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LA CONTREBANDE DU TABAC
Chaque année, des dizaines de milliards de cigarettes disparaissent dans le lucratif marché noir
des produits du tabac. La contrebande et les contrefaçons de produits tabagiques nuisent
gravement à la santé publique en sapant les politiques de taxation du tabac, en faisant baisser le
prix moyen des cigarettes et en mettant des cigarettes non taxées à la disposition des jeunes et
des fumeurs sensibles aux prix, qui sans cela auraient sans doute arrêté. La contrebande de
cigarettes permet également à des groupes criminels et terroristes de se financer, de même qu'elle
diminue les recettes du gouvernement, c'est-à-dire une importante source de financement des
mesures de luttes antitabac et d'autres programmes de santé publique.
Comment fonctionne la contrebande
La contrebande organisée du tabac implique généralement le détournement sur le marché noir
d'importantes cargaisons de cigarettes pendant leur transit. En détournant les cigarettes alors
qu'elles se trouvent dans la chaîne de distribution de gros (où elles sont transportées non taxées),
les contrebandiers à grande échelle évitent en général toutes les taxes. Beaucoup de gens
s'imaginent que la contrebande vient de l'exploitation des différences entre les taxes pratiquées
par les pays, mais il ne s'agit là que d'une facette du problème, bien moins rentable pour les
contrebandiers. En fait, même si tous les pays pratiquaient exactement les mêmes prix et la
même structure de taxes, la contrebande continuerait à la même échelle.
Les gagnants et les perdants de la contrebande : le problème des ‘‘incitations perverses’’
Les origines du problème tiennent dans ce que les pertes qui résultent de la contrebande
retombent sur les ministères des finances des différents pays, et non sur les fabricants de tabac ou
les grossistes, qui ont la maîtrise du système de distribution. D'un autre côté, les fabricants de
tabac et les grossistes gagnent de plusieurs façons grâce à la contrebande: ils engrangent leurs
profits lors de la première vente du produit ; la contrebande crée une offre de cigarettes bon
marché et fait baisser les prix moyens, ce qui fait croître la demande. Enfin, la contrebande
permet aux lobbyistes au service des cigarettiers d'exercer des pressions pour que les taxes sur le
tabac baissent sur le marché légal, encore une fois dans le but de susciter une demande plus forte.
Les profits tirés de la contrebande de cigarettes sont énormes. D'après les estimations, ce trafic
rapporterait autant que celui des drogues illicites ; mais les sanctions infligées pour la
contrebande de cigarettes sont bien plus légères.
Ces ‘incitations perverses’’ signifient qu'un conteneur de fret de cigarettes d'une valeur de 2
millions de dollars au prix de détail légal peut d'une certaine façon être ‘‘abandonné’’ au marché
noir pendant son transport. L'essentiel de ces pertes de recettes sera pour les ministères des
finances des pays dans lesquels le produit finira par être vendu, puisque les cigarettiers et les
grossistes tireront profit de ces ventes, qu’elles soient effectuées sur le marché noir, ou pas. Il n'y
aurait sans doute pas de contrebande si les sociétés productrices de tabac et les grossistes étaient
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incités à protéger la totalité des 2 millions de dollars de la valeur au détail de la marchandise. En
réalité, ils sont poussés à faciliter la contrebande.
Les raisons d'être de la contrebande
L'industrie du tabac prétend que les taxes élevées sur le tabac sont la principale cause de la
contrebande du tabac et que le seul remède serait de les diminuer. Et pourtant, il y a de la
contrebande dans toutes les parties du monde, même dans les régions où les taxes sont faibles.2
La réalité est que le prix n'est que l'un des nombreux facteurs qui influent sur le niveau de
contrebande. D’autres facteurs sont :
La complicité de l'industrie du tabac : comme clairement démontré lors des récents procès et
grâce à l’accès aux documents internes de l’industrie du tabac, les cigarettiers ont lourdement
trempé dans des opérations de contrebande. Des cadres dirigeants de l'industrie du tabac ont été
condamnés pour des délits en relation avec la contrebande à Hong-Kong et au Canada, et une
filiale qui appartient dans sa totalité à R.J. Renolds Tobacco Company a plaidé coupable aux
charges qui l’impliquaient dans le passage en contrebande de cigarettes des États-Unis vers le
Canada. En 2003, le gouvernement fédéral canadien a intenté un procès de 1,5 milliards de
dollars contre R.J. Reynolds et Japan Tobacco les accusant d’avoir comploté pour inonder le
marché canadien de cigarettes de contrebande. .3 Pendant ce temps, les gouvernements
provinciaux de Colombie ont poursuivi Philip Morris en justice invoquant le motif que la société
aurait escroqué le gouvernement de milliards de dollars de recettes grâce à un plan complexe de
4
contrebande et de blanchiment d'argent. En janvier 2005, British American Tobacco a dû
répondre à de nouvelles accusations selon lesquelles elle aurait participé à une opération de
contrebande de plusieurs millions de dollars au Canada 5 .
Les faiblesses du système de transport : L'absence de moyens de transport de cigarettes plus
sûrs lors des échanges internationaux alimente le marché noir en donnant accès aux
contrebandiers à une importante offre en cigarettes exemptes de toutes taxes et droits.
Les différences de prix de part et d'autre des frontières : Les différences de prix, qui sont un
facteur important dans les cas de trafics à la petite semaine, le sont bien moins dans la
contrebande organisée à grande échelle de cigarettes en transit. Contrairement à une croyance
répandue, la contrebande est assez rare par exemple dans les pays nordiques où les taxes sur les
cigarettes sont élevées 6 .
Les ventes en hors taxes : L'existence d'importants volumes de produits du tabac en hors taxes
dans le commerce international ouvre des portes à la contrebande.
Le manque de moyens : La plupart des pays ne consacrent pas les moyens nécessaires pour
faire appliquer les taxes sur le tabac, jusqu'à ce que surgisse un problème de contrebande. Il est
bien plus difficile d'éradiquer les réseaux de contrebande une fois qu'ils sont établis que
d’adopter des mesures préventives pour empêcher que les réseaux s’établissent.
Le laxisme dans l'application de la loi et sanctions insuffisantes : Les contrebandiers ont
tendance à prospérer dans les pays qui tolèrent la contrebande, où la loi est peu appliquée et où la
corruption répandue. En outre, de nombreux pays ne font rien pour traiter la contrebande du
tabac comme un crime grave et imposent des sanctions qui ne représentent qu'une fraction de
celles infligées pour la contrebande d'autres produits comme les produits pharmaceutiques ou les
armes à feu. Cela rend donc le tabac plus attrayant pour les contrebandiers qui comparent les
immenses possibilités de profit au faible risque d'être pris, condamnés, emprisonnés et/ou
verbalisés. En mars 2000, le gouvernement britannique avait annoncé une série de mesures
destinées à freiner la contrebande de tabac, qui exigeaient par exemple l'apposition d'une marque
"droits acquittés" et le déploiement de douaniers supplémentaires. Mais aucune sanction n'est
prévue en cas de non-respect. Par opposition, un accord passé en juillet 2004 entre Philip Morris,
la Communauté européenne et 10 États de l'UE précisait les graves conséquences que pourrait
avoir le non-respect de ces règles. L'accord, prévu pour une durée de 12 ans, était le résultat de
l'action en justice intentée contre Philip Morris pour avoir fait illégalement passer des cigarettes
dans l'UE. L'aspect le plus intéressant de cet accord est que Philip Morris International (PMI)
s'expose à de lourdes sanctions s'il ne fait rien pour arrêter le trafic illicite de ses cigarettes. PMI
a donné son accord pour procéder à des paiements en cas de saisies de produits qui seraient
vraiment de sa marque, au-dessus de certaines quantités (pour toute saisie de cigarettes
authentiquement PMI dans les 10 pays de l'UE, la société a convenu de rembourser toutes les
taxes dues - si la saisie porte sur plus de 90 millions de cigarettes authentiques dans ces 10 pays
de l'UE, PMI convient de verser 5 fois le montant des taxes dues). Par ailleurs, cet accord
comporte des clauses sur la traçabilité logistique et la traçabilité produit, la conservation des
archives, sur l'agrément des fournisseurs et la résiliation de leur contrat, sur le blanchiment
d'argent, ainsi que des protocoles de respect de la loi pour lutter contre une future contrebande.7
L'absence de coopération internationale efficace : Alors que des traités internationaux et
d'autres mécanismes ont été mis en place pour réduire le trafic de médicaments, drogues, armes à
feu et d'autres produits, aucun dispositif analogue n'a été mis en place pour réduire la
contrebande du tabac. Si la Convention-cadre de l'Organisation mondiale de la santé pour la lutte
antitabac (CCLAT) comporte bien quelques mesures utiles pour combattre la contrebande, il
reste nécessaire de les transformer en protocole (voir ci-dessous).
Comment la contrebande de cigarettes nuit à la santé publique
Les freins aux taxes sur le tabac dans le monde entier : L'augmentation des taxes sur le tabac
est l'une des mesures les plus efficaces dont on dispose pour empêcher les enfants de fumer et
inciter les adultes à s'arrêter.8 Or la contrebande (et la crainte qu'elle suscite) est devenue le plus
grand obstacle à cette augmentation dans le monde entier. L'industrie du tabac est parvenue à
exploiter cette peur, en persuadant les responsables politiques du monde que pratiquement toute
augmentation des taxes sur le tabac allait lâcher la bride à la contrebande, ce qui aboutirait pour
les États à une perte de recettes et à une anarchie rampante. Et pourtant, sur les centaines
d'augmentations de taxes mises en place avec succès dans le monde, il y a très peu de cas dans
lesquels un problème de contrebande suffisamment important a contraint le gouvernement d'un
État à diminuer les taxes.9
L'ouverture des marchés aux marques et à la publicité occidentales : Certains pays, dont la
Chine, ont imposé des restrictions légales sur l'accès aux marques occidentales. Si l'intention de
ces lois au départ était de protéger les cigarettiers du marché intérieur, il existe des preuves
solides qu'elles ont également bénéficié à la santé publique en diminuant le marketing de style
occidental de produits tabagiques pour les femmes et les jeunes. Ces lois tendent aussi à
amoindrir la qualité, la compétitivité et l'attrait des produits du tabac eux-mêmes, ce qui diminue
également leur prévalence. Comme l'écrit la revue professionnelle World Tobacco, la
contrebande a “contribué à promouvoir certaines des marques leaders sur des marchés qui étaient
restés fermés aux exportations étrangères et où la demande en cigarettes occidentales a continué
à croître.”10
La réduction du financement pour la lutte antitabac : La contrebande de cigarettes coûte aux
gouvernements des dizaines de milliards de dollars par an en taxes et en recettes de douanes non
perçues.11 Dans un nombre croissant de pays, ces fonds sont devenus une source essentielle de
financement pour mener des programmes efficaces de lutte antitabac. Par conséquent, dans la
mesure où les augmentations de taxes sur le tabac sont rejetées en raison de la crainte de la
contrebande, même le spectre de la contrebande vole la lutte antitabac de l'une des sources les
plus prometteuses d'un financement dont elle a désespérément besoin.
Une offre de cigarettes à prix réduit : La contrebande offre des cigarettes à prix réduit aux
jeunes et à des fumeurs sensibles aux prix qui sans cela se seraient sans doute arrêtés.
La mise en place de la CCLAT
L'article 15 de la CCLAT oblige les pays qui l'ont ratifiée à prendre les mesures suivantes :
• adopter et faire appliquer toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que tous les
paquets et cartouches des produits du tabac et toutes les formes de conditionnement
extérieur de ces produits comportent une marque destinée à aider les Parties à déterminer
leur origine ;
• exiger que les produits du tabac vendus sur leur marché intérieur portent l’indication :
“Ventes autorisées uniquement en (nom du pays)” ou toute autre marque appropriée
susceptible d'aider les autorités à déterminer si le produit est légalement en vente sur le
marché intérieur ;
• envisager la mise en place d'un régime pratique permettant de suivre et de retrouver la
trace des produits ;
• surveiller le commerce transfrontalier de produits du tabac, y compris le commerce
illicite et recueillir des données à ce sujet et assure l’échange d’informations entre les
admnistrations douanières et fiscales et les autres administrations ;
• adopter ou renforcer des mesures législatives, assorties des sanctions et des recours
appropriés, contre le commerce illicite des produits du tabac ;
• prendre des mesures appropriées pour assurer la destruction de tout matériel de
fabrication et des cigarettes et autres produits du tabac de contrefaçon et de contrebande
confisqués, au moyen si possible de méthodes respectueuses de l’environnement ;
• adopte et applique des mesures pour surveiller, vérifier et contrôler l’entreposage et la
distribution des produits du tabac gardés ou circulant en franchise de droits ou de taxes
dans le cadre de sa juridiction ;
• coopérer avec d'autres pays en ce qui concerne les enquêtes, les poursuites et les
procédures, pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac ; et
• adopter des mesures pour permettre la confiscation des profits dérivés du commerce
illicite des produits du tabac.
La nécessité d'un protocole d'action face à la contrebande
Bien que l'article 15 de la CCLAT offre aux pays de grandes lignes pour commencer à réduire la
contrebande, il manque de précisions. Ses obligations, vagues et générales, doivent être
développées plus en détail dans un protocole. Un protocole qui contrôle le commerce illicite de
produits du tabac est nécessaire et peut suivre l'exemple de conventions similaires telles que le
Protocole contre la fabrication et le trafic illicite des armes à feu, leurs parties, composants et
munitions, qui complète la Convention des Nations Unies contre le Crime organisé
transnational.12.
Un protocole sur la contrebande doit travailler sur les aspects suivants :
Un système de traçabilité logistique et de traçabilité produit : un système de traçabilité
logistique (localisation géographique) des produits du tabac permettrait aux autorités d'en
surveiller la circulation dans le monde afin d'éviter leur détournement sur des marchés illégaux.
Un système de traçabilité des produits eux-mêmes aiderait lors des enquêtes menées sur les
échanges illicites à repérer le pays d'exportation, l'ultime pays de destination et le premier client.
La capacité donnée aux autorités de suivre le produit est la clé pour repérer où il a été détourné et
à incriminer les auteurs du détournement pour leur faire rendre des comptes.
Des marquages - occultés et visibles : De manière à permettre aux autorités de suivre les
produits du tabac et de mettre le doigt sur les échanges illégaux, les marquages et les codes sur
les emballages, les cartouches et les cartons d'emballage extérieurs doivent être rendus
obligatoires. Tout système prospectif doit avoir une certaine souplesse pour s'adapter aux progrès
technologiques, mais il faut tout de même qu'il soit uniformisé de façon à éviter d'avoir une
multiplicité d'autres systèmes de suivi logistique et de traçabilité produits non compatibles.
La tenue d'archives : Reliées à un système de traçabilité logistique et de traçabilité des produits,
et en utilisant des codes et des marquages scannables en machine, les autorités doivent conserver
la trace informatisée des données de toutes les expéditions, y compris sur le pays d'exportation,
le pays d'importation, les pays de transit, les dates de délivrance et d'expiration des licences, la
destination finale et les quantité de produits tabagiques commercialisés.
Les concessions de licences : Un système d'accord de licence d'exportation et/ou importation
peut être la clé pour habiliter les autorités douanières à conserver la trace des transactions légales
et des négociants légaux.
Un système de paiements et de dépôt de caution: La charge de fournir la preuve que les
produits du tabac parviennent bien sur leur marché de destination prévu devrait revenir
carrément aux fabricants, qui devraient supporter tous les droits et taxes jusqu'à ce que les
produits atteignent leur destination ultime et que toutes les taxes exigibles aient été correctement
acquittées. Au cours des négociations de la CCLAT, a été évoquée l'idée d'un système de dépôt
de caution pour les exportateurs qui exigerait d'eux l'instauration de cautions, qu'ils devraient
garder approvisionnées afin de couvrir leur responsabilité financière.
La criminalisation des contrefaçons et de la contrebande des produits du tabac, ainsi que de la
suppression et de l'altération des marquages contribuerait à dissuader les activités illicites.
1
Framework Convention Alliance, “The FCTC and Tobacco Smuggling. NGO Brief for the International
Conference on Illicit Trade in Tobacco. New York, July 30 – August 1, 2002;
http://www.ash.org.uk/html/international/pdfs/icittbrief.pdf.
2
Joossens L, Raw M. “Turning off the tap: the real solution to cigarette smuggling,” The International Journal of
Tuberculosis and Lung Disease March 2003 Vol. 7(3):214-222. Western Europe has the highest cigarette prices in
the world – in 1996 they were four to five times higher than in Africa, the Middle East and Eastern Europe – yet,
despite these high prices, smuggling is generally lower here than in other regions of the world. (Joossens L, Raw M.
“How can cigarette smuggling be reduced?” BMJ 2000; 321 947-950.)
3
Department of Justice, Canada, “Government of Canada Announces Legal Action Against Tobacco Companies,”
press release, August, 13, 2003, http://canada.justice.gc.ca/en/news/nr/2003/doc_30962.html
4
For details, see www.public-i.org/story_01_052300.htm and Meg Richards, “Ecuador Files Tobacco Suit,”
Associated Press, 6 June 2000.
5
Jamie Doward. “Smuggling claims hit tobacco giant.” The Observer. January 9, 2005.
http://observer.guardian.co.uk/uk_news/story/0,6903,1386134,00.html
6
Luk Joossens, “Smuggling and Cross-border Shopping of Tobacco Products in the European Union: a Report for
the Health Education Authority, London,” December, 1999.
7
th
ASH media briefing: 9 July 2004, “Key features of the agreement on smuggling between the EC and Philip
Morris,” http://www.ash.org.uk/html/press/040709brief.html. For full details of agreement see OLAF website at
http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/index_en.html
8
Jha P, Chaloupka FJ, Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control (Washington:
World Bank, 1999), www1.worldbank.org/tobacco/reports.htm
9
Ce n'est qu'au Canada (1994) et en Suède (1998) que les gouvernements ont augmenté les taxes avant de les baisser
à nouveau à cause de problèmes de contrebande. Au Canada, la preuve a maintenant été apportée de façon définitive
que l'industrie du tabac elle-même prenait une part active dans l'organisation d'une grande part de la contrebande.
L'industrie du tabac a tiré profit de son succès au Canada pour faire échouer les principales hausses proposées aux
États-unis en 1994 et 1998, et s'est servie de ce qu'elle a appelé "l'exemple canadien" dans le monde entier comme
d'une leçon ainsi que d'une menace contre les gouvernements qui envisagent d'importantes augmentations des taxes
sur le tabac.
10
World Tobacco. World Tobacco file 1996 (London).
11
Raymond Bonner and Christopher Drew, “Cigarette Makers Are Seen as Aiding Rise in Smuggling,” New York
Times, 25 August 1997; www.healthwatcher.net/Smuggling/nyt970825smugbig.html
12
For the text of the Protocol see http://www.unodc.org/pdf/crime/a_res_55/255e.pdf
Framework Convention Alliance on Tobacco Control
Rue Henri-Christine 5, Case Postale 567, CH-1211 Geneve, Switzerland
Tel. 41-22-321-0011; 1-202-352-3284 fax. 41-22-329-1127 e-mail. [email protected]
Adapted and updated with permission from the 2000 World Conference on Tobacco OR Health fact sheets. June
2005