concept d`utilité publique 896 - Gestion et Finances Publiques

concept d’utilité publique
Gaëlle DUMORTIER
Patrick AUDEBERT
Maître des requêtes au Conseil d’Etat
A siégé de 2003 à 2009
à la section de l’intérieur du Conseil d’Etat,
chargée d’examiner les projets de textes relatifs
aux établissements reconnus d’utilité publique
Administrateur civil
Chef du bureau
des associations et des fondations
au ministère de l’Intérieur
La reconnaissance d’utilité publique
« On entend par établissement d’utilité publique un organisme dû
à l’initiative privée, qui, parce qu’il assume un service d’intérêt
général, est rattaché à l’appareil administratif et investi de la
personnalité civile complète » (Henry Puget, La reconnaissance
d’utilité publique, Musée social, 1926). La reconnaissance d’utilité
publique est ainsi le procédé juridique dont le Gouvernement
dispose de façon discrétionnaire pour conférer aux associations
ou aux fondations la personnalité civile au sens large.
C’est un procédé très antérieur à la loi du 1er juillet 1901, inspiré
depuis le droit romain par la crainte de la mainmorte, c’est-à-dire
par le souci que l’immortalité potentielle de la personne morale
ne conduise pas à l’accroissement indéfini de son patrimoine.
L’édit de D’Aguesseau d’août 1749, soumettant les groupements
à autorisation royale, ne permet ainsi l’existence que « d’établissements véritablement utiles au public ».
caractère commercial (ceci ne faisant pour autant pas obstacle
à ce que l’établissement ait, à titre accessoire, des activités
commerciales lui permettant d’augmenter ses ressources). Les
groupements destinés seulement à défendre des intérêts professionnels ne sauraient bénéficier de la reconnaissance non plus
que ceux qui n’ont pour but que de maintenir des liens de camaraderie ou de confraternité.
L’objet statutaire ne doit pas recouvrir une activité relevant déjà
de la sphère publique, soit que l’utilité publique ait déjà été
conférée à un établissement auquel serait lié celui qui sollicite la
reconnaissance (par exemple une fédération), soit qu’il s’agisse
d’une compétence des pouvoirs publics. La reconnaissance
conférée ne doit pas davantage aboutir à contourner la loi (par
exemple la loi de 1905 sur la séparation des églises et de l’Etat).
Au XIXe siècle, avec l’article 910 du Code civil et l’avis du Conseil
d’Etat du 17 janvier 1806 et jusqu’à la loi du 1er juillet 1901, le droit
évolue, s’agissant des associations, pour distinguer nettement le
fait du groupement, totalement libéralisé, et la possibilité pour lui
de constituer puis d’accroître un patrimoine, qui demeure subordonné à la reconnaissance d’utilité publique. S’agissant des fondations, la reconnaissance d’utilité publique reste en revanche le
seul moyen d’acquérir la personnalité morale.
Le contrôle de l’Etat s’étend au titre que se donne l’établissement,
qui ne doit pas prêter à confusion avec un service public ou être
trop voisin de celui d’associations identiques.
Les règles de la reconnaissance d’utilité publique diffèrent toutefois peu selon que l’établissement est un groupement de personnes (association) ou de biens (fondation).
S’il s’agit d’une association, il faut qu’elle réunisse un nombre
assez élevé d’adhérents, sur une part significative du territoire
national. Il peut s’agir de personnes morales de droit privé. L’association doit disposer de ressources en adéquation avec l’œuvre
entreprise et qui ne dépendent ni de circonstances aléatoires ni
majoritairement de financements publics : il est indispensable
que, sur le total des recettes prévisionnelles, le montant des cotisations atteigne une proportion suffisante et, si des subventions
sont escomptées, qu’elles aient fait l’objet de promesses formelles
ou aient été inscrites dans le budget du donateur. Enfin, il faut en
principe que l’association soit déclarée depuis trois années au
minimum et qu’elle apporte, sur cette période probatoire, la
preuve des résultats que ses efforts ont permis d’atteindre.
LA RECONNAISSANCE D’UTILITÉ PUBLIQUE
EST SUBORDONNÉE
A CERTAINES CONDITIONS DE FOND
Un objet statutaire présentant
un net caractère d’utilité publique
C’est le cœur de la notion d’utilité publique : l’établissement,
appelé à être associé à l’Etat, doit se donner un but digne d’être
encouragé par lui.
En vertu du principe de spécialité, l’objet statutaire doit être précis
et clairement énoncé en ce sens. Ne peut être reconnu d’utilité
publique un établissement ayant des buts très divers embrassant
tout le champ de l’activité humaine.
L’utilité doit être générale, distincte de l’intérêt particulier des
membres de l’association ou du fondateur, et dépourvue de
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Une notoriété et des moyens d’action suffisants
L’établissement doit être en mesure de remplir efficacement son
but à une échelle suffisante.
S’il s’agit d’une fondation, le montant de la dotation est essentiel
puisque c’est elle qui justifie la création de cette personne morale.
Son fruit doit lui permettre de remplir l’objet qu’elle s’assigne, elle
est en principe inaliénable et non consommable et son origine
doit être identifiée. Or, la fondation n’a, pour le démontrer, à la
différence d’une association, aucune existence préalable à la
reconnaissance. Celle-ci est rarement accordée en deçà d’un
montant de dotation d’un million d’euros, lequel peut toutefois
être réuni en plusieurs versements.
No 12 - Décembre 2010 -
concept d’utilité publique
Un fonctionnement démocratique
L’établissement doit donner toutes les garanties d’un fonctionnement facile et légal.
Dans une association reconnue d’utilité publique, le pouvoir
appartient à l’assemblée générale, dont font de droit partie tous
les adhérents versant une cotisation. Au sein de l’assemblée
générale, les membres sont égaux : un adhérent, une voix.
L’assemblée générale décide pour tous les actes importants et
désigne par élection, au scrutin secret, un conseil d’administration
qui choisit lui-même dans les mêmes conditions un bureau. Ni la
présidence à vie, ni la cooptation ne sont admises et les attributions du conseil d’administration et du bureau doivent être nettement définies par les statuts.
Dans une fondation, il faut que l’équilibre entre les collèges qui
l’administrent permette de garantir l’indépendance de l’établissement vis-à-vis de son fondateur, qui ne peut se prévaloir
d’aucun privilège.
Dans l’une comme dans l’autre, les droits de la défense doivent
être respectés en cas de radiation ou de la perte de la qualité
d’administrateur.
Une gestion transparente
L’autorité administrative a sur les établissements reconnus d’utilité
publique des droits de surveillance. Elle peut et doit examiner
régulièrement leur comptabilité, être tenue au courant de leurs
actes d’administration et de gestion dont certains sont soumis à
son approbation ainsi que de leur situation morale et financière.
La Cour des comptes et les corps d’inspection participent régulièrement à ce contrôle.
Les contraintes auxquelles est soumis l’établissement candidat à
la reconnaissance d’utilité publique ont conduit à l’adoption par
le Conseil d’Etat de modèles de statuts, pour la première fois le
10 juillet 1919, périodiquement mis à jour depuis. Le respect de
ces « statuts types » contribue à la sécurité juridique de l’établissement en garantissant la conformité de ses statuts aux conditions
de fonctionnement et de transparence qui lui sont demandées.
L’UTILITÉ PUBLIQUE
DOIT ÊTRE RECONNUE
PAR DÉCRET EN CONSEIL D’ÉTAT
Le ministère de l’Intérieur est le ministère de tutelle des associations et des fondations reconnues d’utilité publique. A ce titre, il
accompagne les porteurs de projets qui souhaitent créer une
fondation ou les dirigeants d’une association simplement
déclarée qui souhaitent la voir reconnue d’utilité publique. Son
rôle, dans ces deux cas, mais également lors de la modification
des statuts, est pédagogique. En effet, il convient que les statuts
de ces établissements d’utilité publique respectent les statuts
types validés par le Conseil d’Etat (15 octobre 1991 pour les associations et 20 avril 2003 pour les fondations), et dont une récente
décision du Conseil d’Etat statuant au contentieux (16 avril 2010,
Mme Postel-Vinay, nº 305649, à publier au Recueil) a estimé qu’ils
« constituent une directive par laquelle le ministère de l’Intérieur,
sans renoncer à son pouvoir d’appréciation ni édicter aucune
condition nouvelle, entend fixer les orientations générales en vue
de l’exercice de son pouvoir dans le cadre du processus de
reconnaissance de l’utilité publique d’une fondation ». La Haute
Juridiction ajoute « qu’il est loisible de s’affranchir de cette directive pour des considérations d’intérêt général tenant aux particularités du dossier ». Rendue à propos d’une fondation, cette jurisprudence vaut sans nul doute également pour les associations
reconnues d’utilité publique. Si l’adaptation d’un projet aux statuts types n’appelle pas de difficultés insurmontables, l’exercice
est parfois plus délicat lors d’une modification statutaire d’une
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fondation existante ou lors de la demande de reconnaissance
d’utilité publique d’une association déclarée. Il faut en effet, dans
ces cas-là, prendre en compte un existant que les intéressés peuvent entendre préserver.
Une fois cet exercice accompli, les statuts rédigés, la gouvernance déclinée ou, pour une fondation, le choix arrêté pour
représenter les pouvoirs publics entre un collège de membres de
droit ou un commissaire du Gouvernement, le ministère de l’Intérieur saisit les ministères de tutelle technique (c’est-à-dire les ministères intéressés par l’objet de la fondation ou de l’association)
afin de recueillir leur avis sur le projet. En application d’une circulaire du Premier ministre du 1er avril 2003, les ministères de tutelle
disposent d’un délai de deux mois.
Passé ce délai, l’avis est réputé favorable et le dossier est ensuite
transmis au Conseil d’Etat, dont le président de la section de
l’Intérieur en confie l’étude à un rapporteur. Le rôle du Conseil
d’Etat est de vérifier la conformité des statuts et de l’objet avec
les grands principes de l’intérêt général développé au paragraphe précédent, la réalité de la solidité financière du projet et
l’adéquation des ressources avec son objet. Si tel est le cas, il
émet un avis favorable au projet de décret qui reconnaît d’utilité
publique l’association ou la fondation. En cas d’avis défavorable,
le ministère de l’Intérieur, qui pourrait proposer de passer outre à
cet avis, préférera reprendre le travail avec les demandeurs et
revenir vers le Conseil d’Etat avec une solution consensuelle.
Cela étant, les avis défavorables du Conseil d’Etat sont assez
rares, ainsi en 2009 sur 117 avis, seuls dix étaient défavorables.
Parmi ceux-ci, on citera :
– la dotation d’une fondation composée essentiellement
composée de fonds publics ;
– la méconnaissance des pouvoirs respectifs de l’assemblée
générale et du conseil d’administration d’une association ;
– une discrimination entre les membres suivant leur qualité pour
voter en assemblée générale ;
– l’ambiguïté créée par la dénomination d’une association laissant penser qu’elle bénéficie d’un mandat officiel ;
– l’insuffisance de l’activité propre de l’association en rapport
direct avec son objet ;
– la faiblesse de ses ressources financières.
Lorsque le Conseil d’Etat a émis un avis favorable au décret,
celui-ci est contresigné par le ministre de l’Intérieur puis signé par
le Premier ministre et un extrait est publié au Journal officiel.
Ensuite, une ampliation du décret et des statuts est adressée au
préfet du siège de l’association ou de la fondation, afin qu’il
notifie l’acte au président. Ces documents sont communicables
aux tiers par la préfecture.
Quant au délai, il dépend en grande partie de la diligence des
demandeurs pour répondre aux demandes du ministère pour
modifier ou compléter le dossier. Entre six et douze mois sont
nécessaires pour mener à bien une demande de reconnaissance
d’utilité publique.
Le juge administratif est compétent pour connaître du refus de
reconnaissance d’utilité publique (CE, 6 juillet 1994, Comité
mosellan de sauvegarde de l’enfance, de l’adolescence et des
adultes, nº 110494, Rec. 343) comme du décret de reconnaissance d’utilité publique (CE, 23 mars 1998, Tavernier, Piechota et
Gluchowski, nº 180962, T., 754). En dépit d’un large pouvoir
d’appréciation de l’Administration sur ce type de décisions (CE,
sect., 15 juillet 1959, Fédération française de tir, nº 25165, Rec.
441), il contrôle alors pleinement l’utilité publique de l’établissement et, s’il s’agit d’une fondation dotée par testament, que la
volonté du testateur n’a pas été méconnue (CE, Ass., 23 février
2001, Polignac, nº 196809, Rec. 79), au besoin en posant sur ce
point une question préjudicielle au juge judiciaire.
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concept d’utilité publique
Les grandes familles de fondations
reconnues d’utilité publique (juin 2010)
Les obligations
Social ...........................................................................................
199
Santé ............................................................................................
110
Arts et patrimoine .......................................................................
78
Education ....................................................................................
57
Culture et sciences ....................................................................
54
Environnement, écologie ..........................................................
21
Economie ....................................................................................
19
Armée, anciens combattants et fondations mémorielles ....
14
Politique, cercles de réflexion ..................................................
8
Intérêts communs .......................................................................
9
Autres ...........................................................................................
7
Total ..............................................................................................
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LES EFFETS DE LA RECONNAISSANCE
D’UTILITÉ PUBLIQUE
Les avantages
Pour les fondations, la reconnaissance d’utilité publique signe leur
existence en tant que personne morale, à la différence des fondations sous égide dites également fondations abritées (par
exemple par la Fondation de France mais aussi par d’autres fondations dites abritantes).
Pour les associations, obtenir la reconnaissance d’utilité publique,
c’est d’abord obtenir un label national qui les distingue des autres
associations et leur confère une position d’acteur privilégié des
pouvoirs publics. Par-delà le label, la reconnaissance d’utilité
publique octroie de manière pérenne la grande capacité (art. 11
de la loi du 1er juillet 1901), c’est-à-dire la possibilité de recevoir
des libéralités (des donations et des legs) dans des conditions
définies par l’article 910 du Code civil. Il convient de préciser que
cette grande capacité n’est pas l’apanage des seules ARUP mais
qu’elle est également reconnue aux associations simplement
déclarées, dès lors qu’elles ont pour but exclusif l’assistance et la
bienfaisance, la recherche scientifique ou médicale (art. 6 de la
loi du 1er juillet 1901). Cette grande capacité bénéficie également
aux fondations reconnues d’utilité publique.
Reconnues d’utilité publique, les associations peuvent posséder
les immeubles « nécessaires aux buts qu’elles se proposent » alors
que les associations simplement déclarées ne peuvent posséder
que les immeubles strictement nécessaires à l’accomplissement
des buts qu’elles se proposent (art. 6 de la loi du 1er juillet 1901).
Une ARUP pourra ainsi posséder un immeuble qu’elle n’utilise que
partiellement. En revanche, si elle est gratifiée par l’effet d’une
libéralité d’un immeuble qui n’entre pas dans ce cadre, elle devra
s’en séparer (art. 11 de la loi du 1er juillet 1901). Pour sa part, une
fondation peut détenir sans restriction des immeubles de rapport
qui, le plus souvent, entrent dans sa dotation et lui procurent des
revenus nécessaires à son fonctionnement.
La reconnaissance d’utilité publique procure également divers
avantages fiscaux mais qui ne diffèrent pas substantiellement de
ceux attachés à la grande capacité (exonération des droits de
mutation à titre gratuit pour les donations, dons et legs) ou des
associations simplement déclarées (déductibilité des dons
manuels versés par des particuliers [66 %], par des entreprises
[60 %]). S’y ajoute pour les fondations le bénéfice de la loi du
22 août 2007 dite loi TEPA, qui permet de déduire de son ISF 75 %
d’un don dans la limite de 50 000 c.
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Les associations reconnues d’utilité publique et les fondations doivent faire approuver leur règlement intérieur par le ministre de
l’Intérieur ; les modifications de leurs statuts font l’objet d’un arrêté
pris sur avis conforme du Conseil d’Etat. La révision des statuts est
l’occasion pour les entités les plus anciennes de mettre en conformité leurs statuts avec les statuts types du Conseil d’Etat.
La dotation d’une fondation est affectée de manière irrévocable
à l’œuvre d’utilité publique.
Les demandes d’aliénation de biens appartenant à la dotation,
d’emprunts ou les autorisations d’hypothèques sont soumises à
autorisation administrative, en l’occurrence le préfet du département siège de l’association ou de la fondation.
Les comptes annuels qui comprennent un bilan, un compte de
résultat, une annexe et, éventuellement, le compte d’emploi des
ressources collectées auprès du public (loi nº 91-772 du 7 août
1991) doivent être adressés chaque année à l’autorité administrative. En outre, les comptes des fondations doivent être certifiés
par un commissaire aux comptes ; pour les ARUP, cette certification est imposée à partir d’un seuil de 153 000 c annuels de dons
ou de subventions.
Enfin, siègent au conseil d’administration des fondations des
représentants des pouvoirs publics soit en tant que membres de
droit avec voix délibérative, soit en tant que commissaire du Gouvernement avec voix consultative. Leur rôle est plus particulièrement de s’assurer que sont préservés l’intérêt général inscrit dans
l’objet de leur statut, le caractère démocratique de leur gouvernance et la transparence financière mais ils assurent également
un rôle de conseil.
LA PERTE
DE LA QUALITÉ D’ÉTABLISSEMENT
RECONNU D’UTILITÉ PUBLIQUE
La qualité d’établissement d’utilité publique disparaît soit parce
que l’établissement est dissout, soit parce que la reconnaissance
est retirée.
La dissolution de l’établissement est indépendante de son caractère d’utilité publique. Elle est statutaire lorsque les statuts assignent un terme à la durée de l’établissement – c’est le cas pour
les fondations à dotation consomptible –, elle est volontaire
lorsqu’elle est décidée par l’assemblée générale et elle est judiciaire lorsqu’elle est prononcée par le juge ou administrative
lorsqu’elle résulte d’un décret – éventuellement précédée du
retrait de la reconnaissance d’utilité publique. Lorsque la dissolution est volontaire, elle doit être prise dans certaines conditions
de majorité prévues par les statuts types et recueillir l’approbation
du Gouvernement.
La reconnaissance peut, de son côté, être retirée à tout moment.
Quelques rares retraits ont ainsi été prononcés en raison de
désordre ou d’irrégularités graves, les autres dans des cas où l’établissement ne fonctionnait plus en fait, par exemple faute de
membres pour une association ou en raison de l’insuffisance ou
de la diminution de la dotation pour une fondation. Le retrait est
prononcé par décret, rendu dans les mêmes formes que le décret
de reconnaissance, au terme d’une procédure contradictoire,
sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir (CE, Ass.,
31 octobre 1952, Ligue pour la protection des mères abandonnées, Rec. 480), qui n’exerce toutefois qu’un contrôle restreint sur
l’appréciation de l’Administration (CE, 20 mars 1908, Société
Sainte-Marie, Rec. 283 ; CE, Ass., 1er juillet 1938, Comité national
de la France d’outre-mer, Rec. 607 ; CE, 28 juillet 1995, Dabezies
et Hamon, nº 146878, T., 669). L’effet de la perte de la reconnaissance est symétrique à celui de son octroi : l’association retourne
au rang d’association déclarée ; la fondation disparaît.
No 12 - Décembre 2010 -
concept d’utilité publique
En cas de disparition de l’établissement, l’assemblée générale se
prononce sur la dévolution de ses biens, en désignant un ou plusieurs commissaires chargés de la liquidation. Le partage de
bénéfices étant exclu par l’article premier de la loi du 1er juillet
1901, l’actif net est attribué à un ou plusieurs établissements analogues, publics ou reconnus d’utilité publique, ou à des établissements ayant pour but exclusif l’assistance, la bienfaisance, la
recherche médicale ou scientifique.
de modernisation de l’économie du 4 août 2008. En réalité,
environ une quinzaine de fondations reconnues d’utilité publique
se créent chaque année et une douzaine d’association bénéficient de cette reconnaissance.
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Si le fonds de dotation présente l’avantage de la souplesse déclarative, la fondation s’inscrit pour sa part dans la pérennité et bénéficie du « label » du décret en Conseil d’Etat la reconnaissant
d’utilité publique, tous éléments auxquels demeurent attachés les
fondateurs.
La reconnaissance d’utilité publique est un concept ancien dont
on aurait pu penser qu’il serait concurrencé, en particulier par les
fonds de dotation (un peu plus de 350 à ce jour), créés par la loi
- No 12 - Décembre 2010
Les fonds de dotation, voire les fondations abritées, ne doivent
pas être perçus comme des concurrents des fondations mais
plutôt comme des instruments permettant de mûrir un projet de
fondation, de recueillir des fonds pour réunir la dotation.
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