser-
positifs (Wolf et al, 2004).
vices d’urgence, d’accueil et d’accompagnement.
17
Les efforts en matière de prévention les plus observées en 2001
positif universel- il existe maintenant de plus en plus de struc-
étaient dans le domaine de l’assistance face aux dettes, à la ges-
tures séparées qui sont destinées à des groupes spécifiques.
tion des dépenses, le logement avec support ou en résidence
Les auberges spécialisées pour sans-abri en situation de
indépendante, l’éducation concernant les dépendances de sub-
handicap mental sévère, des centres d’accueil destinés aux
stances et la prévention des expulsions. Ces activités ont été
jeunes sans-abri, des auberges pour femmes sans-abri et
conduites par des centres de réductions de nuisance, des consul-
toxicomanes, sans compter des projets de centres d’accueil
tants qui identifient les problèmes au préalable, des réseaux lo-
pour personnes sans-abri âgées et alcooliques.
caux de soins et de projets de filet de sécurité. L’intention est
d’empêcher les personnes de basculer dans les cycles menant
L’avantage de cette différentiation des services est que cela
vers l’exclusion et se trouvés face à l’expulsion de leurs habitats.
favorise une meilleure adaptation au cas par cas dans la prestation de services de soin. Un désavantage important, qu’il
Depuis que les budgets des dispositifs d’accueil et ceux des
ne faut néanmoins pas sous-estimé, est que de plus en plus
services aux toxicomanes et alcooliques ont été réunis en
de critères d’admission et d’exclusion sont appliqués, ce qui
2001, les activités de préventions comprennent dès lors l’édu-
a pour conséquences que de nombreuses personnes qui
cation face aux dépendances de substances et le contrôle
échouent de près de correspondre au profil établi par ces cri-
des nuisances causées par les toxicomanes, alcooliques ou
tères se voient refuser les services.
les sans-abri en général. La réduction des nuisances est un
Pour une variété de raisons différentes (y compris la quantité
thème particulièrement dominant dans la politique gouverne-
de travail, les différences au niveau des éthiques profession-
mentale au niveau local (Godfroij, 2001). Des exemples de ser-
nelles, un manque de capacité, la législation sur la vie privée,
vices qui émanent de cette politique sont par exemple des
concurrence face au financement et les changements orga-
espaces supervisés pour la consommation de drogues, ges-
nisationnels) la coopération entre les acteurs des différents
tion et accompagnement des cas individuels, et les héberge-
secteurs et services demeurent aujourd’hui faible (Bransen
ments spécialisés pour toxicomanes de longues dates.
et al., 2002; Wolf et al. 2002; van ‘t Land, 2003).
Jusqu’à présent peu d’attention a été accordée sur les effets
indésirables que pourrait provoquer une telle différentiation
Suivi et évaluation
des services. Jusqu’à présent on observe plus une expansion
des capacités de ces services qu’un remplacement des ser-
Les autorités locales sont chargées de développer des cadres
vices. Il semblerait toutefois possible que les compétences
politiques, à partir de leur connaissance de la situation régio-
primordiales du secteur d’accueils et d’accompagnement
nale, et dans le but de maintenir les réseaux adéquats de
deviennent plus répandues à long terme à travers les diffé-
centres d’accueil pour personnes très vulnérables. Ces auto-
rents acteurs, ce qui pourraient provoquer le risque de dété-
rités dépendent beaucoup des agences d’accueil eux-même
rioration de ces services. (Godfroij, 2001) Une question encore
sur les informations politiques. L’élaboration des politiques se
plus intéressante se pose également sur à quel point les acti-
base en partie sur les données recueillies par ces centres et en
vités de prévention et de réintégration parviennent effective-
partie sur les expériences et cris de détresse provenant de la
ment à toucher les bénéficiaires du secteur, ou est-ce qu’ils
pratique. Toutefois il reste à savoir quelles conclusions peu-
ont plutôt tendance à attirer de nouveaux usagers ou des per-
vent être tirées de ces données disponibles. L’information sur
sonnes normalement étrangères à ces services. L’offre de ces
l’offre et la demande en relation aux personnes sans-abri est
services pourrait ainsi créer une nouvelle demande, alors que
de plus extrêmement insuffisante au niveau local.
l’offre des ces services disponibles n’est pas forcément trans-
Dans leur relation avec les agences d’accueil les autorités loca-
parente et visibles envers les usagers actuels et potentiels.
les occupent un double rôle délicat. Dans leur rôle de gestionnai-
Un autre aspect inquiétant est que toute cette évolution au
re, ils sont des partenaires et collaborateurs des agences d’ac-
niveau du développement des services n’est quasiment pas
cueil, mais ils représentent également d’autres instances officiel-
revue du point de vue de la recherche. Rares sont les évalua-
les comme les parties contractantes, les bailleurs de fonds et
tions sur les projets de prévention et de réintégration qui ont
inspecteurs. De plus, la plupart des autorités clôturent les contrats
été effectuée, et encore moins les études sur leur efficacité.
annuels avec les agences d’accueil et établissent les conditions
et objectifs dans le cadre de cette procédure contractuelle.
Mise à part cette différentiation dans les services, nombreux
Avec la modernisation de l’AWBZ, les conditions de l’obten-
de ces services se sont également spécialisées. Alors que
tion de l’autorisation à fournir les différents types de service
les structures d’accueils étaient dans le passé destinées à
impliquent également un suivi quotidien des prestations de
toute la population de personnes sans-abri -l’idée d’un dis-
soin. Cela peut comprendre des critères stricts quant à l’ad-
18
missibilité du client, les qualifications du personnel et la
Le Rôle des agences d’accueil
comptabilité des services prestés.
> Résoudre la congestion dans le secteur de l’accueil
Les autorités locales et les bureaux d’administration de soins
> Fournir une meilleure qualité de soins dans le milieu
ont tous deux besoins de s’informer sur la situation dans le
correctionnel
secteur de l’accueil et de l’accompagnement. Les agences
> Développer des systèmes intensifs de gestion au cas par
d’accueils font alors plus d’efforts à renouveler le système
cas afin d’orienter les usagers de manière plus efficace
obsolète des enregistrements des usagers. Pour chaque usa-
envers les autres services, pour ainsi améliorer le roule-
ger individuel les agences doivent maintenant justifier comment tel service lui a été fourni et comment ils ont dépensé
au niveau de l’approvisionnement.
ment dans les centres d’accueils
> Investir dans des dispositifs de mise à jour et provision
des informations
Plus de trois quarts des agences dans un sondage récent
Ce qui en résulte est que le budget pour les services d’accueil
(Wolf et al 2003) ont considéré que l’AWBZ modernisé pourra
et d’accompagnement a été augmenté au total de 4 millions
améliorer la collection des données sur les usagers, et 72%
d’euros jusqu’à 2007, visant principalement à améliorer leur
ont pensé que cela pourrait mieux comptabiliser les données
rendement. Un million d’euros additionnels seront attribué
sur les soins fournis.
pour une meilleure provision de l’information et pour financer
le développement d’une meilleure pratique et la recherche
Or, malgré les investissements importants actuels des agences
sur l’efficacité des services, ainsi que 3 millions d’euros afin
d’accueils et d’accompagnement dans toute une série d’adap-
de permettre aux services de détention et après-soins d’as-
tations pour s’assurer de cette autorisation sous le nouveau
sister les anciens détenus à trouver un logement adéquat.
régime de l’AWBZ, il est très possible que les types de services
pour lesquels ils se présentent (principalement pour soutenir et
Professionnalisation et recrutement
motiver les usagers identifiés) passeront sous l’auspice des
autorités locales en 2006. Le projet de Loi sur le Soutien Social
Un défi majeur pour la gestion actuellement est le re-positionne-
ne préconisera pas des inspections ou des contrôles de qua-
ment du personnel en amont dû à une augmentation du person-
lité au niveau national, les autorités locales devraient donc elles-
nel rémunéré par rapport aux bénévoles. La plupart du person-
même déterminer quels services leurs reviendraient. Cela
nel occupe maintenant des postes rémunérés ce qui semble
mènera à des divergences entre les différentes autorités locales
confirmer la tendance actuelle du moins, étant données les dif-
en termes de nature et niveau de services qu’ils opèrent pour
ficultés dans le recrutement et le maintient des volontaires. En
les sans-abri (Ministerie van VWS, 2004).
2000, le nombre de bénévoles s’occupant des sans-abri étaient
estimé à 60% du personnel, par rapport aux 40% de personnels
Une étude récente sur ‘la politique interdépartementale’ (IBO
rémunérés (Wolf et al., 2000) La tendance à la professionnalisa-
MO, 2003) avait été faite pour identifier les cas d’étranglements
tion s’est renforcée avec les critères mentionnés ci-dessus du
du système actuel d’accueil et d’accompagnement et pour for-
AWBZ quant à la qualification du personnel. Un conseiller en
muler différentes politiques visant un ensemble plus efficace et
accompagnement doit avoir une formation avancée en orienta-
compétent de services. Un certain nombre de propositions for-
tion professionnelle (MBO), et un conseiller en ‘motivation’ doit
mulées par ce rapport qui a déjà été approuvé par le gouver-
avoir une formation supérieure professionnelle (HBO). Les ges-
nement néerlandais comprend certaines recommandations sur:
tionnaires recrutent le nouveau personnel aujourd’hui selon ces
profils de formation. Trois quarts des agences ont ainsi reporté
Le Rôle des autorités locales et des agences de logement:
que l’AWBZ modernisé a entraîné des coûts du personnel plus
> Renforcer le rôle de direction des autorités locales
élevé, et 80% d’entre eux ont exprimé un besoin plus important
> Contrôler les effets entre le financement et la qualité des
en formation au sein des services. (Wolf et al, 2003)
services pour les personnes sans-abri
> Améliorer l’attribution des logements
Bien qu’il n’existe pas de recherche à jour qui pourrait mieux
présenter les différents styles des gestionnaire, la procédure
organisationnelle dans la prise de décision ou la composition
des conseils d’administrations, une enquête récente sur le
personnel des centres d’accueil a enregistré leurs opinions
sur les conditions d’emploi (Wolf et al., 2003) En comparaison aux gestionnaires, les travailleurs opérationnels dénoncent davantage de problèmes tels que:
19
> Apport insuffisant au niveau des contributions dans la
prise de décisions
blement un impact sur les structures organisationnelles et les
procédures de gestion des agences au service des sans-abri.
> Manque de variation dans le travail
> Manque d’autonomie
Il y a ainsi eu une évolution conceptuelle à partir de la notion
> Pas suffisamment impliqués dans l’organisation
de ‘protection’ vers la notion d’ ‘activation’. Par ‘protection’
> Future incertaine
les services avaient pour objectif de pourvoir aux sans-abri
> Manque de mesures de formation
un environnement institutionnel sécurisé ou une protection
durable. Dans cette évolution apparente qui s’éloigne de
Les gérants rapportaient souvent des problèmes tels que:
cette approche qui se concentre exclusivement sur le pro-
> Stress
blème en soi, vers une approche qui mélange les interven-
> Rythme et régime de travail trop élevé
tions selon le problème, le développement et l’environnement
> Relations peu satisfaisantes avec les collègues
(Wolf, 1997), la provision des services se concentre désormais sur l’activation et l’intégration sociale des sans-abri.
Pour un ensemble de raisons diverses (y compris régime
intense de travail, éthiques professionnelles différentes,
Cette évolution dans l’approche n’a pas encore apporté trop
manque de capacité, législation en matière de la vie privée,
de changements dans l’action professionnelle des travailleurs
concurrence pour le financement et des changements orga-
dans le secteur. Les personnes sans-abri remarquent que les
nisationnels) la coopération entre les travailleurs des centres
personnes vulnérables risquent de développer des syn-
d’accueil et d’accompagnement n’est pas encore idéale
dromes d’internés après leur entrée dans les centres d’ac-
(Bransen et al., 2002; Wolf et al. 2002; van’t Land, 2003).
cueils, et les usagers ne sont pas très enclins à accepter les
traitements paternalistes qu’ils reçoivent souvent de la part
Des structures organisationnelles
en évolution
du personnel. Ils se plaignent souvent de ne pas recevoir
assez de temps et d’attention de la part du personnel (Hoogenboezem, 2003; Menger et al., 2003).
Les autorités locales doivent faire face à un secteur extrêmement fragmenté d’organisations, certains offrant des services
Conclusions
plus ou moins identiques et parfois même en concurrence
les unes contre les autres. Certaines de ces organisations
Les changements au niveau des politiques, des financements
sont très petites et parviennent à peine à survivre, alors que
et de la législation ont eu, et continueront d’avoir un impact
d’autres occupent une position de monopole quasiment
important sur la structure organisationnelle, les procédures de
insaisissable étant donnée leur taille. La concurrence entre
gestion et le personnel des services pour les sans-abri aux
les services locaux est devenue encore plus prononcée étant
Pays-Bas. Alors que plusieurs de ces sources de pressions
donnés les nouvelles circonstances décrites ci-dessus.
pour le changement sont des facteurs exogènes, leurs effets
est que de manière répandue et irréversible des changements
Beaucoup de ces services qui étaient auparavant petits ont
internes s’opèrent au sein des organisations et qu’on observe
fusionné avec des organisations à grande échelle, mais qui
une professionnalisation du secteur. Même si ces change-
néanmoins ont tendance de plus en plus à fournir des services
ments ont été accompagnés par d’importantes augmentations
via des petites unités dispersées. Avec les autres changements
au niveau du financement, l’impact qu’a eu ces changements
et problèmes tels que le financement, la capacité, la continua-
dans les financements de ces services a inévitablement eu
tion des soins et la coopération entre les acteurs, cette évolu-
autant de conséquences négatives que positives. En considé-
tion pose maintenant de nouvelles et différentes questions en
rant que ces changements proviennent de la nouvelle gestion
matière d’organisation et de gestion. Les styles de gestion et
publique qui est observée dans plusieurs pays d’Europe, ils
les contextes ont changé, où de plus en plus de gestionnaires
n’ont pas connu les mêmes réactions dans toutes les parties
opèrent leurs agences comme des entreprises privées.
du secteur pour les sans-abri. La question serait maintenant
d’examiner si cet impact a entraîné à une rationalisation des
La modernisation du AWBZ a davantage intensifié le proces-
structures organisationnelles, et devrait faire l’objet de
sus de rationalisation dans le domaine des soins. Cela com-
recherche spécifique dans ce domaine.
prend des changements dans l’évaluation des besoins des
usagers, la préparation de plans de soins, la différentiation
des tâches et un meilleur suivi, où tous auraient vraisembla20
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21
Austria
HEINZ SCHOIBL
Introduction
l’on “administrait la pauvreté”. Ces “asiles” traditionnels se
caractérisent encore par un financement insuffisant pour indi-
En Autriche, les recherches systématiques font défaut à pro-
vidualiser l’accompagnement des personnes ainsi que par
pos de l’organisation des structures de service et de son impact
un hébergement sous-standard.
sur la nature et l’efficacité des prises en charge. De plus, l’Autriche est un Etat fédéral dont les neuf comtés (huit plus Vienne,
On peut synthétiser l’évolution des structures de prise en
capitale et comté à part entière) disposent de pouvoirs étendus,
charge des personnes sans-abri en Autriche par:
parmi lesquels la politique de lutte contre l’exclusion du loge-
> L’émergence d’un grand nombre de petits prestataires de
ment. Il n’existe donc aucun cadre national en la matière.
services à l’échelon local/régional;
Chaque comté possède ses propres lois et sa propre organi-
> Le remplacement progressif des grandes institutions
sation des services sociaux, ce qui explique les différences
municipales ou confessionnelles généralistes par de
importantes entre comtés en termes de programmatique, de
petites structures spécialisées administrées par des orga-
réglementation, de financement et, surtout, de dispositions pra-
nismes privés et financées par les collectivités territoriales
tiques de prise en charge de l’exclusion du logement.
(municipalités et comtés);
> La personnalisation de l’accompagnement: depuis
Pour toutes ces raisons, l’approche choisie ici consistera tout
quelque temps, les asiles traditionnels revoient leurs
d’abord à proposer une vue d’ensemble des prises en charge
normes de qualité et engagent des travailleurs sociaux;
des personnes sans-abri avant de passer en revue la situa-
> L’émergence de services de prévention des expulsions,
tion qui prévaut dans trois comtés afin d’illustrer l’étendue et
en tout cas dans les grandes agglomérations du pays;
la diversité des structures. Le tableau ainsi dépeint permet-
> La diversification des dispositifs d’accompagnement du
tra enfin conclure en soulignant les problématiques organisa-
logement: résidences collectives remplaçant les homes
tionnelles essentielles qui affectent le domaine.
traditionnels, appartements partagés, accompagnement
en logement dispersé pour personnes seules et familles;
Remarques d’ordre général
à propos de la prise en charge
des personnes sans-abri en Autriche
> L’organisation de services ciblés sur des publics spécifiques: résidences collectives pour seniors sans-abri, personnes dépendantes de la drogue, jeunes sans-abri et
femmes (avec ou sans enfants) en situation de crise au
En l’absence d’un cadre juridique fédéral garantissant le droit
plan du logement.
au logement, en particulier pour les publics vulnérables, ainsi
que le (re)logement standard des personnes sans-abri, l’Au-
Ces changements ne sont garantis par aucun cadre juridique
triche se caractérise donc par neuf législations régionales sur
fédéral ni régional. Les progrès réalisés dans la prise en charge
l’aide sociale (Sozialhilfe) réglementant l’accès des personnes
de l’exclusion du logement dépendent donc principalement,
(y compris les sans-abri) aux services sociaux et le mode de
non pas d’un cadre général ou d’une réglementation de réfé-
financement de ces derniers. Même au niveau régional, il
rence, mais bien de réseaux informels de prestataires de ser-
n’existe aucun cadre particulier portant sur l’organisation des
vices privés organisés à l’échelon fédéral, régional et/ou muni-
services aux personnes sans-abri, leur accessibilité ni l’amé-
cipal. Parmi ces réseaux, on trouve: la BAWO (organisation
lioration des normes de prise en charge.
fédérale chapeautant les prestataires de services aux personnes sans-abri), avec ses groupes de travail et réseaux régio-
Un processus de désinstitutionnalisation, d’amélioration des
naux (à l’instar du “nœud BAWO” de Vienne); le Forum d’aide
normes de prise en charge des personnes sans-abri et de
aux personnes sans-abri de Salzbourg (Forum Wohnungslo-
personnalisation de leur accompagnement est en cours
senhilfe); des groupes de travail “Logement” des comtés du
depuis une vingtaine d’années mais il n’est pas encore arrivé
Tyrol, de Haute Autriche et du Vorarlberg (Arbeitskreis Wohnen);
à terme. En effet, quelques institutions spécialisées vieillottes
L’Association pour le logement de Styrie (Wohnplattform) et
et de qualité discutable subsistent, héritées de l’époque où
l’Association des résidences collectives de Basse Autriche.
22
Moteurs externes de changement
L’organisation territoriale des structures
de prise en charge des personnes sans-abri
Les moteurs externes de changement sont le fruit de divers
facteurs porteurs d’innovation et d’amélioration des normes
La situation de trois comtés est abordée ici afin d’illustrer trois
apparus ces dix dernières années.
approches différentes de la prise en charge de l’exclusion du
logement. C’est à Vienne que les pouvoirs publics ont mis en
L’impact de la professionnalisation progressive de certains
place l’approche de prise en charge la plus développée et la
petits prestataires territoriaux a débordé le strict cadre interne
mieux intégrée. Dans le comté de Salzbourg, ce sont princi-
de leur organisation, de leurs métiers et de leurs méthodes
palement des organismes privés agissant au sein d’un réseau
pour concerner également les collectivités territoriales au
de coordination des services qui assurent la prise en charge.
niveau de l’administration des politiques sociales et du bien-
En Styrie, par contre, la majorité des prestataires de services
être. Le processus de professionnalisation des services est
sont situés dans la capitale régionale (Graz) et agissent par
lui-même devenu porteur de qualité en ce qu’il encourage les
délégation locale de services publics.
autres prestataires à combler le fossé qui sépare les prises en
charge. D’autre part, la professionnalisation des normes de
VIENNE
service démontre par l’exemple que la lutte contre l’exclu-
Depuis la création du Groupe de travail “Unités de logement
sion du logement donne de vrais résultats en permettant aux
pour personnes nécessiteuses” en 1988, les autorités vien-
personnes sans-abri de retrouver un logement ordinaire et de
noises ont entrepris, en partenariat avec les prestataires de
mener une existence indépendante. Ces prises en charge
services privés, l’élaboration d’un modèle de prise en charge
réussies donnent aux structures une vraie légitimité qui s’ac-
intégrée et spécifique des personnes sans-abri. Ce “modèle
compagne d’un droit de cité dans les débats publics sur des
en escalier”(1) se décline en:
thèmes tels que la pauvreté et l’exclusion du logement.
> Un service sophistiqué de prévention des expulsions
assuré par une ONG;
Dès le moment où les structures de prise en charge des per-
> Des services directement accessibles aux SDF, à l’instar
sonnes sans-abri de Salzbourg ont pu démontrer qu’il est
des centres de jour et des structures d’hébergement d’ur-
nettement moins onéreux de prévenir les expulsions que de
gence (dont la plupart sont gérés par les autorités muni-
reloger les personnes sans-abri, le signal a été donné de la
cipales), qui constituent la première marche de cet esca-
nécessité d’élaborer des mesures et des instruments nou-
lier de la réinsertion, c’est-à-dire le niveau d’accès le plus
veaux. Les services de prévention des expulsions se sont
bas au dispositif d’aide sociale;
répandus comme une traînée de poudre, d’abord à Vienne,
> Un réseau très structuré de résidences collectives réservées
puis dans pratiquement tous les comtés et grandes agglo-
à divers publics cibles spécifiques (adolescents et seniors
mérations du pays. Des programmes et services spécialisés
sans-abri, femmes battues, jeunes mères et toxicomanes) et
dans la prévention des expulsions se sont mis en place. La
administrées par des ONG et des organismes publics;
réussite pratique et démontrée empiriquement de ces
> Un accompagnement ambulant personnalisé en logement
mesures novatrices en a largement favorisé la dissémination.
autonome ou partagé, principalement assuré par des ONG
qui se concertent au sein du Groupe de travail du logement accompagné;
La création, par les collectivités territoriales, de Conseils de
programmation et d’encadrement de l’action sociale (par
> Un ensemble de logements de suivi appelé “Foyer vien-
exemple à Vienne, à Salzbourg et en Haute-Autriche) a eu
nois”, propriété de la ville et strictement réservé à l’accueil
des conséquences profondes. En effet, ces Conseils ont
des personnes et familles sans-abri, administré par les
bientôt influencé l’évolution des services vers un ciblage plus
autorités locales mais dont l’accès est contrôlé par un
précis des mesures, vers un encadrement accru de la spé-
conseil de coopération qui intègre des représentants des
cialisation et vers un renforcement des dispositifs de suivi et
prestataires officiels et privés de logement accompagné;
d’évaluation. En tant qu’organes statutaires, ces Conseils de
> Des services complémentaires d’action sociale et de soins
médicaux (sur le modèle du SAMU social).
programmation de l’action sociale sont ainsi devenus d’importants moteurs externes de changement et d’amélioration
Les éléments de cette panoplie de services destinés aux per-
des normes.
sonnes sans-abri sont pratiquement tous en place et le
nombre de sans-abri a commencé à diminuer à Vienne, ce
(1)
Gerhard Eitel, Plan de mise en œuvre de la politique de réinsertion progressive des sans-abri de Vienne, 1996.
23
qui permet aux autorités de la ville de fermer les asiles tradi-
quelques services sont assurés par les églises et d’autres
tionnels de piètre qualité et réservés aux hommes sans-abri
organismes confessionnels. Ils n’emploient pour la plupart
isolés (comme elles l’avaient déjà fait pour le grand asile pour
qu’un personnel professionnel symbolique et dépendent
hommes sans-abri de la Meldemannstraße, où Hitler a résidé
essentiellement d’un bénévolat non qualifié.
pendant son séjour à Vienne) ou aux familles de sans-abri.
Le correspondant(2) en Styrie de l’étude sur l’exclusion du
logement et les services aux personnes sans-abri (BAWO
SALZBOURG
1998) donne la description suivante de la situation des sans-
Dans le comté de Salzbourg, les prestataires de services aux
abri en Styrie:
personnes sans-abri sont des organismes privés. Ils se sont
> Logement de piètre qualité en refuge, en foyer résiduel,
regroupés en un réseau de services très diversifiés et se sont
adaptés à la nécessité de collaborer. Les travailleurs sociaux
voire en lotissements de conteneurs;
> Bénévolat généralisé, au détriment d’un personnel social
des institutions publiques (par exemple les hôpitaux) collaborent avec les services spécialisés dans la prise en charge
qualifié et rémunéré;
> Problèmes de communication et de collaboration entre
des personnes sans-abri.
Cette évolution dans l’organisation de la prise en charge des
structures professionnelles et bénévoles;
> Problèmes de coordination des services et d’accès aux
personnes a favorisé l’émergence d’un modèle de chaîne de la
prises en charge spécialisées;
réhabilitation/réinsertion associant une série d’acteurs tels que
> Couverture quasi inexistante en zone rurale: plus de 30%
les services de prévention des expulsions, les structures d’ac-
des usagers du refuge de la ville de Graz étaient originaires
cès direct (refuges d’urgence et centres de jours, par exemple),
de la campagne styrienne;
les services de conseil et d’assistance aux personnes sans-abri,
> Absence de prise de conscience de l’exclusion du loge-
les centres de conseil à divers publics spécifiques (femmes,
ment dans les Conseils de programmation et d’encadre-
jeunes et autres publics présentant des besoins urgents sur le
ment de l’action sociale de la région;
plan du logement), résidences collectives réservées à divers
> Piètre qualité de l’accompagnement individualisé des per-
publics spécifiques, initiatives de logement accompagné de
sonnes, difficultés particulières pour rencontrer les
divers publics cibles et structures d’accompagnement ambu-
besoins en termes de logement accompagné des per-
lant de suivi après réinsertion dans le logement autonome.
sonnes âgées et/ou présentant des troubles de la santé
mentale associés à des difficultés au plan du logement;
Toutefois, pratiquement aucun service spécialisé n’est dispo-
> Pénurie de logement de suivi en sortie de prise en charge
nible en zone rurale dans le comté de Salzbourg, où la prise en
en institution spécialisée: les listes d’attente sont longues
charge (office des prestations sociales, de l’aide à la jeunesse,
avant que les personnes puissent se voir attribuer un loge-
etc.) est essentiellement assurée par des organismes officiels. Il
ment abordable.
n’est donc pas étonnant de constater que plus de 50% des
bénéficiaires sans-abri des services de prise en charge de l’ex-
Plus récemment, la BAWO a été chargée par la Ville de Graz de
clusion du logement sont originaires de territoires ruraux défa-
réaliser une étude sur les prises en charge et services disponi-
vorisés dont les autorités municipales ont encore trop souvent
bles pour les personnes sans-abri dans l’agglomération et d’éla-
pour unique stratégie de les envoyer vers la capitale régionale.
borer des mesures et des stratégies visant à améliorer la situation. Cette étude est arrivée à son terme fin 2003 (BAWO, 2004).
Un office régional de programmation de l’action sociale a
récemment été créé et une stratégie de décentralisation des
structures et prises en charge mise en place (surtout en
Analyse thématique
de l’impact organisationnel
matière de prévention des évictions et de médiation de la
dette). Toutefois, ce processus de décentralisation n’en est
Ces études de cas sont exploitées ci-dessous afin de proposer
encore qu’à ses balbutiements.
un aperçu des critères de différenciation les plus pertinents et
d’en illustrer les conséquences les plus immédiates sur les condi-
GRAZ / STYRIE
tions de vie et de logement des personnes sans-abri dans
En Styrie, la plupart des services de logement pour per-
quelques villes autrichiennes. La comparaison des dispositifs de
sonnes sans-abri sont installés à Graz, la capitale du comté.
prise en charge de l’exclusion du logement dans diverses villes
En outre, quelque 75% des logements accompagnés (des
du pays révèle l’existence d’au moins quatre grandes classes.
refuges et des foyers résiduels) sont mis à disposition par les
autorités locales elles-mêmes. Outre les structures officielles,
24
(2)
Walter Trost, in: BAWO 1998
L’IMPACT DE LA RURALITÉ SUR LA PRISE EN CHARGE
L’IMPACT DES ORGANISMES OFFICIELS
DES PERSONNES SANS-ABRI
Dans certaines villes, telles que Graz et Innsbruck, on
Dans les zones rurales et les comtés moins urbanisés du
constate que certains asiles et refuges hérités de l’époque
pays (comme le Burgenland et la Carinthie), les services aux
de “l’administration de la pauvreté” sont toujours en place,
personnes et familles sans-abri sont pratiquement inexis-
même si leur nombre diminue peu à peu. Ces institutions se
tants. Ces territoires se distinguent par la quasi absence de
caractérisent généralement par un logement de piètre qua-
prise en charge et des ressources insuffisantes en termes de
lité, une intimité quasi inexistante, un minimum de personnel
capacité d’accueil, de subsides et de professionnalisme. Les
qualifié et un faible niveau d’accompagnement individuel.
rares services disponibles doivent couvrir toute la gamme des
besoins liés à la pauvreté ainsi que l’exclusion du logement
Les personnes sans-abri “logées” dans ces institutions ten-
et le stress y afférent. Ils doivent en outre collaborer essen-
dent également à y séjourner pendant de très longues
tiellement avec des structures peu spécialisées sur le plan
périodes. Par exemple, lorsque la Ville de Vienne a com-
des publics cibles - aucune ou presque ne pratiquant l’ac-
mencé à élaborer son modèle d’escalier de la réinsertion des
compagnement individuel - et dont le personnel d’interven-
personnes et familles sans-abri, une étude portant sur la
tion sociale, très majoritairement bénévole, est peu ou pas
population des asiles traditionnels a montré que certaines
qualifié et travaille dans des conditions très médiocres.
personnes y résidaient depuis plus de quarante ans.
Etre sans-abri dans ces zones du pays signifie donc n’avoir
L’IMPACT DE LA PROFESSIONNALISATION
pratiquement aucune chance d’accéder à une prise en
Dans certains comtés et villes, tels que le Vorarlberg et Linz,
charge adaptée à ses besoins voire simplement susceptible
Salzbourg et Innsbruck, des travailleurs sociaux profession-
d’aider à surmonter une crise. On pourrait même affirmer que
nels ont eu la possibilité de créer de nouvelles structures de
les situations de crises sont aggravées par cette absence de
prise en charge de meilleure qualité sur le plan du respect de
services axés sur les besoins, avec pour conséquence que
l’intimité des personnes, de la personnalisation de l’accom-
les personnes et familles sans-abri quittent leur zone rurale
pagnement, de la qualité de l’accompagnement du logement
ou peu urbanisée d’origine pour s’installer dans l’aggloméra-
et de la spécialisation des services en fonction des publics
tion importante la plus proche afin d’y solliciter une aide
cibles (jeunes, personnes âgées et/ou présentant des
appropriée auprès d’un service de prise en charge de l’exclu-
troubles de la santé mentale, familles en crise sur le plan du
sion du logement.
logement, etc.). Dans ces villes et comtés, des prises en
charge mieux adaptées se sont mises en place ces vingt der-
L’IMPACT DES ORGANISATIONS CARITATIVES
nières années, ce qui a également permis l’émergence d’un
D’AIDE AUX PERSONNES SANS-ABRI
haut degré de collaboration entre structures.
Dans certains comtés et villes tels que la Styrie et Graz, les
services aux personnes sans-abri assurés par l’église catho-
Grâce à ces dispositifs, les personnes et familles sans-abri
lique et des associations d’inspiration confessionnelle exer-
ont désormais une bonne chance de pouvoir accéder à une
cent une grande influence sur l’ensemble du dispositif de
prise en charge et à un accompagnement intégré sur le
prise en charge de l’exclusion du logement. La plupart de ces
modèle de la réinsertion.
structures se caractérisent par des logements de piètre qualité (grands immeubles anciens, lotissements de conteneurs),
L’IMPACT DE LA PROGRAMMATION
un faible niveau de professionnalisme - voire une forte dépen-
ET DE L’ENCADREMENT DE L’ACTION SOCIALE
dance du bénévolat - et la quasi absence d’accompagne-
Certains comtés se sont dotés d’un Conseil de programma-
ment personnalisé fondé sur des besoins individuels.
tion et d’encadrement de l’action sociale qui a profondément
influencé l’évolution des services et des normes de prise en
Pour la plupart des usagers sans-abri de ces services, rési-
charge. Ce constat est particulièrement pertinent dans le cas
der dans de telles institutions implique d’accepter la pers-
de Vienne, dont l’administration de l’aide sociale a mis en
pective de pérenniser un logement sous-standard, une
place tout un système de collaboration et de développement
absence quasi totale d’intimité et une piètre qualité de vie.
des normes - depuis les prises charge à seuil d’accès relati-
En effet, pratiquement rien n’est prévu pour reloger les béné-
vement bas jusqu’au relogement pérenne des personnes et
ficiaires dans des logements ordinaires leur permettant de
familles sans-abri dans les logements sociaux de la ville.
mener une existence indépendante.
25
Le Conseil de programmation de l’action sociale de la Ville de
(loyers en retard ou détournement des appartements de leur
Vienne a ainsi joué un rôle actif dans l’élaboration et la mise en
usage normal). Cette initiative des services sociaux de la Ville
place de tout un éventail de prises en charge et de services inté-
de Vienne a donné le signal d’un vaste programme de révision
grés assurés par les ONG et axés sur la définition et la réalisa-
du fonctionnement des autres services aux personnes sans-abri
tion en commun de nouvelles normes et de nouveaux objectifs.
qui, au départ, n’étaient pourtant pas concernés par ce programme: foyers résiduels, refuges d’urgence, centres de jour,
On peut escompter un résultat similaire des initiatives de l’admi-
etc. Ces contrats ont été le moteur d’une démarche de norma-
nistration de l’aide sociale de Haute Autriche. Celle-ci a récem-
lisation systématique de tous les aspects de la prise en charge.
ment lancé un programme de planification de l’action sociale
visant à regrouper les ONG prestataires de services en une
Toutefois, chaque ville ou comté a établi ses propres règles de
coordination régionale des services aux personnes sans-abri.
passation et de financement des contrats de services, influençant ainsi plus ou moins l’évolution des prises en charge en
Dans le comté de Salzbourg, la création du Conseil régional
général et particulièrement les normes de logement, de prise
de programmation de l’action sociale a eu des effets quelque
en charge des besoins et de professionnalisme des services.
peu différents: rien n’a changé, si ce n’est qu’il encore plus
difficile d’innover et de revoir à la hausse les normes de qua-
L’IMPACT DE L’ORGANISATION SUR LES SERVICES
lités. L’objectif déclaré - améliorer la diffusion des services
Seuls quelques rares prestataires de services sont actifs sur
sur le territoire - n’a pas été atteint et la situation dans la ville
l’ensemble du territoire et proposent les mêmes services selon
de Salzbourg n’a pas évolué depuis cinq ans.
les mêmes normes dans tous les comtés et villes du pays. Le
seul exemple avéré concerne les services de liberté condi-
L’IMPACT DES APPROCHES CONTRACTUELLES
tionnelle assurés par une ONG présente dans tous les com-
ET DES MODES DE FINANCEMENT
tés et villes d’Autriche. Les services aux personnes sans-abri
Les modes de recrutement et de financement en place au
restent principalement assurés par des associations locales,
niveau régional revêtent une importance capitale aux plans
dont quelques-unes seulement sont véritablement actives à
de l’évolution des services, de la prise en charge des publics
l’échelon régional. L’impact organisationnel est donc nette-
spécifiques ainsi que des normes de logement et d’accom-
ment moins important que celui de la programmation de l’ac-
pagnement des personnes. Les dispositifs de prise en charge
tion sociale et/ou des approches contractuelles et des modes
de l’exclusion du logement varient considérablement d’une
de financement spécifiques à chaque ville ou comté.
ville autrichienne à l’autre, de même que l’évolution des
De toute manière, les structures sont obligées de s’adapter
normes elles-mêmes, en fonction de la sécurité financière et
aux mécanismes de financement en place. Etant donné la
du niveau d’implication des Conseils de programmation et
prédominance des dispositifs territoriaux de programmation,
d’encadrement de l’action sociale.
de planification et/ou de gestion de l’action sociale, la structure organisationnelle des prestataires de services n’exerce
Lorsque les autorités viennoises ont entamé la mise en œuvre
qu’une influence minime sur les normes s’appliquant à la
de leur nouveau modèle de prise en charge de l’exclusion du
prestation des services.
logement (l’escalier de la réinsertion), elles ont fondé leur action
sur une intervention directe au niveau des contrats de service.
SUIVI, ÉVALUATION ET GESTION DE LA QUALITÉ
La mise au point d’instruments et de normes de suivi et d’évaLes prestataires de services déjà spécialisés dans les divers
luation dépend dans une large mesure des prestataires de ser-
domaines de l’accompagnement du logement ont été invités à
vices eux-mêmes. Seuls deux comtés (Vienne et Salzbourg)
participer à un programme visant à préparer les personnes et
semblent avoir joué un rôle actif dans le développement de
familles sans-abri à mener une existence indépendante par le
systèmes de surveillance par l’intermédiaire de leur Conseil
biais d’un séjour en logement temporaire assorti d’un accom-
de programmation de l’action sociale. Dans les autres villes et
pagnement personnalisé. Le contrat liant chaque prestataire de
comtés du pays, les dispositifs de suivi et autres programmes
service à la Ville de Vienne définit les règles et les normes à res-
d’évaluation concernent essentiellement les domaines où le
pecter en ce qui concerne le logement temporaire et l’accom-
niveau de professionnalisation est déjà relativement élevé.
pagnement individualisé des personnes, les qualifications
requises pour le personnel des structures de prise en charge
A contrario, ce sont principalement les structures héritées de
ainsi que le suivi et l’évaluation des progrès de l’accompagne-
l’administration de la pauvreté ou les organisations d’inspira-
ment. Les prestataires de services sont en outre tenus d’assu-
tion caritative qui se caractérisent à la fois par un déficit de
rer un accompagnement de suivi afin d’éviter les irrégularités
professionnalisme et une pauvreté du suivi et de l’évaluation.
26
COMMUNICATION ET COLLABORATION ENTRE AGENCES
Il convient toutefois de noter que certains comtés (tels que le
Dans les comtés autrichiens qui disposent d’un tissu intégré
Burgenland et la Carinthie) n’ont pas suivi cette tendance
de services aux personnes sans-abri à l’échelon régional ou
générale à la professionnalisation et que d’autres (la Styrie et
au niveau des grandes agglomérations, la communication et
la Basse Autriche, par exemple) ont pris du retard. Loin de se
la collaboration entre agences sont plus ou moins bien éta-
combler, le fossé qui sépare les comtés se creuse donc
blies, encore qu’elles varient en intensité.
encore. Une étude récente montre que la situation des personnes sans-abri de la ville de Graz illustre parfaitement l’in-
Dans les villes et comtés dont les dispositifs de prise en
efficacité des méthodes contractuelles et des modes de
charge de l’exclusion du logement sont moins développés,
financement en vigueur dans le comté de Styrie.
on constate que la communication entre travailleurs sociaux
de services différents dépend bien davantage de réseaux
RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES
personnels que de canaux structurels.
BAWO, Einrichtungen der Wohnungslosenhilfe in Österreich
Il apparaît particulièrement difficile d’édifier un réseau de
communication et de collaboration interservices lorsque le
personnel des structures est bénévole et/ou peu qualifié, que
les métiers et les fonctions à assumer sont peu ou mal définis et que les systèmes de suivi sont peu développés, voire
(Services for the homeless in Austria), Vienna 1998
BAWO - Eitel G. / Schoibl H., Grundlagenerhebung zur
Wohnungslosensituation in Österreich (Survey on
Homelessness in Austria), Vienna 1999
inexistants. Les services peu professionnalisés sont moins
BAWO - Ohmacht St. / Paier D. / Schoibl H. / Bodingbauer
enclins à la communication et/ou à la coopération que les
E. / Hirtl Th., Wohnungslos in Graz (Homeless in the city of
structures dont le personnel est professionnel.
Graz), 3 / 04
Les exemples de Vienne, Linz, Salzbourg et du Tyrol montrent qu’un haut degré de professionnalisation ne garantit pas
Eitel G., Implementation Plan for the gradual reintegration
of the homeless in Vienna 1996
automatiquement une communication fluide et une collabo-
Eitel G., provisions for homeless persons in Vienna, in:
ration efficace entre les divers acteurs du réseau des ser-
BAWO 1998, p. 239 - 245
vices. Des difficultés de communication et de collaboration
ont en effet été identifiées entre les services d’aide d’une part
aux personnes sans-abri et d’autre part aux personnes présentant des troubles de la santé mentale.
FWLH, Wohnungslosenerhebung (survey on homelessness
in Salzburg) 1995 - 2003, in detail in the FEANTSA reports
by Heinz Schoibl
Mittermayer H., Wohnungslosenhilfe in Oberösterreich
Conclusions
(provision of services for Homeless in Upper Austria), in:
BAWO 1998, p., 65 - 66
L’Autriche compte autant de dispositifs de prise en charge
de l’exclusion du logement que de grandes villes et capitales
de comtés. Les autorités régionales ont récemment pris
conscience de leur responsabilité en termes d’amélioration
Schoibl H., Wohnungslosenhilfe in Salzburg (provision of
services for the Homeless in Salzburg), in: BAWO 1998, p.
101 - 105
des normes de prises en charge, de la dotation immobilière,
Schoibl H., Juvenile with severe problems in the range of
financière et en ressources humaines des structures et de la
(polytoxikomane) addiction and housing, 2004
qualité des services proposés.
L’approche de programmation de l’action sociale a contribué
de manière significative à l’amélioration du suivi, de l’évalua-
Stark Chr., Zur Situation der Wohnungslosenhilfe in Tirol
(situation of provisions for Homeless in Tyrol), in: BAWO
1998, p. 171 - 176
tion et de la mise en réseau régionale des services et a
Trost W., Zur Situation der Wohnungslosenhilfe
entraîné une certaine émulation par l’intermédiaire des
in der Steiermark (the situation of the services for the
bonnes pratiques et de l’étalonnage, sous l’influence à la fois
homeless in Styria), in: BAWO 1998
de considérations héritées de l’économie de marché et des
nouveaux modes d’administration publique.
27
Grèce
ARISTIDES SAPOUNAKIS
Introduction
L’intervention de l’Etat sur le marché du logement a toujours
été trop modeste pour influer réellement sur l’offre et se fonde
Notre objectif sera ici d’évaluer les complexités de l’organi-
historiquement sur l’incitation à la propriété d’occupation
sation et du fonctionnement des services aux personnes
pour rencontrer la demande. De solides réseaux familiaux et
sans-abri en Grèce à partir de l’analyse des caractéristiques
sociaux ont longtemps joué leur rôle efficacement et la
de leur émergence et de leur structure institutionnelle. Pour
société grecque a de tout temps fortement dépendu, pour
ce faire, nous analyserons les prises en charge en fonction
lutter contre les phénomènes de pauvreté extrême et d’exclu-
des critères opérationnels suivants: (a) moteurs externes de
sion sociale, d’organisations confessionnelles et philanthro-
changement, (b) prise de décision et responsabilisation, (c)
piques dont le financement relevait essentiellement des sub-
suivi et évaluation, (d) professionnalisation des ressources
sides de l’église grecque et des dons de personnes privées.
humaines et (e) évolution des structures organisationnelles.
La genèse et le développement des prises en charge est un
L’église et les organisations caritatives ont ainsi tissé des
élément essentiel permettant d’expliquer le fonctionnement des
réseaux assez étendus de structures de prise en charge des
services d’aide aux personnes sans-abri en Grèce. De nom-
personnes dans le besoin, sous la forme non seulement de
breux éléments donnent à penser que les prises en charge
soupes populaires et de services de repas pour les (seniors)
actuelles sont issues de l’approche philanthropique historique
démunis mais aussi de logements qui, même si l’ambiance y
caractérisée par le désir de proposer aux bénéficiaires un envi-
est chaleureuse, fonctionnent sur un modèle très religieux.
ronnement “chaleureux” tout en les excluant de toute partici-
Or, les personnes sans-abri acceptent assez difficilement de
pation aux décisions et au suivi. Cette philosophie renvoie
se plier à cette philosophie philanthropique confessionnelle.
manifestement aux puissants réseaux informels, familiaux et
communautaires qui ont longtemps caractérisé le pays et, dans
Face à ces manifestations extrêmes de l’exclusion sociale,
une moindre mesure, au rôle passé de l’Etat dans un certain
la réponse officielle consiste depuis toujours essentiellement
nombre d’institutions telles que les foyers pour enfants. Or,
en un traitement symptomatique visant à “régler le pro-
cette approche tend davantage à perpétuer les idéaux et les
blème”. Il est intéressant de noter à titre d’exemple de cette
pratiques des prestataires de services qu’à favoriser l’écoute,
approche que les centres d’hébergement officiels créés au
même relative, des besoins spécifiques des bénéficiaires.
lendemain de la Seconde Guerre mondiale visaient à “proté-
Dès lors, l’analyse du fonctionnement pratique des structures
ger” la jeune génération contre l’infiltration communiste. En
doit se fonder sur un examen détaillé des conditions de leur ge-
effet, dans les années cinquante, ces institutions fonction-
nèse, accompagné d’une analyse de facteurs sociétaux perti-
naient sur le modèle du foyer pour enfants et avaient pour
nents au niveau national tels que l’impact du rôle de la famille sur
objectif de ramener dans le droit chemin les “jeunes gens
la mise en place d’un système cohérent d’aide sociale en Grèce.
issus de familles au passé politique douteux”, c’est-à-dire les
enfants des personnes qui avaient fui à l’Est après la Guerre
La genèse des services
aux personnes sans-abri en Grèce
civile grecque de 1946-1949. Les informations dont on dispose au sujet de ces structures suggèrent qu’elles fonctionnaient sur un modèle très autoritaire.
En Grèce, l’existence de l’exclusion du logement au sens large
en tant que phénomène de société ne se manifeste que depuis
Ce n’est qu’à partir de la fin des années quatre-vingt que
une vingtaine d’années, et surtout depuis les années quatre-
commence réellement à se mettre en place, par le biais de
vingt-dix, lorsqu’il est apparu clairement qu’il pouvait concer-
politiques nationales, le cadre de ce qui devait devenir le filet
ner une frange importante de la population. En effet, si les pro-
de sécurité destiné à protéger les personnes confrontées à
blèmes de logement ont longtemps été considérés comme
la plus extrême pauvreté, c’est-à-dire, entre autres, les sans-
domaine réservé de la famille, les mutations structurelles inter-
abri. Toutefois, ce filet de sécurité n’a jamais été le fruit d’une
venues dans la société grecque et le relâchement progressif
stratégie planifiée mais bien le résultat de diverses cam-
des liens familiaux suggèrent que le filet de sécurité familial
pagnes éparses ciblées sur des problématiques spécifiques.
pourrait perdre de son efficacité dans un avenir proche.
Le système reste donc largement défaillant et insuffisant.
28
Caractéristiques des services
aux personnes sans-abri
leurs ex-pensionnaires dans le monde réel. Ces derniers résident donc désormais dans des foyers spécialisés et des
“appartements protégés” où ils bénéficient d’un accompa-
Le principal mécanisme de mise à disposition de logements
gnement social et psychologique destiné à les aider à mener
abordables est l’OEK (Association des travailleurs pour le
et à pérenniser une existence indépendante.
logement). Malheureusement, les principaux bénéficiaires en
sont des ouvriers et employés de bureau à revenus modestes
Le programme Psychargos a fait l’objet de nombreuses cri-
ou moyens qui obtiennent un logement soit directement (par
tiques concernant son efficacité supposée - car essentielle-
l’achat de logements préfabriqués tirés au sort) soit indirec-
ment basée sur une sélection des bénéficiaires à l’entrée - et
tement (via un système de prêts hypothécaires et d’alloca-
son impact sur le fonctionnement des hôpitaux psychiatriques
tions de loyer). Des politiques similaires ont été mises en
génériques. Il convient toutefois de reconnaître que les ser-
place par le Ministère de la santé et du bien-être pour les
vices d’accompagnement assurés en marge de ces refuges
familles de sans-abri en général dans le cadre d’un pro-
et appartements protégés paraissent bien organisés et enca-
gramme intitulé “logement populaire”. Le bénéfice de ce pro-
drés. Cependant, le fait qu’un nombre important de bénéfi-
gramme obéit plus ou moins aux mêmes règles que le dis-
ciaires du programme Psychargos ne soient pas encore prêts
positif de l’OEK, mais son impact réel a été très limité suite
à mener une existence indépendante alors que le programme
au tarissement de ses subsides.
prendra fin d’ici quelques années seulement laisse planer certaines incertitudes sur la prolongation de l’expérience lorsque
Etant donné que les programmes décrits ci-dessus ne
les subsides de l’Union européenne se seront taris.
concernent que des bénéficiaires qui n’ont besoin d’aucun
accompagnement complémentaire, les aides proposées ne
Quant aux réfugiés, dont l’afflux a considérablement augmenté
concernent que le logement. Il convient toutefois de signaler
ces dernières années, ils constituent un public spécifique
que les bénéficiaires de ces initiatives se plaignent souvent
confronté à des difficultés très graves de logement et d’inclu-
des retards de la bureaucratie ainsi que d’un certain manque
sion sociale. Ces problèmes sont particulièrement aigus en
d’impartialité dans l’attribution des logements, bien que celle-
début de séjour. Ce phénomène crée une nouvelle demande
ci respecte strictement les principes du tirage au sort.
de services différenciés et adaptés aux besoins urgents de ces
personnes sur le plan social et en termes de logement.
Les programmes de logement et d’inclusion sociale des
Grecs du Pontos sont pour leur part organisés par le Minis-
C’est ainsi que plusieurs organismes bénévoles ont entrepris
tère des affaires étrangères, par l’intermédiaire de l’EIYAA-
d’apporter une aide sociale et juridique aux réfugiés et
POE. Ce programme, aujourd’hui entré dans sa dernière
demandeurs d’asile. Médecins du Monde et Voluntary Work
phase, est vivement critiqué: du fait de sa complexité, seuls
ont monté une structure d’hébergement, de soins de santé et
10% de son public cible a effectivement pu en bénéficier jus-
de conseil en matière de droit, d’immigration et de travail, qui
qu’ici. Des critiques similaires ont par ailleurs été exprimées
propose également un accompagnent généraliste. De même,
au sujet de la politique de logement et d’inclusion sociale des
la Croix-Rouge de Grèce et la Fondation du travail social ont
Roms de Grèce. Les bénéficiaires supposés de ce pro-
mis en place des projets de logement accompagné associant
gramme ont été très déçus de constater que le dispositif
le logement en appartements partagés et l’accompagnement
d’accompagnement prévu pour eux ne consistait pas à les
de l’activation de réseaux de recherche d’emploi, des ser-
installer dans de vrais logements préfabriqués mais seule-
vices sociaux et de santé, etc.
ment à améliorer les installations et l’infrastructure de leurs
campements. De plus, les bénéficiaires de ces deux pro-
Comme la plupart des initiatives de ce genre, ces projets ren-
grammes se plaignent également de procédures bureaucra-
contrent des difficultés en termes de pérennisation de leur
tiques tatillonnes qui allongent considérablement les délais
financement, ce qui crée une situation précaire tant pour les
d’attente avant tout accompagnement réel.
bénéficiaires que pour le personnel, essentiellement composé de volontaires et qui, bien que convenablement formé
Autre public important: les personnes concernées par le pro-
et sensible aux besoins spécifiques des bénéficiaires, reste
cessus de désinstitutionnalisation des hôpitaux psychia-
affecté par les incertitudes financières qui planent sur son
triques. Le programme “Psychargos”, lancé voici quelques
activité. Il est manifeste qu’un soutien complémentaire des
années, vise, selon l’expression consacrée, à “ouvrir” les ins-
autorités nationales et locales serait le bienvenu pour péren-
tituts psychiatriques sur la société en réinsérant petit à petit
niser l’action bien utile de ces organismes bénévoles.
29
Enfin, plusieurs services sont destinés au groupe nombreux
Enfin, il convient de mentionner les quelques exemples de
des sans-abri isolés qui cadre plus directement avec la pré-
services bénévoles destinés à divers publics de personnes
sente étude. Ces institutions sont soit officielles, car organi-
sans-abri et créés sur le modèle des projets communautaires
sées et gérées par les pouvoirs publics locaux ou nationaux,
par plusieurs ONG indépendantes. Cette sous-catégorie
soit bénévoles, auquel cas elles sont administrées par
d’initiatives concerne des agences telles que Arsis et Volun-
l’Eglise, des organismes philanthropiques ou des ONG. Dans
tary Work, dont l’hébergement d’urgence et l’accompagne-
tous les cas, les structures d’hébergement sont placées sous
ment psychosocial ciblent divers publics particulièrement vul-
la tutelle du Ministère de la santé et du bien-être.
nérables tels que les jeunes délinquants. Ces organismes ont
Le Ministère de la santé et du bien-être gère directement deux
mis sur pied des structures professionnelles et non philan-
foyers d’hébergement d’urgence pour célibataires sans-abri à
thropiques et dépendent donc essentiellement pour assurer
Athènes. Un troisième, géré auparavant par le Ministère, a
leur épanouissement de l’émergence de partenariats avec les
récemment été repris par Médecins du Monde et transformé en
organismes publics locaux et nationaux.
foyer d’accueil pour réfugiés et demandeurs d’asile. Outre ces
structures, diverses institutions officielles plus modestes de tous
Les traits caractéristiques des structures de prise en charge
types proposent un accompagnement du logement et un milieu
des personnes sans-abri, que ce soit sur le plan de leur orga-
chaleureux à des jeunes de moins de dix-huit ans. La tutelle de
nisation, de leurs processus décisionnels, de l’efficacité et du
ces structures incombe au Ministère de la santé et du bien-être,
professionnalisme de leur personnel et, surtout, de la philo-
à l’exception des structures d’accueil des jeunes détenus libé-
sophie qui sous-tend leur pratique et leurs mécanismes de
rés de prison qui relèvent du Ministère de la justice.
financement, dépendent principalement de leur statut et de
leur évolution au fil du temps. Leur efficacité et leur réussite
Historiquement, l’impact de l’action des collectivités locales
varient en fonction des objectifs qu’elles se sont fixé et de la
en termes de prise en charge de l’exclusion du logement au
culture dominante au sein de leur personnel (mélange diver-
niveau municipal a toujours été limité. Au fil du temps, les col-
sement dosé de philanthropie et de professionnalisme).
lectivités locales ont ouvert des hospices pour indigents un
peu partout dans le pays. Les seniors sans revenus ni sou-
La plupart des structures relèvent du Ministère de la santé et
tien familial y trouvaient à se loger. Plusieurs municipalités
du bien-être, dont elles dépendent également le plus souvent
offrent également des repas gratuits aux pauvres.
pour leur financement. La majorité sont administrées par des
Ces dernières années, la Ville d’Athènes a ouvert un refuge
organismes indépendants. Les subsides directs versés par le
pour femmes victimes d’abus ainsi qu’un centre de jour pour
Ministère devraient constituer une garantie de pérennité du
personnes sans-abri, deux formes de prise en charge jusque-
financement mais, à l’instar de la majorité des services
là inconnues en Grèce. Elle a également mis en place, en par-
sociaux en Grèce, les foyers sociaux sont confrontés à des
tenariat avec deux hôtels privés bon marché du centre, une
difficultés chroniques de financement et de personnel. Au
solution d’hébergement temporaire qui a permis de loger 180
foyer Careas, par exemple, la moitié des cinquante lits dispo-
personnes sans-abri.
nibles restent parfois inoccupés pendant de longues périodes
- et la direction fait de temps à autre l’objet de lourdes pres-
En ce qui concerne le rôle de l’église et des organismes béné-
sions pour réduire encore le nombre de résidents - à cause
voles, nous avons déjà indiqué que l’accompagnement qu’ils
de coupes sombre dans les subsides qui interviennent mal-
proposent s’inspire directement de l’approche traditionnelle
gré une nette augmentation de la demande d’accueil. Les
grecque de l’assistance aux personnes confrontées aux
structures qui prennent en charge les jeunes sans-abri sont
formes les plus extrêmes de pauvreté. Il existe actuellement
confrontées à des problèmes de même nature. Il convient tou-
dans tout le pays de nombreuses pensions appartenant au
tefois de noter que, si les foyers font face à une grave pénu-
secteur bénévole philanthropique traditionnel et qui hébergent
rie de personnel qualifié, les quelques travailleurs sociaux pro-
généralement les seniors nécessiteux. Certains de ces refuges
fessionnels qu’ils emploient sont particulièrement dévoués et
sont gérés par l’église tandis que d’autres relèvent exclusive-
font de leur mieux pour gérer les difficultés rencontrées avec
ment du bénévolat et se fondent soit sur l’origine des bénéfi-
un soutien minime de la part de leur organisme de tutelle.
ciaires, auquel cas ils relèvent principalement de la responsabilité des diverses communautés ethniques (c’est par exemple
En Grèce, la majorité des services publics se caractérisent par
le cas des refuges pour personnes âgées originaires d’Armé-
un grand territorialisme et des réticences considérables face
nie ou de Constantinople), soit sont créés par des particuliers
à la perspective de collaborer avec les autres acteurs. Les
ou des groupes de personnes selon un idéal philanthropique.
organismes et structures de prise en charge de l’exclusion du
30
logement ne font pas exception à cette règle, ce qui est
Dans l’état actuel des choses, ces refuges offrent ainsi essen-
source de fréquents dysfonctionnements et hypothèque leur
tiellement un endroit où les personnes sans-abri dont le fonc-
efficacité. En outre, le bon fonctionnement des services au
tionnement social reste relativement bon peuvent “souffler”
quotidien est souvent entravé par les retards bureaucratiques,
quelque temps. Les refuges publics ne sont donc pas en
l’inefficacité des procédures et des problèmes au niveau des
mesure d’apporter de vraies solutions aux problèmes de leurs
cadres dirigeants. Avec quelques variantes, ces problèmes
résidents les plus vulnérables ou les plus perturbés.
affectent la plupart des services officiels repris ci-dessous.
A l’opposé, les pensions et autres foyers non gouvernementaux
Le financement des services aux personnes sans-abri provient
proposent généralement un hébergement et un accompagne-
directement des budgets municipaux. De ce fait, nombre de
ment à plus long terme. La qualité des services est très variable
structures emploient du personnel temporaire pour permettre
car cette catégorie réunit un grand nombre de structures très
aux collectivités d’adapter leurs dépenses à leur situation
différentes. La plupart des foyers sont administrés par l’église et
financière. Cette situation est source de difficultés considé-
se caractérisent par un grand engagement et des soins atten-
rables en terme de stabilité et de pérennité des prises en
tifs destinés à offrir aux personnes accueillies un environnement
charge, qui dépendent en outre du bon vouloir de chaque col-
où elles se sentent chez elles et soutenues. Toutefois, l’autoges-
lectivité locale. Ces structures sont administrées par un comité
tion et la philanthropie qui caractérisent ces structures laissent
dont le président est généralement un élu municipal nommé
supposer, dans la plupart des cas, une absence ou une insuffi-
par le maire et dont l’action est souvent guidée d’abord et
sance des procédures de contrôle de la qualité ainsi qu’une cer-
avant tout par des motivations d’ordre politique et par le désir
taine place pour l’arbitraire du personnel ou de la direction, face
des autorités municipales d’impressionner l’électorat, surtout
auquel les résidents sont impuissants.
en période de campagne, et en tout cas davantage que par
On peut donc ranger les structures dans trois catégories: offi-
l’objectif de maximiser l’efficacité et la qualité du service offert
cielles ou publiques, confessionnelles et bénévoles non gouver-
aux bénéficiaires à un moment donné ou sur la durée.
nementales. Les organismes officiels et confessionnels tendent
par exemple à adopter une approche bien précise en matière
Structure organisationnelle
et ressources humaines
d’organigramme et d’organisation pratique car leur objectif et
leur philosophie spécifiques sont le fruit d’une approche rigide
et de financements pérennes. Quant aux ONG et aux structures
Les rares refuges officiels offrent un accueil relativement bon
bénévoles, elles éprouvent inévitablement des difficultés pour
aux plans du logement, de l’hygiène, des équipements, des
obtenir des subsides et les pérenniser, à tel point que leur action
repas et de l’accès aux soins de santé de base. Toutefois, ce
de terrain s’en trouve parfois remise en cause.
type d’offre de services de qualité aux personnes sans-abri
se heurte parfois à des problèmes de cadre dirigeant, essen-
L’expérience montre toutefois que même les services officiels
tiellement au niveau des administrations publiques (comme
ou publics sont parfois victimes de coupes budgétaires et
par exemple le Ministère de la santé et du bien-être) tatillonnes
peuvent donc rencontrer les mêmes difficultés d’organisation
et incohérentes dans leur politique de financement.
que les structures du secteur bénévole. Il apparaît donc assez
De ce fait, les refuges publics sont en sous-effectif chronique
clairement que la majorité des structures, qu’elles soient offi-
et leur capacité d’accueil reste sous-exploitée malgré la
cielles ou bénévoles, peuvent présenter des déficiences
demande croissante. Les lits vides sont également dus à des
organisationnelles assez graves pour remettre en cause leur
procédures d’admission compliquées et souvent trop
aptitude à assurer leur mission.
longues pour des personnes dont le fonctionnement social
Les fonctionnaires ont l’habitude de travailler en situation de
est perturbé. En outre, les personnes qui présentent, par
sous-effectif et de financement insuffisant et ont toujours su
exemple, des troubles de la santé mentale ou des dépen-
s’investir davantage pour rencontrer les exigences de leur
dances à l’alcool ou à la drogue, sont souvent exclues d’of-
mission. C’est ainsi que, bien souvent, le directeur d’une
fice et contraintes de vivre dans la rue car aucune autre solu-
structure prend également en charge d’autres activités telles
tion spécialisée n’est prévue pour elles.
que les entretiens avec les candidats bénéficiaires, le règlement des petites difficultés de cohabitation et la médiation
Bien que qualifié et très motivé, le personnel est trop peu
de la réinsertion des bénéficiaires dans l’emploi. Comme sou-
nombreux et surtout trop surchargé pour réellement gérer
vent dans les services publics, les décideurs politiques du
tous les besoins des bénéficiaires, et en particulier pour les
secteur ont d’ailleurs pris l’habitude de considérer que les
assister dans leur recherche d’un emploi ou d’un logement.
fonctionnaires sont si méticuleux et consciencieux que leur
31
hiérarchie peut procéder à des coupes pour boucler les bud-
plupart des services destinés aux personnes sans-abri sont
gets plutôt que d’augmenter la dotation des services en res-
apparus à la fin des années quatre-vingt et dans le courant
sources humaines afin d’adapter le personnel à la demande.
des années quatre-vingt-dix et leur schéma organisationnel
dépend donc des circonstances qui ont présidé à leur créa-
A l’autre extrême, la recherche de subsides tend à entraver
tion. La domination récente des organismes à vocation phi-
l’activité de terrain de la plupart des structures bénévoles. En
lanthropique - et souvent arc-boutés sur leurs valeurs -, par
effet, ce sont souvent les mêmes personnes qui assurent les
opposition aux structures professionnalisées de prise en
prises en charge et cherchent les subsides. Ce souci crée
charge, n’est certainement pas étrangère à cette situation.
souvent des difficultés importantes en termes de qualité et
d’efficacité des services.
La prise en charge des personnes sans-abri en Grèce est
encore en cours d’organisation, c’est pourquoi la thématique
Prise de décision et responsabilisation
du logement accompagné n’a pas encore été abordée de
manière exhaustive dans toutes ses dimensions. De même, il
En ce qui concerne la structure organisationnelle des ser-
est encore trop tôt pour demander aux divers groupes d’inté-
vices, les organismes officiels et confessionnels suivent en
rêts de dégager des synergies et de monter des partenariats
général un schéma décisionnel spécifique et précis: ils consi-
entre organismes au nom d’une grande cause commune.
dèrent que les thématiques qui relèvent de la gouvernance,
des objectifs et de l’approche philosophique font l’objet - ou
Il apparaît que la mise en place d’une collaboration efficace
plutôt, ont déjà fait l’objet - de décisions au plus haut niveau.
entre structures non gouvernementales et organismes
Et si certains cadres dirigeants sont disposés à prêter une
publics en Grèce n’en est qu’à ses balbutiements. Toutefois,
oreille distraite à ceux qui leur font part des difficultés ren-
l’attitude des décideurs et de l’opinion publique est aujour-
contrées par les agences qui relèvent de leur tutelle, la plu-
d’hui nettement plus constructive que voici quelques années
part restent très en retrait et se montrent insensibles aux
seulement. Les choses devraient donc trouver leur place
besoins très changeants des structures de terrain. Comme
naturellement, avec le temps.
les travailleurs sociaux le font parfois remarquer sur le ton de
la plaisanterie, “nous connaissons notre métier, il est peut-
Il semble également que bon nombre de structures bénévoles
être préférable que ces messieurs ne s’en mêlent pas”.
ont été plus accommodantes que les refuges officiels en ce
Au contraire, les organisations non gouvernementales et
qui concerne la durée du séjour de leurs résidents, ce qui
bénévoles sont plus ouvertes au changement motivé par des
donne à ces derniers davantage de temps pour trouver une
impératifs pratiques. Leur philosophie dépend généralement
solution de relogement appropriée. Cette souplesse n’existe
de leurs “propriétaires” et de leur schéma directeur. Elles sont
toutefois pas dans les structures dont la philosophie opéra-
donc relativement mieux équipées pour faire face aux incer-
tionnelle interdit au personnel d’accorder la priorité aux
titudes du changement.
besoins individuels des bénéficiaires face aux préjugés dominant la prise en charge et le traitement. En fin de compte, la
L’organisation pratique suit généralement le même schéma. En
seule solution proposée par ces structures en termes de réin-
Grèce, la plupart des structures de prise en charge se sont mises
sertion des résidents consiste pour ces derniers à se
en place en réponse à des besoins précis en termes d’accom-
débrouiller pour trouver un emploi et un logement sur le mar-
pagnement de crise et leurs pratiques reflètent cet ancrage de
ché immobilier privé, ce qui paraît irréaliste - surtout au vu
terrain. Les petites structures du secteur bénévole font généra-
des salaires moyens et des loyers pratiqués de nos jours -
lement preuve d’une grande sensibilité aux besoins individuels
pour des personnes confrontées à une situation qui les a jus-
des bénéficiaires tandis que les structures plus importantes, si
tement amenées à solliciter une prise en charge.
elles garantissent souvent de meilleures conditions matérielles,
ne maîtrisent pas encore l’accompagnement du relogement.
Toutefois, il apparaît que les projets locaux d’ONG indépendantes sont de plus en plus nombreux à collaborer avec les pouvoirs
Conclusion
publics nationaux ou locaux pour assurer la prise en charge de
publics spécifiques pour lesquels ils disposent des qualifications
Cette vue d’ensemble des services aux personnes sans-abri
professionnelles nécessaires. Malheureusement, même si la plu-
en Grèce montre que, loin d’être uniformes, les approches
part de ces projets accordent bel et bien une attention particu-
institutionnelles et organisationnelles varient considérable-
lière aux besoins spécifiques de leurs publics de prédilection, ils
ment d’un organisme et d’une prise en charge à l’autre. La
ne parviennent pas à pérenniser le financement de leurs activités.
32
Portugal
ISABEL BAPTISTA
Modèles et philosophies organisationnelles:
quelle place pour les moteurs externes
de changement?
concerne justement la présence concomitante en leur sein
des approches philanthropique et professionnelle. On retrouve
clairement cet “équilibre philosophique” dans tous les organismes, confessionnels ou non, aux divers niveaux organisa-
La nature fragmentaire de la prise en charge de l’exclusion du
tionnels et hiérarchiques. Les opinions philanthropiques domi-
logement, la montée en puissance à la fois tardive et lente de
nent les conseils de direction (essentiellement composés de
l’Etat providence et l’importance insignifiante accordée par
bénévoles) tandis que la professionnalisation accrue des
les pouvoirs publics à l’exclusion extrême du logement expli-
équipes de travail social a favorisé l’émergence de convic-
quent peut-être pourquoi il est difficile d’identifier des
tions différentes en ce qui concerne la prestation des services.
moteurs externes de changement dans la prise en charge des
personnes sans-abri au Portugal.
Ce processus est étroitement lié à l’évolution que connaissent bon nombre d’organismes depuis quelques années,
Les orientations politiques en matière de sécurité sociale en
(1),
place depuis le milieu des années quatre-vingt-dix
et qui
prévoient notamment la création de “Réseaux sociaux”(2),
entre autres en termes de renouvellement de leur organigramme et de définition plus précise des divers niveaux de
responsabilité et profils de fonction.
auraient pu constituer le moteur principal de l’émergence de
stratégies intégrées allant plus loin que la simple prise en
De plus, la coexistence de modèles philosophiques diffé-
charge des besoins fondamentaux de la population sans-abri
rents, bien souvent au sein d’une seule et même organisa-
pour promouvoir une réorganisation en profondeur de la pres-
tion, se met en place sur fond de prise de conscience accrue
tation des services. Malheureusement, jusqu’ici, l’implication
de la nécessité de rehausser les normes de qualification et de
trop faible des structures de prise en charge de l’exclusion du
professionnalisme des prises en charge. Le statut des tra-
logement dans ces Réseaux sociaux n’a par permis d’enre-
vailleurs sociaux s’est nettement amélioré et ils sont deve-
gistrer les effets positifs escomptés.
nus, en tant que catégorie socioprofessionnelle, des acteurs
essentiels de la définition des modes opératoires des struc-
Aucune organisation chapeau (nationale, régionale ou locale)
tures qui les emploient.
n’est jusqu’ici venue fédérer les activités du large éventail de
structures (confessionnelles ou non, publiques locales ou
Toutefois, l’absence de cadre général de création et de ges-
municipales) actives dans le domaine de l’exclusion du loge-
tion des services s’inspirant d’une connaissance approfondie
ment et qui, généralement, s’occupent davantage d’aide
des mécanismes sous-jacents de la genèse de l’exclusion du
sociale que spécifiquement de prise en charge des personnes
logement et du statut de sans-abri entrave l’élaboration de
sans-abri. Dans ce domaine, les services sont donc organisés
stratégies allant au-delà de la prise en charge des situations
et assurés en fonction des objectifs, de la philosophie et des
d’urgence et de crise.
pratiques d’organismes d’action sociale très différents.
La philosophie organisationnelle des agences travaillant avec
les sans-abri va de l’orientation caritative chrétienne (avec pour
(1)
Diverses types de structures et autres agences d’assistance mu-
objectif d’aider des personnes nécessiteuses, comme c’est le
tuelle, associations sans but lucratif et agences publiques actives dans
cas de bon nombre d’organismes confessionnels et de certaines
le domaine de l’action sociale coordonnent leur action et collaborent
organisations d’orientation philanthropique) aux approches plus
avec les autorités nationales en vue d’éradiquer ou de réduire la
professionnelles et très diverses sur le plan de l’orientation, de
l’idéologie sous-jacente et des méthodes de travail.
pauvreté et l’exclusion sociale et de promouvoir le progrès social.
(2)
Pour un panorama plus complet de cette nouvelle orientation des
politiques, lire Baptista, I. (2003), Services aux personnes sans-
Un thème intéressant en ce qui concerne l’impact des philo-
abri au Portugal. Entre Etat et ONG : partenariat, engagement et
sophies qui inspirent les agences travaillant avec les sans-abri
financement. Rapport d’un Groupe de travail conjoint du CESIS,
sur leurs pratiques organisationnelles et leur fonctionnement
de l’Observatoire européen sur les sans-abri et de la FEANTSA.
33
Evolution des structures organisationnelles:
objectifs d’intégration contre pratiques
d’accompagnement de crise
en charge des personnes sans-abri. Les agences ellesmêmes reconnaissent que les services disponibles se limitent
généralement à un accompagnement de base - par opposition au logement accompagné, à la médiation de l’insertion
La plupart des structures de prise en charge des personnes
professionnelle et aux soins de santé mentale. Sur le plan de
sans-abri continuent ainsi de concentrer l’essentiel de leurs
l’assurance de qualité, les réponses sont révélatrices d’une
efforts sur un accompagnement basique (hébergement tem-
profonde insatisfaction, surtout en ce qui concerne l’accom-
poraire, nourriture, vêtements, soins médicaux de base,
pagnement du logement, de la santé et de l’insertion profes-
hygiène corporelle) considéré comme essentiel et donc éli-
sionnelle. Toujours sous l’angle de la qualité des services, les
gible à des subsides. Les services proposés par les struc-
opinions les plus positives s’expriment sur les services de
tures de prise en charge de l’exclusion du logement incluent
base, la personnalisation de l’accompagnement (même si les
aussi très souvent l’accompagnement social et psycholo-
données disponibles sont peu nombreuses) et les soins de
gique, ainsi que des services d’information. Par contre, l’ac-
santé mentale (ici encore, les données sont rares).
compagnement du logement est pratiquement inexistant.
Que ce soit sur le plan de la disponibilité ou sous l’angle des
Malgré la disponibilité restreinte de services ciblés sur l’ac-
normes de qualité, le logement accompagné compte manifes-
compagnement spécifique des situations d’urgence, la plupart
tement parmi les préoccupations majeures des prestataires de
des structures ont évolué vers des pratiques qui tiennent
services aux personnes sans-abri. De ce point de vue, l’héber-
compte de leur réorientation vers des objectifs plus largement
gement d’urgence constitue la forme la plus courante d’ac-
inspirés par un souci d’intégration sociale. Ces dernières
compagnement. Le logement accompagné est pratiquement
années, outre l’amélioration généralement constatée au niveau
inexistant et même les structures d’accueil d’urgence et autres
de la disponibilité des services (surtout pour la prise en charge
solutions de logement provisoires telles que les pensões
des situations d’urgence), on constate une spécialisation pro-
(l’équivalent portugais du Bed and breakfast britannique)
gressive de certaines prises en charge afin de mieux rencon-
connaissent de sérieuses difficultés en termes de conditions
trer les besoins spécifiques et désormais reconnus de divers
d’hébergement. Malgré la mise en œuvre de grands pro-
publics cibles: personnes présentant des troubles de la santé
grammes de relogement dans les grands quartiers urbains, les
mentale, immigrés, femmes victimes de violences domes-
autorités en charge du logement ne se sont absolument pas
tiques et personnes dépendantes de la drogue.
préoccupées du sort des personnes sans-abri. L’exclusion du
Toutefois, cette prise de conscience progressive de la néces-
logement est une problématique qui, apparemment, relève
sité de rencontrer les besoins spécifiques de publics particu-
exclusivement des services sociaux, c’est pourquoi les auto-
liers de sans-abri et de nouvelles catégories de bénéficiaires
rités responsables du logement ne semblent pas devoir ou
potentiels (personnes ayant récemment perdu leur emploi) ne
vouloir s’en occuper. Depuis quelque temps, certaines muni-
s’accompagne ni de la collaboration souhaitable entre
cipalités cherchent à négocier une collaboration avec leurs
agences ni du travail d’accompagnement de fond suscep-
propres services du logement afin d’étudier des solutions de
tibles de garantir un suivi des personnes réellement porteur
logement susceptibles de raccourcir la durée de l’héberge-
d’intégration sociale: “Mais qu’est ce qu’on fait, ici? On s’oc-
ment “provisoire” (qui, en réalité, dure souvent plusieurs
cupe de leurs besoins les plus évidents: hygiène, nourriture -
années) tel qu’il se pratique couramment à l’heure actuelle.
quand ils arrivent, ils sont souvent gravement dénutris et
déshydratés - on s’occupe de leurs vêtements,... Et après?
(3)
“En 2002, seuls 20,6 % de la population portugaise âgée de 25 à
Qu’est qu’il adviendra d’eux d’ici un an? Il n’existe aucune
64 ans possédaient au moins un diplôme de l’enseignement
structure d’accompagnement pour prendre le relais après
secondaire (équivalent baccalauréat) et 45,5 % de la population
nous et nous ne pouvons pas faire grand-chose de plus nous-
avait quitté l’école prématurément, soit un pourcentage nette-
mêmes, ici. (...) Ne serait-ce qu’au niveau de la formation pro-
ment supérieur à la moyenne de l’Union européenne, qui s’éta-
iii
fessionnelle, les critères d’accès sont tellement draconiens
(niveau de 6e, voire de 9e année d’études) qu’ils excluent
blit à 18,8 %” (CEC, 2003 : 199).
(4)
automatiquement toute cette population. Et dire que c’est un
Entretien mené dans le cadre du projet In-extremis avec le coordinateur technique d’une agence travaillant avec les sans-abri
programme destiné aux personnes défavorisées!”(4)
dans le nord du Portugal.
(5)
Informations collectées sur base des réponses au questionnaire
Les structures d’accueil opérant dans cette zone(5) pointent
envoyé dans le cadre de la préparation du Rapport 2004 du
plusieurs problèmes de disponibilité et de qualité de la prise
Groupe de travail pour l’Observatoire européen sur les sans-abri.
34
Dans un contexte de pénurie de logement social et de marché
(6),
locatif dédoublé
les prestataires de services n’ont pratique-
Aptitudes organisationnelles:
professionnalisation et ressources humaines
ment aucune chance de pouvoir se tourner vers le marché
immobilier pour y trouver des solutions de logement alterna-
Les normes de professionnalisme et de qualification du per-
tives. Cette situation constitue d’ailleurs leur principal souci et
sonnel comptent sans aucun doute parmi les facteurs qui
leur plus grande source de frustration sur le plan de l’accompa-
conditionnent l’efficacité des prises en charge. Les services
gnement du logement - qu’il soit assuré directement ou indirec-
aux personnes sans-abri ont considérablement évolué sur ce
tement par l’intermédiaire d’autres organismes ou structures -
plan, sous l’effet de facteurs à la fois endogènes et exogènes.
car elle signifie que l’hébergement d’urgence reste la seule solution (de logement à long terme) pour la plupart des bénéficiaires.
D’une part, la complexité croissante des situations et le nombre
de plus en plus élevé de personnes qui sollicitent un accom-
Ces facteurs, et d’autres, expliquent que les travailleurs
pagnement imposent une approche plus professionnelle.
sociaux qui interviennent directement auprès des personnes
D’autre part, la nécessité de décrocher des subsides auprès
sans-abri soulignent souvent que les structures de prise en
de bailleurs de fonds externes (nationaux ou européens) amène
charge de l’exclusion du logement ne parviennent pas obte-
depuis quelques années un accroissement de l’investissement
nir de vrais résultats avec les personnes qu’elles accompa-
dans la qualification des équipes et dans le recrutement de pro-
gnent: “Les gens qui vivent ici dépendent de projets, de sub-
fessionnels, entre autres dans les domaines du travail social,
sides, de formations, de programmes professionnels... qui
de la psychologie, de la politique sociale et de la sociologie.
contribuent tous, dans une certaine mesure, à pérenniser
Bon nombre d’agences soulignent toutefois leur situation de
(7).
sous-effectif chronique et affirment qu’il s’agit de l’un des prin-
l’existant plutôt qu’à promouvoir une véritable intégration.”
cipaux obstacles à l’innovation et à l’amélioration de la quaAucune continuité des prises en charge ne s’est encore ins-
lité des services. Il n’est pas rare que les quelques personnes
taurée tout au long de la filière, de l’intervention précoce,
qui composent l’équipe (qui se résume même dans certains
voire la prévention (de l’exclusion du logement, notamment
cas à une seule personne) soient sensées assumer la respon-
par le biais de politiques cohérentes et constantes), à l’ac-
sabilité et la réalisation de toutes les tâches inhérentes au ser-
compagnement des situations de crise (les formats d’inter-
vice (parfois même pour plusieurs publics cibles).
vention les plus communs pour traiter ces situations deviennent des solutions définitivement provisoires) et au suivi
Le processus de professionnalisation des organismes pres-
post-accompagnement (que très peu d’agences pratiquent et
tataires de services présente un certain nombre de caracté-
qui ne fait l’objet d’aucune coordination entre structures ni,
ristiques qui méritent que l’on s’y attarde. Premièrement, des
plus généralement, d’aucun encadrement).
signes de tension apparaissent entre les personnels de direction (généralistes) et les professionnels de la prise en charge.
Deuxièmement, les premiers se plaignent de ce que les
seconds “manquent de compétences personnelles/relationnelles”, ce qui affecterait leurs relations avec les bénéficiaires.
Troisièmement, les professionnels revendiquent une implication plus directe dans un processus décisionnel toujours trop
centralisé entre les mains des organes directeurs “politiques,
bénévoles ou élus” des organismes qui les emploient.
(6)
Suite au gel des loyers imposé après la révolution de 1974, le marché locatif s’est nettement détérioré, avant finalement de se scinder
en deux catégories de statuts d’occupation radicalement différentes:
d’une part, de vieux baux perpétuels et intangibles assortis de loyers
très bas et, d’autre part, des logements neufs aux loyers prohibitifs.
(7)
Entretien mené dans le cadre du projet In-extremis avec un travailleur social de l’une des agences travaillant avec les sans-abri
de Lisbonne.
35
Quatrièmement, les professionnels s’inquiètent explicitement
de manque de formations destinées aux cadres dirigeants de
Schémas de financement et stratégies
décisionnelles
leur structure. Et enfin cinquièmement, la tendance actuelle
est au recrutement, au sein des organismes, de profession-
Depuis toujours, les capacités organisationnelles de la plupart
nels aux profils inédits: diplômés de l’université ou de l’ensei-
des agences travaillant avec les sans-abri reflètent dans une
gnement supérieur généraliste qui tendent à former une
large mesure les schémas de financement de la prise en charge.
classe à part, sorte de main-d’œuvre à tout faire chargée
d’assister les travailleurs sociaux traditionnels.
Cette relation financière se caractérise par la dépendance des
subsides publics. Tous les prestataires de services aux per-
Malgré la professionnalisation des équipes de travail social et
sonnes sans-abri travaillent sur base de contrats conclus avec
le développement de leurs qualifications, des données col-
la Sécurité sociale. La plupart de ces contrats sont des
lectées récemment auprès des prestataires de services eux-
conventions sui generis - elles n’entrent ni dans la catégorie
mêmes tendent à indiquer que leur personnel se compose
traditionnelle des contrats d’équipement, ni dans celle des
toujours très majoritairement de personnes n’ayant reçu
conventions de services - approuvées à l’échelon territorial et
aucune formation spécialisée. Sur ce point, les différences
soumises, du fait justement de leur nature atypique, à l’agré-
entre organismes sont énormes.
ment complémentaire des services nationaux de Lisbonne.
Le bénévolat, par contre, reste essentiellement l’apanage des
Les principales problématiques identifiées dans le secteur
organismes confessionnels et de quelques petites ONG. A
sont la pénurie et la précarité des subsides. Ces incertitudes
l’opposé, la tendance est clairement à la réduction du béné-
pèsent lourdement sur l’aptitude des organismes à réussir la
volat (voire à son élimination) dans les grandes ONG et les
prise en charge des besoins identifiés. Les prestataires de
structures municipales du secteur de la prise en charge des
services évoquent généralement les contraintes que leur
personnes sans-abri. Rares sont les exemples d’investisse-
régime financier font peser sur leurs investissements en res-
ment réel dans la formation du personnel bénévole.
sources humaines, non seulement sur le plan quantitatif mais
aussi, bien souvent, sur le plan qualitatif. Les autres sources
Les principales contraintes qui pèsent sur les capacités tech-
de mécontentement des organismes concernent la sensibi-
niques des agences tiennent d’abord à des difficultés finan-
lisation, apparemment insuffisante, des pouvoirs publics aux
cières chroniques qui les empêchent de recruter du person-
besoins spécifiques des personnes sans-abri, l’éparpillement
nel supplémentaire et plus qualifié, ensuite à l’absence de
des financements et le manque de coordination dans l’attri-
formation professionnelle spécifique et enfin à l’inadéquation
bution des subsides aux organismes d’un même territoire.
des compétences du personnel à la prise en charge des
besoins spécifiques des bénéficiaires.
L’interprétation des critères de financement est peut-être à l’origine d’une bonne part de ce mécontentement. Elle aggrave en
Les rares informations qu’il a été possible de réunir au sujet
effet le chevauchement des services au lieu d’en encourager la
des carrières représentées dans le secteur des services aux
complémentarité, ce qui crée une situation de concurrence
personnes sans-abri illustrent la grande diversité des acteurs
entre prestataires de services pour accéder aux subsides.
concernés par la prestation de ces services au sein des
agences. Plusieurs facteurs méritent d’être soulignés: a) la pré-
En pratique, si les subsides sont votés au niveau régional,
sence de bénévoles haut placés - et pratiquement inamovibles
l’analyse de chaque dossier de financement est locale et se
- dans la hiérarchie des organismes; b) un roulement accéléré
fonde sur la situation de l’organisme candidat aux subsides
du personnel bénévole aux échelons hiérarchiques inférieurs;
exprimée en termes de besoins et d’objectifs, et non sur une
c) et un personnel professionnel de coordination technique ou
évaluation de la couverture régionale en place ou à prévoir.
de réalisation des activités dont la rotation est d’autant plus
Bien entendu, une telle approche vraiment régionale n’est
importante qu’il est cantonné à un rôle de terrain.
possible que si les données locales sont comparables et
compilées pour en permettre l’analyse et l’exploitation, ce qui
n’est pas encore le cas.
36
Outre les subsides de la Sécurité sociale, source de référence
Le conseil de gestion de la plupart des organismes se com-
en matière de financement, les structures de prise en charge
pose soit d’élus sur liste unique, soit de personnalités nom-
des personnes sans-abri peuvent également accéder au sou-
mées directement puis confirmées à leur poste via une pro-
tien financier des collectivités locales et aux subsides affectés
cédure électorale. Si la majorité des présidents affirment que
à des projets spécifiques. Les fonds propres des organismes
les décisions sont prises en parfaite concertation interne, ils
constituent également une source importante de financement.
pensent que ce n’est pas le cas de la plupart des autres organismes, où, d’après eux, les décisions sont beaucoup plus
Dans ce contexte de procédures individualisées de financement
arbitraires et autoritaires. En d’autres termes, on sait com-
des prestataires de services, l’engagement de la direction des
ment il faudrait en principe prendre les décisions, mais on
organismes devient essentiel, surtout dans un domaine de l’ac-
agit autrement. En effet, dans la pratique, la plupart des déci-
tion sociale dont les bénéficiaires constituent un public à ce
sions stratégiques (embauche, gestion du patrimoine, straté-
point marginalisé que les bailleurs de fonds sont rares.
gie organisationnelle) relèvent clairement de l’autorité du président. Le personnel technique est principalement chargé de
En réalité, c’est bien souvent à leur efficacité dans la chasse aux
la gestion et du fonctionnement des structures au quotidien.
subsides que la plupart des présidents de structure doivent
Quant à l’association des usagers aux décisions liées à l’or-
d’occuper leur poste si longtemps, ce qui explique aussi que la
ganisation des services, elle est anecdotique.
composition des conseils de direction évolue très lentement.
On observe toutefois depuis quelque temps les signes d’une
Dès lors, pour bien comprendre la structure et les capacités
participation plus active du personnel professionnel - princi-
organisationnelles des organismes, il est indispensable de se
palement des coordinateurs techniques - à la définition des
pencher sur quelques-uns des traits les plus typiques de leur
pratiques, en parallèle d’une conscientisation sociale accrue
direction, de leurs processus décisionnels et de leurs priorités.
à l’existence de certains métiers du secteur. Les travailleurs
sociaux, sociologues et psychologues comptent parmi les
La plupart des dirigeants d’organismes proviennent des caté-
catégories socioprofessionnelles qui ont vu leur rôle au sein
gories les plus scolarisées de la population. Ils ont souvent
des organismes se développer à mesure du renforcement de
suivi un enseignement relativement poussé (plus d’un diri-
leur statut professionnel. Cette évolution a eu un effet direct
geant d’organisme sur trois est titulaire de l’équivalent du
jusque dans l’organigramme même des organisations avec
baccalauréat, voire d’un diplôme de l’enseignement supé-
la revendication, d’une part, de davantage de professionna-
rieur ou universitaire), surtout s’ils dirigent une grande struc-
lisme dans la prestation des services et d’autre part, l’exi-
ture. Issus de la classe supérieure et diplômés de l’enseigne-
gence corollaire d’une réduction du bénévolat.
ment universitaire, ils sont, il est vrai, en mesure de conforter
leur situation au sein de leur organisme, mais ils sont aussi
mieux préparés à assurer la gestion d’un service bénévole, ce
qui fait d’ailleurs généralement partie de leurs attributions.
Il a été possible d’identifier, chez les présidents d’agences,
une autorité certaine et un grand engagement personnel,
deux traits typiques du leader au long cours - avec, en corollaire, un certain immobilisme à la présidence des conseils
d’administration.
La question du leadership se pose également sous l’angle du
processus décisionnel des organismes.
37
Suivi et évaluation:
situation actuelle et perspectives
Beaucoup d’acteurs considèrent encore le suivi et l’évaluation
de leur action comme une ingérence pure et simple dans la
pratique de leur profession, tant il est vrai que la culture de
En tant que premiers prestataires de services aux personnes
l’évaluation n’est pas encore largement implantée au Portugal.
sans-abri, les agences officielles tendent à exercer une fonction de contrôle des décisions d’investissement.
Les procédures d’évaluation restent donc l’un des grands
points faibles de l’action des prestataires de services. Les
Outre leurs fonctions d’analyse des dossiers de subsides et
activités d’évaluation se résument généralement à des entre-
de contrôle des budgets et de l’éligibilité des dépenses, les
tiens informels et sporadiques avec les bénéficiaires avec,
bailleurs de fonds (Sécurité sociale et collectivités locales)
parfois, l’organisation de moments d’évaluation plus formels
imposent toute une série de procédures de surveillance finan-
dans le cadre de réunions d’équipe, au cours desquelles on
cière des activités.
analyse les situations individuelles plus complexes et, plus
rarement, les performances du personnel.
Autres procédures régulières de suivi: la collecte de statistiques mensuelles, assurée par les structures elles-mêmes,
Si la plupart des prestataires de services assurent l’évalua-
concernant le nombre de bénéficiaires, la gamme de services
tion régulière de leurs procédures - c’est-à-dire des types de
assurés et leur coût unitaire (repas, nuitées d’hébergement,
services fournis, à qui et à quel rythme - et en font rapport à
stagiaires, etc.). Des visites annuelles sont également orga-
leurs bailleurs de fonds, l’évaluation des résultats obtenus -
nisées pour obtenir des informations complémentaires
c’est-à-dire l’analyse de l’évolution des personnes et des sys-
essentielles au renouvellement des contrats.
tèmes suite à la réalisation d’un programme ou d’une intervention - est manifestement inexistante.
Dans bon nombre de cas, les procédures de suivi sont motivées par des facteurs exogènes, entre autres liés aux critères
Même au plan de l’identification des besoins des bénéficiaires,
d’éligibilité imposés par les bailleurs de fonds. Toutefois, la
il est urgent d’améliorer la situation. En effet, si l’évaluation de
collecte régulière de données statistiques peut également
ces besoins est généralement assurée d’une manière ou d’une
résulter de facteurs internes. La professionnalisation des
autre, elle n’est ni automatique ni normalisée, ce qui signifie
structures, déjà évoquée ci-dessus, n’est manifestement pas
qu’il est impossible d’évaluer systématiquement les résultats
étrangère à cette évolution récente.
du dispositif d’intervention. Par conséquent, il est pratiquement impossible de transformer les enseignements de l’éva-
A part ces procédures de suivi assez communes, il est diffi-
luation en un instrument efficace et transférable porteur d’amé-
cile d’en identifier qui soient systématiques en matière d’éla-
lioration des modes opératoires des organismes.
boration, de mise en œuvre et d’encadrement des normes de
qualité de prestation des services. Certains services territo-
En réalité, l’évaluation est rarement une activité structurée et
riaux (à l’échelon des districts) de sécurité sociale ont fait l’ef-
suffisamment régulière ou systématique. Même la simple col-
fort d’élaborer des modèles de suivi qui pourraient servir à
lecte régulière de données reste souvent incompatible avec
orienter les procédures, mais aucun résultat n’est disponible
les ressources limitées des organismes, voire avec leurs pro-
à propos de ces exercices.
cédures institutionnelles profondément enracinées.
L’évaluation et la participation des bénéficiaires constituent
Toutefois, en tant que dimension essentielle de l’organisation
des domaines où le discours théorique a évolué, mais dont
et de la pratique des services, l’évaluation compte parmi les
la pratique reste “l’otage de la peur”.
concepts qui font aujourd’hui leur chemin au sein des professions et organismes de l’intervention sociale.
Les prestataires de services reconnaissent la nécessité d’assurer le suivi et l’évaluation de leur action et les choses avan-
Si l’évaluation externe est beaucoup moins ancrée dans le
cent dans ce domaine depuis quelques années. Toutefois,
secteur de la prise en charge des personnes sans-abri
cette évolution a longtemps été motivée par des facteurs exo-
qu’ailleurs, c’est parce que les organismes qui le composent
gènes (projets subsidiés par l’Europe et initiatives du secteur
participent beaucoup plus rarement aux projets de portée
social) et le suivi et l’évaluation n’ont donc pas encore accédé
nationale, voire européenne, qui imposent ce type de procé-
au statut d’outil essentiel de l’amélioration des normes de
dure. L’organisation d’activités dans le domaine de l’exclu-
prise en charge et de la qualité des pratiques professionnelles.
sion du logement relève presque exclusivement de l’initiative
38
des organismes eux-mêmes et des subsides de la Sécurité
Conclusion
sociale et des collectivités locales, or les seules formes d’évaluation prévues par ces sources de financement prennent
L’éparpillement qui caractérise la prise en charge de l’exclusion
formes d’audits internes des procédures.
du logement, la collaboration insuffisante entre services, la
relation hiérarchique persistante entre le pouvoir national et les
L’absence d’évaluation externe des structures par leurs
collectivités locales ainsi que le statut à part et la situation mar-
bailleurs de fonds et de prise en compte de la dimension régio-
ginale de la plupart des prestataires de services contribuent à
nale par-delà l’évaluation individuelle de chaque organisme
la lenteur de l’évolution organisationnelle de ces derniers. La
peut être source d’utilisation inefficace des ressources dispo-
professionnalisation progressive du secteur et la nécessité
nibles, voire de gaspillage pur et simple. Elle encourage éga-
pour les organismes de prise en charge de décrocher des sub-
lement la mise en concurrence des structures et les doublons
sides liés à des programmes auprès de bailleurs de fonds
alors que sa mise en œuvre permettrait d’évaluer précisément
nationaux et européens plus exigeants ont amené des chan-
les besoins et l’efficacité des services et de focaliser les sub-
gements dans la structure organisationnelle des grandes struc-
sides sur des stratégies intégrées susceptibles de contribuer
tures. Toutefois, ces changements sont lents et limités et sont
à l’émergence de services de prévention et d’intégration.
encore loin de concerner la totalité du secteur de la prise en
charge des personnes sans-abri au Portugal.
Il est donc urgent d’élaborer des procédures sérieuses de
suivi et d’évaluation, ciblées en particulier sur les résultats de
Références bibliographiques
l’action des prestataires de services du domaine de l’exclusion du logement. L’importance de ces activités est de plus
Baptista, I. (2003) Services for homeless people in
en plus largement reconnue et des investissements dans ce
Portugal. Between the State and the NGO’s: partnership,
domaine renforceraient donc certainement la motivation et le
protagonism and financing. Working Group Paper,
professionnalisme du personnel, ce qui contribuerait à
CESIS/European Observatory on Homelessness/FEANTSA.
atteindre l’objectif de l’immense majorité des prestataires de
services aux personnes sans-abri: favoriser l’intégration
sociale de leurs bénéficiaires.
Bruto da Costa, A. and Baptista, I. (2001) Access to
Housing: working together to prevent homelessness among
disadvantaged and vulnerable people - Portugal, European
Observatory on Homelessness/FEANTSA.
Capucha, L (coord) (1995) ONG’s de solidariedade social:
Práticas e Disposições, Cadernos REAPN, Rede Europeia
Anti-Pobreza, Porto.
Rodrigues, F (1999) Assistência Social e Políticas Sociais
em Portugal, ISCOOP, Lisboa.
CEC (2003) Joint Report on Social Inclusion - summarising
the results of the examination of the National Action Plans
for Social Inclusion (2003-2005), CEC, Brussels.
39
Observatoire Européen sur le sans-abrisme La prise en charge des personnes sans-abri en Europe
ANNEXE
Correspondants de l’Observatoire européen
sur le sans-abrisme (OES)
Autriche
Heinz Schoibl,
Helix Research and Consulting
[email protected]
Italie
Antonio Tosi,
DIAP Politechnico di Milano
[email protected]
Belgique
Pascal De Decker,
Antwerp University
[email protected]
Luxembourg
Roland Maas,
Centre d’Etudes de Populations, de Pauvreté
et de Politiques Socio-Economiques
[email protected]
Danemark
Inger Koch-Neilsen,
Social Forsknings Institutet
[email protected]
Finlande
Sirkka-Liisa Kärkkänen,
Stakes
[email protected]
France
Elizabeth Maurel,
GREFOSS-IEP Sciences-Po Grenoble
[email protected]
Allemagne
Volker Busch-Geertsema,
GISS.e.v
[email protected]
Grèce
Aristidis Sapounakis,
KIVOTOS
[email protected]
Irlande
Eoin O’Sullivan,
Department of Social Studies Trinity College Dublin
[email protected]
40
Pays-Bas
Judith Wolf,
Trimbos-institute Utrecht
and Radboud University Nijmegen
[email protected]
Portugal
Isabel Baptista,
CESIS, Lisbon
[email protected]
Espagne
Pedro José Cabrera Cabrera,
Universidad Pontifica Comillas 3
[email protected]
Suède
Ingrid Sahlin,
Department of Sociology Gothenburg University
[email protected]
Royaume-Uni
Isobel Anderson,
Housing Policy and Practice Unit University of Stirling
[email protected]
FR_2004WG3_Service
29/04/05
15:02
Page 1
e u r o p é e n
s u r
l e
L’ensemble “face au sans-abrisme en Europe” est le résultat du travail des trois groupes thématiques de recherche de l’Observatoire européen sur le sans-abrisme de la FEANTSA qui ont été créés afin de
couvrir les thèmes suivants :
■
■
■
L’évolution du rôle de l’Etat
L’évolution du profil des sans-abri
L’évolution du rôle des services
La prise en charge des personnes sans-abri en Europe: Facteurs
organisationnels ayant un effet sur les prestations de services aux
personnes sans-abri se base sur les cinq articles réalisés par les
correspondants nationaux de l’Observatoire européen sur le sansabrisme. Les articles peuvent être téléchargés dans leur intégralité à
partir du site Internet de la FEANTSA www.feantsa.org.
La Commission européenne soutient financièrement le travail de
l’Observatoire européen sur le sans-abrisme.
ISBN: 9075529422
novembre 2004
European Federation of National Associations Working with the Homeless
194, Chaussée de Louvain
■
1210 Bruxelles
■
Belgique
■
Tél.: + 32 2 538 66 69
■
Fax: +32 2 539 41 74
■
[email protected]
■
www.feantsa.org

La prise en charge des personnes sans

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