les questions financières 864 - Gestion et Finances Publiques

les questions financières
Ollivier GLOUX
Trésorier-payeur général de l’Eure depuis mars 2006
Précédemment de février 2004 à février 2006 : directeur adjoint chargé de la 1re sous-direction
(pilotage, gestion du réseau et du budget) au sein de la Direction générale de la Comptabilité publique ;
de mai 1999 à février 2004 : sous-directeur, chargé de la 6e sous-direction (secteur public local,
opérations outre-mer et à l’étranger, marchés publics) au sein de la DGCP
Les relations de trésorerie Etat - collectivités locales
es règles qui organisent la gestion des fonds des collectivités locales témoignent d’une histoire
financière longue et complexe entre l’Etat et les collectivités décentralisées. A l’aube du XIXe siècle,
l’obligation de dépôt des fonds au Trésor constitue une étape majeure dans la mise en place,
amorcée par Philippe le Bel, de l’unité de trésorerie de l’Etat. Elle s’explique à l’époque par la volonté
de sécuriser des deniers publics et par une réelle défiance envers les capacités de gestion des
communes. Ces règles ont néanmoins étonnamment survécu à la grande réforme de 1982 ; elles ont
même été confirmées par la LOLF adoptée le 1er août 2001.
L
Une telle continuité conduit à penser que l’obligation de dépôt au Trésor constitue moins aujourd’hui
une ultime manifestation de la tutelle financière de l’Etat sur les collectivités locales qu’une règle de
gestion désormais acceptée par deux parties qui y trouvent un égal intérêt.
UNE TRÈS LONGUE HISTOIRE
Ainsi, ce sont des textes divers qui ont, peu à peu, organisé l’une
des dispositions financières fondamentales concernant les collectivités locales.
Des premiers textes de circonstance
Un décret impérial du 27 février 1811 impose aux communes de
déposer leurs fonds libres au Trésor public. Une ordonnance royale
du 7 mars 1818 confirme cette règle ; elle est ensuite inscrite dans
une loi de la République le 18 juillet 1892 qui étend cette obligation aux départements. Enfin, une loi du 14 septembre 1941 y
soumet les syndicats locaux.
RÉSUMÉ
Depuis Napoléon, les relations de trésorerie entre l’Etat et les
collectivités locales sont dominées par l’obligation de dépôt
de leurs fonds au Trésor. Visant d’abord les communes, cette
règle s’est progressivement étendue à toutes les collectivités ;
imposée par des textes de circonstances, elle est devenue
norme constitutionnelle en 1959. Ni les réformes décentralisatrices depuis 1982, ni la nouvelle constitution financière de
l’Etat (la LOLF) en 2001 ne l’ont remise en cause. De fait, cette
relation singulière n’est plus actuellement objet de débat. Il est
vrai que chaque partie y trouve son compte : l’Etat bénéficie
d’un apport de trésorerie gratuite de quelques milliards d’euros
et les collectivités locales d’avances mensuelles gratuites sur
leurs produits fiscaux. Les avantages financiers réciproques
s’équilibrent. En outre, les efforts continus du ministère des
Finances, pour améliorer les modalités de gestion des trésoreries des collectivités locales déposées au Trésor (autorisations
de placement et gestion bancaire), répondent aussi aux principales attentes des gestionnaires locaux.
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Un principe posé en 1959
dans un texte de valeur constitutionnel
Il faut attendre l’ordonnance organique du 2 janvier 1959,
article 15, pour voir inscrire cette obligation, de manière explicite
et générale pour tous les organismes publics, dans un texte de
niveau constitutionnel. Elle est reprise dans le décret du
29 décembre 1962 portant règlement général de comptabilité
publique en son article 43.
L’obligation de dépôt n’est assortie d’aucune disposition quant
à la rémunération de ces fonds. A l’origine, les dépôts des
communes étaient rémunérés ; ils ne le sont plus depuis la loi de
1941. Les dépôts des départements ne l’ont jamais été.
En revanche, l’ordonnance de 1959 interdit à un correspondant
d’avoir un compte au Trésor à découvert. Un débat savant peut
prospérer pour déterminer si par correspondant il faut entendre
une catégorie de déposants, les collectivités locales dans leur
ensemble, ou chacune prise individuellement. Quoi qu’il en soit,
les instructions interdisent aux collectivités locales d’avoir un
compte 515 débiteur.
Ainsi, en deux siècles, l’obligation de dépôt s’est peu à peu
imposée comme un principe cardinal du droit financier public,
corollaire indispensable de l’unité de trésorerie.
Son inscription dans un texte de niveau constitutionnel ne signifie
pas que cette disposition relève juridiquement de ce niveau de
norme. Le Conseil d’Etat ne s’est pas prononcé sur ce sujet dans
le cadre d’une formation juridictionnelle. Une simple loi pourrait
suffire au lieu d’une loi organique ; mais à coup sûr une loi est
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nécessaire pour satisfaire à l’article 72 de la Constitution, selon
lequel seule une telle norme peut empiéter sur le principe de libre
administration des collectivités locales.
Dans le même temps, les collectivités locales ont pu constater
qu’elles bénéficiaient d’une large palette de services gratuits de
la part de l’Etat : tenue de leur comptabilité, recouvrement des
impôts et produits locaux, paiement à bonne date de leurs créanciers, et surtout versement d’avances gratuites et calculées sur la
totalité des produits fiscaux votés, sans compter les prestations de
conseils délivrées par les comptables du Trésor en matières budgétaire, financière et de plus en plus fiscale, qui rassurent les plus
petites collectivités.
Un équilibre a ainsi été trouvé que ni le vote de la LOLF en 2001,
ni les prolongements récents de la réforme de 1982 n’ont remis
en question.
UN PRINCIPE CONFIRMÉ PAR LA LOLF
Des passes d’armes ponctuelles jusqu’en 2001
Des remises en cause du principe ont certes été tentées, sans
réussite, depuis trente ans. La grande et la petite histoire en ont
fourni des occasions. Deux exemples, parmi d’autres : la construction européenne, sans surprise, et de façon plus anecdotique la
grande tempête qui balaya la France fin 1999.
La directive européenne du 24 juin 1988, relative à la libre circulation des capitaux en Europe, fit renaître le débat autour de
l’obligation de dépôt au Trésor. Le ministère des Finances argumenta, avec succès, en faisant valoir que l’ordonnance organique de 1959 avait valeur constitutionnelle et ne pouvait être
remise en cause par une directive, texte de valeur juridique
inférieure.
Après la grande tempête de l’hiver 1999, les ventes de chablis
par les communes forestières leur procurèrent des recettes aussi
importantes qu’inattendues. Des amendements législatifs tentèrent alors d’ouvrir une brèche dans l’obligation de dépôt. Là
encore, le ministère des Finances combattit ces tentatives en
démontrant que les textes en vigueur permettaient le placement
des fonds de l’espèce. De surcroît, il négocia avec un spécialiste
en valeur du Trésor la possibilité pour les communes concernées
de placer leurs fonds en bons du Trésor à taux fixe (BTF) d’un
montant unitaire de 6 559 F (1 000 c) au lieu d’1 MF.
Vigilant et inventif lorsque la menace se précisait, le ministère des
Finances déjoua toute velléité d’altération de l’obligation de
dépôt, craignant qu’elle ne débouche à terme sur une remise en
cause totale. La préservation de l’équilibre financier (dépôt de
fonds contre avances gratuites) a toujours justifié ce verrouillage.
Un débat avorté lors du vote de la LOLF
Les débats sur ce sujet au cours des travaux préparatoires à la
LOLF puis au Parlement furent, en définitive, moins virulents qu’on
aurait pu le penser.
Les travaux préalables menés par la Direction générale de la
Comptabilité publique (DGCP) en liaison étroite avec la Direction
du Trésor et la Direction du Budget se concentrèrent sur les enjeux
respectifs pour l’Etat et les collectivités décentralisées de l’obligation de dépôt au Trésor.
Les études réalisées démontrèrent l’existence d’un équilibre entre
le coût pour l’Etat des avances gratuites sur les produits fiscaux
votés versées aux collectivités territoriales et la perte de produits
financiers pour ces mêmes collectivités du fait de l’obligation de
dépôts de leur fonds au Trésor sans rémunération.
Le coût financier pour l’Etat des avances sur douzièmes provisoires
calculé pour l’année 2000 a été estimé à 293 Mc. La même
année, l’encours moyen annuel (moyenne des soldes journaliers)
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des dépôts des collectivités locales bénéficiant des douzièmes
s’est élevé à 9,5 Mdsc. Cet encours valorisé avec le même taux
utilisé pour calculer la charge financière pour l’Etat (3,25 %, taux
au jour le jour de la BCE en juin 2000) représentait une perte de
produits financiers pour les collectivités locales de 310 Mc. On
constate que les ordres de grandeur sont très proches.
Ce calcul ne concerne que l’effet de « profil » du compte
d’avances aux collectivités locales, soit le fait que les versements
par l’Etat interviennent chaque mois tandis que les impôts locaux
sont recouvrés surtout en fin d’année, la mensualisation des
impôts locaux plafonnant à 40 %.
L’effet de « solde », lié au fait que les versements de l’Etat représentent la totalité des produits votés alors que le recouvrement
n’est jamais exhaustif, est lui compensé par les frais de dégrèvement et de non-valeur d’un montant de 3,6 % du montant des
taxes locales perçues (art. 1641 du CGI).
En l’absence de véritable intérêt financier, le débat à l’Assemblée
nationale sur l’article 26 de la LOLF, qui reprend pour l’essentiel
l’article 15 de l’ordonnance organique de 1959, ne fut pas très
vif. Un amendement déposé par Jean-Jacques Jegou visant à
supprimer l’obligation de dépôt ne prospéra pas. Il ne s’agissait
pour certains députés que de prendre date pour amener le gouvernement à s’engager à moderniser les règles de placements
des fonds des collectivités locales.
Le débat au Sénat fut feutré. Chacun avait bien en tête la solidarité à l’envers qui s’est peu à peu instaurée. L’obligation de
dépôt au Trésor et le versement de douzièmes fiscaux gratuits
étant indissolublement liés, ce sont les petites communes qui
accumulent une trésorerie abondante, par précaution ou
manque de capacité à gérer, qui permettent aux grandes de
disposer d’avances mensuelles importantes et gratuites.
En définitive, la LOLF, article 26, réaffirme l’obligation de dépôt
des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics. Seule évolution : c’est désormais une disposition expresse
d’une loi de finances qui peut autoriser une dérogation alors que
l’ordonnance de 1959 laissait le ministre des Finances en décider.
UN DÉBAT RECENTRÉ
SUR LES TECHNIQUES DE GESTION
Une question absente des travaux
menés depuis dix ans sur la décentralisation
Les rapports, nombreux, qui jalonnent depuis dix ans l’approfondissement de la décentralisation sont silencieux sur la question des
relations de trésorerie entre l’Etat et les collectivités locales. L’obligation de dépôt au Trésor ne semble plus un sujet de débat.
Le rapport Mauroy, octobre 2000, formule 154 propositions sur tous
les thèmes propres à « refonder l’action publique locale ». Dix-neuf
propositions concernent les finances locales, aucune n’évoque
l’obligation de dépôt au Trésor.
Le rapport de Pierre Richard (décembre 2006), centré sur la maîtrise de la dépense publique locale, formule de multiples propositions pour une nouvelle gouvernance des finances locales.
L’obligation de dépôt des fonds au Trésor n’est à aucun moment
évoquée. Pierre Richard, alors président de Dexia, au fait de cette
question, a dû estimer que ce sujet n’était plus d’actualité et que
cette règle ne constituait pas une entrave à la bonne gestion
publique locale.
Le rapport d’Alain Lambert (décembre 2007), conduit dans le
cadre de la révision générale des politiques publiques, traite des
relations entre l’Etat et les collectivités locales. Un chapitre est
consacré aux relations financières. Il constate les imperfections
de la fiscalité locale, la progression des dépenses des collectivités
locales et plaide pour leur maîtrise par les élus locaux, en contre-
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partie d’engagements de l’Etat pour mettre fin aux transferts
« rampants » et pour enfin moderniser la fiscalité locale. Là encore,
les relations de trésorerie entre Etat et collectivités locales n’apparaissent plus comme un sujet de réforme.
En mars 2009, Edouard Balladur, président du Comité pour la
réforme des collectivités locales, conclut son rapport : « il est
temps de décider ». Si l’organisation territoriale, exception française, est au centre des propositions, les questions financières ne
sont naturellement pas absentes de ce travail majeur, point
d’aboutissement en quelque sorte des très nombreux rapports
précédents. Les conditions de la maîtrise de la dépense locale et
la réforme fiscale sont toujours au cœur des propositions financières. La gestion de la trésorerie est une nouvelle fois absente,
tel un sujet d’un autre âge.
Enfin, le Sénat, toujours attentif aux questions relatives aux collectivités locales, produit des travaux réguliers à leurs sujets. Dans un
rapport d’octobre 2003 consacré au compte d’avances, le sénateur Paul Loridant, au nom de la commission des finances,
constate que « l’Etat est un caissier sûr mais un banquier peu
imaginatif ». Il ne remet pas en cause la légitimité de l’obligation
de dépôt mais attend de l’Etat qu’il offre « une gamme de service
qui rende cette obligation attractive pour les collectivités
locales ».
sont toujours constitués de titres publics mais désormais élargis à
tous les Etats membres de l’Union européenne ainsi qu’à ceux
membres de l’AELE (Suisse, Liechtenstein, Islande et Norvège).
Ces règles s’appliquent aux collectivités territoriales. Les établissements publics locaux bénéficient de dérogations adaptées à
leur activité. Les hôpitaux peuvent placer les fonds provenant de
recettes liées à des activités subsidiaires. Les offices d’HLM peuvent placer leur trésorerie et ouvrir des comptes à La Poste, la
Caisse des dépôts ou encore à la Banque de France.
Ces nouvelles règles, plus simples, devraient répondre aux besoins
des gestionnaires des finances locales et éviter les procédures de
contournements, toujours astucieuses mais peu régulières, parfois
mises en place. L’un des modes le plus utilisé était le versement
de subventions à des associations compréhensives qui elles
étaient libres de placer les fonds. Le juge financier dénonçait
régulièrement de tels errements en constatant que l’association
relevait de la gestion de fait. Ses sanctions étaient beaucoup plus
limitées quand l’association avait une existence réelle.
Telle est la voie dans laquelle la DGCP s’est engagée dès 2000,
travaux poursuivis par la Direction générale des Finances publiques (DGFiP).
Il est vrai que cette modernisation des règles de placement n’a
pas véritablement révolutionné les gestions de trésorerie. Les
grandes collectivités dotées de personnels compétents préfèrent
une gestion en trésorerie zéro, les placements ne concernant
qu’un pied de compte limité. Les petites communes n’ont pas
cette faculté faute de personnel mais les enjeux financiers sont
moindres pour elles, même si le cumul de leurs trésoreries atteint
un montant important de quelques milliards d’euros.
Des règles de placement assouplies
Une gestion bancaire modernisée
L’obligation de dépôt a longtemps pâti de la vétusté des règles
de placement offertes aux collectivités. Jusqu’en 2004 celles-ci
restèrent fixées par une circulaire Doumer-Chautemps du 5 mars
1926. Cette assise juridique était au demeurant fragile : elle ne
visait que les communes et sa régularité au regard de la loi du
2 mars 1982 était discutable.
L’obligation de dépôt impose que la Banque de France, banquier
de l’Etat aux termes de la loi du 4 août 1993, tienne les comptes
des comptables publics des collectivités locales. Les modalités
techniques de cette tenue de compte sont toutefois laissées à
l’appréciation de l’Etat et de la Banque de France. Là encore, le
caractère désuet de certaines procédures mérite une remise à
plat pour offrir un meilleur service aux collectivités locales.
Cette circulaire distinguait entre placements budgétaires et de
trésorerie. Les premiers provenaient de libéralités, d’aliénation de
patrimoines ou d’excédents définitifs, notion mal définie et
proche d’un ensemble vide les conditions étant rarement réunies.
Les seconds provenaient de ressources de la section d’investissement, emprunts ou produits de cessions, dont l’emploi était différé
pour des raisons indépendantes de la volonté de la collectivité.
Les placements budgétaires, inscrits au budget, étaient décidés
par l’assemblée délibérante ; les placements de trésoreries, non
inscrits au budget, étaient décidés par l’exécutif et soumis à
l’autorisation préalable du TPG. Tous étaient soumis au contrôle
de légalité. Les produits de placement autorisés consistaient dans
les deux cas en valeurs émises ou garanties par l’Etat français, y
compris les OPCVM dont les portefeuilles se composaient de ces
produits.
Aujourd’hui, les collectivités décentralisées ne détiennent pas un
compte bancaire individualisé par un relevé d’identité bancaire
(RIB). Ce sont les comptables publics des collectivités qui opèrent
les mouvements de fonds retranscrits dans la comptabilité de
chaque collectivité, compte 515. Ils transfèrent chaque jour à la
trésorerie générale, par liaison informatique, les mouvements
demandés par les ordonnateurs et reçoivent par la même voie
ceux initiés par des tiers (dotations et avances sur recettes fiscales
versées par l’Etat, par exemple). Les relevés de compte que leur
adresse la Banque de France ne permettent pas une imputation
automatique en comptabilité de ces mouvements financiers, des
pointages fastidieux obligent à vérifier toutes les opérations.
Ces règles ont été assouplies et modernisées par la loi de finances
pour 2004, article 116 (ainsi que la LOLF en faisait l’obligation dans
son art. 65), complété par le décret nº 2004-628 du 28 juin 2004.
Certes, les élus et les gestionnaires locaux peuvent connaître à
tout moment la situation de leur trésorerie en appelant le comptable ou désormais en se connectant à l’application Hélios, mais
leurs opérations bancaires sont lourdes à gérer pour leur
comptable.
La distinction entre placements budgétaire et de trésorerie est
abandonnée. La condition d’origine des fonds demeure ; l’origine
des fonds pouvant être placés reste la même qu’auparavant
mais un décret en Conseil d’Etat peut élargir la liste fixée par la
loi de finances à des recettes exceptionnelles. Ainsi, les indemnités
d’assurance, les sommes perçues à l’occasion d’un litige, les produits de ventes de biens à la suite de catastrophes naturelles ou
technologiques, les dédits et pénalités reçues à l’issue d’un
contrat font désormais partie des fonds plaçables. La décision
appartient à l’organe délibérant avec possibilité de délégation
à l’exécutif. L’autorisation préalable du TPG est supprimée mais
le contrôle de légalité demeure. La comptabilisation des placements est rationalisée : classe 5 pour un placement à moins d’un
an et classe 2 au-delà d’un an. Enfin, les produits de placement
La DGCP puis la DGFiP étudient depuis plusieurs années la possibilité d’attribuer à chaque collectivité locale un compte individuel identifié par un RIB. Les retards subis par un premier projet
du fait d’un prestataire informatique défaillant n’ont pas encore
permis d’aboutir. Les avantages attendus sont nombreux, outre
l’allégement de tâches au sein de chaque trésorerie, le versement des dotations de l’Etat par les préfectures serait facilité et
accéléré alors que la dématérialisation des autres opérations,
tant de dépenses que de recettes, serait favorisée (prélèvements
automatiques pour des dépenses récurrentes ou télépaiements
par internet des recettes). Enfin, l’ordonnateur et le comptable
pourraient bénéficier de prestations de consultation et de gestion
via internet comparables à celles développées par les banques
pour leur clientèle.
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Les avantages partagés
de l’obligation de dépôt au Trésor
Un équilibre stable s’est lentement mis en place qui satisfait les
deux parties et le plus grand nombre parmi les acteurs locaux.
L’Etat bénéficie grâce à l’unité de caisse de ressources gratuites
qui compensent globalement les avances sur douzièmes et lui
permettent de disposer d’une masse de trésorerie permettant
une gestion plus souple. A cette fin, la loi de finances pour 2004,
article 117, fait obligation aux collectivités locales d’informer la
veille avant 16 h l’Etat (Agence France Trésor) de toute opération
affectant le compte du Trésor. Un décret du 5 juillet 2004 fixe à
un million d’euros le plancher du montant unitaire de ces opérations en dépense.
Les collectivités locales trouvent également un avantage à cet
équilibre, obligation de dépôts non rémunérés contre avances
mensuelles gratuites ; les placements autorisés suffisent
aujourd’hui à leurs besoins d’autant que lever de l’impôt pour in
fine placer durablement cette ressource ne correspond ni à la
vocation de ces personnes publiques ni à la finalité de l’impôt.
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Une totale liberté de placement élargirait en outre le champ
d’investigation des chambres régionales des comptes, les élus
devant rendre compte d’une gestion financière délicate et
pleine de risques. Ils pourraient, faute d’être toujours bien
conseillés sur ce domaine complexe, voir atteinte leur crédibilité.
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Le débat sur l’obligation de dépôt des collectivités locales, présent dans les années 1980, a aujourd’hui fait long feu. La crise
financière ouverte en 2008 ne prête pas à revenir en ce moment
sur le droit en vigueur. Au regard des risques pris par certaines
collectivités, il est vrai peu nombreuses, en matière d’emprunts
financés par des produits structurés, qu’en aurait-il été de leur
trésorerie si des placements totalement libres, ouverts à toutes les
concurrences, avaient été autorisés ?
Un jour, peut-être, le débat resurgira ; en 2010, les questions cruciales concernent la résorption de l’émiettement territorial et la
réforme de la fiscalité locale, sujets autrement plus complexes et
vitaux pour l’avenir du secteur public local.
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