Transformer les sites et sols pollués - CERF Rhône

Fiche pédagogique - Janvier 2015
Mise à jour de la Loi ALUR du 24 mars 2014
et des décrets du 22 décembre 2014
Transformer les sites et sols pollués
un partenariat public-privé
au service
des élus et
des praticiens du foncier
Dans un contexte façonné par les impératifs de
renouvellement urbain, les sites et sols pollués deviennent
progressivement des espaces de projet.
Mêlant à la fois enjeux de territoire et de sécurité
sanitaire, leur reconversion apparaît souvent complexe
et peu rentable. Pourtant, loin de cette image négative,
la dépollution de ces sites contribue en réalité à la sortie
d’opérations stratégiques pour les territoires.
Cette fiche vise à donner aux élus et aux techniciens
les cadres d’action pour gérer au mieux les sites et sols
pollués que ce soit au niveau du risque sanitaire, de leur
intégration dans des projets urbains ou dans la sécurisation
des transactions.
Sommaire
I.
La gestion du risque sanitaire : Quels enjeux? Quelles responsabilités?
II.
Sécuriser les transactions
III.
Reconvertir les sites et sols pollués dans une démarche de projet
I. La gestion du risque sanitaire : Quels enjeux? Quelles responsabilités?
Penser la reconversion d’un site pollué amène nécessairement à se poser des questions en termes d’enjeux,
de responsabilités, de financements et de mise en sécurité du site.
1. Pourquoi reconvertir les sites pollués?
2. Qui est le responsable de la dépollution?
Saisir une opportunité de territoire
La responsabilité incombe au dernier exploitant
Nombre de sites pollués se situent dans des zones à
fortes pressions foncières, dans les centres villes (anciens
faubourgs industriels) ou en périphérie immédiate. En
reprenant de tels sites, la collectivité peut réaliser une
économie sur les coûts liés à la voirie, aux réseaux et aux
équipements publics car ces sites sont déjà intégrés à la
trame urbaine. D’un point de vue de stratégie territoriale,
ces sites représentent une bonne opportunité pour
renouveler l’espace urbain sans empiéter sur les espaces
agricoles et naturels. Il s’agit également d’une solution
pour redynamiser le territoire par un renouvellement du
paysage.
Répondre à un risque sanitaire
L’enjeu sanitaire, aussi bien pour les êtres humains que
pour l’environnement, sera à prendre en compte lors de
la reconversion d’un site pollué.
Un site pollué présente un risque potentiel pour l’homme.
Pour représenter un réel danger, trois conditions doivent être réunies :
1. Une source de pollution ;
2. Un facteur de diffusion de cette pollution (sol, eau,air) ;
3. Une cible (l’homme).
Si ces trois éléments ne sont pas présents, le risque sanitaire n’est pas
avéré.
La circulaire du 8 février 2007* expose l’approche
nationale de la reconversion des sites : la gestion
du risque sanitaire. Il s’agit d’adapter les usages
possibles des milieux en fonction de leur état, sans
obligatoirement viser une dépollution systématique. Le
degré de dépollution est ainsi adapté au risque sanitaire
pour les futurs usagers. Selon cette logique, les exigences
de remédiation (c’est-à-dire de dépollution) seront
moindres pour un usage industriel que pour un usage
d’habitat ou une école maternelle. On adapte donc la
dépollution au projet.
Installations Classées - Prévention de la pollution des sols - Gestion des sols
pollués
*
2
En France, les établissements présentant un risque
potentiel pour l’environnement sont encadrés par
la réglementation ICPE (Installation Classée Pour
l’Environnement). Dans le cas d’une cessation d’activités
classées, le dernier exploitant a l’obligation de remise
en état du site de façon à permettre l’usage futur du
site*.
Cette responsabilité de l’exploitant fait l’objet d’une
prescription trentenaire. Le préfet ne pourra imposer à
l’exploitant « la charge financière des mesures à prendre
au titre de la remise en état d’un site lorsque plus de
trente ans se sont écoulés depuis la date à laquelle la
cessation d’activité a été portée à la connaissance de
l’administration». Ce principe posé par la jurisprudence**
ne s’applique pas si des faits portant atteinte à
l’environnement ont été dissimulés.
En cas de succession d’exploitations de même activité,
le dernier exploitant est le responsable de l’ensemble de
la pollution car les activités se sont substituées l’une à
l’autre. Lorsqu’il y a succession d’exploitations d’activités
différentes, chaque exploitant reste responsable de sa
pollution. Si un exploitant antérieur n’existe plus, sa
pollution devient orpheline (voir ci-contre).
Il est à noter que le préfet pourra, après mise en
demeure, assurer d’office les travaux nécessaires aux
frais du responsable. L’exécution pourra être confiée à
un EPF ou à l’ADEME.
Enfin, le propriétaire du site pourra être considéré, à titre
subsidiaire, comme le responsable s’il est démontré qu’il
a fait preuve de négligence ou qu’il n’est pas étranger à
la pollution.
Décret n° 2005-1170 du 13 septembre 2005 modifiant le décret n° 77-1133
du 21 septembre 1977 pris pour l’application de la loi n° 76-663 du 19 juillet
1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement,
art. 34-1 III
**
CE, 8 juillet 2005, Alusuisse-Lonza-France n° 247976
*
Pour quel usage l’exploitant doit-il remettre le
site en état ?
Dans la procédure de cessation d’activité des ICPE,
l’exploitant doit lui-même proposer l’usage futur de son
site. Ainsi, trois mois préalablement à cet arrêt, il informe
le préfet de la cessation d’activité en lui remettant un
rapport sur la situation environnementale ainsi que
l’historique du site faisant état de ses usages successifs et
une proposition d’usage futur du site. Ces informations
sont également transmises au propriétaire du terrain et
au maire ou au président de l’EPCI compétent en matière
de planification. Le préfet a deux mois pour fixer l’usage
futur et ordonner la remise en état en conséquence.
Sauf dans le cas où toutes les parties sont d’accord pour
retenir un usage différent (par exemple habitat), le préfet
retiendra l’usage de la dernière période d’exploitation, à
savoir industriel, pour prescrire la remise en état. Une
dépollution plus poussée devra être négociée lors de
l’acquisition (droit privé) le plus souvent dans le cadre
d’un projet.
Permettre le transfert de responsabilité à un
tiers
Afin de faciliter le renouvellement des ICPE suite à un
arrêt d’exploitation, la Loi ALUR du 24 mars 2014 a
donné la possibilité pour un tiers de se substituer à
l’exploitant pour réaliser des travaux de réhabilitation
(Art. L. 512-21 du code de l’environnement). Ce transfert
de responsabilité, à la fois financière et administrative,
requiert l’accord du Préfet et de l’ancien exploitant. Le tiers
intéressé devra présenter un mémoire de réhabilitation
comprenant les mesures à mettre en oeuvre pour rendre
le site compatible avec l’usage futur. Il devra disposer
des capacités techniques et financières suffisantes à la
réalisation des travaux et les mesures de gestion devront
être contrôlées par un bureau d’études certifié. A noter
qu’en cas de défaillance du tiers, l’administration pourra
se retourner contre le dernier exploitant qui demeure,
en dernier ressort, le seul responsable.
Le cas des sites à responsable défaillant
Face à un site abandonné, la première étape consiste à
vérifier la situation du dernier exploitant responsable.
Des recherches sont souvent nécessaires pour identifier
la personne responsable. Il est assez fréquent de
trouver un site dont le dernier exploitant n’existe plus,
est introuvable ou insolvable. Dans ce cas, il devient
impossible d’appliquer le principe « pollueur payeur ».
Cette situation concerne une grande majorité des
sites. La dépollution incombe alors au bénéficiaire du
changement d’usage.
Ces sites orphelins sont mis en sécurité afin d’éviter
les squats et les intrusions. Les sites peuvent être très
endommagés et présenter des risques d’accidents. Dans
le cas de responsables défaillants, les pouvoirs publics
interviennent en tant que garants de la sécurité et de
la santé publique. Le préfet pourra solliciter le ministère
en vue d’une intervention de l’ADEME consistant
essentiellement à clôturer le site, à le maintenir fermé
et à limiter les quantités de déchets. Afin de renforcer
la mise en sécurité, l’ADEME et/ou le préfet pourront
également proposer l’instauration d’une servitude
d’utilité publique restreignant certains usages dans le
temps.
3
3. Quelles démarches pour gérer le risque ?
La Note ministérielle du 8 février 2007 pose le cadre
d’action réglementaire pour évaluer les risques
sanitaires. Deux démarches de gestion sont proposées :
la démarche d’Interprétation de l’État des Milieux (IEM)
et le plan de gestion. Selon la situation, on réalisera l’une
et/ou l’autre de ces démarches.
La démarche d’IEM est réalisée sur un site en cours
d’activité pour évaluer la compatibilité de l’état du site
avec l’usage en cours. La procédure d’IEM est à la charge
de l’exploitant et est réalisée par un bureau d’études.
Elle est composée d’un schéma conceptuel, d’une
investigation de terrain et d’une analyse.
Le schéma conceptuel est une représentation graphique
de la situation du site. On y représente la source, le
vecteur et la cible de la pollution.
Le plan de gestion va plus loin que l’IEM en réalisant une
Évaluation Quantitative des Risques Sanitaires (EQRS)
ainsi qu’un bilan « coût-avantage » qui déterminera
les exigences de dépollution appropriées en fonction
du risque sanitaire. Après dépollution, on réalise un
schéma conceptuel final à l’appui d’une investigation de
terrain et une Analyse des Risques Résiduels (ARR). A
ce stade, le bilan ne peut être négatif sinon les mesures
de dépollution continuent ou sont relancées. Une
surveillance environnementale régulière peut ensuite
être proposée, notamment sur la qualité des nappes. Six
mois après sa réalisation, le bilan est adressé au préfet.
Enfin, la circulaire du 8 février 2007 précise que « la
politique de gestion des risques suivant l’usage ne
dispense en aucune manière de rechercher les possibilités
de suppression des sources de pollution compte tenu des
techniques disponibles et de leurs coûts économiques ».
4. Mettre en sécurité un risque dans le temps
La mise en place de restrictions d’usage et de servitudes
permettra d’empêcher certains usages sur un site pollué.
Cet outil est réglementé par les articles L. 515-8 et
suivants du Code de l’environnement. Elles peuvent faire
suite à un plan de gestion ou une IEM.
Exemple de schéma conceptuel
À la suite de ces analyses, on détermine s’il y a compatibilité entre l’usage et l’état des milieux. En cas d’incertitude, des mesures de gestion sont prises et une surveillance environnementale peut être mise en place. Si
on constate un risque plus grave, il sera nécessaire de
réaliser un plan de gestion.
Le plan de gestion sera réalisé, quant à lui :
• lorsqu’une cessation d’activité libère un terrain qui
pourra être affecté à un nouvel usage,
• lorsqu’une démarche d’IEM nécessite des mesures
de gestion,
• lorsqu’un projet urbain se déroule sur un ancien
terrain industriel.
4
La servitude d’utilité publique (SUP) va permettre
d’inscrire dans le temps une limitation d’usage d’un
terrain. Elle ne peut cependant pas limiter ou interdire
un usage déjà en cours. Il s’agira plutôt d’interdire un
type de construction ou un usage à venir. Par exemple,
il est possible d’interdire la construction d’un parking
souterrain ou de transformer un terrain en espace
vert. Une SUP est attachée à une parcelle et est inscrite
dans les documents d’urbanisme (en annexe du PLU)
ainsi qu’à la Conservation des hypothèques. Certaines
restrictions d’usage sont obligatoires ; c’est le cas pour
les établissements SEVESO, certaines anciennes carrières
ou encore les centres de stockage de déchets qui font
l’objet d’une SUP spécifique. Elle peut être imposée
par le préfet ou demandée par le maire. L’exploitant
transmet les informations relatives à la restriction puis
l’inspecteur des installations classées rédige un rapport
sur cette base au préfet qui arrête un projet de servitudes
II. Sécuriser les transactions
et le communique au maire et à l’exploitant. Le projet de
servitude peut être ensuite soumis à enquête publique
ou à une simple consultation des propriétaires selon les
cas. Les coûts liés à ces restrictions d’usage (études, frais
de conservation) sont supportés par le responsable de
la pollution. Les propriétaires (du site exploité ou des
terrains extérieurs) se voyant grevés d’une servitude
du fait de l’activité d’une exploitation peuvent réclamer
une indemnité dans un délai de trois ans auprès de
l’exploitant. Le montant est fixé par accord amiable, à
défaut par le juge de l’expropriation.
Il est également possible de mettre en place une
Restriction d’Usage entre Parties (RUP). Il s’agit d’une
servitude de droit privé (servitude conventionnelle entre
deux fonds) ou entre deux personnes (non transmissible).
Dans ces conventions, l’une des parties est forcément
propriétaire du terrain. Il peut être par exemple convenu
d’une restriction concernant le sol ou le sous-sol
posée entre un propriétaire vendeur et un acheteur
(la restriction figure alors dans l’acte de cession) ou des
obligations de surveillance ou d’entretien. Les RUP sont
publiées aux hypothèques mais ne figurent pas dans
les documents d’urbanisme. Le propriétaire ne peut
recevoir d’indemnisation.
Un point de vigilance particulier est à observer en
matière de sites et sols pollués, celui des cessions
et acquisitions de terrains. Cette étape est délicate
dans la mesure où il va s’agir d’estimer et de
négocier le prix du foncier en fonction de l’état
plus ou moins ou connu des sols.
1. Connaissance de l’état du bien
Connaître l’état du bien, son degré de pollution permettra
de fixer un prix juste pour les deux parties. Le législateur
a d’ailleurs mis en place des garde-fous pour aller vers
plus de transparence.
L’obligation d’information du vendeur
Les articles L. 514-20 et L. 125-7 du Code de
l’environnement imposent au vendeur d’un terrain
d’informer par écrit de la présence d’une pollution des
sols. L’acte de vente atteste de cette formalité. Le vendeur
devra, a minima, faire des recherches sur les bases de
données BASOL* et BASIAS** et joindre le résultat des
recherches à l’acte de vente.
Pour remplir cette obligation d’information, les vendeurs
pratiquent souvent un audit environnemental avec une
consultation des bases de données BASOL/BASIAS,
une visite du site avec consultation des documents sur
place, une rencontre avec le responsable du site et des
recherches documentaires sur l’histoire du site (dont des
photographies aériennes). Puis, l’analyse se poursuit par
une investigation sur l’emplacement des réseaux et des
prises d’échantillons. L’audit permettra de déterminer le
degré de pollution, de chiffrer le montant des travaux de
remise en état, de négocier le prix du terrain de manière
objective et de poser les clauses de l’acte de vente. À
noter qu’il ne répond à aucune obligation légale mais
qu’il est vivement recommandé par les professionnels
du domaine.
BASOL est une base de données sur les sites et sols pollués (ou
potentiellement pollués) appelant une action des pouvoirs publics, à
titre préventif ou curatif (http://basol.ecologie.gouv.fr/accueil.php).
**
BASIAS est un inventaire historique référençant les sites industriels
et les activités de service (http://basias.brgm.fr/index.asp).
A noter qu’en Rhône-Alpes, une réactualisation de la base de données
BASIAS est actuellement en cours et devrait être finalisée en 2015.
*
5
En cas de préemption*, le titulaire du droit de
préemption peut demander au vendeur des informations
complémentaires à la DIA, notamment le dossier de
diagnostic technique, un état des risques technologiques
et les documents relatifs à l’état des sols. Le titulaire
du droit de préemption peut également demander au
propriétaire à visiter le bien.
Le rôle d’information de l’État et des collectivités
La connaissance de l’état des sols est devenue la clef de
voûte de la sécurisation des projets de renouvellement
des sites pollués. La Loi ALUR du 24 mars 2014 dispose
que l’Etat devra créer des secteurs d’information sur les
sols pollués qui devront faire l’objet d’études de sol et
de mesures de gestion en cas de changement d’usage.
La liste des sites sera soumise pour avis aux communes
et EPCI compétents en matière d’urbanisme et une
information sera transmise aux propriétaires concernés.
Les secteurs seront cartographiés et annexés au PLU,
au document en tenant lieu et à la carte communale.
Les autorisations d’urbanisme devront justifier de la
réalisation des études de sol et des mesures de gestion
(Art. L. 556-1 du code de l’environnement).
En cas de vente ou de location dans ces secteurs, le
vendeur ou le bailleur devra indiquer dans l’acte de
vente ou dans le bail les informations rendues publiques
par l’État. Si une pollution du sol est découverte,
l’acquéreur ou le preneur dispose de 2 ans pour prouver
l’incompatibilité du terrain avec l’usage pour faire valoir
son droit à une résolution de la vente, à une baisse du
loyer ou à une restitution d’une partie du prix de vente
ou à une réhabilitation du terrain aux frais du vendeur
(à condition que les frais ne soient pas disproportionnés
par rapport au prix de vente).
*Décrets n°2014-1572 et 2014-1573 du 22 décembre 2014
6
Les collectivités doivent, par ailleurs, transmettre les
éléments dont elles disposent en matière d’historique
industriel et de qualité des sols aux bénéficiaires
d’autorisations d’urbanisme sur d’anciens sites
industriels*.
Pour répondre à cette obligation d’information, certaines
intercommunalités se lancent dans des inventaires locaux
qui leur permettront de transmettre les informations les
plus justes. C’est le cas du Grand Lyon qui élabore, depuis
2005, un Inventaire Historique Urbain (IHU) recensant
les sites ayant connu une activité industrielle ou de
services. Cette méthode est basée sur une recherche
exhaustive de la donnée à l’échelle cadastrale. Cet IHU
a conduit à identifier et à localiser environ 14 000 sites
potentiellement pollués au lieu des 586 recensés sur le
Rhône par BASIAS. L’IHU servira par la suite à adapter les
documents d’urbanisme et à sécuriser les transactions
et les projets.
2. Négociation pour l’acquisition d’un terrain
pollué
La négociation tient une place importante dans le
processus d’acquisition d’un terrain pollué. Elle doit
permettre de déterminer un prix du foncier compatible
avec le bilan du promoteur ou de l’aménageur pour un
projet donné. Dans cette perspective, la prise en charge
financière de la dépollution/déconstruction pourra être
partagée ou assumée par l’une ou l’autre des parties. Des
clauses spécifiques peuvent être introduites dans l’avantcontrat et l’acte de vente pour encadrer la dépollution et
limiter la prise de risque pour le porteur de projet (voir
ci-après).
*
CE 9 mai 2001, Commune de Saint-Chéron
3. Clauses environnementales
Appui de l’EPFL de la Haute-Savoie sur la reconversion
d’un site industriel
La commune de Marnaz, située dans la vallée de l’Arve, a connu
le développement dans son centre d’une entreprise de décolletage
à partir des années 1950. Le départ de cette entreprise sur une
commune voisine libère un site d’1,2 hectares à proximité immédiate
d’une zone pavillonnaire. La commune a pour ambition d’utiliser
le site pour réaliser des logements notamment sociaux et/ou une
maison de retraite. En août 2011, lors de la mise en vente du site,
la commune fait appel à l’EPFL de la Haute-Savoie pour préempter
le bien et le préparer pour les futurs aménagements. Le site est
acquis pour 850 000 € pour le compte de la collectivité. Le portage
est organisé sur quatre ans avec paiement à terme. L’activité
industrielle a laissé une pollution assez typique dans les bâtiments
et le sol : présence d’amiante, de plomb, de trichloréthylène, etc.
Selon que l’on se positionne à la place du vendeur ou de
l’acquéreur, les clauses à inclure dans le contrat de vente
seront de natures différentes. L’acquéreur cherchera
à disposer de l’information la plus exhaustive sur l’état
du bien afin de pouvoir négocier le prix au plus juste,
de se protéger par des clauses et d’éviter les mauvaises
surprises. Le vendeur, de son côté, aura pour objectif
de conclure la vente avec un prix intéressant tout en se
dégageant, si possible, d’une responsabilité ultérieure.
Clauses à inclure dans l’avant-contrat
L’avant-contrat peut être signé avant la réalisation de
l’audit environnemental. Il va permettre de poser une
option sur un bien et de conditionner son acquisition
effective par des clauses spécifiques. Il peut s’agir, par
exemple, d’une condition suspensive de l’absence de
découverte de pollution. Si une pollution est découverte,
rendant le terrain impropre à sa destination, la vente
n’aura pas lieu ou sera renégociée. On voit bien ici
l’importance de la connaissance de l’état des milieux
avant de conclure la vente.
Clauses à inclure dans l’acte de vente
Lors de l’acquisition, ces pollutions avaient déjà été identifiées
grâce à un travail fin réalisé par le BRGM. La prise en charge de la
dépollution a été négociée au moment de la vente entre l’acquéreur
(l’EPFL 74) et le vendeur (le propriétaire exploitant). Il a ainsi été
convenu que l’acquéreur réaliserait à sa charge les travaux de
dépollution dans une limite de 58 000 € HT. Au-delà de cette somme,
les frais seraient pris en charge par l’ancien exploitant. Enfin, à
partir de 108 000 € HT, les frais seraient partagés entre le vendeur
et l’acquéreur.
L’EPFL a réalisé les démolitions et la dépollution afin de préparer le
terrain pour l’aménagement lors de sa rétrocession. La dépollution
devant être maximale, l’objectif étant de réaliser du logement, il a
été procédé à une excavation des terres puis à une mise en décharge.
Au total, ce chantier de démolition / dépollution aura coûté à la
collectivité 150 000 €, desquels vient se déduire une subvention de
la Région Rhône-Alpes de 50 000 € au titre de sa politique de soutien
aux opérations du Programme Pluriannuel d’Investissement (PPI) de
l’EPFL 74.
L’acte de vente est un contrat de droit privé qui laisse
une certaine latitude dans la négociation. Les parties
négocient la prise en charge financière de la dépollution
en fonction du montant de la transaction (charge
foncière) et du degré de dépollution restant à réaliser
après la vente.
Il sera courant d’utiliser des clauses relatives au passif
environnemental. Une clause de garantie de passif
environnemental va permettre à l’acquéreur de mettre
à la charge du vendeur les frais de remise en état du
site pour une pollution découverte après la vente.
Bien sûr, le vendeur a moins intérêt que l’acheteur à
poser cette clause. Au contraire, une clause d’exclusion
de garantie permet au vendeur de se dégager de la
prise en charge financière d’une remise en état pour
une pollution découverte a posteriori. Les clauses de
garantie ou d’exclusion de passif tombent si le vendeur
est de mauvaise foi ou si le vendeur est un professionnel
contrairement à l’acquéreur.
7
III. Reconvertir les sites et sols pollués dans une démarche de projet
La conception d’un projet de renouvellement urbain sur sols pollués nécessite de savoir mesurer la prise
de risque en fonction du projet visé, élaborer un plan masse tenant compte des pollutions mais également
de s’entourer de partenaires compétents.
1. Raisonner en mode «projet»
Dans l’optique d’une reconversion, il est nécessaire
d’approcher un site pollué en terme de projet. En effet,
le renouvellement impliquera une dépollution et un
nouvel aménagement. C’est la réalisation de l’ensemble
du projet qui va, normalement, permettre d’équilibrer
l’opération. La dépollution va en effet générer un coût
supplémentaire sur le foncier qui sera compensé par la
plus-value effectuée sur la vente des charges foncières,
tout particulièrement dans le cas d’un changement
d’usage. Cette vision d’ensemble du renouvellement du
site permettra de dépasser l’obstacle de la dépollution
en lui-même qui peut décourager au premier abord.
Cette logique permettra aux acteurs concernés
(collectivités, aménageurs ou encore promoteurs) de
mieux évaluer la prise de risque liée à cette reconversion
et ainsi, d’intégrer la partie dépollution en amont dans
le bilan de l’opération, notamment dans une logique de
compte à rebours. Dans ce type de projet, la prise de
risque est fonction des incertitudes existantes autour
du degré de pollution du site et donc de la capacité
à pouvoir équilibrer l’opération finale. En effet, les
sondages effectués sur un site restent ponctuels, leur
maillage étant plus ou moins dense et ciblé sur certains
types de polluants. Il est toujours possible de découvrir
une pollution entre deux points de sondage ou encore
une pollution par un polluant non recherché. Pour éviter
les mauvaises surprises, il est conseillé au porteur de
projet de dresser un historique du site (bases, inventaires
historiques et sondages) voire de réaliser des diagnostics
complémentaires avant de s’engager dans le projet.
Le plan masse du projet pourra tenir compte des
emplacements des pollutions. En effet, la conception
française de la gestion du risque permet d’adapter le
projet à la pollution présente et son risque associé. Sur
un projet occupant une grande superficie, il pourra être
choisi d’implanter les logements sur les endroits les
moins pollués et des espaces publics là où la pollution
peut se disperser le plus facilement dans l’air sans être
nocive.
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Création d’un nouveau quartier sur l’ancienne usine
GIAT à Saint-Chamond
Ce site de 45 hectares a été successivement occupé depuis le 19ème
siècle par des entreprises travaillant dans la métallurgie telles la
Compagnie des Hauts-Fourneaux ou encore les forges et aciéries de
la Marine. Ce n’est que dans les années 1990 que le site est repris
par GIAT. Ces différentes activités ont provoqué un certain nombre
de pollutions des sols, essentiellement aux métaux lourds, aux
hydrocarbures ou encore aux PCB. La fermeture de GIAT au début
des années 2000 pose un enjeu de reconversion majeur pour ce
quartier ainsi que pour le territoire.
Le départ de cette industrie amène la collectivité à envisager un
projet de renouvellement urbain maintenant l’activité économique
tout en proposant une nouvelle offre de logements ainsi que des
liaisons du site avec les quartiers environnants. L’ambition est de
réaliser à terme un quartier mixte et respectueux des principes du
développement durable.
Pour atteindre cet objectif, un appel à projet et une étude de
faisabilité ont donc été réalisés entre 2005 et 2007. Une convention
opérationnelle a été signée en 2006 entre l’EPORA, la ville et SaintÉtienne Métropole. L’EPORA est mobilisé à partir de 2007 pour
procéder à l’acquisition foncière, porter le terrain, réaliser les
opérations de démolition/dépollution et organiser le suivi des travaux
pour le compte de la collectivité. L’accompagnement du projet a été
assuré par Saint-Étienne Métropole qui dispose de la compétence
« économie ». Un comité de pilotage politique et technique a été mis
en place avec différents partenaires institutionnels (commune de
Saint-Chamond, Saint-Étienne Métropole, l’EPORA,…). Il est chargé
de coordonner les chantiers et d’associer les aménagements.
Les mesures de dépollution
Pour gérer la partie dépollution des sols, GIAT avait effectué une
procédure de cessation d’activités conformément à la réglementation
ainsi qu’une dépollution pour un usage industriel. Lors du démarrage
du projet, un plan de gestion a dû être réalisé en lien avec les
ambitions du futur projet. Une recherche historique des types de
pollutions a été menée. Les anciens salariés ont été recherchés pour
bénéficier de leur mémoire sur le passé industriel. Seize zones dites
« sensibles » sont alors identifiées et des recherches plus précises
y sont menées.
Le plan de gestion présenté par l’EPORA à la DREAL a été approuvé
en 2010 : il a été retenu que des logements seront créés sur les zones
les moins polluées et des activités économiques seront installées
sur des sites ayant connu une activité industrielle modérément
polluante. Enfin, des espaces publics seront réalisés sur les sites
les plus pollués. Une ZAC appelée «Novaciéries» a été mise en place
en 2011 pour permettre de réaménager la zone.
Le montant des travaux de dépollution a été estimé à 1 million d’€
par GIAT mais l’EPORA réalisera pour 1,2 millions d’€ de travaux.
D’autres anciens exploitants ont aussi mené des campagnes de
dépollution. La gestion des terres polluées a, elle, été prise en
charge dans le cadre des travaux de la voirie communautaire et de
l’aménagement du site. Au total, la dépollution du site Novaciéries
avoisine les 3 millions d’€. Sur le site, un ancien lieu de stockage de
déchets industriels est utilisé comme plateforme de tri pour séparer
les différents types de terres polluées. Les terres non gérables, c’està-dire les terres les plus polluées, y seront confinées et recouvertes
d’une butte paysagère. Cette technique de gestion de la dépollution
a été remarquée par l’ADEME pour sa réduction du bilan carbone de
l’opération.
Parmi les bâtiments présents sur le site, certains ont été rénovés
comme la Halle 01 et quatre autres ont été démolis. Des activités
économiques déjà en place sont restées sur le site et une entreprise
s’est nouvellement installée. Les terrains seront par la suite
rétrocédés à Saint-Étienne Métropole et dans certains cas à la
commune. Ces collectivités se chargeront de céder les droits à
construire aux promoteurs et bailleurs sociaux.
Les techniques de dépollution (appelée également
remédiation) sont très variées et dépendent du type
de pollution, du projet visé et des moyens financiers.
La présence d’une nappe phréatique à proximité du
site peut également influencer le choix de la technique.
Dépolluer va consister à enlever, à détruire le polluant
ou à empêcher sa migration. La dépollution peut se
faire hors site, sur site ou in situ.
Les techniques hors site et sur site consistent
principalement à excaver les terres polluées afin de les
traiter hors sol (selon les cas : aération des terres, lavage
à l’eau, mise en décharge, incinération, tri, désorption
thermique, biodégradation, …). Il est à noter que les
terres excavées sont des déchets (si elles sortent du
site) et doivent être traitées en conséquence. Par
exemple, si les terres ne peuvent être conservées
sur le site par manque de place, les terres devront
être déplacées sur un site réglementairement adapté
à ce type de terres. Elles pourront être traitées puis
réutilisées (en remblais par exemple) ou mises en
centre de stockage. L’excavation, technique coûteuse
du fait de la gestion des terres, peut s’appliquer à tous
les types de pollution.
Les techniques in situ vont consister à traiter la
pollution directement dans le sol sans avoir à excaver
les terres. Plusieurs procédés existent pour réduire
la pollution tels que l’introduction dans le sol de
produits chimiques, de bactéries, d’air sous pression
ou encore l’utilisation de plantes. Ces traitements
pourront notamment s’appliquer sur une pollution
aux hydrocarbures. Les terres peuvent également
être confinées. Le confinement va permettre d’éviter
la dispersion des polluants dans l’environnement. Il
s’agira le plus souvent d’enfermer les terres polluées
sous une chape de béton (dalle) ou une membrane afin
d’empêcher sa migration. Cette technique conviendra
pour une pollution aux métaux lourds comme le plomb
ou le mercure car ce sont des éléments qui sont peu
mobiles.
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2. Mobiliser des compétences adaptées
ZAC du Bon Lait : un projet de renouvellement mené par
une collectivité et un aménageur
Dans le cadre de son projet urbain de Gerland, le Grand Lyon
et la ville de Lyon ont entrepris de reconvertir un ancien îlot
industriel appelé le Bon Lait. Occupé autrefois par une laiterie qui
lui a laissé son nom, ce quartier de 8 hectares accueille, sur une
partie de son terrain, le siège social de l’entreprise de cordage
Babolat. Le reste, à l’état de friche au début des années 2000,
offrait une belle opportunité de renouvellement. En 2004, le Grand
Lyon décide de créer un nouveau quartier contemporain alliant
activités économiques, nouveaux logements et espaces publics.
Le projet est élaboré par François Grether (architecte-urbaniste)
et Michel Desvignes (paysagiste) dans un esprit respectueux du
développement durable avec la présence de bâtiments HQE.
Pour réaliser l’aménagement, le Grand Lyon met en place une Zone
d’Aménagement Concerté (ZAC) confiée à la Société d’Equipement
du Rhône et de Lyon (SERL) par voie de Convention Publique
d’Aménagement. La SERL est chargée de la mise en œuvre
opérationnelle de la ZAC. Elle est notamment chargée d’acquérir
le foncier, de le préparer pour les différents aménagements
(dépollution, démolition, viabilisation), d’aménager les espaces
publics et de lancer les consultations pour trouver les équipes de
promoteurs.
Les terrains sont ensuite revendus par lot à ces promoteurs avec
des droits à construire. Ces opérations sont directement financées
par la SERL avec des subventions du Grand Lyon.
Le passé industriel a laissé des traces de pollutions aux
métaux lourds (plomb, arsenic,...) qui ont été identifiées grâce
à des sondages et des analyses précises. La SERL a réalisé une
dépollution avec l’appui technique de bureaux d’études spécialisés.
Les zones les plus contaminées seront transformées en espaces
publics. Le coût de la dépollution, estimé à environ 1 million d’€,
est pris en charge par la SERL.
Le projet est actuellement dans sa phase de réalisation, la plupart
des lots étant en cours de construction ou de commercialisation.
Plus d’une quarantaine de bâtiments (24 000 m² de bureaux, 1500
logements et 6 000 m² de locaux commerciaux et de services
dont une nouvelle crèche municipale et un relais d’assistantes
maternelles) auront été construits et la société Babolat a gardé son
siège social sur le quartier. Un nouveau gymnase ainsi qu’un mail
reliant plusieurs quartiers environnants sont également prévus sur
la zone.
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Elaborer un projet sur sol pollué va nécessiter de
mobiliser une expertise spécifique, du temps et une
certaine trésorerie. La collectivité ne pourra que
rarement mobiliser ces ressources en régie et devra
donc s’entourer de professionnels extérieurs. Il sera ainsi
utile de s’appuyer sur des spécialistes du foncier et de
l’aménagement pour se lancer sur des opérations de
grande envergure sur sites pollués. Les Etablissements
Publics Fonciers (EPF) facilitent l’acquisition foncière, le
portage et la transition vers la phase d’aménagement.
Pendant la durée du portage, ils peuvent procéder à la
démolition et la dépollution des sols pour le compte de
la collectivité. De même, une société d’aménagement
de type Société d’Économie Mixte (SEM) ou Société
Publique Locale d’Aménagement (SPLA) pourra procéder
aux acquisitions ainsi qu’à la dépollution en vue de
constituer une assiette foncière propre à la réalisation
d’un projet déterminé. Par la suite, elles géreront pour
la collectivité l’exécution des travaux : passation des
marchés publics, suivi de la maîtrise d’œuvre, du chantier
et gestion des relations avec les acteurs de la promotion
et de la construction.
3. Quel équilibre financier pour les opérations
sur sol pollué?
L’équilibre financier d’une opération sur site pollué sera
plus facile sur des tènements bien situés à proximité des
centres ou ayant un réel potentiel de renouvellement.
Un diagnostic urbain permettra d’analyser le potentiel
de développement d’un site par rapport à son territoire.
L’équilibre de l’opération se jouera essentiellement sur
la plus-value escomptée du changement d’usage. En
effet, le prix du foncier est grevé des frais de dépollution
nécessaires à la réalisation du futur projet. Or, le fait
de changer l’usage permettra de vendre le terrain ou
la charge foncière plus cher que pour l’usage d’origine.
Cela permettra de couvrir les frais de dépollution. Cette
démarche prend toute sa place dans une logique de bilan
de promoteur ou d’aménageur dans lequel l’opération
doit être équilibrée.
Reconversion d’un ancien site industriel réalisée par un
opérateur privé
Le Parc Lyon Sud, situé sur les communes de Saint-Fons et de
Vénissieux a fait l’objet d’une reconversion menée par Arthur
Loyd Valorisation. Cet ancien site industriel était exploité depuis
plusieurs décennies par la société France Télécom. Son départ en
2008 a libéré une emprise foncière d’une superficie de 81 700 m²
acquise par Arthur Loyd Valorisation. De nombreux échanges avec
les acteurs locaux, en particulier le Grand Lyon et les communes de
Saint-Fons et de Vénissieux, ont permis de dégager un consensus
sur l’usage futur du site : créer une opération immobilière mixte
regroupant activités, bureaux et habitat.
Une modification du Plan Local d’Urbanisme autorisant la création
de 60 000 m² de SHON, dont 24 000 m² de logements, a été
nécessaire à la réalisation du projet. Un permis de lotir a été déposé
pour diviser le terrain en trois lots. Les premiers aménagements ont
ensuite commencé en 2009 avec des opérations de désamiantage
et de démolition de l’ensemble des bâtiments existants et de
dépollution des sols. Une voirie primaire traversant le site a
également été créée.
Ensuite, la construction des trois lots a été possible. Un premier
lot de 14 650 m² voit la construction de 300 logements (en deux
tranches). Sur un second lot (parcelle de 15 600 m²), des locaux
d’activités d’une surface hors œuvre nette de 7 600 m² sont
en cours de construction. Cet ensemble est composé de quatre
bâtiments divisibles destinés à la vente pour des utilisateurs ou
des investisseurs pour mise en location (les locaux d’activités
représentent 6 150 m² et les bureaux liés à l’activité 1 450 m² de
SHON). Cette opération est destinée à des PMI / PME souhaitant
s’installer dans des locaux neufs situés à proximité du périphérique
lyonnais. Enfin, un dernier lot de 37 800 m² est destiné à accueillir
des opérations clefs en main mixtes tertiaires/activités.
La reconversion de ce site par un opérateur privé a été possible
grâce à son grand potentiel de renouvellement. Le Parc Lyon
Sud est, en effet, facilement accessible depuis les axes routiers
existants, notamment le boulevard périphérique mais également
depuis les transports en commun. Les frais de dépollution et
démolition ont été en partie contrebalancés par la vente de la
charge foncière intégrant, sur une partie du site, le changement
d’usage. La charge foncière reste cependant suffisamment faible
pour commercialiser des opérations à des prix de vente inférieurs
au marché. A titre d’exemple, une opération de logement collectif
propose des logements en qualité BBC autour de 2000 €/m². Enfin,
le travail en commun avec les collectivités a permis de faire émerger
un consensus autour de l’opération et a ainsi contribué à son succès.
Créé par Brice Robert Arthur Loyd, Arthur Loyd Valorisation est un
département dédié exclusivement aux missions d’assistance et de conseil
à la valorisation d’actifs fonciers et immobiliers (études techniques
des contraintes de site sur les aspects environnementaux et juridiques,
élaboration de scénarios de conservation et de reconversion, etc.).
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Conclusion
La reconversion des sites et sols pollués donnera
nécessairement une grande place à la négociation et à
l’anticipation. A toutes les étapes de la transformation
d’un site pollué, l’élu devra s’appuyer sur des acteurs
extérieurs publics et privés pour parvenir à monter le
projet dans une optique d’équilibre de l’opération.
Memento
Gérer le risque sanitaire
L’enjeu de la reconversion des sites pollués est double :
réaménager le territoire et répondre à un risque
sanitaire. En France, concevoir un projet urbain sur un
sol pollué consiste à adapter les usages possibles de ces
sols en fonction de leur état, sans obligatoirement viser
une dépollution systématique. Dès lors, il sera possible
d’adapter la dépollution au projet.
Lors d’une cessation d’activité classée (ICPE), le dernier
exploitant a l’obligation de remise en état du site
(prescription trentenaire). Le préfet est chargé d’instruire
la procédure et ordonne le degré de remise en état.
Acquérir un bien potentiellement pollué
Le vendeur doit informer par écrit de la présence d’une
pollution des sols. L’Etat et la collectivité a également
un devoir d’information puisqu’elle doit transmettre
les éléments dont elle dispose aux bénéficiaires des
autorisations d’urbanisme.
DIRECTEUR DE LA PUBLICATION
Denis PERRON (CERF Rhône-Alpes)
COMITÉ DE RÉDACTION
Marion BOISSEL-CHAGNARD (UrbaLyon)
Xavier FROMAGE (SNAL)
Yann LÉGER (SAFER Rhône-Alpes)
Anne-Laure MARÉCHAL (Région Rhône-Alpes)
Lolita MELENDEZ (CG de la Drôme)
Éric PEIGNÉ (Grand Lyon)
Pierre USÉO (CG de l’Ain)
L’acquisition laisse toute sa place à la négociation
par rapport à l’état du bien. Le prix de vente devra
tenir compte du degré de dépollution proposé par le
vendeur, du type de projet prévu sur le site et des frais
de dépollution complémentaires qui seront réalisés par
l’acquéreur. Des clauses environnementales peuvent
être ajoutées à l’acte de vente afin de sécuriser la
transactions.
Construire un projet de renouvellement sur
sols pollués
Un plan de gestion devra être réalisé pour encadrer la
dépollution (gestion du risque sanitaire, traitement des
sources de pollution, gestion des terres décaissées).
Le plan masse du projet pourra être élaboré en tenant
compte de la pollution. Il sera utile de s’entourer de
professionnels de la question des sites et sols pollués
pour conduire son projet (bureau d’études certifié, EPF,
EPFL, SEM, SPLA, opérateurs privés, …).
CONTRIBUTEURS
Renaud BLAISON (EPORA)
Philippe CAROL (Arthur Loyd Valorisation)
Pierre CLOTTES (Grand Lyon)
Marjorie LEROUX (EPORA)
Aldo SEVINO (Cabinet ASEA)
Philippe VANSTEENKISTE (EPFL 74)
RÉDACTION
Lise MAITRALLET (CERF Rhône-Alpes)
CONCEPTION GRAPHIQUE Lonni BOUCHEK (CERF Rhône-Alpes)
CRÉDITS PHOTOS
CERF Rhône-Alpes
8, rue Paul Montrochet
69002 Lyon
12
04 26 73 68 81
[email protected]
www.cerfra.org
Wikipédia Commons / Lise MAITRALLET /
RUCH MP (UrbaLyon) / EPFL 74 /
Saint-Étienne Métropole /
Arthur Loyd Valorisation