la gestion des ressources en eau douce en droit international

Transcription

Université de Lyon
Université lumière Lyon 2
Institut d'Études Politiques de Lyon
LA GESTION DES RESSOURCES EN EAU
DOUCE EN DROIT INTERNATIONAL
Droit international de l’eau et gestion des
ressources transfrontalières
MONDANGE Adrien
Mémoire de séminaire
Droit international public
Sous la direction de : M. Moncef Kdhir
Septembre 2009
Table des matières
Remerciements . .
Introduction . .
Partie I Le droit international de l’eau, nécessaire et complexe à mettre en œuvre . .
Chapitre 1 : un droit évolutif aux multiples facettes . .
Section 1 L’émergence progressive de normes internationales : une approche
d’abord limitée . .
Section 2 un élargissement juridique nécessaire . .
Chapitre 2 : l’affirmation de la nécessité de gestion commune . .
Section 1 des doctrines stato centrées incompatibles avec la gestion de ressources
internationales en eau douce . .
Section 2 La souveraineté remise en cause . .
Chapitre 3 Aujourd’hui : eau et partage . .
Section 1 : un long fleuve…pas tranquille du tout : l’édification d’une convention
internationale . .
Section 2 les travaux de la CDI : antagonismes et concessions . .
Section 3 des principes généraux généreux ? . .
Partie II L’apport et la pertinence du droit international dans la gestion des ressources en
eau douce . .
5
6
18
18
19
25
29
30
34
38
39
42
46
Annexe 1 : Les aquifères transfrontaliers dans le monde . .
53
53
54
60
65
65
69
76
81
82
87
93
96
96
99
100
102
102
Annexe 2 : Convention sur le droit relatif aux utilisations descours d’eau
internationaux à des fins autres que la navigation, 14 mai 1997 (sélection d’articles)
..
103
Annexe 3 : Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre
2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de
l’eau . .
112
Annexe 4 : Carte « Water sources », distribution des ressources en eau douce en
Israël et dans les Territoires Occupés . .
116
Chapitre 1 la Convention du 21 mai 1997 : une convention imparfaite . .
Section 1 un apport somme toute limité . .
Section 2 une convention peu novatrice ? . .
Chapitre 2 des vides juridiques criants . .
Section 1 l’absence d’un système de règlement contraignant . .
Section 2 des préoccupations environnementales qui semblent lointaines . .
Section 3 : Le droit à l’eau . .
Chapitre 3 utilité du droit international des ressources en eau douce : études de cas . .
Section 1 l’eau enjeu de pouvoir : quelle place pour le droit international ? . .
Section 2 L’eau et la paix au Proche Orient . .
Conclusion . .
Bibliographie . .
Ouvrages et articles de périodiques . .
Documents officiels et juridiques . .
Principaux sites Internet consultés . .
ANNEXES . .
Resume . .
Mots-clefs . .
118
119
Remerciements
Remerciements
Je tiens à remercier M. Moncef KDHIR, professeur à l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon,
responsable du séminaire droit international public, pour son accompagnement dans les différentes
étapes de ce travail de recherche ainsi que ses conseils.
Merci à Mme Raya Marina Stephan, Raya Marina Stephan, spécialiste en droit de l'eau,
consultante pour l'UNESCO Programme Hydrologique International, pour ses conseils et sa
consciencieuse relecture.
Merci à Thibaut Magnan, un ami étudiant à l’ESC Lyon, pour son soutien logistique et ses
relectures.
Merci à tous ceux qui m’ont aidé à faire avancer ma réflexion et ont accepté de répondre à mes
questions ponctuelles, et notamment : Alice Aureli (UNESCO Water division) pour les documents
qu’elle m’a fait parvenir, Emilie Casper, auteur d’une thèse sur le droit de l’eau, Jochen Sohnle,
Maître de conférence en Droit Public, spécialiste en droit de l’eau.
Mondange Adrien - 2009
5
LA GESTION DES RESSOURCES EN EAU DOUCE EN DROIT INTERNATIONAL
Introduction
L’eau est source de vie et elle est indispensable à son maintien. Elle est nécessaire à toute
forme de vie sur la planète, utilisée par les êtres humains comme par les écosystèmes dans
l’ensemble de leurs cycles. Un être humain est composé de plus de deux tiers d’eau, et une
perte de plus de 15% de notre eau peut entraîner la déshydratation et la mort. Partant de ce
constat, l’eau est même recherchée jusque sur Mars, et à travers ses explorations l’Homme
cherche à savoir s’il est seul dans l’univers. Ce n’est peut être pas le cas, mais ce qui reste
sûr actuellement, c’est que l’Homme est seul face à ses responsabilités.
L’eau recouvre plus de 70% de la Terre, que nous appelons « Planète Bleue » depuis
qu’elle est apparue ainsi aux premiers astronautes qui l’ont observée. Cependant une infime
quantité de cette eau peut être utilisée pour les besoins humains. En effet, 98% de cette
eau a une teneur en sel trop élevée. L’eau douce accessible représente à peine 0,3% du
total, le reste est enfermé dans les glaces, ou réside dans des nappes souterraines trop
profondes pour être aisément exploitées. L’eau peut parfois être un élément complexe à
appréhender, de par son caractère changeant, de par les traditions qui y sont attachées, de
par les questions que la gestion de cette ressource soulève.
Le cycle hydrologique est constitué d’échanges d’eau sous différentes formes entre les
mers et océans, les eaux continentales (superficielles et souterraines), l’atmosphère et la
biosphère. Le cycle externe de l’eau se fait en deux parties, intimement liées : une partie
atmosphérique et une partie terrestre qui concerne l’écoulement de l’eau sur les continents.
Différents mécanismes participent à la formation du cycle, parmi lesquels l’évaporation et
la transpiration, les précipitations, le ruissellement, l’infiltration…
6
Introduction
Le cycle de l’eau
Dans l’introduction de son ouvrage sur l’eau et ses enjeux, François Actil justifie l’intérêt
du rappel du cycle de l’eau dans son étude de la façon suivante : « Nous connaissons
tous le cycle de l’eau et le caractère perpétuel de ce mouvement. Quel est alors l’intérêt
de revenir encore une fois sur cette question ? En fait, les choses ont beaucoup changé
depuis le début de l’industrialisation. Il manque au schéma classique du cycle de l’eau les
1
quelque six milliards d’individus qui s’abreuvent continuellement à cette source […] » . Le
cycle global de l’eau est équilibré, c'est-à-dire que les océans et les continents reçoivent par
les précipitations une quantité d’eau égale à celle qui s’en évapore. Les précipitations sur
les océans étant inférieures à l’évaporation, les continents réduisent l’écart en déversant
chaque année une certaine quantité d’eau dans les océans.
Durant ce cycle, l’eau se retrouve sous trois phases : liquide, solide et gazeuse, et
ce sont les trois formes de sa présence sur la planète. L’eau présente dans la nature
se retrouve essentiellement sous forme liquide. Les ressources utilisées par l’homme
proviennent principalement des eaux de surface, les fleuves, rivières et lacs car elles
sont directement accessibles et peuvent faire l’objet d’aménagements. Quant aux eaux
souterraines, elles correspondent à l’eau, sous quelle que forme que ce soit, contenue dans
l’écorce terrestre. Ces réservoirs naturels sont appelés aquifères. Les eaux superficielles
et les eaux souterraines ne sont cependant pas deux éléments complètement distincts, et
la communauté scientifique a montré que leur sort est en fait étroitement lié. Les eaux de
surface peuvent être à l’origine de la recharge naturelle des aquifères, alors que les eaux
souterraines alimentent fleuves et lacs.
L’eau est une ressource mobile, et elle est inégalement répartie sur l’ensemble de la
planète. « Elle constitue par ailleurs une ressource limitée- non pas rare- et recyclable- non
1
François Anctil, l’eau et ses enjeux, 2008, les Presses de l’Université de Laval, p.1.
7
2
pas renouvelable » . Il est incorrect d’affirmer que l’eau est rare sans autre précision. L’eau
est présente sur la Terre en quantité suffisante, et selon certaines prévisions l’eau douce
3
disponible pourrait satisfaire « au moins le double de la population mondiale actuelle » . Il
y a assez d’eau pour satisfaire les besoins de la population actuelle et des populations à
venir. Des estimations de la banque mondiale et de la commission pour l’eau nous rappellent
que les hommes consomment en moyenne à l’échelle mondiale 3800 km3 d’eau par an
pour leurs besoins, alors que les ressources disponibles s’élèvent à environ 41 000 km3 !
Ce qui pose problème dans la gestion de l’eau douce, c’est son inégale répartition. En ce
sens, on peut parler de la « raréfaction de l’eau douce en tant que ressource naturelle de
4
par sa répartition inégale dans l’espace et l’accroissement des demandes » . Une étude
réalisée dans le cadre du programme des Nations Unies pour l’eau définit la rareté en eau
comme de la sorte : « water scarcity [is] the point at which the aggregate impact of all users
impinges on the supply or quality of water under prevailing institutional arrangements to
the extent that the demand by all sectors, including the environment, cannot be satisfied
5
fully » Le Moyen Orient, région du monde abritant 5% de la population mondiale totale,
ne dispose que de 1% des ressources en eau douce. La « tranche critique », voilà où se
trouvent deux pays sans cesse au cœur de l’actualité, Israël et la Jordanie. Dans cette
région, le déficit hydrique est d’au moins 300 millions de m3 par an. Le problème de l’eau au
Proche Orient est relativement récent. Il est dû à une explosion des besoins sous la pression
démographique (et donc des besoins croissants pour l’irrigation) depuis les années 80. On
6
a pu parler alors d’ «hydropolitique » . Dans la plupart des pays d’Afrique Subsaharienne
la survie des populations nécessite des efforts constants de chacun pour s’approvisionner
en eau douce. Le « Nord », avec seulement 20% de la population mondiale, utilise ainsi
jusqu’à 80% des ressources en eau. Au-delà de la dimension écologique présentée en
quelques traits plus haut, l’eau présente une dimension sociale. Elle est à la base de la vie
humaine, et à la base par là-même du développement des sociétés. L’eau est un « facteur
7
social » Une gestion saine de l’eau permet d’éviter la propagation de maladies. Comme
l’a dit l’ancien Directeur général de l’Organisation mondiale de la santé, Lee Jong-Wook,
« l’eau et l’assainissement sont indispensables à la santé publique. […] lorsqu’on aura
garanti à tout un chacun, quelles que soient ses conditions de vie, l’accès à une eau salubre
et à un assainissement correct, la lutte contre un grand nombre de maladies aura fait un
bond énorme ». Certains chiffres ressortent régulièrement des différentes études réalisées
par les Nations Unies et différentes ONG. Ainsi, chaque année 1,8 millions de personnes,
dont 90% sont des enfants de moins de cinq ans, vivant pour la plupart dans des pays
en développement, meurent de maladies diarrhéiques (y compris du choléra). 88% de ces
maladies sont dues à une mauvaise qualité de l’eau, à un assainissement insuffisant et à une
hygiène défectueuse. En 2025, 1800 millions de personnes vivront dans des régions dans
lesquelles l’eau sera rare, au sens défini plus haut, et les deux tiers de la population mondiale
pourraient connaître des situations de « stress hydrique », ce qui signifie qu’environ 3,5
2
3
4
Sylvie Paquerot, Eau douce, la nécessaire refondation du droit international, Presses de l’Université du Québec, 2005, p.2
M. De Villiers, l’eau, Toronto/Paris/Montréal, Solin/Actes Sud/Léméac, 1999, p.31, in Sylvie Paquerot, op. cit., p.3.
Jochen Sohnle, le droit international des ressources en eau douce : solidarité contre souveraineté, la documentation française,
Paris, 2002, p.23.
5
6
UN-Water, coping with water scarcity. A strategic issue and priority for system-wide action, August 2006.
De nombreux articles traitent aujourd’hui de ces questions. Bien que le terme n’apparaisse pas encore dans les dictionnaires
courants, en revanche il fait partie du lexique géopolitique.
7
8
Jochen Sohnle, le droit international des ressources en eau douce, op.cit., p.23-33
Introduction
milliards de personnes devraient connaître des difficultés quant à l’approvisionnement en
eau.
Source : I.A. Shiklomanov, Comprehensive Assesment of the Freshwater Ressources
of the World
9
Source : I.A. Shiklomanov, Comprehensive Assesment of the Freshwater Ressources
of the World
Disponibilité en eau douce
10
Introduction
La pénurie d’eau en 2025 (Source : World Water Forum 2000)
Il est important, même dans un travail qui doit se focaliser avant tout sur le droit, de
prendre conscience des questions liées à l’eau. Nous l’avons dit, les paramètres devant
être pris en compte pour la gestion de l’eau sont non seulement quantitatifs mais aussi
qualitatifs. Alors que la population mondiale a triplé au cours du XXe siècle, l’utilisation de
l’eau a été multipliée par six. Ces besoins croissants sont attribuables non seulement à la
croissance de la population mais aussi au fait que les populations consomment de plus en
plus d’eau. 70% des ressources en eau douce disponibles sont utilisés pour les besoins de
l’irrigation, 20% pour l’industrie et 6% pour les ménages. L’Agenda 21, qui est le rapport de
la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement (Rio de Janeiro,
juin 1992), consacre son chapitre 18 à la gestion des ressources en eau douce. Il y est dit
que :
« La rareté généralisée des ressources en eau douce, leur destruction progressive et
leur pollution croissante que l’on constate dans de nombreuses régions du monde, ainsi
que l’intrusion graduelle d’activités incompatibles, exigent une intégration de la planification
11
et de la gestion des ressources en eau. Cette opération doit couvrir toutes les étendues
d’eau douce interdépendantes, notamment les eaux de surface et les eaux souterraines, et
tenir dûment compte des aspects quantitatifs et qualitatifs. Il est nécessaire de reconnaître
la dimension multisectorielle de la mise en valeur des ressources en eau dans le
contexte du développement socio-économique ainsi que les utilisations multiples de l’eau :
approvisionnement et assainissement, agriculture, industrie, urbanification, hydroélectricité
[…]. Des plans rationnels de mise en valeur des eaux de surface, des eaux souterraines et
d’autres sources possibles doivent être appuyés en même temps par des mesures de mise
8
en valeur des eaux de surface, des eaux souterraines […] » .
L’eau semble être aujourd’hui un sujet de préoccupation majeur. L’année 2003 avait
été proclamée « année internationale de l’eau douce », et nous vivons actuellement
e
dans la « décennie internationale d’action : l’eau, source de vie ». Lors du 4 Forum
mondial de l’eau en mars 2006 à Mexico, les ministres réaffirment un certain nombre de
positions, et notamment « le rôle crucial de l’eau douce dans tous les domaines liés au
développement durable, soit, entre autres, l’éradication de la pauvreté et de la faim, la santé,
le développement de l’agriculture […] ainsi que de l’atteinte des objectifs de durabilité et de
protection de l’environnement ».
Depuis des temps anciens l’homme a cherché à utiliser au mieux les ressources en
eau douce. Les sociétés de l’Egypte pharaonique, l’Empire Inca du Pérou, l’empire chinois
ou encore l’Inde, ont basé leur développement sur la maîtrise de l’eau, créant ainsi ce
9
que Wittfogel a appelé les « sociétés hydrauliques » (« hydraulic societies ») . Aujourd’hui
encore, l’eau ressort comme un facteur déterminant dans de nombreux programmes de
développement, concernant notamment la réduction de la pauvreté, la prise en compte des
objectifs de développement durables…
« L’eau coule toujours vers les sources de moindre résistance ».
8
10
Les populations ont cherché, et cherchent aujourd’hui encore, à s’assurer de la
pérennité de leurs intérêts quant aux ressources en eau douce. Certains auteurs aujourd’hui
parlent de « guerre de l’eau ». C’est une expression frappante que la presse a contribué
à populariser. Cependant, aucun de ces conflits n’a jusqu’à ce jour été enregistré, et le
terme est difficile à saisir. En effet, si l’eau peut être un facteur aggravant lors d’un conflit
armé, la possession de cette ressource n’a pas été la revendication centrale de l’une ou
l’autre des parties au conflit. L’eau peut être utilisée comme une ressource stratégique, voire
comme une arme, exacerber des tensions déjà existantes…Ainsi, Nina Graeger affirme
que : « when environmental degradation is a consequence of international acts of warfare,
it often exacerbates the conflict. Environmental degradation may also exacerbate a conflict
11
that originated for other reasons […] » . Ceux qui défendent la thèse de la guerre de l’eau
partent du principe que les hommes, toujours plus nombreux, se disputent une eau de plus
en plus rare. Or, nous l’avons dit, l’eau n’est pas de plus de plus en plus rare, elle est
par contre très inégalement répartie. Toutefois cette thèse a été largement médiatisée, et
Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (Rio de Janeiro, 3-14 juin 1992),
chapitre 18, para.3.
9
Cité par Eyal Benvenisti, collective action in the utilization of shared freshwater : the challenges of international resources
law, the American Journal of International Law, Vol.90, N°3 (Jul.1996), p.385. Source originale Karl. A. Wittfogel, Oriental Despotism:
A comparative study of total power 8 (1957).
10
11
12
Moses Isegawa, écrivain ougandais, dans le courrier de l’UNESCO, octobre 2001, p.30.
Nina Græger. Environmental Security? Journal of Peace Research, Vol. 33, No. 1. (Feb., 1996), p. 110
Introduction
ce à travers des déclarations au caractère prédictif parfois trop appuyé. Ainsi, en 1992 Dr
Boutros Boutros Ghali, ancien ministre des affaires étrangères d’Egypte et alors Secrétaire
Général des Nations Unies déclarait que « le prochain conflit au Moyen Orient portera sur la
12
question de l’eau » . Aaron Wolf, directeur d’un projet de base de données sur les conflits
transfrontaliers et maître de conférence à l’Oregon State University, estime quant à lui que
« la seule vraie guerre de l’eau connue remonte à 4500 ans. Elle a opposé deux cités
mésopotamiennes à propos du Tigre et de l’Euphrate, dans le sud de l’Irak actuel. Depuis,
l’eau a parfois envenimé les relations internationales. Mais on voit souvent des nations
ennemies- comme l’Inde et le Pakistan ou Israël et les Palestiniens- régler leurs conflits sur
13
l’eau même s’ils se déchirent pour d’autres raisons » . La plupart des incidents sérieux se
sont limités à des menaces verbales de chefs d’Etat. Ainsi Sadat déclarait il en 1979 que
« l’eau était le seul mobile qui pourrait conduire l’Egypte à entrer de nouveau en guerre ». En
fait, et toujours selon Aaron Wolf, les théories de la guerre de l’eau seraient apparues à la
fin de la guerre froide afin de venir combler le vide crée par la fin de l’affrontement des deux
« supergrands ». C’est à cette époque que sont apparues de nouvelles approches dans les
études des relations internationales, et notamment celles consacrant l’idée de « sécurité
14
environnementale » . Le programme mondial pour l’évaluation des ressources en eau
(World Water Assessment Programme WWAP) a été crée en 2000 pour tenter de trouver
des solutions durables à ce problème de développement humain. De plus, ce programme
comporte un autre volet, à savoir casser le mythe selon lequel un stress hydrique accru
provoquera inévitablement des conflits internationaux. Si l’on réfléchit encore un peu à cette
problématique de la « guerre de l’eau », on s’aperçoit que ce serait une erreur et une
catastrophe. Plutôt que de tenter de négocier, approche qui a toujours été privilégiée, un Etat
chercherait à accroître ses réserves en faisant la guerre à son voisin, ce qui semble absurde,
à moins de s’emparer du bassin hydrographique dans l’ensemble et de le vider de ses
habitants, situation qui serait certainement condamnée par la communauté internationale.
Des estimations considèrent que 40% de la population mondiale vit dans les quelques
260 bassins internationaux qui traversent les frontières de deux ou plusieurs pays, ce
qui correspond à environ 60% des ressources en eau douce disponibles. L’eau est une
ressource partagée par nature, et son partage est une nécessité. Si ce partage est
aujourd’hui l’œuvre du droit international de l’eau, en revanche les premiers préceptes
normatifs ont souvent résulté de considérations religieuses, symboliques, de données
scientifiques (naturelles ou sociales). De tout temps des populations vivant dans des zones
arides ont su partager cette ressource et vivre dans un environnement qui nous apparaît,
à nous qui n’avons qu’à ouvrir le robinet pour que l’eau abonde, très austère. Pensons par
exemple à Petra, qui au premier siècle avant notre ère était un carrefour commercial abritant
jusqu’à 30 000 caravaniers et commerçants, les Nabatéens. Et pourtant, cette ville est en
plein désert…A l’inverse, songeons à une ville comme Las Vegas et ses 600 000 habitants,
ville elle aussi en plein milieu d’un désert, et qui s’offre pourtant le luxe de consommer plus
du double de la consommation moyenne aux Etats Unis, soit plus de 1000 litres par jour
et par personne…
12
13
14
El-Ahram Weekly, 19-25 mars 1992, cité par C. Chesnot, La Bataille de l’eau au Moyen-Orient, Paris, L'Harmattan, 1993, p. 9.
Aaron Wolf, propos recueillis par Amy Otchet, le courrier de l’UNESCO, octobre 2001, p.18.
Sur ce sujet, voir par exemple : Norman Myers. Ultimate Security, The Environmental Basis of Political Stability, 1993, W.W
Norton and Company, first edition ; Thomas Homer-Dixon. The Myth of Global Water Wars, Toronto Globe and Mail, November 9,
1995 ; Peter H.Gleick. Water and Conflict: Fresh Water Resources and International Security. International Security, Vol. 18, No. 1.
(Summer, 1993) ; Nina Græger. Environmental Security? Journal of Peace Research, Vol. 33, No. 1. (Feb., 1996)...
13
On peut dire aujourd’hui que l’eau est un bien économique, peut être pas tout à
fait comme les autres, mais un bien qui semble répondre à la confrontation de l’offre et
de la demande. « La demande en eau est déterminée par le niveau de développement
économique et technologique atteint ou à atteindre dans une société ainsi que par le
niveau démographique », tandis que « l’offre de la ressource en eau est un ensemble de
potentialités conjuguant quantités (flux, stock) et qualités, de facilités et de difficultés de
15
maîtrise et d’accès […] » . Cependant, la considération et le traitement de l’eau comme
un simple bien économique ne vont pas sans poser un certain nombre de problèmes.
Avant 1998, 90 millions de personnes avaient recours à des eaux produites par de grandes
multinationales. Ce chiffre est ensuite passé à plus de 250, et on ne peut qu’extrapoler ce
chiffre à la hausse depuis. Le marché n’est pas anodin dans cette situation. Les installations
nécessaires à l’exploitation de l’eau sont toujours plus coûteuses, et par conséquent les
firmes répercutent ces coûts d’exploitation sur les prix de l’eau. Ainsi, si les firmes continuent
à traiter l’eau comme une ressource lucrative, cela remet en cause la distribution publique
assurée par les Etats ou les pouvoirs locaux, et risque de priver d’eau les populations
qui n’ont pas les moyens de se l’offrir. D’un point de vue éthique, une telle situation est
également critiquable. Danièle Mitterrand, dont la fondation « France Libertés » a pour
slogan « les vraies richesses n’ont pas de prix », rappelle que « l’eau c’est la vie. Or on
16
ne vend pas la vie » . Selon les théories économiques, faire de l’eau un bien économique
permettrait d’assurer une gestion équilibrée de l’eau, fonction de l’offre et de la demande.
Cependant une telle approche laisse de côté la nature même de l’eau ainsi que les questions
sociales et environnementales. Il est en effet impossible de répartir les ressources en eau
disponibles en parts de marché. Les externalités négatives inhérentes à la production d’un
bien économique ne peuvent être compensées dans le cas de l’exploitation de ressources
en eau. Dans le cas du dessalement de l’eau par exemple, non seulement ce procédé est
extrêmement gourmand en énergie, mais de plus il tend à contrarier le cycle naturel de l’eau
en prélevant et en dessalant une eau qui aurait dû s’évaporer et participer au cycle externe.
L’eau est une ressource qui ignore les frontières, elle est un élément supranational
et pose donc de ce fait d’importantes questions relatives au droit international. Jochen
Sohnle exprime d’ailleurs l’importance de ces questions dans le titre de sa thèse : le droit
international des ressources en eau douce : solidarité contre souveraineté. Ceci amène
l’auteur à présenter l’eau comme une « ressource solidaire [qui] remet en cause le concept
17
de souveraineté » . La souveraineté est un concept essentiel de droit international public.
Tout Etat est souverain et par conséquent il existe une égalité entre Etats souverains, de
même qu’il existe une égalité en droit interne entre les sujets de l’Etat. Les Etats sont égaux
en tant qu’ils sont souverains, ce qui signifie qu’ils n’ont pas en droit de supérieur. Ainsi,
18
la notion de souveraineté renvoie à la puissance de l’Etat, mais aussi à sa liberté . La
souveraineté dans l’ordre international se définit négativement comme le fait de ne pas
être soumis à une autorité supérieure, elle ne comporte en elle-même aucun pouvoir, et
permet de qualifier les droits d’un Etat, ses prérogatives et ses compétences sur la scène
internationale. Comment dès lors concilier la souveraineté de l’Etat et le partage d’une
15
16
Jochen Sohnle, op.cit., p 26-27.
Danièle Mitterrand, reportage « protéger l’eau, c’est défendre la vie », présenté par Yann-Arthus Bertrand, réalisé par Xavier
Lefebvre, 2006.
17
Jochen Sohnle, op.cit., p.33
18
Pour plus de précisions, voir Jean Combacau, Pas une puissance, une liberté : la souveraineté internationale de l’Etat,
e
Pouvoirs, 1993, numéro 67 ; Jean Combacau, Serge Sur, Droit international public, 2005 (5 édition).
14
Introduction
ressource « solidaire » ? C’est l’une des questions auxquelles les sociétés ont cherché
à répondre, et cela s’est traduit par une inflation juridique. Ainsi, de 805- date à laquelle
l’empereur Charlemagne octroie à un monastère la liberté de naviguer sur le Rhin- à nos
jours, de nombreux traités concernant l’utilisation des ressources en eau internationales
se sont succédés. J. Sironneau évalue à environ 3800 le nombre de ces traités. Ce sont
des traités bi ou multilatéraux, qui se rapportent à l’utilisation des eaux d’un bassin en
particulier. Les auteurs retraçant la formalisation des règles applicables aux cours d’eau
internationaux se réfèrent au terme « d’internationalisation » des règles, soulignant par
ailleurs le fait que le caractère international d’un cours d’eau n’était pas fondé sur sa nature
mais plutôt sur des observations relatives à la navigabilité du fleuve. Dès le XIXe siècle
en effet, les fleuves internationaux ont fait l’objet de formes de coopération internationale,
et ont donné naissance aux premières organisations internationales, chargés de gérer des
fleuves internationaux tels que le Rhin, le Danube ou encore l’Escaut. Durant tout le XIXe
siècle, seuls deux éléments seront considérés pour définir le caractère international d’un
cours d’eau : la navigabilité naturelle sur tout ou partie du cours d’eau, qui doit de plus
traverser ou séparer deux ou plusieurs Etats. L’article 108 de l’Acte final du Congrès de
Vienne de 1815 est ainsi libellé : « Les puissances dont les Etats sont séparés ou traversés
par une même rivière navigable, s’engagent à régler d’un commun accord tout ce qui a
19
rapport à la navigation de cette rivière » . Dans son arrêt du 10 septembre 1929 portant
sur l’affaire de la compétence de la Commission internationale de l’Oder, la Cour Pénale
de Justice Internationale (CPJI) a considéré que la qualification de fleuve international ne
pouvait être conférée qu’à une voie d’eau navigable au moins sur une partie de son cours
20
et qui serve « naturellement d’accès à la mer à plusieurs Etats » Cependant, compte tenu
des caractéristiques de l’eau, cette condition de navigabilité ne pouvait pas rester la seule.
Si c’était le cas, elle aurait des effets pervers et destructifs, empêchant les aménagements
nécessaires à l’être humain, et laissant de côté par exemple la notion de souveraineté. Il
s’agirait d’une internationalisation bien limitée au vue d’un élément pourtant unique en son
genre.
Le droit international doit donc prendre en compte des éléments écologiques et sociaux
afin de réguler l’utilisation des ressources en eau douce. Des considérations liées aux
caractéristiques inhérentes à l’eau, aux différentes utilisations qui peuvent en être faites,
sont nécessaires. Il est important pour dégager des règles juridiques de bien comprendre la
nature de l’eau. M. Schwebel, l’un des rapporteurs de la Commission de Droit International
chargée de travailler sur « l’utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres
que la navigation », avait dès 1979 souligné trois éléments essentiels. Il s’agit du cycle
hydrologique, du pouvoir auto-épurateur de l’eau, et de la variation de la quantité d’eau et
21
de son écoulement . Dans le cas de l’eau, des impératifs extra juridiques appellent à la
création de normes juridiques. Jochen Sohnle exprime parfaitement cette problématique en
écrivant que :
« le caractère naturel et partagé des ressources en eau, leurs dimensions écologique
et sociale induisent une finalisation du droit international qui s’en occupe. L’impératif de
solidarité est la résultante de ces vecteurs extra juridiques. Ce constat rejoint l’existence
19
Martens (G.F. de), Nouveau Recueil des traités, vol. II (1814-1815), 1887, p.424, cité par El Hassane Maghfour,
Hydropolitique et droit international au Proche-Orient, l’Harmattan, 2008, p.187.
20
21
Recueil CPJI série A, p25, §23, cité par JP Pancracio, droit international des espaces, Armand Colin, 1997, p. 112.
Scwebel, premier rapport, 1979, pp.153 à 158.
15
d’un principe général juridique de solidarité, déduit, quant à lui, de l’observation empirique
22
du droit positif international des ressources en eau douce » .
Ainsi, considérant que l’eau est difficilement réductible à une simple ressource naturelle,
à laquelle s’appliquent les principes de souveraineté et de libre échange, une évolution du
droit international de l’eau s’est produite, le dernier acte juridique produit étant la Convention
de New York de 1997 relative à « l’utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres
que la navigation ». Cette convention n’est pas encore en vigueur.
Il existe donc aujourd’hui ce que l’on peut appeler un droit international de l’eau.
Arrêtons-nous un instant sur les termes employés. Il semble en effet étrange de parler de
droit « de » l’eau. Dans un article publié en 1985, Martine Rémond-Gouillud se propose de
réfléchir sur les relations entre la nature et le droit. La nature redevient elle un sujet de droit ?
Pour l’auteur, on ne peut pas dire que ce soit réellement le cas. Martine Rémond Gouilloud
propose ensuite une relecture du droit romain en fonction des réalités contemporaines.
Les rapports entre l’homme et son droit, et la nature ont toujours existé. Pensons aux
différentes divinités de la nature qui participaient à la vie de la cité. Pensons également
aux procès faits aux animaux et notamment durant le Moyen Age. De tels procès n’étaient
pas organisés de façon régulière, cependant « les sources convergent et font remonter
à 1120 la première excommunication prononcée contre les chenilles et les mulots. Par
23
contre, c’est au XIIIe siècle […] que l’on a trace d’un jugement rendu contre un porc » .
Au Moyen Age on soumettait à l’action de la justice tous les faits condamnables, même
ceux des animaux. Il existait donc un droit applicable aux animaux, avec des procédures
décrites précisément, des sanctions prévues (la relaxe, la mort par pendaison etc…)
selon les animaux et les crimes commis. Les rapports de l’homme à la nature sont en
constante évolution. Il semble que l’anthropocentrisme s’efface progressivement devant
des considérations plus globales. Le droit des animaux désigne effectivement les droits
accordés aux animaux, ceux d’être protégés, bien traités…C’est aujourd’hui l’homme que
l’on condamne, pour une faute commise par son animal, ou pour un rapport condamnable
entretenu avec un animal. De même, le droit de l’environnement, pris dans un sens large,
évolue. Selon Martine Rémond Gouilloud, « le droit de l’environnement semble appelé à
24
prendre ici le relais du droit des biens » . A partir de l’étude des significations classiques
de res nullius et res communis, l’auteur montre qu’ « une analyse classique du droit de
propriété contribue encore à expliquer l’insertion difficile du droit de l’environnement dans
25
notre système juridique » . Ainsi, les notions de res nullius et res communis se seraient
éloignées de leur signification classique, ceci témoignant d’un état d’esprit nouveau. Il existe
des limites à l’utilisation des ressources en eau douce, et selon Martine Rémond Gouilloud,
c’est la prudence qui s’institutionnalise, et permettrait d’opérer « l’adéquation de la ressource
26
à l’homme » .
Le droit semble pouvoir répondre à des problématiques toujours plus complexes et à
des attentes toujours plus précises. L’eau est un enjeu de codification, elle est un objet
de réflexion juridique, et ce à tous les niveaux. En droit interne, cette préoccupation se
traduit par la multiplication de mesures législatives destinées à assurer la conservation
22
23
24
25
26
16
Jochen Sohnle, op.cit., p.34.
Benjamin, Jacques, Claude Daboval, les animaux dans les procès du Moyen Age à nos jours (thèse), 2003.
REMOND-GOUILLOUD, Martine, Ressources naturelles et choses sans maître, Recueil Dalloz, 31 janvier 1985, p. 28
Idem.
REMOND-GOUILLOUD, Martine, ressources naturelles et choses sans maître, op.cit, p. 34.
Introduction
27
des eaux, leur protection, leur gestion . Au niveau communautaire, la directive 2000/60/
CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établit « un cadre
28
pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau » En droit international,
les efforts se multiplient également. Les doctrines, les textes juridiques élaborés à des
échelles internationales pourraient permettre de soutenir une coopération internationale
indispensable aujourd’hui pour assurer une gestion équitable des ressources en eau douce.
Le droit n’empêche pas forcément les individus ou les Etats d’agir contrairement aux
intérêts de la société qui ont été fixés, cependant il a l’avantage de fixer un cadre juridique
nécessaire et qui fixe en théorie les limites de certains agissements. Si la littérature de
l’immédiate après guerre froide concernait principalement le risque de conflits, aujourd’hui
les textes prônent un partage et une gestion à l’échelle de bassins fluviaux internationaux,
le dépassement de cadres simplement bilatéraux. Les maîtres mots autour desquels
s’articulent les nouvelles réflexions sur le droit international de l’eau sont « solidarité »,
« coopération », « concertation », « utilisation équitable et raisonnable », et d’autres encore.
La Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau à des fins autres que la
navigation adoptée à la suite des travaux de la Commission du Droit International le 21
mai 1997, cherche à établir un équilibre entre les différents intérêts des Etats quant aux
ressources en eau disponibles. Cette Convention énonce trois principes fondamentaux :
le principe de l’utilisation équitable et raisonnable et l’interdiction de causer un dommage
significatif, l’obligation de coopérer entre les Etats du cours d’eau, l’obligation de protection
des cours d’eau. Nous serons amenés à analyser cette Convention tout au long de notre
travail. D’autres législations seront étudiées.
A travers ce travail il s’agira de voir comment le droit international cherche à gérer les
ressources en eau douce, et de s’attarder sur la pertinence de ce droit en matière de gestion
d’eau douce. Malgré la prise de conscience croissante de la nécessité d’utiliser le droit
international pour gérer les ressources en eau douce, le droit n’est pas toujours à la hauteur.
S’il constitue un cadre de valeurs incitant les Etats à partager une ressource nécessaire à
tous, et s’il est établi dans une perspective de paix, d’équité et de justice, pourtant il est
aujourd’hui encore nécessaire d’évaluer son apport. Pour ce faire, il s’agira de présenter
l’édification du droit international de l’eau. Ce droit a été construit progressivement, et
a abouti à la mise en place de principes qui semblent être les piliers d’une nouvelle
compréhension des ressources en eau douce. Il est nécessaire de se pencher sur la
construction de ce droit afin de mieux faire ressortir les problèmes et les conflits qui peuvent
être soulevés. En effet, la suite de notre réflexion sera consacrée à l’apport et à la pertinence
du droit international dans la gestion des ressources en eau douce.
27
En France, la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et milieux aquatiques vise, entre autres, à améliorer les
conditions d’accès à l’eau de tous et à rendre plus transparent le service public de l’eau douce, à reconnaître le droit à l’eau pour tous,
à mettre en place les objectifs établis par la directive cadre européenne sur l’eau d’octobre 2000…
28
Parmi les mesures de protection et de gestion figurent des arguments économiques : « à partir de 2010, les Etats membres
doivent assurer que la politique de tarification incite les consommateurs à utiliser les ressources de façon efficace et que les différents
secteurs économiques contribuent à la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau, y compris pour l’environnement
et les ressources ».
17
Partie I Le droit international de l’eau,
nécessaire et complexe à mettre en
œuvre
Chapitre 1 : un droit évolutif aux multiples facettes
Le droit international de l’eau est, à l’image de son objet, sans cesse en mouvement. C’est
un droit qui évolue fortement, et ce pour différentes raisons. D’une part, les usages qui sont
faits de l’eau n’ont pas toujours été les mêmes, le progrès technologique par exemple a
amené de nouvelles utilisations de cette ressource.
Cependant, ce qui contribue également à faire de l’eau un sujet permanent du droit, et
une source d’intérêt constante, voire croissante, est la permanence des enjeux liés à l’eau.
Dès l’Antiquité se manifeste la valeur géostratégique de cette ressource, qui est à la fois un
instrument de défense du territoire car elle peut constituer un obstacle naturel ou un obstacle
artificiel. L’eau a souvent constitué une barricade naturelle pour repousser l’assaillant, le
franchissement des fleuves ayant toujours posé problème aux armées. Christelle Dressayre
montre cependant que l’eau a constitué et reste aujourd’hui un moyen offensif, et peut
être utilisée comme une arme. Ainsi, l’auteur nous rappelle que « les moyens de transport
par voie d’eau, si précieux déjà en temps de paix, si utiles aussi pour la défense du
territoire, sont également très efficaces pour aider une offensive et préparer une armée
29
en campagne » . De plus, la destruction des approvisionnements en eau peut également
constituer un facteur offensif. Rappelons le, nous ne sommes pas partisan de la théorie
des « guerres de l’eau ». Toutefois cette position n’empêche pas de soutenir que l’eau
peut constituer une arme comme les autres, et même une arme redoutable. La privation
d’eau ou encore l’empoisonnement des eaux d’une nappe peuvent constituer des moyens
de pression importants - bien que non conventionnels. Jacques Sironneau relate d’ailleurs
l’évènement de la bataille de Platées, qui eut lieu en 479 avant Jésus Christ en Béotie, et
30
durant laquelle les assaillants ont rendu l’eau impropre à la consommation .
Il n’est nul besoin de rappeler que l’eau est aujourd’hui encore un enjeu dans beaucoup
de régions du monde.
Le développement du droit international de l’eau s’est étendu sur une longue période,
les deux derniers siècles étant particulièrement riches en traités. Bien que le droit actuel soit
bien plus complexe qu’il ne l’était auparavant, et que son champ d’application ait été élargi
(section 2), il est important de s’attarder sur les évolutions de cette matière (section 1), ce
29
Christelle Dressayre, la mise en place du droit international de l’eau : mythe ou réalité ?, thèse présentée le 20 décembre
2002, Université Montpellier I.
30
18
Jacques Sironneau, l’eau, nouvel enjeu stratégique mondial, Paris, 1996, Economica, p.13.
Partie I Le droit international de l’eau, nécessaire et complexe à mettre en œuvre
qui nous permettra de mieux comprendre les enjeux contemporains, mais également de
31
voir quelles ont été les constantes. L’eau fait partie intégrante de l’histoire des sociétés , et
il semble important de restituer son cheminement afin de comprendre comment les sociétés
ont évolué dans leur relation avec cette ressource.
Section 1 L’émergence progressive de normes internationales : une
approche d’abord limitée
Le développement du droit international de l’eau a d’abord manifesté un intérêt très
pragmatique, cherchant essentiellement à résoudre des problèmes liés à la navigation et
aux frontières. Ce droit prend un essor important durant le XIXe siècle, et les Etats vont
organiser leurs relations en veillant tour particulièrement à sauvegarder leurs intérêts de
navigation (sous section 1) et de frontière (sous section 2).
Sous-section 1 La primauté de la navigation, et la prise en compte de
l’hydroélectricité
La navigation n’a jamais été le seul objet de l’utilisation des fleuves internationaux. En
effet, l’utilisation de l’eau à des fins de production d’énergie est ancienne. Les Romains
utilisaient l’eau pour fournir de l’énergie à leur industrie. De plus, les industries européennes
e
e
utilisent l’eau dès les 12 et 13 siècles. Toutefois, l’utilisation la plus fréquente et la plus
importante qui est faite des cours d’eau internationaux reste au départ la navigation. Ainsi,
Stephen McCaffrey considère : « That the use of rivers for transport and commerce was the
principal concern of states until that period is manifest in their treaty practice in relation to the
32
utilization of international watercourses, which are overwhelmingly devoted to navigation » .
Une définition restreinte d’un cours d’eau international
Il est ici nécessaire de rappeler au lecteur quelle définition a pu être donnée à l’adjectif
« international ». « Dans le domaine classique du droit des fleuves partagés, le critère
33
de la frontière étatique permet l’attribution du qualificatif « international » .Au départ, les
deux critères définissant traditionnellement le fleuve international sont la frontière et la
navigabilité. Ainsi, la conception traditionnelle pourrait remonter à l’Acte final du Congrès de
Vienne de 1815. L’article 108 énonce en effet que : « Les Puissances, dont les Etats sont
séparés ou traversés par une même rivière navigable, s’engagent à régler d’un commun
accord tout ce qui a rapport à la navigation de cette rivière ». Les cours d’eau sont
qualifiés de contigus lorsqu’ils forment une frontière séparant deux ou plusieurs Etats, et de
successifs lorsqu’ils traversent deux ou plusieurs Etats. Certains fleuves peuvent par ailleurs
combiner les deux caractéristiques, c’est par exemple le cas du Jourdain et de son affluent
le Yarmouk qui sont successifs à certains endroits et contigus à d’autres (Jordanie-Israël),
ou encore du Rhin. Charles Rousseau donne lui aussi une définition du fleuve international
qui inclut l’élément de navigabilité. L’auteur considère que les fleuves internationaux sont
les « cours d’eau qui, dans leur cours naturellement navigable, séparent ou traversent le
31
Voir par exemple Stephen C. McCaffrey, The Law of international watercourses, Oxford University Press, 2007 (Second
Edition) : « The law of international watercourses has developed in tandem with the evolution of human social organization and the
intensification of use by human societies of fresh water » (p.58).
32
33
Stephen C. McCaffrey, the Law of international watercourses, op.cit., p.63.
Jochen Sohnle, le droit international des ressources en eau douce, op.cit., p.98.
19
34
territoire de plusieurs Etats » . Un arrêt de la Cour Permanente de Justice Internationale
renforce cette vision classique qui aujourd’hui peut nous paraître restrictive. Dans son
arrêt du 10 septembre 1929 portant sur l’affaire de la compétence de la Commission
Internationale de l’Oder, la CPJI a considéré que la qualification de fleuve internationale ne
pouvait être conférée qu’à une voie d’eau navigable au moins sur une partie de son cours et
35
qui serve « naturellement d’accès à la mer de plusieurs Etats » . Toutefois, le critère de la
navigation sera rapidement abandonné, et on parlera alors de « cours d’eau international »,
constitué du fleuve principal transfrontalier et de ses eaux de surface. Bien qu’étant un
élément majeur de l’attribution de l’adjectif « international » à un cours d’eau, la notion de
navigabilité s’en est progressivement détachée. Cette notion est toutefois suffisante quand
elle existe, mais elle n’est plus nécessaire à la qualification.
La liberté de navigation
La navigation constitue le premier domaine d’intervention des traités. La plupart des
traités concernant l’utilisation des voies d’eau internationales sont des traités bilatéraux qui
accordent la liberté de navigation aux parties contractantes. Le fameux traité de Westphalie
de 1648, qui met fin à la guerre de Trente Ans ainsi qu’à la guerre entre les Provinces Unies
et l’Espagne et redessine par là même les frontières européennes, prend déjà en compte
la navigation en tant que problème international. La majorité de ces traités concernaient
également la liberté de commerce et l’égalité de traitement des usagers des cours d’eau
internationaux concernés. L’internationalisation de la navigation a donc été une source
importante du développement du droit international fluvial.
La Révolution française constitue un tournant pour le développement d’une approche
libérale de la navigation. Un décret de la Convention du 16 novembre 1792 établit le principe
de la liberté de navigation sur la Meuse, l’Escaut et le Rhin. Il s’agit ici d’une approche
libérale de développement sans entrave des échanges commerciaux. Le principe de la
libre navigation sur le Niger et le Congo est posé par l’acte général de Berlin de février
1885. D’autres traités suivront, permettant un élargissement du nombre de cours d’eau
dits internationaux. La primauté de la navigation sur les autres utilisations est consacrée
par la Résolution sur les régulations internationales relatives à l’utilisation des cours d’eau
internationaux, rendue à Madrid par l’Institut de Droit International en 1911. La Conférence
de Barcelone du 20 avril 1921 élabore quant à elle une Convention sur le régime des voies
navigables d’intérêt international. Seront considérées comme telles, d’après l’article 1 de
la Convention : « toutes parties naturellement navigables vers et depuis la mer, d’une voie
d’eau qui, dans son cours naturellement navigable vers et depuis la mer, sépare ou traverse
différents Etats, ainsi que toute partie d’une autre voie d’eau naturellement navigable vers
et depuis la mer reliant à la mer une voie d’eau naturellement navigable qui sépare ou
36
traverse différents Etats » . Celles-ci correspondent donc aux voies séparant ou traversant
le territoire de plusieurs Etats et qui sont navigables vers et depuis la mer. En outre, la
liberté de navigation s’applique à toutes les parties à la Convention. Cette définition reste
donc dans le cadre traditionnel de l’utilisation des cours d’eau comme voies navigables et
ne tend à considérer le caractère international des cours d’eau qu’en tant que conséquence
de cette fonction spécifique. Une avancée peut être distinguée dans l’arrêt de la CPJI de
1929 portant sur l’affaire de la compétence de la Commission Internationale de l’Oder, dans
34
35
Charles Rousseau, p.485, cité par JP. Pancracio, Droit international des espaces, Armand Colin, 1997, p.112.
Rec. CPJI série A, p.25, para 3, cité par JP. Pancracio, Droit international des espaces, Armand Colin, 1997, p.112.
36
20
Recuei SdN, vol.7, p.50, cité par El Hassane Maghfour, hydropolitique et droit international au Proche Orient, op.cit., p.189.
la mesure où la Cour affirme le principe de la « communauté d’intérêt ». Cependant cette
décision ne porte que sur la navigation et non sur l’ensemble des usages qui n’apparaîtront
que plus tard.
Ainsi, il ressort des définitions qui précèdent que la définition juridique classique d’un
fleuve international ne prend nullement en compte la géographie et les caractéristiques
physiques notamment attachées à l’eau. Pour être internationalisé, un fleuve doit être
navigable. Il s’agit d’un concept purement conventionnel, qui peut s’expliquer par la
prépondérance de la navigation dans les faits, et qui est donc consacrée dans le droit. De
plus, aucune règle générale en droit international ne permettait à l’époque de garantir pour
tout Etat la liberté de navigation sur des cours d’eau transfrontaliers. Toutefois l’apport des
règles de droit international liées à la navigation n’est pas négligeable. Nous aurions pu
multiplier les exemples concernant l’histoire du développement de ce droit. Cela n’est pas
37
notre objectif, et cet exercice a déjà été traité . Il s’agit de souligner l’importance d’un droit
international naissant et qui, bien que consacrant la primauté de la navigation sur les autres
utilisations, n’en traduit pas moins une première prise de conscience de la nécessité de
légiférer dans ce domaine.
Une approche économique
De nombreux traités prennent également en compte l’utilisation des eaux à des fins
d’hydroélectricité, ceci rejoignant par ailleurs l’approche économique sur laquelle est en
38
grande partie basé le principe de la liberté de navigation . Deux ans après la Convention
de Barcelone, la Convention de Genève du 9 décembre 1923 relative à l’aménagement
des forces hydrauliques intéressant plusieurs Etats permet de réglementer strictement les
aménagements hydroélectriques. Cette convention consacre une fois de plus la primauté
de la navigation sur les autres intérêts, puisqu’elle se réserve la possibilité d’interdire
certains aménagements hydroélectriques qui pourraient être de nature à porter atteinte à la
navigabilité. La Convention de Genève marque tout de même un progrès dans la mesure
où elle est la première convention générale qui porte sur des utilisations autres que la seule
navigation.
La navigation a longtemps constitué l’un des éléments clefs à l’origine du droit
international s’appliquant aux voies d’eau navigables seulement. Les ressources en eau
douce ne sont considérées dans un cadre international que lorsqu’elles sont navigables.
D’autres intérêts ne sont pas, dans le premier quart du XXe siècle, pris en compte. On
peut ainsi déplorer l’échec de la mise en place d’un régime général d’utilisation des eaux
internationales. Aucune règle coutumière ne se dégage, et de plus les Etats restent réticents
37
Pour plus de précisions, voir S.C. McCaffrey, The Law of International Watercourses, op.cit., p.171 à 197, « The contribution
of the Law of Navigation ». L’auteur montre de façon détaillée l’évolution des traités à travers une sélection des plus importants, et
se réfère aux contributions des Cours et des Tribunaux également.
38
Voir par exemple l’article 2 de la Résolution adoptée le 14 octobre 1934 lors de la session de Paris par l’Institut de Droit International.
La liberté de navigation y est définie comme étant « le droit pour tous les navires, bâteaux, trains de bois et autres moyens de transport
par l’eau, de circuler librement sur toute l’étendue navigable de la voie, à charge de se conformer aux stipulations du présent règlement,
et, le cas échéant, aux prescriptions supplémentaires ou d’exécution qui seront établies par les riverains ». De plus, les règles d’Helsinki
adoptées en 1966 par l’Association de droit international considèrent à l’article XIV la liberté de navigation comme étant la « liberté
de mouvement sur l’ensemble de la section navigable du cours d’eau ou du lac ; droit de pénétrer dans les ports et d’utiliser les
installations portuaires et les quais ; et, droit de transporter cargaisons et passagers, soit directement, soit par transbordement, entre
le territoire d’un des Etats riverains et le territoire d’un autre Etat riverain […].
21
à la mise en place de règles générales, et ce principalement dans un souci « d’impérialisme
39
économique et politique » .
Une autre question fondamentale du droit international des ressources en eau est celle
concernant la délimitation des frontières qui traversent ou séparent le territoire d’un ou de
plusieurs Etats souverains.
Sous section 2 les intérêts de frontière
La question de la délimitation des frontières est l’une des premières questions à s’être
posée à l’origine du développement du droit international des eaux. C’est non seulement
une question fondamentale dans ce domaine, mais dans le domaine des relations
internationales de façon plus générale. La terre est désormais partagée en Etats souverains,
et la mise en place de frontières permet de délimiter le domaine dans lequel s’exerce le
pouvoir souverain de l’Etat. Les frontières délimitant les Etats ont la plupart du temps été
modelées par les accidents historiques. Bien que différents discours affirment aujourd’hui
que les frontières ne constituent plus un cadre essentiel des relations internationales dans
un monde où la globalisation règne, nous tendons pour notre part à penser que le monde
contemporain est justement caractérisé par une certaine consolidation des frontières.
L’inviolabilité des frontières, l’interdiction du recours à la force pour les modifier sont par
exemple des principes fondamentaux du droit international. De plus, les affrontements
territoriaux ne sont pas terminés. Il suffit par exemple de considérer les revendications
territoriales de certains pays sur l’Antarctique et la façon dont ces pays cherchent à étendre
leurs frontières afin de justifier leurs revendications.
En ce qui concerne le droit international de l’eau, la recherche et la mise en place de
frontières naturelles a été un vecteur de l’affirmation du concept de souveraineté. Lorsque
cela était possible, les cours d’eau étaient pris comme référence pour fixer les limites
territoriales d’un Etat. Il est donc nécessaire de passer en revue certains des modes de
délimitation des frontières, dans la mesure où les règles applicables relèvent du droit
international de l’eau.
La frontière dans les cours d’eau successifs
Dans le cas d’un cours d’eau successif (c'est-à-dire qui traverse les territoires de deux
ou plusieurs Etats), la solution retenue est le morcellement du cours d’eau en tronçons
successifs, et dont les limites territoriales sont définies par la ligne droite entre les frontières
terrestres situées sur les rives. Le cours d’eau est donc coupé en autant de tronçons qu’il
y a d’Etas traversés par ledit cours d’eau. Cependant, un tel « découpage » n’est pas sans
poser certains problèmes juridiques, concernant par exemple la liberté de navigation, ou
encore de la quantité et la qualité des eaux qui traversent la frontière. Ces questions, bien
que ne concernant pas directement la délimitation de la frontière, se rapportent à l’utilisation
qui peut être faite de l’eau traversant la frontière. Cela implique notamment des divergences
entre Etats d’amont et Etats d’aval, que nous serons amenés à considérer plus bas.
La frontière dans les cours d’eau contigus
L’exercice de délimitation est plus complexe dans ce cas. En effet, il s’agit de déterminer
le point où s’arrête la souveraineté. Cela pose un certain nombre de problèmes, qui
peuvent être physiques, géographiques (ces deux aspects étant généralement liées
lorsqu’on considère un cours d’eau), ou encore juridiques, la question nécessitant un accord
39
22
Christelle Dressayre, la mise en place du droit international de l’eau, op.cit., p.89.
international. Nous nous bornerons ici à relever certains exemples qui ont pu être utilisés
lors de la délimitation d’une frontière dans de tels cas.
1. Dans le cas d’un condominium, la frontière longe les rives. Cette doctrine médiévale
plaçait la frontière sur les rives respectives du cours d’eau, de sorte que le fleuve en luimême n’appartenait à aucun des deux Etats riverains. Il était alors généralement considéré
comme une res nullius.
2. Parfois, la frontière était à la rive, ce qui signifie qu’elle passait par l’une des rives
du fleuve. Par conséquent, l’un des deux Etats a la souveraineté sur le fleuve, alors que
l’autre n’y a pas accès. La juridiction territoriale de l’un des deux Etats englobe la totalité
du cours d’eau.
3. La frontière peut également suivre la ligne médiane. Elle est alors fixée au milieu du
cours d’eau. Ce type de délimitation n’a pourtant pas persisté, et notamment parce que la
dans le cas des fleuves et cours d’eau navigables la navigation n’est pas toujours possible le
long de la ligne médiane. De plus, la ligne médiane peut être amenée à fluctuer en fonction
des aléas climatiques ou encore géologiques.
4. Le « thalweg » est un terme allemand qui désigne « la ligne suivant le chenal le
40
plus profond » . Cette délimitation a été fréquemment utilisée dans de nombreux accords
internationaux, en particulier pour faciliter la navigation sur les fleuves et cours d’eau
internationaux. Pour certains, le critère du « thalweg » devrait être élevé au rang de règle de
droit international positif, d’autres auteurs considèrent pourtant qu’il ne reste qu’un principe
41
parmi d’autres, et qui recouvre de plus différentes notions distinctes .
L’étude des différentes formes de délimitation de la frontière à l’aide d’un cours d’eau
internationale nous enseigne la deuxième importante fonction attachée à l’utilisation des
cours d’eau (l’autre étant, nous l’avons dit, la navigation). Les intérêts attachés à l’eau,
même s’ils sont certainement nécessaires, laissent de côté certaines caractéristiques de
l’eau et ne prennent pas en compte les variations qui peuvent y être attachées. Par
conséquent, les doctrines et jurisprudences du droit international en ce qui concerne
la gestion des ressources en eau, quand elles ne concernent pas la navigation ou la
délimitation d’une frontière, restent limitées.
Sous section 3 un régime juridique initial peu clair
L’une de ces règles est issue du droit international et en constitue un principe général. Celuici traite des relations de voisinage, et interdit aux Etats d’utiliser ou de permettre d’utiliser
leur territoire pour causer des dommages à d’autres Etats. Cette règle, issue du droit interne,
ne concerne pas directement la gestion des ressources en eau mais constitue toute de
même, de par le caractère transfrontalier de l’eau, une règle applicable en la matière.
La jurisprudence viendra confirmer ce constat. Par exemple, la sentence arbitrale
Grover Cleveland du 22 mars 1888 décide que le Costa Rica ne pouvait légitimement
empêcher le Nicaragua d’exécuter à ses frais et sur son territoire des ouvrages, sous réserve
toutefois de ne provoquer ni inondation ni dommage sur le territoire costaricain sauf à
40
Dante A. Caponera, les principes du droit de l’administration des eaux, droit interne et droit international, Editions Johanet,
2000, p.273.
41
Pour une discussion quant à la pertinence de ces nuances, voir Christelle Dressayre, la mise en place du droit international
de l’eau, op.cit., p.79.
23
42
l’indemniser . A l’occasion d’un litige opposant la Belgique aux Pays Bas à propos de prises
d’eau en vue de l’alimentation de canaux de navigation et d’irrigation, la Cour Permanente
43
de Justice Internationale, dans un arrêt du 28 juin 1937 , avait mis en évidence le principe
de non modification du régime des eaux. Le régime juridique de L’Escaut et la Meuse a
traditionnellement fait l’objet d’accords entre la Belgique et les Pays Bas. En ce qui concerne
la navigation, l’Escaut et la Meuse ont été soumis, dès 1815, aux règles applicables au Rhin.
Cependant, en ce qui concerne les utilisations autres que la navigation, les règles étaient
restées vagues. Dans l’affaire dite des « prises d’eau de la Meuse » de 1937, la Cour affirme
que « chaque Etat [est] libre d’en modifier le cours, de l’élargir ou de le transformer et même
d’en augmenter le débit à l’aide de nouvelles adductions pourvu que la dérivation des eaux,
l’affluent visé par le traité et son débit n’en soient pas modifiés ».
Des décisions judiciaires portant sur d’autres sujets sont également venues influencer
le droit international de l’eau et confirmer l’interdiction de causer un dommage. Il s’agit
notamment des décisions portant sur l’affaire du détroit de Corfou, et l’affaire de la fonderie
du Trail.
L’arrêt rendu dans l’affaire de la fonderie du Trail est considéré par certains auteurs
comme étant le point de départ du droit international de l’environnement. Dans cette affaire
il est question de fumées de plomb émanant d’une usine basée au Canada, et ayant causé
des dommages aux agriculteurs américains. Le Canada fut jugé coupable, la Cour affirmant
que : « aucun Etat n’a le droit de faire usage, ou de permettre qu’il soit fait usage de
son territoire, de manière à causer des dommages, par des émanations de fumées sur le
44
territoire d’un Etat voisin, à ce territoire ou aux biens se trouvant sur ce territoire… » .Cette
affaire concerne principalement la pollution transfrontalière et montre certaines similitudes
avec les questions concernant le principe d’interdiction de dommage appréciable.
L’affaire du détroit de Corfou, bien que concernant surtout la notion de responsabilité
pour faute, peut cependant être intéressante à relever. Le litige a opposé la Grande
Bretagne à l’Albanie concernant des contre-torpilleurs britanniques qui avaient explosé
sous les mines dans les eaux territoriales du détroit de Corfou, alors que celui-ci était
censé être navigable. L’arrêt rendu repose sur des principes généraux de droit international.
“Such obligations are based…on certain general and well recognized principles, namely :
elementary considerations of humanity, even more exacting in peace than in war ; the
principle of the freedom of maritime communication ; and every State’s obligation not to
45
allow knowingly its territory to be used for acts contrary to the rights of other states” .
Toutefois les droits des Etats en question ne sont pas définis dans le cadre de l’utilisation
à de cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation. L’obligation générale
de ne pas porter atteinte aux droits d’autres Etats du même cours d’eau est clairement
dégagée, et résumée par McCaffrey lorsqu’il dit : « it may therefore be concluded that the
general obligation identified by the Court would make it internationally wrongful for one State
« to allow knowingly its territory », including portions of international watercourses situated
42
Recueil des sentences arbitrales, affaires relatives à la frontière entre le Costa Rica et le Nicaragua, Nations Unies, 2007,
volume XXVIII, p.189-213.
43
C.P.J.I., série A/B, n° 70, arrêt du 28 juin 1937, p. 50., cité dans Extrait de l'Annuaire de la Commission du droit international,
1992, Vol.I, p. 168.
44
Extrait du jugement rendu par la Cour Internationale de Justice le 11/04/1941, cité dans Anna Poydenot, le droit international,
état des lieux, les notes d’analyse du CIHEAM, n°29, février 2008, p.6.
45
24
1949 ICJ, p.22, cité par S.C.McCaffrey, The Law of International Watercourses, op.cit., p.209.
46
thereon, « to be used for acts contrary to the rights of other states » . Ce principe devient
avec le temps une règle coutumière, interdisant aux Etats d’un cours d’eau international de
porter une atteinte sérieuse aux droits d’autres Etats du même cours d’eau.
Les droits des Etats d’un cours d’eau sont restreints dans leur champ d’application en ce
qu’ils se doivent de respecter les droits - vaguement définis- des autres Etats du même cours
d’eau. L’approche du droit international en matière de cours d’eau est restée assez limitée
jusqu’à récemment. Toutefois, certains facteurs vont amener des considérations nouvelles
et favoriser un élargissement progressif, et notamment une multiplication des usages ainsi
qu’une extension géographique.
Section 2 un élargissement juridique nécessaire
Le développement des utilisations autres que la navigation a rendu le postulat du Congrès
de Vienne peu satisfaisant. En effet, si la navigation a une dimension purement aquatique,
les utilisations à des fins autres que la navigation, pour des besoins énergétiques ou
pour la consommation humaine, font appel à une dimension plus large qui suppose un
aménagement du territoire. Les utilisations à des fins autres que la navigation ont de plus
des effets qui dépassent la frontière internationale, et une utilisation dans un Etat peut avoir
des répercussions dans d’autres Etats. Ainsi, la multiplication des usages des ressources
en eau douce (sous section 1) appelle également une extension géographique des règles
et effets juridiques (sous section 2).
Sous section 1 des usages qui se multiplient
La navigation, la pêche, l’irrigation ou encore l’utilisation de l’eau à des fins de production
d’énergie sont des usages de l’eau anciens. Parallèlement au développement des sociétés
et du progrès technologique, les usages de l’eau se multiplient, ce qui signifie une
modification quantitative et qualitative des eaux concernées (en effet une baisse de la
quantité entraîne nécessairement une baisse de la concentration des substances contenues
dans l’eau).
L’activité économique
La quantité totale d’eau utilisée pour subvenir aux besoins des hommes croît de façon
exponentielle, à cause de la croissance démographique et du développement économique.
L’évolution des utilisations de l’eau au XXe siècle fait état d’une stagnation des volumes
d’eau consacrés au domaine agricole, alors que dans le même temps les volumes d’eau
utilisés pour les besoins industriels et domestiques ont augmenté de façon significative.
L’agriculture reste de loin l’activité la plus consommatrice d’eau du fait de la croissance de
la population mondiale. Ses procédés sont cependant moins gourmands en eau que ceux
de l’industrie. Il faut environ 1000 litres d’eau pour produire un kilogramme de blé, alors que
47
8 fois plus sont utilisés pout la fabrication d’une carte mémoire pour ordinateur .
46
47
S.C. McCaffrey, The Law of International Watercourses, op.cit., p.210.
Janine et Samuel Assouline, géopolitique de l’eau nature et enjeux, studyrama perspectives, 2007, p.47.
25
Les différents besoins en eau (source : géopolitique de l’eau, nature et enjeux,
Assouline, p.47, adapté d’après Dooge, 2002)
L’industrie et l’agriculture sont deux milieux influençant la quantité et la qualité de
l’eau de par leurs activités. Dans les années 70, le droit international a pris conscience de
l’importance qu’il fallait attacher non seulement à la règlementation des prélèvements, mais
aussi à la mise en place d’une règlementation concernant la qualité de l’eau. La pollution
continue aujourd’hui à faire l’objet de définitions diverses et les textes conventionnels sont
variables dans les obligations qu’ils édictent. Certains engagent les parties à obligations de
résultat, tandis que d’autres se limitent à des obligations de comportement. Mentionnons
entre autres l’Accord de 1978 entre les Etats-Unis et le Canada, qui vise à restaurer et
maintenir l’équilibre chimique, physique et biologique des eaux de l’écosytème des Grands
Lacs, ou encore la Convention de 1976 relative à la protection du Rhin. Celles-ci engagent
les parties à des obligations de résultat. En Amérique latine et en Afrique, les accords
se contentent généralement d’énoncer des principes généraux. Il existe également des
règlementations concernent l’injection d’eaux chimiquement modifiées dans des nappes
48
souterraines profondes, acte qui a des répercussions sur le plan international . Quant à
l’irrigation pour usage agricole, elle est elle aussi règlementée et encadrée par des traités
internationaux et des accords. L’Accord sur l’utilisation des eaux du Nil du 8 novembre 1959
traite de la construction de barrages dont l’objectif est d’améliorer l’utilisation des eaux à des
fins d’irrigation. Il faut ici souligner l’importance du droit international dans la règlementation
du prélèvement des eaux. Le prélèvement massif d’eau s’entend des prélèvements
d’envergure au moyen de mécanismes anthropiques comme les canaux, les navires, les
camions citernes ou les pipelines. Le Canada a annoncé en 1999 la mise en place d’une
48
26
Jochen Sohnle, droit international des ressources en eau douce, op.cit., p.124.
stratégie pour prévenir le prélèvement massif d’eau douce dans ce pays. La Commission
Mixte Internationale, en se penchant sur la question des Grands Lacs, avait considéré que
les prélèvements devaient se faire dans le cadre d’un bilan de bassin nul, c'est-à-dire que
tous les prélèvements doivent retourner aux lacs, sans affecter la qualité des eaux. Il s’agit
d’un exemple précis, mais de façon générale des accords régionaux bi ou multilatéraux
concernant l’utilisation de ressources en eau douce qui ne mentionneraient pas la question
du prélèvement seraient à nos yeux incomplets. En effet, les activités nécessitant une
captation des eaux permettent non seulement le développement économique des Etats
mais également l’approvisionnement des populations en eau douce ou en tout autre bien
issu de l’agriculture ou de l’industrie.
La production énergétique
Le droit international se préoccupe d’autres usages, tels que la production énergétique, que
nous avons déjà évoquée plus haut. La coopération internationale s’applique notamment
dans ce domaine aux barrages, la construction d’un barrage en amont d’un fleuve pouvant
avoir des conséquences néfastes sur les pays situés en aval. L’hydroélectricité est l’une des
principales sources d’énergie dans le monde ayant déterminé l’aménagement des grands
fleuves, la construction de barrages et de bassins de rétention permettant l’installation de
centrales hydroélectriques. Il existe environ 45 000 barrages dans le monde. Mentionnons
à ce sujet l’affaire relative au projet Gabcikovo-Nagymaros. Dans cette affaire le projet
d’aménagement du cours d’eau (à l’origine de ce projet un traité signé le 16 septembre 1977
entre la Hongrie et la Tchécoslovaquie prévoyant la construction d’un système d’écluses sur
le Danube entre Bratislava et Budapest) avait différents objectifs, dont la protection contre
les inondations, l’amélioration des conditions de navigation et la production d’électricité.
Cette affaire montre en partie que les relations interétatiques peuvent mettre en place
une coopération concernant des changements quantitatifs (de débit du fleuve dans ce cas
précis), cependant les dommages écologiques sont laissés de côté dans le traité et il aura
fallu attendre le jugement de la Cour Internationale de Justice pour que les considérations
écologiques apparaissent.
La protection de la faune et de la biodiversité
La protection de la biodiversité ainsi que de la faune et la flore évoluant dans le milieu
aquatique sont également des éléments pris en compte par le droit international, preuve
supplémentaire du fait que la multiplication des usages entraîne une évolution du droit
international. L’homme, de par les modifications de son comportement liés à l’évolution de
ses modes de consommation, de sa société, est sans cesse appelé à modifier par là même
d’autres milieux. La préservation de la biodiversité attachée au cours d’eau est cependant
nécessaire. Ainsi, dans l’affaire du Lac Lanoux dont la sentence arbitrale a été rendue le
16 novembre 1957, la Cour a pris en compte des enjeux environnementaux et humains
liés aux conflits des ressources en eau internationales. Ainsi, « tout en refusant d’admettre
l’obligation stricte de respecter l’unité naturelle d’un bassin fluvial allégé par l’Espagne, le
tribunal reconnaît une obligation correspondante mais limitée et souple, celle de ne pas
apporter à l’unité naturelle d’un bassin fluvial des modifications nuisibles à la satisfaction
49
des besoins humains » .
49
A. Gervais (1960). « l’affaire du Lac Lanoux », AFDI, VI, p407-408, cité par S. Paquerot, eau douce la nécessaire refondation
du droit international, op.cit., p.29.
27
En 1979 l’Institut de Droit International a adopté à Athènes la Résolution sur la
pollution des fleuves et des lacs et le droit international, et ce afin de mettre l’accent sur la
nécessité de s’intéresser aux conséquences de l’utilisation des cours d’eau internationaux.
Cette résolution n’engage que ceux qui l’estiment favorable dans la mesure où elle est
une conception doctrinaire, et en ce sens pas forcément représentative de l’état du droit
international. Il s’agit bien ici de renforcer la protection de l’environnement, et cette résolution
est la preuve d’une véritable préoccupation concernant la pollution en tant que conséquence
de l’utilisation des cours d’eau internationaux.
Sous section 2 une extension géographique
Nous l’avons vu, l’objet territorial du droit international des ressources en eau douce s’est
longtemps focalisé sur la notion de fleuve international, et la frontière jouait alors un rôle
important. Seul le fleuve était considéré, ses affluents notamment étant laissés de côté.
Pourtant, les définitions traditionnelles vont peu à peu laisser la place à des approches en
réseau, qui élargissent l’objet du droit international. L’expression « droit fluvial » est peu à
peu laissée de côté, la distinction en termes juridiques entre lac et fleuve se faisant de plus
en plus floue. Finalement, « le droit international tend désormais à assimiler eaux courantes
et eaux stagnantes, soit en les réunissant sous un terme générique, cours d’eau, soit en les
50
traitant sous un même régime » . De plus, la condition d’accès à la mer perd également
de son importance et n’est plus systématiquement exigée pour qu’un cours d’eau devienne
international. Les affluents sont également pris en compte, même s’ils ne concernent que
le territoire national d’un seul Etat.
Aujourd’hui, le droit international s’intéresse à un champ géographique plus large,
ce qui témoigne en particulier de la prise de conscience du caractère cyclique des
ressources en eau, qui sont interdépendantes et doivent être compris non comme
différentes unités considérées séparément (fleuve, lac, nappes souterraines) mais bien
comme un « système » cohérent dont chaque partie communique avec les autres. La
modification de la qualité ou de la quantité d’une des parties risque d’affecter l’ensemble du
système. Le droit international consacre actuellement des approches unitaires, en termes
de bassin hydrographique international ou de système de cours d’eau international. Cette
notion a évolué et apparaît de façon plus ou moins restreinte selon les conventions. Ainsi,
la Convention d’Helsinki sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et
des lacs internationaux de 1992 s’attache à « toutes les eaux superficielles et souterraines
qui marquent les frontières entre deux Etats ou plus, les traversent ou sont situées sur
ces frontières » (art.1 alinéa). Ici, la notion de frontière est encore présente, seules les
eaux « transfrontières » sont prises en compte. Toutefois, la Convention de New York
de 1997 sur le droit relatif à l’utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres
que la navigation définit un cours d’eau comme étant « un système d’eau de surface et
d’eaux souterraines constituant, du fait de leurs relations physiques, un ensemble unitaire
et aboutissant normalement à un point d’arrivée commun » (art 2 (a)). La notion de bassin
hydrographique est encore plus large et désigne « une région drainée par un fleuve et
51
ses affluents » . Les approches par système ou par bassin peuvent faire l’objet d’une
appréhension plus ou moins large, mais elles sont de toute façon moins restrictives que les
approches évoquées précédemment qui s’attachent surtout aux notions de frontière et de
navigabilité. Une telle évolution n’allait pas de soi. En effet les Etats sont restés longtemps
hostiles à toute conception trop large, et ceci peut se remarquer dans les travaux de la CDI
50
51
28
D’après la définition du Petit Larousse, édition 2000.
au sujet de l’utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation.
La CDI a donc basé son travail sur la notion de « système de cours d’eau », et ce afin de ne
pas partir sur des définitions qui seraient trop larges (bassin hydrographique par exemple),
mais afin de dépasser les limites traditionnelles tout de même. Notons encore le fait que le
droit international s’intéresse progressivement aux eaux souterraines, comme le montre la
définition du cours d’eau par la Convention de New York citée plus haut. Cependant cette
considération reste encore limitée.
De plus, la quatrième partie de la convention de New York s’attache à la protection et
la préservation des écosystèmes, une notion relativement large qui désigne « l’association
d’une communauté d’espèces vivantes et d’un environnement physique en constante
52
interaction » .
Progressivement, le champ d’application du droit international en matière de gestion
des ressources en eau douce s’est élargi. Les usages se sont multipliés, et de plus des
considérations plus larges ont été nécessaires, pour prendre en compte des dimensions
environnementales, des eaux souterraines et mieux appréhender les caractéristiques
naturelles de l’eau. Les concepts traditionnels attachés à l’importance des frontières ou de
la navigabilité entre autres semblent remis en question.
Chapitre 2 : l’affirmation de la nécessité de gestion
commune
Si les usages et par là même la législation attachée à la gestion des ressources en eau
douce ont quelque peu évolué, de plus en plus la nécessité d’une gestion commune des
ressources en eau douce va s’affirmer. La coopération a toujours été nécessaire afin
d’éviter des conflits. Nous parlerons ici de la gestion commune comme d’une notion encore
plus globalisante que la simple coopération, il s’agit d’une gestion qui semblerait plus
adaptée aux caractéristiques physiques de l’eau. Même si la particularité attachée à chaque
cours d’eau international, à chaque aquifère rend difficile l’édification de règles générales,
quelques principes généraux se sont pourtant dégagés de la pratique des Etats ou encore
de la jurisprudence de certaines cours.
Bien que les cours d’eau relèvent en théorie de la souveraineté territoriale des Etats
qu’ils traversent, il est cependant difficile d’envisager de pousser à l’extrême le principe
de l’autonomie de cette souveraineté. Comme le rappelle Christelle Dressayre, « admettre
une telle approche extensive aboutirait à reconnaître à l’Etat d’amont le droit d’utilisation
exclusive des ressources en eau des cours d’eau se trouvant sur son territoire, au détriment
53
de l’Etat d’aval » . La nécessité de gérer les ressources en eau douce de façon commune
a donc toujours prévalu, le bon sens nous montre que seule une telle gestion serait à même
d’éviter des conflits liés à la répartition ou à l’utilisation des cours d’eau internationaux ou
d’autres ressources. La pratique des Etats est cependant différente, et fait parfois fi du bon
sens.
« Au-delà des efforts de certains Etats pour tenter de résoudre les différends et d’établir
une réelle coopération, la représentation fondamentale des gouvernements est que l’eau
52
53
D’après la définition du Petit Larousse, édition 2000.
Christelle Dressayre, la mise en place du droit international de l’eau : mythe ou réalité ?, op.cit., p.128.
29
est une ressource du territoire, et donc que la souveraineté territoriale doit s’exercer sur elle
en toute indépendance : à l’instar des gisements de minerais, elle fait partie du patrimoine
54
du territoire, qu’elle structure et dont elle en dessine certains des contours […] » .
Longtemps des doctrines stato-centrées ont prédominé dans la gestion des ressources
en eau douce (section 1) mais petit à petit la notion de souveraineté s’est vue remise en
cause (section 2).
Section 1 des doctrines stato centrées incompatibles avec la gestion
de ressources internationales en eau douce
Jacques Sironneau le rappelle, « l’exercice de la souveraineté d’un Etat au droit des eaux
coulant sur son territoire ne doit pas priver les autres Etats riverains du même droit car l’eau
est une ressource naturelle partagée (Res communis) dans la mesure où son utilisation
dans un Etat a des effets sur son utilisation dans un autre Etat. Il s’agit dès lors de concilier
les exigences qui peuvent être contradictoires de l’exercice des souverainetés étatiques
respectives. En effet, les considérations de souveraineté nationale constituent l’un des
55
obstacles majeurs à une approche intégrée »
Nous essaierons dans cette section de passer en revue les différentes doctrines
qui régissent ou plutôt ont régi l’usage des cours d’eau notamment. Ces doctrines
favorisent systématiquement le pays concepteur de chaque théorie. L’Egypte préfère ainsi
se référer aux doctrines de l’intégrité territoriale qui favorisent les pays d’aval. Bien que
différentes, toutes ces doctrines tentent de définir l’utilisation d’une ressource sans cesse
en déplacement.
Sous section 1 la souveraineté territoriale absolue
Cette doctrine ne représente plus l’état actuel du droit international. Elle est en quelque
sorte synonyme de la doctrine dite « Harmon », du nom du juge Judson Harmon, « Attorney
–General » (avocat général des Etats Unis), qui défendit son opinion au sujet d’un partage
des eaux du Rio Grande entre les Etats Unis et le Mexique, à la fin du XIXe siècle.
Une création répondant à un besoin
La controverse éclata à la fin du XIXe siècle, lorsque les Etats Unis commencèrent la mise en
valeur agricole du sud-ouest. Pour cela, les eaux du Colorado furent dérivées afin d’irriguer
les terres. Après quelques échanges diplomatiques, et des alertes répétées sur l’épuisement
des ressources en eau, le Mexique décida de protester officiellement en 1895, le débit du
cours d’eau étant tellement réduit qu’il devenait impossible pour les agriculteurs mexicains
de continuer à irriguer leurs terres. En 1891 déjà, le Congrès avait adopté une résolution
qui soulignait la gravité de la situation, mentionnant le fait que : “by means of irrigating
ditches and canals taking the water from said river and other causes, the usual supply of
water therefore has been exhausted before it reaches the point where it divides the United
States of America from the Republic of Mexico, thereby rendering the lands in its valley arid
and unproductive, to the great detriment of the citizens of the two countries living along its
54
Frédéric Lasserre, Annabelle Boutet, le droit international règlera-t-il les litiges du partage de l’eau ? Le bassin du Nil et
e
autres cas, Etudes internationales, Vol. XXXIII, 3 , sept. 2002.
55
30
Jacques Sironneau, le droit international de l’eau existe-t-il, évolutions et perspectives, op.cit., p 10.
56
course […]” . Le litige a été porté plusieurs fois devant les cours, et finalement, n’ayant
pas trouvé de texte applicable à une telle situation et qui ferait prévaloir une utilisation
raisonnable, Harmon se référa à des principes généraux du droit. Il considéra que le Rio
Grande ne possédait pas un volume d’eau suffisant pour être utilisé par les habitants des
deux pays, ce qui n’autorisait pas pour autant le Mexique à imposer aux Etats Unis des
restrictions qui freineraient le développement de leur territoire. Il énonça son opinion de la
façon suivante : « le principe fondamental du droit international est la souveraineté absolue
de chaque Etat, par opposition à tous les autres, sur son territoire. La juridiction de l’Etat sur
son propre territoire est nécessairement exclusive et absolue. Ses seules limites sont celles
57
qu’il s’impose lui-même ». L’Etat est donc libre d’employer l’eau qui se trouve sur son
58
territoire comme bon lui semble : la ressource n’est pas du tout conçue comme commune .
Une doctrine contraire à un partage des eaux
Dans cette perspective aucune coopération n’est envisageable, puisque chaque Etat agit
finalement sans tenir compte des éventuels effets susceptibles de se faire sentir en dehors
de ses frontières. Les ressources en eau ne sont pas du tout envisagées dans une
perspective de partage, et l’eau est considérée comme n’importe quelle autre ressource
composant le territoire d’un Etat. Tout partage, ou toute prise en compte par un Etat d’amont
des conséquences subies par un Etat d’aval, sont refusés car considérés comme contraires
à la souveraineté de l’Etat sur lequel se trouvent les « ressources ». « The jurisdiction of
the nation within its own territory is necessarily exclusive and absolute. It is susceptible of
no limitation not imposed by itself. Any restriction upon it, deriving validly from an external
source, would imply a diminution of its sovereignty to the extent of the restriction , and an
investment of that sovereignty to the same extent in that power which could impose such
59
restriction” . Cette doctrine n’a été suivie ni dans la pratique ni dans la jurisprudence nordaméricaines. Dans la pratique internationale, les Etats Unis n’ont pas non plus retenu la
doctrine Harmon, qui sera finalement abandonnée au début du XXe siècle. Elle a toutefois
pu être utilisée dans les différends entre pays latino-américains (par exemple les différents
ayant opposé le Chili à la Bolivie, rio Mauri en 1921, rio Lauca en 1939).
En 1976, le professeur Maurice Bouvier-Ajam affirmait dans son ouvrage que « le sol
et le sous sol sont composants du territoire national, passibles de la souveraineté nationale,
60
qui n’est juridiquement pas concevable sans la propriété nationale du territoire » . Avoir
des droits de propriété sur un territoire et ses ressources ne doit toutefois pas empêcher de
considérer l’intérêt général, et un Etat ne saurait laisser ses voisins dans le besoin seulement
56
Concurrent Resolution of 29 April 1890, « concerning the irrigation of arid lands in the valley of the Rio Grande River, the construction
of a dam across said river at or near El Paso, Tex., for the storage of of its waste waters, and for other purposes”, Con.Rec.- Senate,
p.3963, cité par S.C. McCaffrey, the law of international watercourses, op.cit.,p.81.
57
Mutoy Mubiala, l’évolution du droit des cours d’eau internationaux à la lumière de l’expérience africaine, notamment dans le bassin
du Congo/Zaïre, Paris, Presses Universitaires de France, 1995, p.19, cité par Frédéric Lasserre, le droit international règlera-t-il les
litiges du partage de l’eau ?...op.cit., p.501.
58
David Lazerwitz, « the flow of international water law : the international Law Commission’s Law of the non-Navigational Uses
of International Watercourses », Indiana Journal of Global Legal Studies, vol.1, n°1, 1993, p.15, cite par Frédéric Lasserre, le droit
international règlera-t-il les litiges du partage de l’eau ?...op.cit., p.501
59
Judson Harmon, Attorney-General, to Richard Olney, Secretary of State, to 12.December 1895, 21 Op.Att’y Gen. 274 (1895),
reproduced in U.S Appendix, p.281-2, cite par S.C.McCaffrey, the law of international watercourses, op.cit., p.89.
60
Maurice Bouvier-Ajam, matières premières et coopération internationale, librairie générale de droit et de jurisprudence,
1976, p.61.
31
au nom d’un principe de souveraineté. Une telle division internationale de l’environnement
en territoires appartenant à des Etats souverains est inadaptée à une maîtrise rationnelle
des problèmes de l’eau. Il s’agit donc de reconnaître que la souveraineté des Etats sur
l’utilisation de leurs ressources, si elle s’inscrit bien dans le cadre de l’exercice de leur
souveraineté, ne saurait être absolue mais doit être limitée. Certains Etats font encore
aujourd’hui implicitement appel à la doctrine Harmon. Il s’agit par exemple de la Turquie ou
encore du Tadjikistan. Le gouvernement turc cherche en effet à contrôler l’usage de l’eau
fait par les autres riverains, tandis que le gouvernement tadjik fait payer un usage qui est
justifié par le fait que la source des cours d’eau se trouve sur son territoire. D’autres pays
d’amont se réfèrent encore à la doctrine Harmon, sur la base de la défense de leurs intérêts
(il s’agit par exemple de l’Autriche, du Chili, des Etats unis, de l’Ethiopie ou encore de l’Inde).
Sous section 2 L’intégrité territoriale absolue
A l’image de la souveraineté territoriale absolue, cette doctrine ne représente pas non plus
l’état actuel du droit international. Elle continue pourtant à être revendiquée.
La défense des intérêts des Etats d’aval
A l’inverse de la théorie de la souveraineté territoriale absolue, l’intégrité territoriale absolue
est soutenue d’abord par les Etats riverains d’aval. Le concept principal pris en considération
est celui de « débit naturel ». L’idée est qu’un Etat est en droit de s’attendre à ce que le même
débit, ininterrompu en quantité et dont la qualité n’est pas altérée, s’écoule vers son territoire.
Chaque Etat riverain doit permettre au cours d’eau de poursuivre son cours, et aucun Etat
ne peut en interrompre le flot, ni en augmenter ou en réduire le débit. Cette théorie est aussi
appelée « théorie des droits riverains » par le juriste Sauser-Hall, qui la définit comme étant
« [l’affirmation] que les Etats d’aval, notamment ceux contrôlant le dernier segment du cours
d’eau, peuvent exiger de leurs voisins d’amont la transmission d’une quantité d’eau égale
61
à celle qu’ils ont eux même reçue » .
Cette doctrine confère à l’Etat riverain d’aval un droit de veto contre les utilisations qui,
en amont, sont susceptibles d’affecter le débit naturel du cours d’eau.
Quelques exemples d’application
L’Espagne a défendu cette théorie dans le différend qui l’a opposée à la France en 1958
dans l’affaire du Lac Lanoux. Ce lac pyrénéen, entièrement situé sur le territoire français,
déverse ses eaux dans la rivière Carol qui s’écoule en Espagne. De nombreux projets
d’aménagement de ce lac à des fins de production d’hydroélectricité avaient été envisagés
par la France depuis le début du XXe siècle. Il s’agissait de détourner les eaux de ce lac
qui s’écoulent normalement vers la Méditerranée, en les transférant dans le bassin versant
de l’Atlantique. Les différents projets, bien que n’affectant pas au final la quantité d’eau
s’écoulant sur le territoire espagnol (un système de pompage était prévu afin de restituer les
quantités d’eau détournées) se sont heurtés à l’opposition systématique des espagnols. La
Cour d’arbitrage de la Haye a estimé que « l’Etat d’amont a, d’après les règles de bonne foi,
l’obligation de prendre en considération les différends intérêts en présence, de chercher à
61
G. Sauser-Hall, l’utilisation industrielle des fleuves internationaux, recueil des cours de l’académie de droit international de La
Haye, t.83, 1959-II, p.541 cité par Lucius Caflisch, Convention du 21 mai 1997 sur l’utilisation des cours d’eau à des fins autres que
la navigation, Annuaire Français de Droit International, XLIII, 1997, CNRS éditions, Paris, 1997, p.751-798.
32
62
leur donner toutes les satisfactions compatibles avec la poursuite de ses intérêts propres » .
La Cour ayant insisté sur le respect des intérêts relatifs de chacune des parties, la position
de l’Espagne fut rejetée.
Cette théorie a également été avancée par d’autres Etats. L’Egypte, pays d’aval,
réclame un droit de regard et d’intervention vis-à-vis des utilisations soudanaises et
éthiopiennes des eaux du Nil. Le pays est en effet, du fait de sa situation géographique
(à l’extrémité du Nil) dans une situation de dépendance à l’égard des pays d’amont. Le
gouvernement égyptien n’aurait donc que peu de recours si les autres gouvernements
optaient pour des politiques hydrauliques ayant d’importantes conséquences sur le débit
ou la qualité des eaux du Nil. D’autres pays ont milité pour la reconnaissance du principe
d’intégrité territoriale absolue, comme la Bolivie, le Bangladesh ou encore le Pakistan.
Toutefois cette théorie n’a jamais été reçue en droit international ou dans la pratique
des Etats, car sa conception semble impraticable. Il est probable que peu d’Etats d’amont
acceptent un contrôle de leurs utilisations par des Etats d’aval, et un tel contrôle donnerait
certainement lieu à des pratiques abusives. De plus, une telle pratique nécessiterait des
observations précises et objectives de la quantité et de la qualité des eaux s’écoulant.
Sous section 3 la première appropriation
Cette doctrine, invoquée par certains Etats, est très contestée sur la scène internationale
et n’est pas reprise formellement dans les textes négociés sous l’égide des Nations Unies.
Elle a toutefois été utilisée dans les Etats de l’Ouest américain, où elle fait même force de
loi malgré le fait qu’elle n’ait pas reçu de considération internationale. Comme le rappelle
Frédéric Lasserre, cette doctrine juridique « faisait valoir le droit de propriété sur la ressource
du premier à avoir mis en valeur l’eau. La propriété ne dépendait ainsi non pas de la position
63
géographique, mais de la chronologie de la mise en valeur » . Le critère géographique
s’efface ainsi devant le critère chronologique. Elle ne reflète pas l’état actuel du droit
international.
L’Egypte se réfère fréquemment à cette doctrine, et évoque une utilisation historique
des eaux du Nil, au nom d’une très ancienne mise en valeur de ces eaux. Cette idée est
avancée par l’Egypte afin de contrer la doctrine éthiopienne de la souveraineté territoriale
absolue, cependant cela revient à créer sur le Nil une autre forme de souveraineté, une
souveraineté basée sur de prétendus droits historiques. L’Egypte n’hésite pas à se référer à
la note E/ECE/L.36 de la Commission économique pour l’Europe de 1952, faisant référence
à des droits historiques pour écarter l’application de la doctrine Harmon et préserver les
« droits des autres Etats sur les fleuves internationaux ». Il s’agit cependant d’une note
relativement ancienne et dont on peut se permettre de douter de la portée actuelle.
Cette doctrine pose également d’autres interrogations. Il s’agit d’une part de savoir
comment définir la première appropriation, mais également de voir quelles sont ses limites.
Nous avons dit que cette doctrine faisait loi dans l’ouest américain. Toutefois des villes
comme Las Vegas ou encore Phoenix connaissent des croissances très rapides depuis
les années 70. Las Vegas, une ville au milieu du désert, est passée de 40 000 habitants
en 1950 à 1,7 millions en 2005, alors que cette ville ne reçoit que 11cm d’eau par an,
et accueille de plus de nombreux touristes. Malgré la sécheresse permanente, l’eau est
62
Serge Pannetier, la protection des eaux douces, le droit international face à l’éthique et à la politique de l’environnement, Georg
éditeur, Genève, 1996, cité par Hélène Willart, le droit international de l’eau et son rôle dans l’élaboration de la paix, l’exemple du
partage des ressources en eau de l’Oronte et du Jourdain, mémoire de recherche, IEP de Toulouse, avril 2004.
63
Frédéric Lasserre, l’eau, enjeu mondial, géopolitique du partage de l’eau, le serpent à plumes, 2003, p.121.
33
partout, et les casinos installent des fontaines géantes qui consomment énormément d’eau.
Quant aux plaines alentours, les éleveurs ont de plus en plus de mal à exercer leur
métier et se plaignent d’un potentiel projet d’aqueduc (long de 500km !) qui viendrait
pomper l’eau d’un aquifère. Les politiques de sécurité hydraulique locale de Las Vegas
sont inefficaces et témoignent de l’absence totale de gestion de l’eau par bassin versant,
corollaire de la prépondérance du droit de la première appropriation dans l’Ouest Américain.
Les politiques locales restent encore inefficaces car elles reposent uniquement sur la
construction cloisonnée de la sécurité d’approvisionnement des usagers. Un tel exemple
peut aider à réfléchir sur les limites de la doctrine juridique de la première appropriation.
Les trois doctrines énoncées ci-dessus semblent présenter de grandes faiblesses et
laissent à l’Etat, au nom d’une vision limitée, arbitraire et bien souvent opposée à une
autre doctrine elle aussi radicale, la possibilité de s’approprier des ressources en eau
internationales sans même établir une concertation. Dans le cas de l’intégrité territoriale
absolue, ce sont les Etats d’aval qui ont le pouvoir, ce sont ceux d’amont dans le cas de
la souveraineté territoriale absolue. De telles doctrines ne sont pas recevables dans un
monde qui cherche à dépasser le stato centrisme pour aller vers la coopération organisée.
Ainsi, la nécessité d’agir en collaboration pour tenter de mieux résoudre les problèmes de
gestion des ressources en eau douce a-t-elle permis une remise en cause de la notion de
souveraineté.
Section 2 La souveraineté remise en cause
Sous section 1 : la souveraineté territoriale limitée : une approche
conciliante ?
Une unité physique et juridique
La théorie de la souveraineté territoriale limitée est basée sur l’affirmation du principe que
chaque Etat riverain est en droit, sur son territoire, d’utiliser les eaux d’un cours d’eau
partagé pour autant que les droits et intérêts de tous les autres Etats riverains du même
cours d’eau sont pris en compte. Cette théorie offre l’avantage de proposer une approche
conciliatrice. Le postulat de départ est que le droit de bon voisinage impose aux Etats
riverains de se comporter les uns vis-à-vis des autres avec égard. Ainsi, un Etat peut
librement faire usage des eaux du segment du cours d’eau international coulant sur son
territoire, par contre il ne peut pas par cette utilisation porter atteinte aux intérêts d’autres
Etats du même cours d’eau. On parlera ici de dommage « appréciable ». Les co-riverains
ont donc des droits et des devoirs réciproques à l’utilisation des eaux communes. Cette
unité physique créé une unité juridique qui conduit à une « communauté d’intérêts ». Cette
règle se rapproche de celle de l’utilisation équitable et raisonnable, qui représente l’état
actuel du droit international.
Cette théorie est bien acceptée en droit international, aussi bien en pratique que dans la
jurisprudence. En 1929, dans son jugement sur la compétence territoriale de la Commission
de l’Oder, la Cour Pénale de Justice Internationale affirme que « les Etats ont un droit
commun sur les ressources d’un cours d’eau partagé, et non un droit unique de passage, les
caractéristiques essentielles d’un tel droit commun étant la communauté d’intérêt de toutes
les parties utilisatrices à l’exclusion de tout privilège en faveur d’un Etat riverain par rapport
64
aux autres Etats riverains » . Rappelons toutefois qu’à cette époque cette décision porte
64
34
Dante A. Caponera, les principes du droit de l’administration des eaux, droit interne et droit international, op.cit., p.287.
surtout sur la navigation, cependant la Cour accordait indirectement son crédit à la théorie
de la souveraineté territoriale limitée.
En 1995 Brierly explique que « chaque Etat intéressé a droit à la considération dans
son ensemble du cours d’eau et à la mise en balance de ses propres intérêts avec ceux
d’autres Etats ; et aucun Etat ne peut prétendre faire un usage des eaux tel qu’il cause un
dommage matériel à l’intérêt d’un autre Etat ou s’opposer à leur usage par un autre Etat à
65
moins qu’il n’en résulte préjudice pour lui-même » .
La difficile évaluation du préjudice causé
Cette théorie pose cependant le problème de l’évaluation du préjudice causé. En effet, il n’y
a pas de violation de l’intégrité territoriale d’un Etat si le préjudice subi par lui ne correspond
pas à un dommage appréciable. Il faut donc que la qualification du dommage repose sur
des données objectives. En fait, ce n’est pas le cas et il n’y a en tout cas pas de règle
66
absolue. Rappelons l’affaire du Lac Lanoux et la sentence arbitrale qui reste importante
en ce qu’elle recherche un équilibre entre les avantages de l’utilisation d’un cours d’eau et
les préjudices subis, en indiquant que « chaque Etat doit tenir compte des droits légitimes
de son voisin ». Le principe de la balance des intérêts est également rappelé, et ces intérêts
doivent être pris en compte non seulement dans le cadre des négociations entre les parties
mais aussi, si nécessaire, dans la mise en œuvre si la négociation n’a pas permis la mise
en place d’un accord.
Sous section 2 : la fin des théories absolutistes, la consécration du principe
de souveraineté limitée
Alors que les doctrines juridiques absolutistes sont rattachées à des théories des
relations internationales réalistes et néoréalistes, les doctrines limitatives se rapportent
aux théories internationalistes des relations internationales. Ces théories et doctrines ont
progressivement évolué et on peut aujourd’hui parler de souveraineté limitée, principe
affirmé dans des textes internationaux également.
Nous l’avons rappelé, à l’origine la souveraineté des Etats sur leurs ressources
naturelles est pleinement reconnue. Ainsi, une résolution adoptée par l’Assemblée Générale
des Nations Unies durant la période de décolonisation, en 1962, proclame « la souveraineté
permanente des Etats sur leurs ressources naturelles », et le droit des peuples à disposer
librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles. Cette résolution précise
cependant, dans le but d’éviter tout abus qui pourrait conduire à de graves préjudices, que
l’exercice de cette souveraineté nationale doit être réalisé « sans préjudice des obligations
67
qui découlent de la coopération internationale » . Afin d’aménager des rapports de bon
voisinage entre les Etats, il est nécessaire de mettre en place des restrictions ou des
empiètements de souveraineté.
Une nécessaire coopération
Le principe de la communauté d’intérêts, c'est-à-dire l’abandon de l’exercice de certains
attributs de la souveraineté territoriale, a été considéré comme une sorte d’anomalie du
65
J.L Brierly, the law of nations, 5th edition, Oxford, Clarendon Press, 1955, p.204, cité par El Hassane Maghfour, hydropolitique
et droit international au Proche Orient, op.cit., p.200.
66
Affaire du Lac Lanoux (France/Espagne) 16 novembre 1957.
67
Résolution de l’Assemblée Générale 1103 (XVII), 14 décembre 1962
35
droit international. Ce principe, présent dans certains instruments récents rapprochant les
principes d’intérêt commun et de ressources partagées, a pu être mis en place notamment
dans des cadres régionaux, donnant ainsi naissance à l’institution de commissions fluviales.
Ce principe a été consacré très tôt par l’arrêt de la Cour d’Etat allemande dans l’affaire
68
de l’infiltration du Danube . Il s’agit selon nous d’un cadre nécessaire pour une bonne
gestion des ressources en eau douce internationales, qui prend en compte à la fois des
intérêts économiques, des intérêts environnementaux et des intérêts écologiques. En effet
ce principe semble aller plus loin que le simple principe de gestion intégrée, résumé par
Jochen Sohnle comme suit : « fusionnant objet matériel du droit international des ressources
en eau douce, les activités s’exerçant dans le domaine aquatique, et objet territorial,
l’espace naturel à conserver, les acteurs internationaux se voient dans l’obligation de gérer
69
l’écosystème aquatique intégré dans une approche d’ensemble » . Ce n’est pourtant pas
un principe facile à affirmer, à mettre en œuvre et à reconnaître.
En quelque sorte, tous les traités internationaux concernant la gestion des ressources
en eau douce constituent par définition une limitation à la souveraineté des Etats, qui
acceptent de respecter certains principes confinés dans un engagement international.
Cependant, accepter le fait qu’il y ait certaines limites à la souveraineté d’un Etat,
ce n’est pas forcément reconnaître une communauté d’intérêts. En 1972 par exemple,
lors de la Conférence de Stockholm, qui est la première Conférence internationale sur
l’environnement et le développement, la limitation de la souveraineté nationale est affirmée
dans le principe 21 : « les Etats ont le devoir de faire en sorte que les activités exercées
dans les limites de leur juridiction et sous leur contrôle ne causent pas de dommage à
l’environnement dans d’autres Etats ou dans des régions ne relevant d’aucune juridiction
nationale ». La souveraineté est donc limitée, cela confirme le droit des Etats à exploiter
les ressources naturelles sur leur territoire, mais dans la mesure où cette exploitation ne
cause pas de préjudices aux Etats voisins. Ce principe a été confirmé comme faisant partie
intégrante du droit coutumier international relatif à l’eau lors de la décision concernant
l’affaire Gabcikovo-Nagymaros (1997). Le principe de la souveraineté limitée est le corollaire
de la coopération interétatique. Le principe 24 de la Déclaration de Stockholm invite les
Etats à coopérer afin d’instaurer une utilisation équitable et durable des ressources en eau
partagées. En 1992, lors du Sommet de la Terre à Rio, la Déclaration prévoit que « les
Etats doivent coopérer dans un esprit de partenariat en vue de conserver, de protéger et de
rétablir la santé et l’intégrité de l’écosystème terrestre ».
Au confluent du droit et du politique
Alors que les théories réalistes et néoréalistes des relations internationales ont, notamment
après la fin de la guerre froide, connu un déclin relatif, les théories internationalistes des
relations internationales ont pu refaire surface et insister sur la nécessité de la coopération
entre les Etats. Pour les réalistes la coopération entre Etats n’est pas nécessaire et a donc
peu de chance de se développer (voir la doctrine Harmon). Les théories internationalistes
insistent au contraire sur la mise en place d’organes de coopération à l’échelle internationale
ou régionale qui réduiront les risques de conflits entre les Etats. Un parallèle peut être
dessiné avec l’évolution de la considération des ressources en eau douce. L’antagonisme
classique entre les deux grands principes du droit international, la souveraineté des Etats
ou au contraire la coopération et la coordination à l’échelle internationale. Finalement, et
68
Affaire de l’infiltration des eaux du Danube, 17 et 18 juin 1927. Le principe de communauté s’applique également à la gestion
des eaux souterraines.
69
36
on peut toujours dresser le parallèle avec les théories des relations internationales, la
seconde vision tend à s’imposer, et résulte du constat que la première n’est pas efficace.
La souveraineté nationale limitée est à même de constituer un facteur d’incitation à la
coopération entre plusieurs Etats autour d’un problème commun. Toutefois les questions
de souveraineté restent encore très présentes. Même si tous les textes relatifs à l’utilisation
et la gestion des ressources en eau douce affirment aujourd’hui la nécessité de coopérer,
d’échanger des informations, et ce par exemple à l’échelle d’un bassin international en
mettant en place des commissions et autres organismes, les rapports de force sont encore
bien souvent inégaux.
Des rapports de force inéquitables peuvent donner lieu à la production de droit qui
avantage par ses dispositions un Etat plutôt qu’un autre. C’est ici que le droit international
et la politique se rejoignent. Dans bien des cas, la signature d’un traité, qui s’appliquerait
à une échelle régionale comme internationale, ne garantit pas en soi un partage équitable
des ressources en eau. Le rapport de force politique se reflète bien souvent dans la mise
en place de règles de partage, et la coopération reste subordonnée aux relations politiques
qu’entretiennent les Etats entre eux. « L’avantage de l’Etat le plus puissant est d’autant plus
sensible que la législation internationale pour le partage des ressources en eau n’est doté
70
d’aucune force obligataire et qu’aucune juridiction ne contrôle son respect » . Pensons
par exemple à des pays comme l’Inde, la Chine, la Turquie ou encore l’Egypte, qui ont su
par leur position dominante sur un plan politique, économique ou militaire, protéger leurs
intérêts au détriment de leurs voisins. De tels accords déséquilibrés peuvent tout aussi bien
conduire à des situations conflictuelles que l’absence d’accord. Cette subordination du droit
aux rapports de force entre les Etats se retrouve dans les doctrines qui ont inspiré et justifié
les règles en matière de gestion des eaux transfrontalières. Les travaux de codification ayant
abouti à la Convention de New York de 1997 montrent également que les Etats ont cherché
à protéger avant tout leurs intérêts, malgré les discours officiels mettant généralement en
avant les notions de partage, de coopération et d’échange.
Nous l’avons dit, la communauté d’intérêt est à notre sens un concept plus large que la
simple notion de souveraineté limitée. La théorie selon laquelle il existerait une communauté
d’intérêts entre les Etats riverains n’est pas une invention moderne. Cette théorie a des
antécédents en droit romain et apparaît dans des traités et actes officiels anciens. L’idée
est qu’il existe une communauté d’intérêts créée par l’unité naturelle et physique d’un cours
d’eau. Dans son travail de codification, la CDI a tenté une certaine ouverture vers une
conception plus globale des ressources en eau internationales, et a mis en avant cette notion
de communauté d’intérêts à l’échelle d’un bassin hydrographique. Les rapporteurs de la CDI
s’appuieront principalement sur des textes africains contemporains afin de tenter de donner
au droit international des cours d’eau une dimension correspondant à l’unité naturelle de la
ressource considérée. Cette idée avait été émise par la Cour permanente de justice en 1929
dans l’affaire de la juridiction territoriale de la Commission internationale de la rivière Oder :
« [La] communauté d’intérêts sur un fleuve navigable devient la base d’une communauté
de droit, dont les traits essentiels sont la parfaite égalité de tous les Etats riverains dans
l’usage de tout le parcours du fleuve et l’exclusion de tout privilège d’un riverain quelconque
71
par rapport aux autres »
Le récent arrêt Gabcikovo-Nagymaros a démontré que cette communauté d’intérêts
s’applique également à l’utilisation des cours d’eau à des fins autres que la navigation.
70
71
Hélène Willart, le droit international de l’eau et son rôle dans l’élaboration de la paix, op.cit., p.51.
Juridiction territoriale de la Commission internationale de I'Oder. arrêt no 16, 1929, C.P.J.I. série A no 23, p. 27, cité dans le
jugement de la CIJ sur l’affaire relative au projet Gabcikovo Nagymaros, 25 septembre 1997, para.85, p.56.
37
Cela est mentionné dans l’arrêt du 25 septembre 1997 : « Le développement moderne du
droit international a renforcé ce principe également pour les utilisations des cours d'eau
internationaux à des fins autres que la navigation, comme en témoigne l'adoption par
1'Assemblée générale des Nations Unies, le 21 mai 1997, de la convention sur le droit relatif
72
aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation » . La
communauté d’intérêt s’étend à des préoccupations environnementales, par exemples à
tous les éléments terrestres du cycle hydrologique. Si un cadre juridique est nécessaire
pour mettre en place la coopération, un principe commence à se dessiner et à rentrer
progressivement dans les considérations juridiques : le principe de solidarité.
Chapitre 3 Aujourd’hui : eau et partage
Nous l’avons vu, les difficultés liées à la gestion des ressources en eau douce sont
nombreuses et portent sur des points particulièrement difficiles à traiter dans le contexte
des relations internationales. Si tout Etat d’un cours d’eau international doit pouvoir utiliser
les eaux coulant sur son territoire, et que ce droit reste un attribut de sa souveraineté, et
donc attaché à une conception classique du droit international, cependant ce principe ne
doit pas priver les autres Etats riverains de l’exercice du même droit. Le bon sens nous
indique que l’eau est une ressource naturelle dont tous devraient pouvoir bénéficier, et
par là même « une coopération devrait obliger les Etats riverains à respecter et protéger
73
leur droit commun d’exploiter cette ressource naturelle commune » .La multiplication des
acteurs et des besoins en eau à la fois rend nécessaire l’intervention d’un droit international
supposé résoudre les questions de partage en prenant en compte les aspects quantitatifs
comme qualitatifs. Le droit international semble être un instrument qui peut tenter d’apporter
des solutions. Dans le domaine, le droit international n’est pas novice et, nous l’avons
vu, des doctrines et jurisprudences avaient déjà vu le jour avant que l’on considère la
nécessité de partage et les notions d’utilisation équitable et raisonnable. Il s’agit désormais
de procéder à un partage global des ressources en eau, dont les enjeux géopolitiques,
économiques et sociaux sont devenus considérables, et ce dans un cadre interétatique de
plus en plus complexe. Les cadres bilatéral ou multilatéral semblent à l’heure actuelle les
plus appropriés pour résoudre les questions de partage des eaux, même si cette méthode
n’est pas forcément aujourd’hui la plus appliquée par les Etats.
C’est la raison pour laquelle l’Assemblée Générale des Nations Unies recommande
à travers la résolution 2669 (XXV) à la Commission du droit international d’entreprendre
« l’étude du droit relatif aux utilisations des voies d’eau internationales à des fins autres
que la navigation, en vue du développement progressif de la codification du droit ». En
réponse à cette demande, la CDI a inscrit cette question dans son programme de travail
en 1971 et a procédé à l’analyse et à la collecte de la documentation sur la pratique des
Etats. Rappelons que cette décision de l’Assemblée Générale faisait suite à un processus
entamé dès 1959 sur le sujet, qui avait abouti en 1963 à un rapport du Secrétaire Général
des Nations Unies, intitulé « problèmes juridiques posés par l’exploitation et l’utilisation des
74
fleuves internationaux » . Le travail de codification de la CDI, complexe, fait appel à une
72
73
Patricia Buirette, Genèse d’un droit fluvial général, op.cit., p.29.
74
38
Jugement de la CIJ sur l’affaire relative au projet Gabcikovo Nagymaros, 25 septembre 1997, para.85, p.56.
Doc. A/5409, du 15 avril 1963
réflexion doctrinale antérieure menée par des sociétés scientifiques telles que l’Association
du droit international et l’Institut de droit international notamment. Loin d’être un long fleuve
tranquille (section 1), l’édification de ce qui deviendra une Convention internationale met
en avant de réelles difficultés sur les solutions à apporter à la question du partage des
ressources en eau (section 2). L’apport de la Convention de New York de 1997 relatif aux
utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation n’est toutefois
pas négligeable, et met en avant des principes généraux favorables à une gestion globale
(section 3).
Section 1 : un long fleuve…pas tranquille du tout : l’édification d’une
convention internationale
L’édification de la Convention de New York s’appuie sur des éléments de droit international
préexistants. Il s’agit en grande partie d’un travail de codification (sous section 1), qui
s’appuie notamment sur la coutume et les principes généraux du droit (sous section 2).
L’intérêt de cette section qui reste par certains aspects descriptive est de rappeler au lecteur
les intérêts de la codification en droit international et les principes antérieurs sur lesquels
s’est appuyée la Commission du droit international pour travailler et parvenir finalement à
un compromis entre les Etats.
Sous section 1 la codification
L’objectif de la codification en droit international est d’aboutir à une convention destinée
à être signée et ratifiée. C’est en tout cas l’objectif qu’a toujours cherché à atteindre la
Commission de Droit International (la CDI), qui considère que le succès de son travail est
couronné par l’adoption d’une convention de codification par l’Assemblée Générale des
Nations Unies. C’est le stade que cherchait à atteindre la CDI dans ce cas précis. La CDI
se contente parfois d’adopter de « simples » lignes directrices.
La CDI a été créée en 1947 par la résolution 174 (II) de l’Assemblée générale et
conformément à la mission qui lui est assignée à l’article 13 alinéa 1 de la Charte des
Nations Unies : « L’Assemblée générale provoque des études et fait des recommandations
en vue de développer la coopération internationale dans le domaine politique et encourager
le développement progressif du droit international et sa codification ». La Commission du
droit international n’a pas le monopole de l’entreprise de codification et cette tâche peut
être confiée à d’autres organes des Nations Unies. Toutefois l’essentiel de l’œuvre de
codification a été accompli par cette Commission.
En droit international, la codification repose en partie sur des normes coutumières.
La coutume en droit international est plus développée qu’en droit interne français (la
codification existe naturellement en droit interne comme en droit international), étant donné
le stade moins avancé du droit international par rapport au droit interne. La codification
se déroule en plusieurs étapes, et dans le cas de la Convention étudiée, l’entreprise de
codification a duré plus de vingt ans. Celle-ci comporte cependant des risques. A première
vue, on pourrait se dire qu’en en cherchant à préciser une règle grâce à son inscription dans
un texte qui serait accepté par un nombre d’Etats considéré comme suffisant, le risque est
d’amoindrir la portée de cette règle puisque celle-ci ne devient plus applicable qu’à l’égard
du cercle restreint des Etats parties au traité de codification. La nécessité de la codification
pourrait alors se trouver remise en question. La Cour Internationale de Justice, dans un
arrêt Nicaragua du 26 novembre 1984, donne pourtant une réponse à ce problème, en
affirmant que « les principes du droit international général et coutumier sont codifiés ou
39
incorporés dans des conventions multilatérales ne veut pas dire qu’ils cessent d’exister ou
de s’appliquer en tant que principes de droit coutumier, même à l’égard des pays qui sont
parties auxdites conventions [ …] [ces] principes conservent un caractère obligatoire en tant
qu’éléments du droit international coutumier, bien que les dispositions du droit conventionnel
75
auxquelles ils ont été incorporés soient applicables » . Ainsi la codification ne substitue pas
une règle préexistante à une autre, tout du moins la règle préexistante reste-t-elle applicable
sous forme de coutume pour l’ensemble des Etats, même ceux qui ne sont pas concernés
par les dispositions de la convention mise en place. La situation inverse doit cependant être
commentée. En effet, si une convention modifie profondément la règle dans un sens qui ne
convient pas aux Etats, ceux-ci peuvent refuser de ratifier et ainsi faire échouer le travail de
la Commission du droit international. La codification présente l’avantage majeur d’ancrer la
coutume dans la pratique des Etats à travers une acceptation générale et son incorporation
76
dans une convention . Il s’agit donc de renforcer la règle applicable.
La codification doit par ailleurs permettre un développement progressif du droit
international. Le statut de la C.D.I précise le sens de l’expression de « développement
progressif » dans l’article 15. Celui-ci « fait une distinction « pour la commodité » entre
l’expression « développement progressif du droit international », employée «pour couvrir
les cas où il s’agit de rédiger des conventions sur des sujets qui ne sont pas encore réglés
par le droit international ou relativement auxquels le droit n’est pas encore suffisamment
développé dans la pratique des Etats », et l’expression « codification du droit international »,
employée « pour couvrir les cas où il s’agit de formuler avec plus de précision et de
systématiser les règles du droit international dans des domaines dans lesquels il existe
77
déjà une pratique étatique considérable, des précédents et des opinions doctrinales » .
La codification est logiquement synonyme de création de droit positif, par exemple lorsqu’il
s’agit de préciser les modalités d’application d’un principe coutumier qui fait l’objet d’une
codification. Si les auteurs du statut pensaient au départ que les méthodes de codification et
de développement progressif seraient différentes, ils ont toutefois confié les deux tâches à la
même commission. Dans la pratique, la distinction entre les deux principes reste artificielle
et difficile à opérer. Les deux aspects restent en effet étroitement imbriqués.
Sous section 2 de la coutume et des principes généraux du droit
Nous l’avons dit, la nécessité de partager les ressources en eau internationales en utilisant
un moyen autre que la frontière est devenue de plus en plus impérieuse au fur et à
mesure de la diversification des usages. Les faits précédant généralement le droit, les règles
existantes se sont montrées inadaptées aux situations nouvelles qui se développent, ce qui
a amené cette volonté de systématisation et l’entreprise de codification par la Commission
du droit international. Le travail de celle-ci s’annonçait complexe car les bases théoriques sur
lesquelles elle a du s’appuyer étaient contradictoires. Nous avons déjà mentionné certaines
doctrines extrêmes, dont la doctrine Harmon et celle de l’intégrité territoriale absolue. La
théorie de la communauté d’intérêts, bien qu’évoquée parfois par la Cour internationale
de Justice, n’a pas été largement acceptée par les Etats dont l’objectif dans les relations
75
Affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua (Nicaragua contre Etats Unis), Arrêt du 26 novembre 1984,
Recueil des arrêts, avis consultatifs et ordonnances de la C.I.J, 1984, p.424.
76
Considération de la Cour internationale de Justice dans un arrêt du 20 février 1969, affaires du plateau continental de la Mer
du Nord. La Cour estime que le droit coutumier en formation concernant le plateau continental s’est « cristallisé du fait de l’adoption
de la convention sur le plateau continental ».
77
40
Extrait de La Commission du droit international et son oeuvre, 5ed, 1996, et ABC des Nations Unies, 1995
internationales est avant tout de protéger leur souveraineté, dût elle être une souveraineté
restreinte ou limitée. C’est sur cette base que se fondent les travaux de la Commission de
droit international.
Le mandat donné à la Commission ne visait pas à ce qu’elle examine l’ensemble des
problématiques relatives aux ressources en eau au plan international, mais uniquement
le droit des cours d’eau internationaux. Toutefois, inspirée par la systématisation dans la
même période du droit de la mer, la Commission tentera dans un premier temps d’élaborer
un cadre juridique prenant en compte la complexité de la ressource : « […] la manière
d’aborder la question doit être à peu près semblable, c'est-à-dire que, pour le droit de la
mer, il a fallu, et pour les voies d’eau internationales, il faudra conceptualiser et formuler
des principes juridiques qui soient adaptés à la nature de l’eau et aux réalités physiques qui
78
lui sont liées » . Nous le verrons, cette convention reste par certains aspects limitée car la
Commission de droit international se heurtera encore à la volonté des Etats souverains qui
souhaitaient notamment que la convention adoptée ne soit pas trop contraignante au regard
de leur souveraineté. Si l’on ajoute à cela le fait que la Commission a cherché à concilier au
maximum les Etats dans l’espoir d’obtenir une ratification assez large, on comprend mieux
pourquoi la convention adoptée a pu être l’objet de vives critiques.
Les principes généraux du droit et la coutume avaient déjà été appliqués dans les
décisions judiciaires plus anciennes. Ayant déjà rappelé et commenté les décisions utiles
à notre étude, nous ne reviendrons pas dessus. Il faut simplement se rappeler ici les
concepts de communauté d’intérêts, d’utilisation équitable et raisonnable qui supposent une
balance des intérêts. Des décisions intervenant dans d’autres domaines (affaire du détroit
de Corfou, affaire de la Fonderie du Trail) ont également élaboré une jurisprudence utile à
la Commission de droit international.
Notons également les importants travaux précurseurs. Les spécialistes du droit
international des cours d’eau ont en effet pris très tôt la mesure de l’ampleur des défis
soulevés par la multiplication des usages et par la hausse de la pollution. Leurs travaux
ont permis d’alimenter la réflexion au sein des Nations Unies et à la Commission du
droit international. En 1961, l’Institut de droit international réuni à Salzbourg a adopté
une résolution sur « l’utilisation des ressources en eaux internationales non maritimes (en
79
dehors de la navigation) » . Dans cette résolution, l’Institut ne se contente pas de confirmer
l’interdiction de causer des dommages mais souligne également l’idée des avantages que
peut présenter l’utilisation rationnelle d’un cours d’eau. Les principes adoptés allant dans
ce sens sont les suivants : un principe de souveraineté limitée, un principe d’équité, un
principe d’accord préalable, un principe de recours à la négociation, un principe de recours
au règlement judiciaire et un principe d’établissement de structures de collaboration. De
plus, l’article 3 de la résolution impose qu’en cas de désaccord, la question des droits
d’utilisation sera réglée « sur la base de l’équité, en tenant compte notamment [des] besoins
de chaque Etat concerné, ainsi que des autres circonstances propres au cas d’espèce ».
Cet article renforce en quelque sorte le principe d’utilisation équitable et raisonnable. En
1979, une résolution intitulée « La pollution des fleuves et des lacs et le droit international »,
dite résolution d’Athènes, implique que la préséance de l’utilisation équitable est maintenue,
78
S.M. Schwebel, rapporteur spécial, premier rapport sur le droit relatif aux utilisations des voies d’eau internationales à des
ère
fins autres que la navigation, Doc. A/CN.4/320, Annuaire de la CDI, vol.II, 1
partie, p.154, cité par S. Paquerot, eau douce la
nécessaire refondation du droit international, op.cit., p.34.
79
Annuaire de l’Institut de droit international, 1961, vol. 49-II, p.381, cité par L. Caflisch, la Convention du 21 mai 1997 sur
l’utilisation des cours d’eau à des fins autres que la navigation, AFDI, XLIII, 1997, CNRS éditions, Paris.
41
sauf dans les cas de pollution. C’est la balance de différents facteurs qui doit être prise en
compte pour déterminer l’équité : « la Résolution de 1979 semble indiquer que le principe de
l’utilisation équitable trouve une limite dans la prohibition de polluer ; ainsi l’interdiction de
80
causer un dommage serait absolue dans le domaine de la protection de l’environnement » .
La question des ressources en eau a également donné lieu à des travaux au sein de
l’International Law Association (ILA), qui a créé un comité spécial chargé de l’utilisation
des eaux internationales. On doit à cette association une doctrine célèbre, plus connue
sous le nom de règles d’Helsinki, à laquelle de nombreux textes se sont ensuite référés.
Les Règles, applicables aux bassins de drainage, prévoient l’attribution d’un droit de
participation équitable et raisonnable à chaque Etat du bassin, l’utilisation équitable étant
placée au dessus de la simple interdiction de dommages appréciables. C’est la première
fois qu’est utilisée la notion d’ « unité de bassin » en matière de gestion de l’eau. Cette
gestion cherche à respecter l’unité physique du bassin, en prenant en compte tous les
secteurs et les institutions concernés. Toutefois les Règles semblent peu contraignantes en
ce qui concerne la pollution. Contrairement à l’Institut de droit international, elles établissent
une distinction entre la pollution existante et les pollutions nouvelles, distinction qui ne sera
retenue ni par la C.D.I ni par la Convention de New York. En 1986, l’ILA adoptera les règles
de Séoul qui avaient notamment pour objectif d’étendre l’application des règles d’Helsinki
aux eaux souterraines, jetant ainsi les bases d’un droit qui restera longtemps marginalisé.
Notons toutefois que l’Association de droit international a adopté en 2004 les Règles de
Berlin sur les ressources en eau douce, signe que ce droit continue de progresser. Ces
règles ne font pas l’unanimité comme les précédentes.
La C.D.I dispose déjà de « modèles » et de pistes à explorer lorsqu’elle débute ses
travaux dans les années 70. Certains principes déjà soulevés à l’époque restent aujourd’hui
encore en vigueur. Les travaux de la Commission ont été complexes et il paraît intéressant
de relever quelques uns des problèmes rencontrés au fur et à mesure de l’avancement des
travaux. Ceci nous permettra en effet de comprendre dans quel état d’esprit la Convention
de New York a été édifiée.
Section 2 les travaux de la CDI : antagonismes et concessions
Les travaux de la CDI sur le droit relatif à l’utilisation des cours d’eau internationaux à
des fins autres que la navigation ont duré environ 20 ans, de 1974 à 1994. Durant cette
période, la Commission a fait appel à cinq rapporteurs spéciaux qui ont été en place
pendant des durées variables. En 1991, un premier projet d’articles fut approuvé par la
CDI et transmis à la Commission de l’Assemblée générale et aux gouvernements afin
d’obtenir leurs avis respectifs. Le texte définitif du projet d’articles fut produit en 1994, suite
aux propositions du nouveau Rapporteur spécial Robert Rosenstock. La codification a été
longue et particulièrement difficile, conséquence logique de l’évolution rapide de la matière
et des attentes divergentes des Etats.
Sous section 1 les principales controverses
Nous essaierons dans cette section de retracer quelques unes des controverses qui ont pu
être soulevées lors des discussions entre Etats au sujet du texte à adopter. En effet, et ce
malgré les défauts que comportait le second projet de 1994 de la C.D.I, l’Assemblée adopta
une résolution invitant la Sixième Commission à se constituer groupe de travail plénier pour
80
42
L. Caflisch, la Convention du 21 mai 1997 sur l’utilisation des cours d’eau à des fins autres que la navigation, op.cit., p.757.
étudier le projet et préparer son adoption et son ouverture à la signature. Ce groupe de
travail, ouvert à tous les Etats, s’est appuyé sur le projet de 1994 pour établir l’actuelle
Convention de New York.
Rapport entre les accords de cours d’eau existants et futurs et les
dispositions de la Convention
Différents points font débat dans ce groupe de travail. Tout d’abord, le rapport entre les
accords de cours d’eau existants et futurs et les dispositions de la Convention. Quel doit
être le degré de conformité des accords existants avec la Convention ? Une telle question
est importante en droit international puisqu’elle permet de déterminer le statut des normes
proposées et adoptées par certains Etats. Ces normes sont elles supplétives ou bien
indérogeables, c'est-à-dire que ce sont des normes de jus cogens ? Bien que la Convention
soit une convention dite cadre, celle-ci ne fournit pas de standards minimaux ou de règles
impératives comme c’est généralement le cas de ce type de convention. De plus, lorsqu’une
nouvelle norme impérative en droit international est reconnue comme telle, les accords ou
traités existants qui y dérogent deviennent nuls.
Sur cette question les positions défendues par les Etats ne dépendaient pas de leur
situation géographique (amont ou aval) mais plutôt de leur considération des accords
existants. A ce niveau une mise en balance des intérêts a été opérée par chacun des Etats,
laissant ainsi les intérêts collectifs de côté. Précisons que dans son projet d’articles, la
CDI n’avait pas développé la question concernant le devenir des accords de cours d’eau
existants. Certains Etats se sont toutefois permis de soulever la question, s’estimant mal
servis par les accords existants, et espérant obtenir la reconnaissance des règles contenues
dans la Convention comme règles de droit impératif (jus cogens). Ainsi, « dans un premier
temps, le Portugal alla jusqu’à qualifier les dispositions de celle-ci [la Convention] de règles
indérogeables, donc de jus cogens, peut être parce que cet Etat d’aval s’attendait à ce que
81
la Convention consacre la primauté de l’interdiction de causer un dommage » . D’autres
Etats considéraient que le nouvel instrument devait pouvoir permettre, une fois entré en
vigueur, la révision des accords existants à la lumière des nouvelles règles mises en avant.
Enfin, un autre groupe d’Etats considérait que la convention ne devait en rien modifier le
statu quo juridique des cours d’eau particuliers.
Finalement, la Convention adopte, après rappel de l’existence d’accords bilatéraux ou
multilatéraux concernant des cours d’eau particuliers, une solution consensuelle, critiquée
par certains pays (et notamment par la France qui regrette une clarification plus poussée
des relations entre la Convention et les accords existants). L’article 3, paragraphe premier,
dispose en effet que « la présente Convention ne modifie en rien les droits et obligations
résultant pour [les Etats du cours d’eau] d’accords en vigueur à la date à laquelle ils
sont devenues parties à la présente Convention ». Sauf volonté expresse, la Convention
ne modifie en rien les droits et obligations résultants pour ces Etats d’accords existants
lors de l’entrée en vigueur de la Convention. Le paragraphe 2 précise en effet que
« nonobstant les dispositions du paragraphe 1, les Parties à des accords visés au
paragraphe 1 peuvent, si besoin est, envisager de mettre lesdits accords en harmonie avec
les principes fondamentaux de la présente Convention ». Soulignons ici l’extraordinaire
effort de vocabulaire aboutissant à un article qui finalement semble perdre toute sa valeur
impérative. Les Etats restent finalement libres d’agir comme ils le souhaitent et cette
Convention paraît somme toute assez peu contraignante à cet égard. Une telle concession a
81
Lucius Caflisch, la convention du 21 mai 1997 sur l’utilisation des cours d’eau à des fins autres que la navigation, op.cit.,
p.769.
43
82
été qualifiée par L. Caflisch de « largement cosmétique » , un tel accord existant ne pouvant
être modifié qu’avec le consentement de tous les Etats parties, fait qui semble utopique
étant donnés les intérêts extrêmement divergents qui peuvent opposer des Etats parties à
un accord concernant l’utilisation d’un cours d’eau dont ils sont les riverains par exemple.
Aucune disposition de la Convention, à la suite des travaux de la Sixième Commission,
ne peut être considérée comme ayant une nature impérative, « survenant » au sens de
l’article 64 de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969. Les Etats
sont simplement invités à mettre les accords auxquels ils sont parties en harmonie avec
la Convention.
Concernant les futurs accords de cours d’eau, la controverse portait sur la possibilité
de déroger aux dispositions de la nouvelle Convention pour la conclusion de nouveaux.
Il est surprenant qu’une telle question, bien que légitime, puisse être soulevée dans une
Commission censée créer du droit international à destination des relations interétatiques.
En effet, quel serait l’intérêt de créer une Convention, qui après plus de vingt ans de travaux
ne serait de toute façon pas contraignante et n’obligerait pas les Etats ? Pourquoi créer
des règles de droit international que les Etats peuvent tout à fait ne pas appliquer ? Une
Convention est un instrument qui doit être formel, sinon elle risque de revêtir le caractère
d’une simple déclaration et dans ce cas le développement progressif risque fort d’être limité.
La thèse suivant laquelle la nouvelle Convention contiendrait des règles de jus cogens ayant
été abandonnée pour les accords de cours d’eau existants, il ne fallait pourtant pas donner
l’impression que la Convention serait inutile et n’aurait aucun effet sur les accords futurs
(il s’agit tout de même d’une Convention-cadre, qui par définition doit donc « encadrer »
la matière). Deux groupes d’Etats se sont affrontés sur cette question. Finalement la
Convention de New York respecte pleinement la liberté conventionnelle des Etats et se limite
à leur offrir des directives facultatives. Les Etats de cours d’eau « peuvent conclure » de
nouveaux accords « qui appliquent et adaptent les dispositions de la présente Convention
aux caractéristiques et aux utilisations d’un cours d’eau international particulier ou d’une
partie d’un tel cours d’eau » (article 3 paragraphe 3). Les Etats peuvent donc décider de
conclure des accords conformes à la Convention (l’utilisation du présent « appliquent »
pourrait même laisser entendre que les Etats y sont contraints), cependant ils n’y sont pas
contraints (ils « adaptent » s’ils le souhaitent).
La force obligatoire de la Convention
Les désaccords au sujet de la force obligatoire accordée à la Convention de 1997 ont
également posé des questions concernant le mode de règlement de litiges qui pourraient
donner lieu à l’interprétation de la Convention. Sur ce point encore la distinction entre les
Etats d’amont et les Etats d’aval ne jouait plus. La thématique du règlement pacifique des
différends relatifs à l’interprétation ou l’application de la nouvelle Convention fut l’objet de
débats et d’alliances diverses. La question de la valeur de normes internationales en matière
de gestion des ressources en eau douce est encore une fois posée indirectement à travers
ce débat. Ce type de débat et les idées qui y sont apportés reflètent une fois de plus les
attitudes générales des Etats en matière de règlement des conflits et leur désir de voir
un litige spécifique lié à l’interprétation de la Convention réglé ou non par l’intervention
d’une tierce partie. La Suisse, qui milite depuis longtemps en faveur du règlement pacifique,
proposa un mécanisme de règlement des différends pouvant aboutir à des mécanismes
juridictionnels obligatoires. A l’inverse, des Etats comme la Chine, la Colombie, la Turquie
82
44
Idem, p.772
ou encore la France s’allièrent avec des Etats d’aval pour empêcher l’établissement de
mécanismes obligatoires faisant appel à une tierce partie.
Etats d’amont/Etats d’aval
L’une des difficultés principales rencontrée par le groupe de travail concerna les désaccords
survenant entre les Etats d’amont et les Etats d’aval. Les Etats d’aval, de loin les plus
nombreux, se prévalaient de la théorie de l’intégrité territoriale, ainsi que d’impératifs liés
à la protection de l’environnement et à la conservation des ressources naturelles. Les
Etats d’amont quant à eux, n’ont pas osé invoquer la doctrine Harmon de la souveraineté
territoriale absolue mais ont cherché à affirmer la suprématie du principe de l’utilisation
équitable et raisonnable par rapport à l’interdiction de causer un dommage. Ce conflit reflète
une profonde difficulté à négocier, et montre encore que les Etats ont cherché à camper sur
leur position, aucun d’eux n’étant prêt à faire de réelle concession pour assurer une gestion
plus équitable des ressources. Ce conflit met en jeu deux groupes d’Etats qui cherchent
chacun à assurer la prééminence d’un article de la Convention sur un autre.
Il est difficile d’aller contre la souveraineté des Etats en droit international. Ceci prouve
l’attachement des Etats aux ressources en eau douce et montre en partie que ceux-ci ont
pris conscience de l’importance de cette ressource. Le fait que les Etats s’affrontent montre
que l’eau est un facteur géopolitique et économique important à leurs yeux. Sylvie Paquerot
souligne toutefois « l’affirmation agressive de la souveraineté et les difficultés de codification
83
du droit international des cours d’eau » , et rappelle avec H. Ruiz Fabri que « le droit fluvial
84
est précisément là pour montrer à quel point il est difficile d’aller contre les souverainetés » .
Sous section 2 une bonne volonté limitée ?
On pourrait être tenté de considérer, au vue des débats complexes et portant sur des notions
importantes du droit international de l’eau, que le travail de la CDI est resté limité et n’a
cherché qu’à codifier le droit existant, faisant fi de sa mission de développement progressif.
Ce constat serait pourtant restrictif car cela reviendrait à fermer les yeux sur les tentatives
opérées par les rapporteurs spéciaux pour faire évoluer le droit. Au début de ses travaux,
la Commission de droit international a en effet cherché à prendre en compte la nature
de la ressource. Ainsi, dès 1979 le rapporteur Schwebel affirmera, après une étude des
propriétés de l’eau, que la notion de souveraineté permanente sur les ressources naturelles
est loin d’être adaptée. L’année suivante, dans son projet d’article 5, ce même rapporteur
introduit la notion de ressource naturelle partagée, considérant que l’eau d’un système de
cours d’eau international est la ressource naturelle partagée par excellence. Il s’agit d’une
notion ancienne qui n’a pourtant pas été acceptée en tant que telle comme un principe du
droit international. Toutefois, dans la pratique des Etats cette notion est de plus en plus
couramment admise. Le rapporteur fait également allusion à la Charte des droits et devoirs
économiques des Etats de 1974, du Plan d’action de Mar del Plata adopté par la Conférence
des Nations Unies sur l’eau de 1977, et d’autres textes encore adoptés pour la plupart dans
les années 70, décennie durant laquelle s’affirme une prise de conscience écologique. Dans
le Plan d’action de Mar del Plata de 1977, l’expression « ressources en eau partagées » est
adoptée et utilisée à propos des cours d’eau internationaux. L’importance des commissions
fluviales est également soulignée comme moyen de coopération.
83
84
Sylvie Paquerot, eau douce la nécessaire refondation du droit international, op.cit., p.88
H. Ruiz Fabri (1990). « Règles coutumières générales et droit international fluvial », AFDI, XXXVI, p.821, cité par Sylvie
Paquerot, eau douce la nécessaire refondation du droit international, op.cit., p.88.
45
L’article du rapporteur Schwebel consacre l’idée selon laquelle les eaux d’un cours
d’eau international sont considérées comme une ressource naturelle partagée seulement
dans la mesure où leur utilisation par Etat a un effet sur leur utilisation d’un autre Etat.
Ainsi, la CDI note dans le commentaire que la notion de ressource naturelle partagée peut
entraîner certaines obligations juridiques, à savoir l’obligation de traiter ces ressources
dans un esprit de coopération. La notion de ressource naturelle partagée a cependant été
critiquée dès le premier rapport. Comme le souligne d’ailleurs A. Fenet, « les rapporteurs
se sont trouvés contrariés par les réticences, voire l’hostilité montrées par de nombreux
Etats face à leurs tentatives d’introduire dans le droit international des concepts dits
modernes : concepts de gestion rationnelle de l’eau, de solidarité des usagers, d’unité de
la ressources considérée dans le cadre du bassin hydrographique comme une ressource
85
naturelle partagée » . Il s’agissait en 1980 lors de sa première introduction d’une notion
nouvelle qui risquait de provoquer une incertitude quant aux conséquences juridiques
effectives qu’elle pouvait emporter. En 1984 le Rapporteur a donc présenté une version
totalement révisée de cet article, en cherchant à préciser son contenu juridique. L’objectif
était de souligner le principe selon lequel « un Etat a, à l’intérieur de son territoire, le droit
de bénéficier d’une part équitable des utilisations des eaux d’un cours d’eau international ».
Ainsi, la notion de partage était maintenue mais de façon plus souple, et cela sembla
mieux convenir aux Etats. Comme le souligne Patricia Buirette, finalement « la notion de
ressource naturelle partagée n’était acceptable que pour mettre en évidence les droits et
les devoirs respectifs des Etats ; mais elle ne pouvait pas être à la base de nouveaux droits
86
et de nouvelles obligations » .Les Etats ont préféré à la notion de partage la notion de
souveraineté, et les dispositions contraignantes correspondant à une mise en œuvre du
principe de partage équitable ont été progressivement évincées. Notons que le concept
de bassin hydrographique a lui aussi subi un sort similaire. Les Etats refusent de manière
générale de se soumettre à l’obligation d’un accord ou, à défaut, au jugement d’un tiers.
La CDI, devant le refus des Etats de prendre en compte, pour l’élaboration de la norme,
la nature physique de la ressource considérée, a dû se replier sur les concepts traditionnels
à ce champ du droit international. Toutefois tout n’est pas négatif, et la CDI semble d’ores
et déjà être parvenue à poser les bases d’un droit international de l’eau assignant aux Etats
des obligations particulières, à travers la mise en place de principes généraux qui semblent
favorables à une gestion globale.
Section 3 des principes généraux généreux ?
L’objectif du travail de la CDI étant de définir des règles précises en droit international
s’appliquant aux utilisations des ressources en eau douce à des fins autres que la
navigation, les différentes doctrines, contradictoires et radicales, doivent être mises à mal
et des principes clairs doivent être retenus. L’objectif d’une telle Convention cadre est de
répondre de façon équitable et durable aux attentes des différents protagonistes, dans le
but de parvenir à une meilleure gestion de l’eau et d’éviter par là même sa surexploitation.
Les principes généraux sont exposés dans la deuxième partie de la Convention, articles
5 à 10. Deux obligations substantielles constituent traditionnellement les piliers du droit
des ressources aquatiques, et c’est leur relation qui a été prise en compte pour la mise
en place de la Convention de New York de 1997 relative aux utilisations des cours d’eau
85
A. Fenet (1991), « droit de la mer, droit des cours d’eau internationaux : similitudes et convergences », ADMA, T.11, p.90,
cité par Sylvie Paquerot, op.cit., p. 40.
86
46
Patricia Buirette, genèse d’un droit fluvial général, op.cit., p.33.
internationaux à des fins autres que la navigation. Ces deux obligations sont d’un côté
l’interdiction pour un Etat de causer un dommage significatif aux ressources aquatiques
qui ne sont pas situées sur son territoire. Cette obligation est principalement défendue par
les Etats d’aval. D’un autre côté, un Etat se voit obligé de gérer les ressources aquatiques
partagées d’une manière équitable et rationnelle. Cette idée est plutôt défendue par les
Etats d’amont.
Sous section 1 l’ « utilisation équitable et raisonnable »
Ce principe général constitue un des éléments les plus importants concernant le droit
international des ressources aquatiques. La C.D.I, dans son effort pour concilier le droit
souverain des Etats d’utiliser les eaux situées sur leur territoire et l’obligation de ne pas
exercer cette souveraineté de manière préjudiciable à un autre Etat a dégagé dans l’article
5 de la Convention du 21 mai 1997 la règle de l’ « utilisation et la participation équitables et
raisonnables » d’un cours d’eau international. L’article 5 est rédigé comme suit :
« 1. Les Etats du cours d’eau utilisent sur leurs territoires respectifs le cours d’eau
international de manière équitable et raisonnable. En particulier, un cours d’eau international
sera utilisé et mis en valeur par les Etats du cours d’eau en vue de parvenir à l’utilisation
et aux avantages optimaux et durables- compte tenu des intérêts des Etats du cours d’eau
concernés- compatibles avec les exigences d’une protection adéquate du cours d’eau.
2. Les Etats du cours d’eau participent à l’utilisation, à la mise en valeur et à la protection
d’un cours d’eau international de manière équitable et raisonnable. Cette participation
comporte à la fois le droit d’utiliser le cours d’eau et le devoir de coopérer à sa protection et
à sa mise en valeur, comme prévu dans les présents articles ».
La notion de « raisonnable » en droit international mériterait à elle seule une analyse
approfondie. Si le bon sens d’une personne consciente de l’urgence à coopérer et à
mieux répartir les ressources en eau douce permet de comprendre l’essence même de ce
concept, en revanche la notion est plus difficile à définir dans le cas d’Etats souverains
qui poursuivent des intérêts divergents et pour lesquels les ressources en eau peuvent
prendre une dimension sécuritaire ou géopolitique. Toute tentative de définition de la notion
de « raisonnable » en droit international public se heurte à une profonde ambiguïté, reflétée
dans cette citation issue d’une décision de la Cour Internationale de Justice : « what is
87
reasonnable and equitable in any given case must depend on its circumstances » . Ainsi,
on considère en droit international qu’il est possible de dégager un principe général basé sur
une utilisation « équitable et raisonnable », mais de l’autre côté cette notion n’est pas définie
en des termes clairs puisqu’elle prend des sens différents selon les « circonstances ».
Cette règle trouve ses origines dans le droit anglo-saxon et en particulier dans la
jurisprudence fédérale américaine (on en trouve aussi des traces dans la jurisprudence
d’autres Etats fédéraux comme par exemple l’Allemagne), à propos de problèmes de
répartition des eaux. La règle exprime la solidarité interétatique dans la gestion des
ressources en eau. Elle est fondée sur l’égalité souveraine des Etats ainsi que sur le
principe de souveraineté territoriale et d’intégrité territoriale limitées. Dans un arrêt Kansas
Vs Colorado, la Cour Suprême des Etats Unis a déclaré concernant le rôle que devait jouer
le principe d’égalité dans le règlement du litige entre les deux Etats : « One cardinal rule,
underlying all the relations of the States to each other, is that of equality of right. Each State
87
Continental Shelf (Tunisia/Lybia Arab Jamahiriya) I.C.J. Rep. 1982, 18, para.60, cite par Oliver Corton, The Notion of
“reasonable” in International Law: Legal Discourse, Reason and Contradictions, The International and Comparative Law Quaterly, Vol.
48, No. 3 (Jul., 1999), p. 613
47
stands at the same level with all the rest. I can impose its legislation on no one of the others,
88
and is bound to yield its own views to none” .
La mise en place de ce concept n’a pas été évidente et la C.D.I a parfois eu du mal à
concilier les points de vue des Etats à ce sujet. L’article 5 du projet de 1991 consacrait en
effet, comme l’avait fait auparavant l’article IV des Règles d’Helsinki de 1966, le principe de
l’utilisation équitable et raisonnable. Cette utilisation devait alors être « optimale » et assurer
une « protection adéquate » du cours d’eau. L’article 6 contenait lui une liste non exhaustive
de facteurs à prendre en compte pour déterminer l’équité de l’utilisation d’un cours d’eau
international. En 1994, le second projet essaiera de discerner la notion d’utilisation optimale.
La C.D.I constatera qu’il ne s’agit ni de « l’utilisation techniquement la plus rationnelle » ou
« financièrement la plus avantageuse », ni de celle « permettant de s’assurer des profits
immédiats au prix de pertes à long terme », ni enfin de l’utilisation prioritaire par l’Etat « qui
a les moyens de pratiquer l’utilisation la plus rationnelle ». Ainsi, la C.D.I conclura sur ce
point que l’utilisation optimale « signifie que les Etats du cours d’eau s’assurent tous les
maximum d’avantages possible et répondent le mieux possible à tous leurs besoins tout en
réduisant au minimum les dommages causés à chacun d’entre eux et la part non satisfaite
89
de tous besoins » .
A l’heure actuelle le principe de l’utilisation équitable et raisonnable semble être
communément admis parmi les Etats. Il est d’ailleurs appuyé par une doctrine internationale
importante et consacrée par la pratique, conventionnelle et déclaratoire des Etats. Dès 1929
le jugement de la rivière Oder énonçait ce principe. Il a pu être énoncé plus tôt encore lors
de conflits tranchés par la Cour Suprême des Etats Unis au début du XXe siècle. Cette
règle semble aujourd’hui faire partie des règles coutumières. Quelques mois seulement
après l’adoption de la Convention de New York de 1997 (en mai), la Cour internationale de
Justice, se prononçant sur l’affaire Gabcikovo-Nagymaros, a insisté sur ce principe, et y a
90
fait directement allusion dans plusieurs paragraphes de l’arrêt . Le succès initial de la règle
tient à son degré de généralité, à sa souplesse et à la multitude de paramètres dont elle est
composée. Il s’agit de faire en sorte que chaque Etat fasse le maximum d’efforts, dans les
limites de ses capacités, pour atteindre l’objectif fixé. Cette obligation met ainsi tous les Etats
sur un pied d’égalité, ce qui pour le droit international est un accomplissement important.
L’utilisation équitable ne signifie pas l’existence d’égalité des droits, mais plutôt l’idée que
dans l’hypothèse d’un conflit entre utilisations, il convient de procéder à des ajustements sur
une base équitable et raisonnable. Dans son deuxième rapport, le Rapporteur Schwebel
souligne que « la principale règle juridique est que les droits d’un Etat sont limités par les
droits des autres Etats. C’est un postulat du droit international tellement fondamental qu’il
en est incontestable ». L’article 6, alinéa 1 expose sept paramètres afin d’aider à cerner
le concept d’utilisation équitable et raisonnable, « par la prise en considération de tous les
facteurs et circonstances pertinents », parmi lesquels figurent « les facteurs géographiques,
hydrographiques, hydrologiques, climatiques, écologiques […] les besoins économiques et
sociaux […] la population tributaire du cours d’eau dans chaque Etat du cours d’eau […].
88
89
Kansas v Colorado, 206 U.S 46, at p.97 (1907), cité par S.C. McCaffrey, the law of international watercourses, op.cit., p.390.
Commentaire 3 de l’article 5 du projet de 1994, cité par Lucius Caflisch, La Convention du 21 mai 1997 sur l’utilisation des
cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, op.cit., p.761, note 46.
90
Voir par exemple le paragraphe 78, dans lequel la Cour affirme le droit fondamental de la Hongrie à une telle part équitable
et raisonnable « mais il ne saurait s’ensuivre que la Hongrie aurait perdu son droit fondamental à une part équitable et raisonnable des
ressources d’un cours d’eau international » ; paragraphe 85 la Cour considère que la Tchéchoslovaquie, en prenant unilatéralement le
contrôle d’une ressource partagée, et en privant ainsi la Hongrie de son droit à une utilisation équitable et raisonnable des ressources
naturelles du Danube […] n’a pas respecté la proportionnalité exigée par le droit international ; article 150…
48
Rappelons encore que la Convention de New York complète la définition de l’utilisation
optimale consacrée au Projet de la C.D.I de 1994. L’utilisation et les avantages doivent
être « durables ». Cette adjonction introduit une dimension temporelle dans la dimension
générale. De plus, cette utilisation doit tenir compte des « intérêts des Etats du cours d’eau
concernés », ceci générant des droits réciproques vis-à-vis des autres Etats dont les intérêts
doivent être protégés. Toutefois, la règle fondamentale reste ambivalente. En effet, elle
énonce d’une part le droit pour chaque Etat du cours d’eau, sur son territoire, à une part
équitable des utilisations et des avantages du cours d’eau international, et d’autre part
chaque Etat du cours d’eau a l’obligation de ne pas outrepasser son droit d’utiliser le cours
d’eau de manière équitable et raisonnable, c'est-à-dire de ne pas priver les autres Etats du
cours d’eau de leur droit d’utilisation équitable et raisonnable.
Malgré la reconnaissance du caractère coutumier et son inscription dans la Convention,
les Etats restent réticents à l’appliquer dans certains domaines spécifiques, notamment la
distribution du potentiel électrique, les ressources vivantes (qui sont explicitement exclues
du domaine d’application de la Convention), et les eaux souterraines qui ne sont pas reliées
aux eaux de surface.
L’interprétation de la notion d’usage équitable et raisonnable reste donc variable, même
si cette norme fondamentale introduite par la Convention de New York, issue des Règles
d’Helsinki, introduit l’idée de gestion globale. Un usage- même ancien- d’un cours d’eau
peut être abandonné au profit d’un usage plus équitable.
Sous section 2 l’obligation de coopérer
L’article 8 de la Convention énonce l’obligation générale de coopérer, et ce sur la base
« de l’égalité souveraine, de l’intégrité territoriale, de l’avantage mutuel et de la bonne foi »,
et « en vue de parvenir à l’utilisation optimale et à la protection adéquate du cours d’eau
international ». Cette dernière partie de l’article nous rappelle que l’obligation de coopération
entretient des liens étroits avec l’utilisation équitable et raisonnable. De plus, l’article vise
à souligner l’importance de la coopération internationale dans la résolution de situations
litigieuses, et laisse sous-entendre que des Etats du cours d’eau, partageant une même
ressource, devraient tendre à entretenir entre eux des relations sur un pied d’égalité, formant
ainsi ce que l’on pourrait appeler une « communauté d’intérêts ». Soulignons cependant que
l’eau n’est jamais la cause unique d’une situation conflictuelle mais peut constituer un enjeu.
Même si les Etats venaient réellement à constituer une communauté d’intérêts sur la base
de leur utilisation d’un cours d’eau, d’autres facteurs pourraient de toute façon exacerber
la situation et viendraient renforcer par exemple l’influence d’un Etat sur ses voisins. La
considération de la nécessité d’un partage de l’eau n’est pas le seul facteur rentrant dans le
calcul stratégique d’un Etat, même s’il peut être un facteur déterminant dans certains cas.
Les travaux au sein du Groupe de travail ont montré des intérêts divergents, opposant
à nouveau Etats d’amont et Etats d’aval notamment. La Syrie a par exemple cherché
à introduire un paragraphe additionnel dans lequel serait précisé que l’obligation de
coopération devait se réaliser au moyen d’accords entre les pays concernés, sur la part
équitable et raisonnable des utilisations revenant à chacun. De manière générale, alors
que les Etats d’aval se prévalaient de la théorie des droits riverains et d’impératifs liés à la
protection de l’environnement, les Etats d’amont se prévalaient plutôt du principe d’utilisation
équitable et raisonnable, dont ils cherchaient à assurer la prédominance sur l’interdiction
de causer un dommage.
49
La coopération doit s’établir sur la base d’un échange d’informations et de données,
échange que l’article 9 de la Convention cherche à mettre en place. L’information et
l’échange de données concrétisent la règle générale de coopération. Il s’agit d’une
mesure bien ancrée dans les relations internationales. Les études doctrinales et
jurisprudentielles relèvent une pratique constante, qui prend différentes formes, de la
91
coopération internationale . L’obligation de coopérer n’est en effet pas une obligation
nouvelle en droit international, et sur ce point le Groupe de travail n’a fait que réaffirmer
92
une pratique déjà existante . Il s’agit d’une pratique ancienne, qui a été confirmée à de
nombreuses reprises récemment. La coopération est en effet censée être à la base du
règlement d’un litige surgissant entre Etats. L’article 9 concernant l’échange régulier de
données et d’informations paraît toutefois décevant, dans la mesure où il précise que
ces informations doivent être transmises à partir du moment où elles sont « aisément
disponibles », et compte tenu du travail et des frais à engager, mais leur élaboration ne peut
être engagée qu’en vertu d’un traité spécial. Le caractère contraignant des modalités de
mise en œuvre de l’obligation générale de coopérer est donc relativement faible…
Si les auteurs s’entendent assez largement pour conférer un caractère coutumier à
l’obligation générale de coopérer, toutefois il est intéressant de s’interroger sur sa réelle mise
en pratique, dans le droit international de manière générale et dans le droit des ressources
en eau douce. Bien que l’idée d’une « administration internationale » des ressources en eau
93
douce soit soulignée et rappelée fréquemment , insistant sur la mise en place d’agences
de coopération au niveau régional, toutefois les intérêts géostratégiques peuvent ici venir
concurrencer le droit international et mettre à mal des initiatives qui font pourtant preuve de
bon sens. L’existence d’une obligation générale de coopérer n’est pas, dans ces conditions,
un gage certain de relations pacifiques entre Etats riverains du cours d’eau international.
Sous section 3 l’obligation de ne pas causer de dommages significatifs
Il est mentionné dans l’article 7 alinéa 1 de la Convention que « les Etats du cours d’eau
prennent toutes les mesures appropriées pour ne pas causer de dommages significatifs
aux autres Etats du cours d’eau ». La Convention de New York reprend pour l’essentiel
le principe 21 de la Déclaration de Stockholm sur l’environnement de 1972, obligeant les
Etats à prendre des mesures pour prévenir les dommages qui peuvent être infligés aux
autres Etats par leur utilisation des ressources en eau. Cet article trouve appui dans la
jurisprudence internationale. Il suffit d’étudier l’affaire de la Fonderie du Trail dans laquelle
91
Pour en savoir plus sur l’obligation de collaborer, les formes que peut prendre cette collaboration voir la thèse de Christelle
Dressayre, op. cit., p. 145 à 172, et pages suivantes sur « l’obligation d’informer comme corollaire à l’obligation de coopérer ».
92
Voir par exemple dans la jurisprudence arbitrale la sentence de l’affaire du Lac Lanoux, dans laquelle le tribunal est amené
à préciser le contenu de l’obligation de négocier : « …la pratique internationale…oblige les Etats à rechercher, par des tractations
préalables, les termes d’un accord sans subordonner à la conclusion de cet accord l’exercice de leurs compétences […] En réalité,
les engagements ainsi pris par les Etats prennent des formes très diverses et ont une portée qui varie selon la manière dont ils
sont définis et selon les procédures destinées à leur mise en œuvre ; mais la réalité des obligations ainsi souscrites ne saurait être
contestée et peut être sanctionnée, par exemple, en cas de rupture injustifiée des entretiens, des délais normaux, de mépris des
procédures prévues, de refus systématique de prendre en considération les propositions ou les intérêts adverses, plus généralement
ème
en cas d’infraction aux règles de la bonne foi » A.C.D.I, 1974, vol. II, 2
partie. Se référer également à la jurisprudence de la Cour
Internationale de Justice, notamment l’affaire du plateau continental de la Mer du Nord, 20 février 1969.
93
Certaines institutions étudient les problèmes de répartition des ressources en eau douce à l’échelle mondiale. Voir par
exemple le Programme Hydrologique International (UNESCO), l’Office International de l’Eau, les commissions de gestion de certains
bassins fluviaux. Voir aussi la notion de « gestion intégrée ».
50
le tribunal arbitral décida qu’aucun Etat n’a le droit d’user de son territoire ou d’en permettre
l’usage de manière à faire du tort « au territoire d’un autre Etat ou aux propriétés des
personnes qui s’y trouvent, quand l’affaire a une portée sérieuse et que le préjudice subi
94
est établi de manière claire et convaincante » . De même, l’affaire du détroit de Corfou et
l’affaire du Lac Lanoux mettent en avant le principe de l’interdiction de ne pas causer de
dommage significatif. L’étude jurisprudentielle et doctrinale revèle que ce principe n’est lui
non plus pas complètement neuf dans les pratiques interétatiques.
Il apparaît toutefois que même si cette règle, qui relève en quelque sorte du principe de
bon voisinage, est une règle coutumière, en matière de droit des cours d’eau internationaux
notamment sa prépondérance n’est pas conforme à la pratique des Etats. En effet son
caractère absolu serait synonyme d’une atteinte au principe de l’égalité souveraine des
Etats. De plus, dans certains cas l’application stricte du principe de ne pas causer de
dommages significatifs équivaudrait à nier le droit d’utilisation. Pensons par exemple à la
problématique du Nil. Attribuer un caractère fondamental à ce principe risquerait d’aboutir
au maintien d’un statu quo en ce qui concerne les activités autres que la navigation se
rapportant à des cours d’eau internationaux exploités. Toute activité nouvelle risquerait par
là même d’être considérée comme portant atteinte aux utilisations existantes et d’infliger
un dommage aux exploitants déjà en place. Le risque est donc que les activités existantes
engendrent un droit acquis, et il deviendrait alors difficile de modifier des situations ou de
tenter des rééquilibrages. Cette situation risque de créer des tensions lorsqu’il s’avère qu’un
ou plusieurs Etats se sont attribué la majeure partie des bénéfices des ressources d’un
cours d’eau international.
D’autres critiques pourraient être formulées à l’encontre de cet article, dont l’objectif
premier est pourtant, de même que les articles évoqués précédemment, la mise en place
d’une gestion globale des ressources en eau douce. Il s’agit de savoir quel sens recouvre
ici l’adjectif « significatif ». Aucune précision n’est apportée dans le texte de la Convention.
Si le dommage d’importance mineure reste toléré car correspondant aux incommodités
dues au bon voisinage dans la doctrine, l’Etat peut seulement s’opposer à un dommage
« significatif ». De même, le terme de « dommage » peut être interprété de différentes
façons, et peut recouvrir des situations différentes. La C.D.I a expliqué que ce terme pouvait
avoir des usages variés, et qualifier des dommages quantitatifs aussi bien que qualitatifs.
En théorie, la pratique des Etats n’est pas analysée seulement sous l’angle de la seule
utilisation directe d’un cours d’eau qui pourrait avoir des répercussions dans un autre Etat.
En effet, des activités menées dans un Etat peuvent avoir des effets dommageables dans
un autre Etat, mais de manière indirecte. Toutefois, la Convention de New York précise que
les Etats ne doivent pas causer de dommages significatifs à travers l’usage d’un cours d’eau
international. La condition restreint le champ d’application de la Convention.
Malgré un rejet ferme des termes de cet article par certains Etats, celui-ci a pu être
considéré comme fondamental. Il a pu être considéré comme « la pierre angulaire de
95
l’ensemble du texte » .
Il ressort de l’analyse succincte de ces articles que certaines controverses ont pu naître
et sont aujourd’hui encore vivaces. De façon plus générale, l’ensemble de ces trois principes
constitutifs de la Convention de New York ont pour but la gestion globale des ressources
en eau douce.
94
C.I.J., Rec. 1949, op.cit., p.22, cité par El Hassane Maghfour, hydropolitique et droit international au Proche-Orient, op.cit., p.234.
95
L. Caflisch, la Convention du 21 mai 1997 sur l’utilisation des cours d’eau à des fins autres que la navigation, op.cit., p.762.
51
L’objectif de la Convention, selon Jacques Sironneau, était de « trouver un équilibre
entre l’interdépendance des Etats riverains et leur souveraineté sur leurs ressources
naturelles ; un équilibre également entre les Etats d’amont et les Etats d’aval mais
aussi entre les différentes utilisations de l’eau ». Il était essentiel de mettre en place un
droit international de l’eau, qui préexistait mais ne suffisait plus à couvrir l’ensemble des
utilisations. La Commission de Droit international a mis en place après 20 ans de réflexion
un droit qui se veut progressiste et codificateur tout à la fois.
52
Partie II L’apport et la pertinence du droit international dans la gestion des ressources en eau
douce
Partie II L’apport et la pertinence du
droit international dans la gestion des
ressources en eau douce
Les travaux ayant conduit à l’adoption de la Convention sont louables. Ils ont non seulement
permis d’intéresser durant deux décennies des spécialistes de la question, de collecter
des avis et de proposer des débats, processus essentiel en droit international, mais ont
également abouti à la signature d’une convention, un instrument pour le moins puissant en
droit international - à supposer qu’il soit effectif.
La Convention du 21 mai 1997 a-t-elle correctement intégré des concepts modernes
concernant la gestion des ressources en eau douce ? A-t-elle répondu aux espoirs qu’elle
a suscités, ou au contraire a-t-elle déçu, et pour quelles raisons ?
Les travaux tortueux de la Commission ont soulevé de nombreuses questions, à
certaines périodes ces travaux se sont montrés plutôt modernes, avant-gardistes, tandis
qu’ils se sont présentés sous des formes plus conservatrices le reste du temps.
Aujourd’hui, le droit international de l’eau ne se résume pas seulement à cette
Convention, mais en matière de droit positif celle-ci reste un élément d’étude important du
fait même de sa nature et du processus qui l’a fait naître. Peut-on considérer que cette
Convention reflète réellement l’état des besoins en matière de codification ? En cherchant à
concilier les intérêts des Etats, les différents rapporteurs qui se sont succédé ont-ils donné
à la Convention l’envergure dont elle devrait disposer compte tenu de l’urgence à agir ?
Au final, la Convention n’est elle que le reflet des divergences des intérêts étatiques - un
texte qui serait alors affadi - ou les rapporteurs ont-ils réussi à outrepasser les intérêts
contradictoires ?
La Convention semble en effet se heurter à un certain nombre de limites. Ceci nous
fait dire qu’il s’agit d’une convention imparfaite (chapitre 1). La perfection n’existe pas,
nous qualifierons ici la Convention d’imparfaite pour souligner ses principaux défauts. Cette
convention laisse apparaître des vides juridiques criants, sur lesquels nous reviendrons
afin de montrer qu’ils devraient pourtant être pris en compte (chapitre 2). L’utilité du droit
international de l’eau sera ensuite testée à travers des exemples représentatifs (chapitre 3).
Chapitre 1 la Convention du 21 mai 1997 : une
convention imparfaite
Dès le début des travaux, la Commission de Droit international a exprimé ses craintes
quant à la difficulté de travailler sur l’utilisation d’une ressource essentielle dans toute
société, qui n’a pas partout la même signification et fait l’objet d’usages divers. De plus,
la mise en place de principes généraux applicables dans toutes les régions du monde
53
aux différents cours d’eau semble difficile. En effet, « l’obstacle principal réside dans la
spécificité historique, sociale, géographique, hydraulique de chaque fleuve, qui se prêterait
mieux à des accords bilatéraux entre Etats directement concernés qu’à une règlementation
96
internationale générale » .
Le travail de la Commission a abouti à l’adoption d’une Convention-cadre. L’objectif,
affiché dès le départ, était de satisfaire le plus grand nombre d’Etats. Il est donc légitime
de souligner les imperfections de cette convention. Au-delà de simples critiques, il semble
intéressant de mener cette étude car c’est dans ce genre de situation et par la confrontation
que les règles de droit international peuvent être produites et surtout appliquées.
Malgré les années passées à tenter de concilier les Etats, il semblerait que la majorité
d’entre eux aient finalement décidé de sauvegarder leurs intérêts, faisant de la Convention
un texte dont la portée est réduite. L’apport et la portée de la Convention du 21 mai 1997
semblent limités (section 1), et celle-ci reste peu novatrice (section 2).
Section 1 un apport somme toute limité
La Convention du 21 mai 1997 constitue un texte essentiel en droit international de l’eau,
issu d’un long processus de négociations. Toutefois, si l’on prend la peine de considérer ce
texte et d’étudier les commentaires le concernant, certains aspects peuvent paraître faibles
et alimenter la critique quant à sa réelle portée. Il s’agit d’une convention-cadre (sous section
1), dont certains contours sont peu clairs (sous sections 2), et qui montre une prise de risque
limitée (sous section 3).
Sous section 1 limite quant à la forme : une convention-cadre
Les articles 3 et 4 sont des dispositions visant à inciter les Etats d’un cours d’eau à conclure
des « accords de cours d’eau », la Convention ne donnant finalement que des conseils
quant au contenu de ceux-ci. L’alinéa 4 de l’article 3 dispose ainsi que « lorsqu’un accord de
cours d’eau est conclu entre deux ou plusieurs Etats du cours d’eau, il doit définir les eaux
auxquelles ils s’applique. Un tel accord peut être conclu pour un cours d’eau international
tout entier, ou pour une partie quelconque d’un tel cours d’eau, ou un programme particulier,
ou pour une utilisation particulière, dans la mesure où cet accord ne porte pas atteinte,
de façon significative, à l’utilisation des eaux du cours d’eau par un ou plusieurs Etats du
cours d’eau sans le consentement exprès de cet Etat ou ces Etats ». Cet article présente
certains des conseils que la Convention se borne à donner à ceux qui voudraient conclure
des accords de cours d’eau. Il constitue en quelque sorte un guide pratique, que les Etats
peuvent ou non consulter.
La Convention, chargée de codifier la règlementation en vigueur, a posé des principes
généraux, laissant la possibilité aux Etats qui le souhaitent - ceux au moins qui auront ratifié
la Convention - de conclure des accords-systèmes. Ceci s’explique par la considération
de la particularité de chaque situation, et peut ainsi être perçu comme un avantage. Si
les Etats mettent en place un accord-système respectant les principes généraux entérinés
par la Convention, que nous avons déjà mentionnés, alors tout ira pour le mieux : les
principes considérés comme essentiels en droit international seront respectés, tandis que
le particularisme de chaque cours d’eau ou de chaque situation - qui n’est plus à démontrer
- sera pris en compte. L’accord-système permettrait de répondre à une gestion optimale de
l’eau, offrant un régime juridique spécifique qui correspondrait aux besoins particuliers et
96
54
C. Dressayre, la mise en place du droit international de l’eau : mythe ou réalité ?, op.cit., p.227.
douce
identifiés. Notons que la technique de la convention-cadre est fréquemment utilisée dans
ce domaine. Mentionnons par exemple l’adoption de la directive cadre pour une politique
communautaire dans le domaine de l’eau. Cette directive est un instrument juridique majeur
pour la gestion de l’eau, qui parachève près de trente ans de travaux de la Commission
dans ce domaine.
La Commission a retenu l’idée selon laquelle il lui était requis de définir les grands
principes constitutifs d’un accord, un cadre relatif aux règles générales applicables à tous
les cours d’eau internationaux. Cette interprétation se comprend facilement étant donnée la
diversité des situations qui se présentent aux Etats, et elle paraît de prime abord la solution
la plus sage. Peut être l’est elle, mais là n’est pas la question. En effet il n’en reste pas
moins que la possibilité laissée aux Etats de pouvoir déroger à la Convention a suscité
la controverse. La Convention mettrait en avant des règles ayant un caractère supplétif,
devant servir de fondement aux accords de système apportant quant à eux la règlementation
précise des cours d’eau. Ce fonds commun de règles, mises en place de façon concertée,
devrait en théorie encourager la conclusion des accords de système et contribuer par là
même à la solution de difficultés. Il apporte un terrain d’entente pouvant servir de base à
97
des négociations .
Des représentants ont souligné le fait que les relations politiques et la volonté de
coopérer entre les Etats étant variables, il était nécessaire de mettre en place des règles
suffisamment précises.
Bien qu’un accord cadre puisse s’appliquer de manière supplétive à des ressources
aquatiques internationales en l’absence d’un accord spécifique, cette situation est rare
car de nombreux accords existent aujourd’hui à travers le monde concernant l’utilisation
des ressources hydriques. Un problème particulier consiste dans le comblement ou le non
comblement des lacunes des accords futurs par la convention-cadre, dans le cas où on
ignore si ce silence est le résultat volontaire de négociations interétatiques. Un Etat pourrait
se voir imposer la Convention à titre supplétif s’il est avéré qu’aucun accord ne concerne les
ressources mises en question. La Convention en revanche ne remet en cause aucun accord
de cours d’eau existant ou à venir, solution qui a vainement été critiquée par la France en
particulier. La question de l’utilité de ce nouvel instrument juridique pourrait ainsi se poser.
Le choix de l’accord cadre pourrait être perçu comme le constat de l’incapacité de la société
internationale à mettre en place des accords suffisamment puissants pour remédier de façon
efficace aux problèmes considérés.
Concernant la faible effectivité de cette convention cadre, précisons que le texte de la
Convention n’est à l’heure actuelle toujours pas entré en vigueur, faute d’avoir obtenu les
35 instruments de ratification nécessaires. Lors du vote à l’Assemblée Générale, 103 pays
se prononcèrent en faveur du texte, seuls trois contre (le Burundi, la Chine et la Turquie,
les deux derniers sans doute à cause de leur position d’Etat d’amont, et le Burundi plutôt
pour des considérations politiques que pour des raisons hydro-géographiques). A ce jour
97
Lucius Caflisch porte cependant un regard différent sur la nature de la Convention, voir L. Caflisch, la Convention du 21
mai 1997 sur l’utilisation des cours d’eau à des fins autres que la navigation, op.cit., p.770, note de bas de page n°88 : « en général,
les « traités-cadres »- voir à titre d’exemple la Convention du 10 octobre 1980 sur les armes traditionnelles (revue internationale de
la Croix Rouge, n°727, 1981, p.44) […]- consistent exclusivement en des dispositions de forme, de procédure et institutionnelles, les
règles de fond faisant l’objet d’annexes à ces traités. Autrement dit ils servent de cadre à ces annexes. Clairement la Convention
du 21 mai 1997 n’entre pas dans cette catégorie, puisqu’elle contient de nombreuses dispositions de fond et ne sert pas de cadre à
d’autres instruments qui en feraient partie intégrante. On voit dès lors mal à quoi correspond le terme « Convention-cadre » utilisé
au cinquième paragraphe du préambule, si ce n’est qu’il renforce l’interprétation donnée ci après (pp. ..et..) à l’article 3, paragraphes
premier et 3. de la Convention, à savoir que les règles de cette dernière ont un caractère purement dispositif ».
55
seuls 17 Etats ont ratifié la Convention. Le World Wide Fund for Nature (WWF) espère une
entrée en vigueur en 2011. La France a annoncé lors du Forum mondial de l’eau, qui s’est
98
tenu cette année à Istanbul du 16 au 22 mars, qu’elle allait elle-même ratifier ce texte .
Sous section 2 le caractère équivoque du rapport entre deux des règles
fondamentales posées par la Convention
Nous l’avons dit, la Convention du 21 mai 1997 met en place une série de règles qui
restent des règles essentielles et sont considérées par la plupart des auteurs comme les
piliers du texte. Parmi ces règles, nous avons évoqué le principe de l’utilisation équitable
et raisonnable, qui résulte de l’élaboration de la Convention. Cette règle reste équivoque
par rapport à l’interdiction de causer un dommage. L’interprétation de ces principes et la
question de savoir lequel des deux pouvait prévaloir est une problématique qui fait de la
Convention un texte sous certains aspects difficile à interpréter. Rappelons pour mémoire
que l’article 5 traite de l’utilisation équitable et raisonnable, tandis que l’article 7 traite de
l’obligation de ne pas causer de dommages significatifs.
Le rapport entre l’utilisation équitable et raisonnable et l’interdiction de
causer un dommage
C’est la question de la formulation de l’article 7 et de ses relations avec les articles 5 et 6
qui a provoqué l’une des confrontations majeures lors de l’élaboration de la Convention, et
celle-ci subsiste encore entre les spécialistes. En fait, l’opposition entre ces deux articles,
c’est aussi l’opposition entre Etats d’amont et Etats d’aval. Il ressort de ces deux articles
des problèmes d’interprétation, et Joseph W. Dellapenna, spécialiste anglo-saxon du droit
international de l’eau, évoque une contradiction implicite. Selon lui, le texte de la Convention
99
subordonne clairement l’article 7 au principe de partage équitable .
Il est nécessaire ici de rappeler que dans l’affaire du détroit de Corfou, la C.I.J
met l’accent sur « l’obligation pour tout Etat, de ne pas laisser utiliser son territoire aux
100
fins d’actes contraires aux droits d’autres Etats » . De même, le Tribunal arbitral dans
l’affaire du Lac Lanoux admet que l’Etat d’amont n’a pas le droit de nuire à l’Etat d’aval
à travers l’altération des eaux d’un fleuve. L’introduction du principe d’utilisation équitable
et raisonnable pose toutefois de nouvelles interrogations. Une utilisation équitable et
raisonnable d’un cours d’eau international par un Etat du cours d’eau trouve-t-elle sa limite
dès lors que cette utilisation a un effet préjudiciable sur les autres Etats du cours d’eau ?
Les Etats en amont auront tendance à justifier leur utilisation en application de l’article
5, afin de jouir d’une plus grande marge de manœuvre pour exploiter à différents endroits et
donc utiliser de façon additionnelle le cours d’eau international. A l’inverse, les Etats d’aval
auront tendance à privilégier l’article 7, et ce afin de protéger leurs utilisations à travers
l’obligation de ne pas causer de dommages. De plus, le risque est qu’au nom de l’utilisation
équitable et raisonnable tout nouvel usage soit condamné par les utilisateurs préexistants.
Dans le pire des scénarios, tout Etat qui demanderait un usage qu’il estime raisonnable
98
Information disponible sur le site de la diplomatie française, rubrique consacrée au Forum mondial de l’eau [en ligne],
[consulté le 20 juin 2009] : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/article_imprim.php3?id_article=71306
99
Joseph W. Dellapenna, correspondance avec Frédéric Lasserre, cite dans Lasserre Frédéric et Boutet Annabelle, le droit
international règlera-t-il les litiges du partage de l’eau?, op.cit., p.513.
100
C.I.J, Rec. 1949, op.cit., p.22, cité dans Maghfour El Hassane, hydropolitique et droit international au Proche Orient, op.cit.,
p.235.
56
douce
pourrait se voir opposer l’argument, par les autres utilisateurs, de la nécessité de ne pas
causer de dommages appréciable, notamment si ce nouvel usage impose une restriction de
la consommation chez les Etats voisins. En situation de pénurie d’eau, ou tout simplement
dans des périodes de situation politique tendue, les tentatives de négociation risquent de se
voir avortées, et le statu quo maintenu. Le succès de la Convention dans une telle situation
serait donc tout relatif…
Les Etats d’aval, ou ceux qui estiment jouir de droits « historiques » insisteront sur
l’interdiction de causer un dommage. Sur la question du partage des eaux du Nil, l’Ethiopie,
pays d’amont, s’était abstenue de valoriser l’article 7 et avait au contraire déploré l’absence
d’une reconnaissance explicite de l’article 5 jouant en sa faveur. Dans son intérêt, l’Ethiopie
jouera donc sur les articles 5 et 6 et non sur l’article 7. A l’inverse, l’Egypte valorise l’article 7.
Diverses propositions d’amendement eurent lieu pendant les travaux de la C.D.I. La
plus radicale d’entre elles, émanant de la Turquie, proposait la suppression pure et simple
de l’article 7. Une autre proposition demandait la subordination du principe de l’utilisation
équitable et raisonnable des articles 5 et 6 à l’interdiction de causer un dommage ; elle a
fait l’objet de textes présentés par l’Egypte et par l’Italie. A l’inverse, la Turquie, l’Ethiopie, la
Chine et la Roumanie ont fait une proposition allant exactement en sens inverse puisqu’elle
prônait la priorité des articles 5 et 6 sur l’article 7 (Notons toutefois que la Roumanie
appartient au camp des Etats d’aval).
En 1991, l’article 7 semblait être le seul principe normatif fondant l’ensemble du texte.
Toutefois, la doctrine partageait l’idée que la préséance de l’utilisation équitable devait être
clairement exprimée. En 1994, la CDI modifie le texte de l’article 7 et ramène l’obligation
de ne pas causer de dommages significatifs à une obligation de diligence due. Il s’agit de
transformer une obligation de résultat en obligation de comportement, toutefois la hiérarchie
entre les deux principes n’est toujours pas claire et c’est ce point sur lequel nous essayons
d’insister. L’état du débat peut d’ailleurs être relevé grâce à l’étude de deux documents
publiés à deux époques différentes, et qui montrent, sinon une évolution du courant doctrinal
dans son ensemble, du moins une opposition entre deux auteurs. Reprenant l’étude des
travaux de la C.D.I, Jochen Sohnle parle de « banalisation du dommage effectivement
causé : l’absorption de l’interdiction de causer un dommage par la règle de l’utilisation
101
équitable » . Ainsi, « il va de soi que […] l’interdiction ne présente aucun caractère
impératif […]. En effet, la prescription de mesures appropriées ne s’impose en vertu de
la Convention qu’en l’absence d’accord concernant l’utilisation. L’existence d’un tel accord
102
peut, à contrario, légaliser tout dommage significatif » . Dans un article publié en 1991,
Patricia Buirette écrivait quant à elle que « l’obligation de ne pas causer de dommages
appréciables aux autres Etats du cours d’eau complète l’obligation d’utilisation équitable.
Le droit d’utiliser un cours d’eau de manière équitable et raisonnable trouve ses limites
dans le devoir qui incombe à cet Etat de ne pas causer de dommages appréciables aux
autres Etats. A première vue, l’utilisation n’est pas équitable si elle cause des dommages
103
appréciables » .
Parmi les arguments en faveur de la prépondérance de l’interdiction de dommages
significatifs est invoqué le fait qu’il soit plus simple de déterminer un dommage que l’équité
des utilisations, concept plus flexible et donc moins clair. Cette flexibilité est reprise en
tant qu’avantage en faveur de la préséance de l’utilisation équitable et raisonnable. Cette
101
102
103
Jochen Sonhle, le droit international des ressources en eau douce, op.cit., p.297.
Op.cit., p.299
Patricia Buirette, genèse d’un droit fluvial general, op.cit., p.40.
57
souplesse est bien entendue interprétée de façon différente selon que les Etats favorisent
l’un ou l’autre des deux principes.
Actuellement, et même si le débat continue selon les enjeux présents, il semblerait
que l’utilisation équitable et raisonnable prime sur l’interdiction de causer un dommage
significatif. L’article 7, paragraphe 2, n’impose pas de limites au droit de chaque Etat
d’entreprendre une activité conforme au principe de l’utilisation équitable et raisonnable
énoncé aux articles 5 et 6, mais établit un énoncé de mise en application de cette
utilisation. De plus, dans son arrêt de 1997, la Cour a insisté sur le principe de l’utilisation
équitable et raisonnable, ceci ayant depuis fait pencher la balance dans la controverse
entre les deux principes en faveur de cet article selon certains. La Cour a en effet affirmé
que « le rétablissement du régime conjoint reflètera aussi de façon optimale le concept
d’une utilisation conjointe des ressources en eau partagées pour atteindre les différents
objectifs mentionnés dans le traité et ce, conformément au paragraphe 2 de l’article 5 de la
convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres
104
que la navigation » . Malgré cela, la Cour a aussi montré une attitude très ferme à l’égard
du principe interdisant de causer un dommage significatif à l’environnement (paragraphe
53). En fait, il n’y a peut être pas de véritable contradiction entre ces deux principes, mais
plutôt contradiction entre les utilisations que cherchent à en faire les Etats.
L’opposition entre utilisation équitable et raisonnable et interdiction de causer un
dommage significatif n’est peut-être pas résolue. Elle semble pourtant atténuée par l’arrêt
de la Cour de 1997. Le caractère équivoque du rapport entre les deux principes risquerait
pourtant de nuire à l’intérêt de la Convention, en favorisant les conflits d’interprétation. De
plus, un paradoxe persiste, qui entache encore le débat. Donner la préséance à l’utilisation
équitable, c’est favoriser le développement, mais donner la préséance à l’interdiction de
dommages appréciables pourrait aussi favoriser la protection des écosystèmes. A l’heure où
les préoccupations environnementales grandissent, un tel débat paraît déplacé, et souligne
peut-être une défaillance de la Convention.
Sous section 3 les limites de la responsabilité : les dissensions des Etats
face à l’affirmation de normes fondamentales
Il n’existe pas une variété infinie de possibilités pour traiter un problème donné - en
l’occurrence celui de la gestion des ressources en eau douce à l’échelle mondiale. Il
existe en fait deux réponses possibles à un problème collectif comme celui-ci. Celles
si sont résumées par Eyal Benvenisti de la sorte : « One approach is to design rules
on the reciprocal obligations of the riparians concerned. This approach is reflected in
customary international law and is also espoused by the ILC. But before we elaborate on
this approach, attention should be given to the other possible response. This response
calls for reducing collective-action problems by eliminating their cause; namely, by providing
riparians with individual property rights in parts of an international resource instead of
105
treating it as a common-pool resource” . La société internationale a pourtant décidé de
traiter ce problème collectivement, du moins s’est elle donnée les moyens de le faire à
travers cette convention cadre notamment. Partant de là, il semblerait logique que les Etats
prennent leurs responsabilités afin de montrer leur attachement à la solution qui a été
choisie. Toutefois, la convention traduit à certains égards les dissensions des Etats face à
104
105
C.I.C, arrêt du 25 septembre 1997, Projet Gabcikovo-Nagymaros, Rec. 1997, para.147.
Eyal Benvenisti, Collective action in the utilization of shared freshwater: the challenges of international water resources law,
op.cit., p.395.
58
douce
l’affirmation de normes internationales. La faiblesse des ratifications ne s’explique pas, nous
l’avons dit, par une opposition importante des Etats puisque plus d’une centaine d’entre
eux se sont prononcés en faveur de l’adoption de la convention lors du vote à l’Assemblée
Générale le 21 mai. Certains Etats sont déjà engagés dans d’autres accords de cours
d’eau et peuvent ne pas avoir intérêt à ratifier le texte. La légitimité de cette solution devrait
être analysée au cas par cas. Dans bien des cas en effet, les Etats les plus puissants
imposent leur volonté lors de la mise en place de l’accord, et les accords ainsi « négociés »
sont loin d’être parfaits si l’on considère par exemple le principe de l’utilisation équitable et
raisonnable.
La réticence des Etats à s’engager en matière d’environnement
Un élément à prendre en compte dans le potentiel de ratifications est celui de la réticence
des Etats à s’engager dans des accords contraignants en matière d’environnement. Il est
difficile de repérer précisément quel « type » d’Etat se trouve dans cette situation puisque
très peu d’Etats ont à ce jour ratifié. Cependant il peut sembler évident que les Etats
dits en « développement » sont réticents à s’engager dans des accords contraignants en
matière d’environnement. Certains Etats vont plus loin et contestent la pertinence même
d’un instrument général en ce domaine. Cela peut nous amener à une réflexion sur le
développement du droit international en général. Dans un domaine qui doit selon l’avis de
tous faire l’objet d’une régulation importante et efficace, on peut s’interroger devant le refus
des Etats ou leur incapacité à considérer le développement du droit international au-delà de
leurs stricts intérêts particuliers. Il ne faut cependant pas stigmatiser trop vite la Convention,
dans la mesure où elle permet tout de même de préciser l’état du droit international en la
matière.
Si dans les années soixante à quatre vingt le droit de l’environnement naissant qui se
développait était plutôt classé dans la catégorie « soft law », en revanche à partir des années
quatre vingt le contenu « soft » affectant le contenu des normes va de plus en plus être
intégré dans des instruments dits « hard », c'est-à-dire juridiquement liants. La multiplication
des conventions-cadre comme technique normative n’a pas fait disparaître les instruments
non obligatoires (les déclarations, les résolutions etc…). Elle a cependant déplacé l’intérêt
vers les instruments conventionnels.
Un régime de responsabilité faible
Reste que les régimes de responsabilité internationale sont variables en droit international
public, et si le régime général de la responsabilité internationale est appliqué en matière de
ressources en eau, quelques nuances ont tout de même été apportées dans la pratique.
Nous ne chercherons pas ici à décrire les différents régimes de responsabilité. Il faut
simplement retenir qu’il en existe deux grands types, à savoir la responsabilité pour fait
internationalement illicite, ou responsabilité classique et dont les éléments constitutifs sont
le fait illicite, le dommage et le lien de causalité entre les deux. L’autre grand type de
responsabilité est la responsabilité internationale objective. Il s’agit d’un régime sans fait
illicite, qui s’applique notamment dans le domaine comportant des risques exceptionnels
106
ainsi que des dommages à l’environnement .
Reste que les incidences du droit international de l’environnement sur le régime général
de la responsabilité internationale restent limitées. En effet, dans l’affaire Gabcikovo106
Pour une description précise des différents régimes de responsabilité, voir J. Sironneau, le droit international de l’eau, état des
lieux, op.cit., p.21 ; Jochen Sohnle, droit international des ressources en eau douce, op.cit., p.356-370.
59
Nagymaros, la Hongrie avait invoqué en 1997 l’état de nécessité écologique, se basant
sur les dangers écologiques de la construction du système sur l’aquifère, sur le lit principal
du fleuve ainsi que sur sa faune et sa flore. La Cour lui donnera tort, considérant que le
projet affecte certes un « intérêt essentiel » de la Hongrie, rappelle l’obligation générale
de respecter l’environnement des autres Etats. La Cour considère toutefois que la Hongrie
n’avançait que des « incertitudes » sur les incidences écologiques du système de barrage.
Pour être sanctionné, le péril doit être certain et imminent. Ceci réduit considérablement
l’intérêt du droit de l’environnement. En effet, les effets environnementaux conséquents
à la construction d’un tel ouvrage peuvent tarder à apparaître, mais n’en sont pas moins
désastreux. La notion de dommage écologique ne sera pas discutée plus avant dans cet
arrêt, alors qu’il constituait une formidable occasion de revenir sur ce point et de tenter de
le préciser. Face à la demande de la Hongrie concernant l’application d’une procédure de
responsabilité classique, et la réparation du dommage sur le fondement de la règle restituo
in integrum, la Cour a tranché en faveur de la seule prise en compte de la violation de la
règle d’utilisation équitable et raisonnable. Elle n’a pas admis la spécificité du dommage
écologique et a montré qu’elle restait attachée à une conception classique du dommage.
De façon plus générale, le manquement par un Etat à ses obligations conventionnelles
constitue un fait illicite engageant sa responsabilité à l’égard des autres Etats parties à
la même convention. La responsabilité internationale, qu’elle résulte de la violation d’une
obligation conventionnelle ou coutumière est rarement invoquée dans l’ordre international.
« Des raisons diverses expliquent cet état de choses, de caractère à la fois technique
et politique. Toujours est il que, de longue date, l’institution juridique de la responsabilité
internationale s’avère être un instrument mal adapté pour sanctionner le non respect par
107
les Etats de leurs obligations internationales en matière d’environnement » .
Section 2 une convention peu novatrice ?
Nous avons déjà souligné certains aspects de la Convention de New York qui méritaient
de retenir notre attention, soit qu’ils soient des points essentiels, soit qu’ils soient plutôt des
points critiquables. Il est essentiel de savoir si la Convention a véritablement permis un
développement progressif du droit international. La question de la pertinence actuelle de la
Convention se pose d’autant plus que, 12 ans après son adoption, celle-ci n’est toujours
pas entrée en vigueur. Cependant, l’étude de la Convention montre tout de même que cet
instrument témoigne d’une prise de conscience (sous section 1). Pourtant, on pourrait y
voir une prise de conscience suivie de peu d’effets, dans la mesure où la Convention doit
beaucoup aux règles coutumières (sous section 2), et la considération éco systémique de
l’eau reste limitée (sous section 3).
Sous section 1 un instrument qui témoigne d’une prise de conscience
De manière générale, il semblerait que la nécessité d’une meilleure gestion des ressources
en eau douce au niveau international soit aujourd’hui plutôt d’actualité. Le temps passé
par la C.D.I à mettre en place des projets de convention, à les retravailler, à concilier au
maximum les Etats, montre bien l’importance de cet enjeu. Les règles plus anciennes n’étant
plus suffisantes, un travail de fond était nécessaire, et cela a été compris par la communauté
internationale. De plus, ce travail de fond était nécessaire afin de permettre une meilleure
107
P. M. Dupuy, l’Etat et la réparation des dommages catastrophiques, cité par P. M., Où en est le droit international de
l’environnement à la fin du siècle, RGDIP, 1997-4, p.893.
60
douce
coopération entre les Etats. D’ailleurs, l’obligation de coopérer est l’un des points que nous
avons déjà développés et qui a été renforcé par la Convention. Le nombre de ratifications
reste cependant trop faible pour que cette convention cadre entre en vigueur dans le droit
international public. La Convention était ouverte à la signature jusqu’au 20 mai 2000 au
Siège des Nations Unies à New York, et l’adhésion toujours possible après cette date.
En avril 2009, 22 Etats l’avaient singée, dont 6 par adhésion. Seulement 16 Etats l’ont
ratifiée, c’est 4 de plus qu’en 2004 mais ce n’est pas suffisant puisque 35 instruments de
108
ratification sont nécessaires d’après l’article 36 de la Convention . Cette convention-cadre,
avant même son entrée en vigueur, avait déjà fait preuve de son utilité pour encadrer des
accords de partage des eaux transfrontalières, en contribuant notamment à la naissance
d’un accord d’application. Le Protocole sur les cours d’eau partagés dans la Communauté
de Développement de l’Afrique Australe révisé du 7 août 2000, signé par treize Etats de la
région, ne s’est pas seulement limité à faire référence directement à la Convention de New
York dans son préambule, mais a également modifié une première version du protocole
datant de 1995 en y transposant en grande partie des solutions adoptées par la Convention.
Mentionnons à titre de comparaison la directive cadre pour une politique
communautaire dans le domaine de l’eau, adoptée par l’Union Européenne le 23 octobre
2000, et qui s’inscrit également dans les instruments de droit international qui doivent
aider à la répartition des ressources en eau douce, au niveau régional dans ce cas
précis. Il est demandé aux Etats de mettre en place ensemble des éléments d’une gestion
intégrée de bassin afin de réaliser l’objectif fixé - un bon état général de toutes les eaux
(intérieures, souterraines ou côtières) d’ici à 2015. Le principe retenu, tel qu’il est indiqué
par la Commission européenne en janvier 1997 dans l’exposé des motifs de la proposition
de directive cadre, est que : « la politique environnementale dans le domaine de l’eau est
axée sur l’eau telle qu’elle s’écoule naturellement vers la mer par l’intermédiaire des bassins
hydrographiques, en tenant compte de l’interaction naturelle entre les eaux de surface et les
eaux souterraines. Les aspects tant qualitatifs que quantitatifs sont abordés…La directive…
contribue de ce fait également à assurer un approvisionnement en eau dans les quantités
109
et les qualités nécessaires pour le développement durable » .Il s’agit d’une directive
dont les préoccupations sont d’abord environnementales, mais qui participera au final à
une meilleure gestion des ressources en eau et assurera des objectifs de développement
durable. Cette directive montre elle aussi que des modifications comportementales sont
envisagées, celles-ci résultant d’une prise de conscience de la nécessité d’une gestion
commune. Lorsqu’elle est suffisamment affirmée, cette prise de conscience se traduit
par l’adoption d’une législation en ce sens. Cette directive est remarquable car elle
intègre la notion de bassin hydrographique international : « les bassins hydrographiques
qui s'étendent sur le territoire de plus d'un État seront intégrés au sein d'un district
hydrographique international ». Il s’agit de les recenser et de mettre en place une gestion
des ressources en eau à partir des données recensées à ce niveau.
L’année 1997 s’avère être une année charnière en ce qui concerne le droit international
des ressources en eau douce. Elle marque non seulement l’adoption de la Convention de
New York, mais également le rendu du jugement de l’affaire Gabcikovo-Nagymaros, dont
nous avons déjà parlé et qui consacre en quelque sorte avant même son entrée en vigueur
108
Signature et ratification : Allemagne, Afrique du Sud, Finlande, Hongrie, Jordanie, Namibie, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Syrie.
Signature uniquement : Côte d’Ivoire, Luxembourg, Paraguay, Tunisie, Venezuela, Yemen. Adhésion et ratification après le 20
mai 2000 : Irak, Liban, Lybie, Qatar, Suède, Ouzbékistan.
109
Cité par Bernard Kaczmarel, délégué des agences de l’eau auprès de l’Union Européenne, article intitulé politiques
communautaires de gestion par bassin.
61
le texte de la Convention de New York. Dans un discours prononcé devant l’Assemblée
Générale des Nations Unie en octobre 1997 à l’occasion de la remise du rapport de la Cour
Internationale de Justice, Monsieur Schwebel, alors Président de la Cour Internationale de
Justice, souligne l’importance du jugement de l’affaire Gabcikovo Nagymaros. Il affirme ainsi
que :
« The Gabcikovo Judgement is notable, moreover, because of the breadth and depth
of the importance given in it to the work product of the International Law Commission. The
Court’s Judgement not only draws on treaties concluded pursuant to the Commission’s
proceedings-those on the law of treaties, of State succession in respect of treaties, and the
law of international watercourses; it also gives great weight to some of the Commission’s
110
draft articles on state responsibility, ad did both Hungary and Slovakia in their pleadings” .
Quoi qu’il en soit, et même s’il s’avère que l’adoption de la Convention démontre
une prise de conscience de la part des Etats, la mise en pratique des termes du
traité international par les Etats signataires et non signataires impliquera de profondes
modifications dans les attitudes des pays à l’égard de la ressource en eau.
Sous section 2 une simple reprise des règles coutumières ?
En matière de droit international de l’eau, il faut bien noter qu’il ne s’agit pas seulement de
conflits sur la propriété de l’eau mais également de questions de souveraineté, d’où une
nécessaire adaptation des jurisprudences internes.
Il est souvent reproché à la Convention de ne s’être préoccupée que de règles
coutumières, apportant ainsi un faible développement progressif au droit déjà en vigueur.
En la matière, la jurisprudence internationale est relativement peu abondante, et on recense
moins d’une trentaine d’affaires depuis le début du XIXe siècle. C’est donc surtout dans la
pratique « diplomatique » des Etats que l’essentiel des références à un droit international
de l’eau est puisé. Toutefois, les instances internationales sont généralement le lieu
d’expérimentations de concepts, tels que l’obligation de coopérer ou d’informer, le concept
de ressource naturelle partagée, dont la véritable valeur positive doit toutefois être analysée.
D’autre part, il ne faut pas oublier de prendre garde au décalage fréquent entre ce que les
Etats affirment et ce qu’ils font vraiment.
L’évolution coutumière des règles applicables est relativement récente dans la mesure
où les usages ne se sont multipliés que vers la fin du XIXe siècle. Toutefois, la consolidation
des règles coutumières en droit fluvial reste délicate. Les Etats cherchent à se protéger
rapidement contre les risques par voie conventionnelle, les accords en résultant n’étant
pas forcément le résultat de règles coutumières. De plus, ces accords sont souvent
assez spécifiques et n’autorisent pas forcément la généralisation. Le multilatéralisme reste
généralement confiné au groupe des Etats riverains d’un même fleuve.
Il n’existe pas de principe général de limitation des souverainetés étatiques sur les
fleuves internationaux, et les règles que l’on peut identifier sont donc des règles peu précises
dans la mesure où leur objet reste très général. Une règle transversale peut néanmoins
111
être dégagée selon Hélène Ruiz Fabri : il s’agit de la sécurité de l’eau . Celle-ci se
110
Speech by Judge Stephen M. Schwebel on the Report of the International Court of Justice, Stephen M. Schwebel, the
American Journal of International Law, Vol. 92, No.3 (Jul., 1998), pp. 612-617, published by the American Society of International
Law, p.613.
111
Hélène Ruiz Fabri, règles coutumières générales et droit international fluvial, AFDI XXXVI, 1990, éditions du CNRS, Paris,
p.831.
62
douce
traduit essentiellement par l’interdiction d’empoisonner l’eau. C’est une règle reconnue qui
appartient à la tradition culturelle de tous les continents. De plus, Hélène Ruiz Fabri ajoute
que d’autres règles sont invoquées au titre de la coutume, parmi lesquelles la liberté de
navigation, l’utilisation équitable du fleuve, l’obligation de négocier, l’interdiction d’utilisation
dommageable ; et parfois l’obligation de coopérer.
Selon les auteurs, la liste des principes de la Convention relevant de la coutume et des
principes généraux varie un peu, mais se recoupe largement. Les deux notions sont parfois
entremêlées. Ainsi, s’agissant de la règle de l’utilisation équitable, certains l’identifient à
la coutume et d’autres la considèrent comme une règle générale de droit. Le processus
coutumier dans le domaine des cours d’eau internationaux a permis la cristallisation d’un
certain nombre de règles coutumières qui constituent un ensemble cohérent, et qui ont été
reprises pour la plupart dans la Convention, au titre de l’utilisation équitable et raisonnable,
de l’interdiction de causer un dommage significatif, et l’obligation de coopérer afin que soit
menée une action conjointe des Etats.
Préciser le caractère coutumier des principes inscrits dans la Convention n’est pas
seulement une préoccupation théorique. En effet, cet aspect est essentiel dans la mesure
où la nature coutumière d’une règle demeure, qu’elle soit ou non inscrite dans un cadre
conventionnel.
Sous section 3 les limites de la considération éco systémique de l’eau
Les débats ayant conduit à l’élaboration de la Convention montrent que certains aspects,
pourtant des plus essentiels, ont été laissés de côté, ou plutôt pourrions nous dire écartés.
La tâche était toutefois très difficile dans la mesure où la souveraineté reste au cœur de
la préoccupation des Etats en ce qui concerne les ressources en eau. En raison de ses
propriétés particulières, l’eau devrait faire l’objet d’une règlementation toute particulière.
Du fait de l’importance de cette ressource, les Etats devraient de plus veiller à un partage
satisfaisant le plus d’Etats possible.
La notion de « bassin hydrographique international »
La C.D.I a demandé aux Etats si la notion de « bassin hydrographique international » était
plus appropriée pour l’étude des aspects juridiques tant de l’utilisation que de la pollution des
voies d’eau internationales. Cette notion géographique du cours d’eau international donne
à celui-ci une dimension territoriale différente. Il n’est plus considéré comme un simple
conduit par lequel l’eau est acheminée à travers le territoire de deux ou plusieurs Etats.
De plus, il est constitué d’autres éléments tels que les affluents, les lacs, les glaciers, les
eaux souterraines qui forment un ensemble unitaire du fait de la relation physique qui existe
entre eux. Si les rapporteurs étaient pour la plupart favorables à cette notion moderne, en
revanche les oppositions des Etats se sont très rapidement manifestées. Les rapporteurs
avaient cherché à accorder une attention toute particulière à cette notion, pourtant mise
en avant dans le cadre des règles d’Helsinki. De nombreux Etats se sont montrés hostiles
à l’utilisation de cette notion, considérant qu’il s’agissait de formuler des règles pour les
utilisations des voies d’eau et non de traiter du bassin fluvial. Dans le cas où lesdits bassins
fluviaux auraient porté sur des portions de territoire très étendues, la C.D.I ne pouvait pas
formuler des règles pour des étendues aussi vastes, ce qui aurait effectivement limité la
souveraineté des Etats sur leur propre territoire. Cette notion devait en fait être utilisée
uniquement pour des études techniques et non pour une étude des aspects juridiques des
utilisations des voies d’eau. Si l’expression de « bassin versant » n’a pas été retenue, elle est
63
toutefois présente dans la Convention, dont l’article 2. a précise que « l’expression « cours
d’eau » s’entend d’un système d’eaux de surface et d’eaux souterraines constituant, du fait
de leurs relations physiques, un ensemble unitaire et aboutissant normalement à un point
d’arrivée commun ». Il reste à voir de quelle manière cette définition sera appliquée. Cette
notion reste assez souple et pourrait autoriser la conception d’accords originaux qui s’en
éloigneraient quelque peu. Des projets de gestion globale de l’eau au niveau d’un ensemble
de bassins indépendants sont déjà apparus. Ainsi, la Turquie a-t-elle proposé de régler son
différent avec la Syrie en introduisant des mécanismes de gestion regroupant l’Euphrate et
l’Oronte. Les Etats Unis ont pour leur part développé une approche officieuse de gestion
des volumes d’eau combinés du Rio Grande et du Colorado. La considération du cycle
hydrologique dans toute sa complexité aurait commandé une prise en compte plus globale
des ressources en eau douce.
Il semblerait que les considérations des Etats aient été plutôt d’ordre extra-juridique.
Dès 1979, le Rapporteur spécial Stephen Schwebel avait exposé les enjeux :
« Un Etat qui considère que les principaux usages qu’il fait des eaux d’un bassin sont
associés à sa situation en amont aura tendance, s’il est disposé à accepter un quelconque
traité sur les utilisations de l’eau douce, à préférer que celui-ci soit limité dans sa portée et
dans ses effets. En revanche, un Etat qui considère que les principaux usages qu’il fait de
l’eau sont associés à une position en aval, sera enclin à préférer un traité de portée plus
112
étendue, qui le protège contre les abus de ses voisins situés en amont » .
Il résulte de ce débat une considération « parcellisée » de l’eau dans le droit
international. La C.D.I avait accepté une hypothèse provisoire de travail, à savoir le
« système de cours d’eau international » ou « cours d’eau international ». Elle ne donne pas
une définition du cours d’eau international ou du système de cours d’eau international qui
serait définitive, mais fournit dans une note des indications sur le contenu de l’expression
système de cours d’eau international, dans laquelle elle constate que les éléments d’un
système de cours d’eau tels que les fleuves, les rivières, les lacs ou encore les eaux
souterraines constituent du fait de leur relation physique un ensemble unitaire. Le terme de
système était jugé préférable aux mots bassins, ou bassin de drainage dans la mesure où
il mettait l’accent sur les eaux elles mêmes et non sur l’aspect territorial comme les autres
notions. Aucun consensus n’ayant pu être trouvé à propos de la définition du cours d’eau
international ou du système de cours d’eau international, il a été proposé en 1986 de ne pas
définir ces expressions afin que la C.D.I puisse continuer ses travaux.
En matière de pollution cependant, le bassin doit être protégé dans sa totalité. L’article
20 déclare que « les Etats du cours d’eau, séparément et, s’il y a lieu, conjointement,
protègent et préservent les écosystèmes des cours d’eau internationaux ». Toute tentative
de règlementer le régime juridique des eaux devrait donc respecter l’unité hydrologique du
bassin, et c’est l’une des raisons expliquant la mise en place de commissions de bassins.
Toutefois, la question de savoir si ces commissions doivent avoir une compétence limitée
à la pollution où si elles doivent être investies de la responsabilité de la gestion intégrée
des ressources en eau du bassin reste ouverte. Notre avis est qu’une telle responsabilité,
si elle était effectivement acceptée par les Etats, permettrait certainement une meilleure
gestion des ressources en eau douce et la protection des écosystèmes. Si la Convention
cherche sur ce point à avoir un effet préventif, toutefois aucune obligation juridictionnelle
concernant le bassin hydrographique ne peut être relevée. A l’heure actuelle, et comme
112
Stephen M. Schwebel (1979), premier rapport sur le droit relatif aux utilisations des voies d’eau internationales à des fins
autres que la navigation, doc. A/CN.4/SER.A/1979/Add.1 (Part 1), p.162 Doc.A/CN.4/320, par.45, cité par Christelle Dressayre, la
mise en place du droit international de l’eau : mythe ou réalité ?, op.cit., p.258.
64
douce
le fait remarquer Christelle Dressayre, « l’abandon du concept de bassin hydrographique
hypothèque lourdement le futur et porte à penser que le droit international de l’eau restera
113
au niveau du mythe » .
Chapitre 2 des vides juridiques criants
La Convention de New York de 1997, imparfaite sur certains points, ne satisfait que
partiellement d’un point de vue juridique la gestion des ressources en eau douce. Des vides
juridiques subsistent en droit international en ce qui concerne la répartition des ressources
en eau douce, parmi lesquels un système de règlement des différends contraignant (section
1), la prise en compte de l’environnement (section 2) ainsi que le droit à l’eau (section 3).
Section 1 l’absence d’un système de règlement contraignant
La notion de différend en droit international est un sujet aussi ancien que les relations
internationales elles mêmes. A l’intérieur de ce domaine, les problèmes relatifs à l’utilisation
des cours d’eau internationaux constituent eux-mêmes une part importante du contentieux
général. Dans son article 33 alinéa 1, la Convention du 21 mai 1997 pose le principe du
règlement pacifique des différends :
« En cas de différend entre deux ou plusieurs Parties concernant l’interprétation ou
l’application de la présente Convention, les Parties intéressées, en l’absence d’un accord
applicable entre elles, s’efforcent de résoudre le différend par des moyens pacifiques (…) ».
L’objet de cette section, après avoir rappelé la définition de la notion de différend en
droit international (sous-section 1), est d’étudier les modalités de règlement des différends
relatifs à l’utilisation des cours d’eau internationaux notamment (sous-section 2).
Sous section 1 la notion de différend en droit international
Une définition de différend unanimement acceptée est celle donnée très tôt par la Cour de
la Haye, et répétée à plusieurs reprises :
« Un différend est un désaccord sur un point de droit ou de fait, une contradiction, une
114
opposition de thèses juridiques ou d’intérêts entre deux personnes » .
Remarquons la variété des parties qui peuvent être en présence dans le cas d’un
différend relatif à l’utilisation des cours d’eau internationaux. La mise en valeur d’un système
en eaux internationales peut faire apparaître des difficultés entre les Etats intéressés. Les
problèmes peuvent provenir des Etats parties qui estiment que la coopération engagée
créé des disparités de développement à leur désavantage. Les problèmes peuvent aussi
survenir des Etats qui ont refusé de s’engager, pour des raisons qui leur sont propres,
dans la coopération internationale. Nous avons déjà mentionné également les problèmes
d’interprétation entre Etats d’amont et Etats d’aval.
113
114
Christelle Dressayre, la mise en place du droit international de l’eau : mythe ou réalité ?, op.cit., p.260.
Affaire des concessions Mavrommatis en Palestine, Arrêt 30 août 1924, Série A, n°2, Publications de la Cour Permanente
de Justice Internationale, p.11.
65
Des problèmes peuvent également surgir entre un Etat et les institutions mises en place
à l’occasion de la coopération. Celles-ci, tout en exerçant les compétences autonomes dont
elles ont hérité des Etats, peuvent entrer en concurrence avec les compétences exercées
jusque là par les administrations étatiques à travers leurs divers ministères.
Les institutions internationales peuvent encore rentrer en conflit avec un Etat extérieur
au système, dans la mesure où elles disposent de compétences étendues dans des
domaines comme les relations commerciales, les relations règlementaires, ou encore les
relations juridiques.
Il n’est pas exclu enfin qu’une institution internationale de gestion des eaux
entre en conflit avec une autre organisation internationale. Il existe en effet différents
types d’institutions, à savoir les organes internationaux classiques (onusiens ou
régionaux), les structures internationales d’administration d’autres secteurs que celui
des eaux internationales, les sociétés internationales telles que les entreprises
intergouvernementales régionales. Ces différentes institutions peuvent être amenées à
entrer en désaccord sur les moyens et les objectifs de leurs missions respectives.
Le principe du règlement pacifique des différends est affirmé par la Convention du 21
mai 1997 à l’article 33 alinéa 1. A l’époque contemporaine, l’obligation de résoudre tout
conflit par des moyens pacifiques s’impose comme une norme impérative de valeur absolue,
affirmée par les articles 2 alinéa 3 et 33 de la Charte des Nations Unies. L’article 2 alinéa 3 de
la Charte affirme que « les membres de l’Organisation règlent leurs différends internationaux
par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationale ainsi
que la justice ne soient mises en danger ». Quant à l’article 33, il est ainsi rédigé :
« 1. Les parties à tout différend dont la prolongation est susceptible de menacer le
maintien de la paix et de la sécurité internationales doivent en rechercher la solution,
avant tout, par voie de négociation, d’enquête, de médiation, de conciliation, d’arbitrage,
de règlement judiciaire, de recours aux organismes ou accords régionaux, ou par d’autres
moyens pacifiques de leur choix.
2. Le Conseil de sécurité, s’il le juge nécessaire, invite les parties à régler leur différend
par de tels moyens ».
Le règlement « privé » des différends en droit international de l’eau est considéré
par certains comme le moyen le plus à même de parvenir à une solution acceptable
pour les parties au litige. En effet, ce type de résolution, seulement entre les parties
concernées, évite de politiser à outrance le conflit. En résolvant le conflit directement
entre les plus affectés, cela peut éviter les Etats eux-mêmes d’entrer en conflit et de
démarrer de complexes procédures diplomatiques. Par conséquent, l’intérêt de permettre
aux protagonistes d’accéder aux procédures administratives et judiciaires a été reconnu par
les Etats à plusieurs reprises.
Sous section 2 la mise en place effective du règlement pacifique des
différends
« In its consideration of the subject of private recourse, the International Law Commission
decided not to include a full set of provisions on the subject, as had been proposed, but to
115
content itself with a single draft article” .
115
66
Stephen McCaffrey, the Law of International Watercourses, op.cit., p.509.
douce
Le principe général de règlement pacifique des différends est admis par tous. La
Convention du 21 mai 1997 se base sur le principe de non-discrimination, évoqué à l’article
32 :
« A moins que les Etats du cours d’eau intéressés n’en conviennent autrement pour
protéger les intérêts des personnes, physiques ou morales, qui ont subi un dommage
transfrontière significatif résultant d’activités liées à un cours d’eau international ou qui se
trouvent sérieusement menacées d’un tel dommage, un Etat du cours d’eau ne fait pas
de discrimination fondée sur la nationalité, le lieu de résidence ou le lieu où le préjudice a
été subi dans l’octroi auxdites personnes, conformément à son droit interne, de l’accès aux
procédures juridictionnelles et autres ou bien d’un droit à indemnisation ou autre forme de
réparation au titre d’un dommage significatif causé par de telles activités menées sur son
territoire ».
Toutefois la Convention du 21 mai 1997 laisse aux Etats la possibilité de choisir le mode
de règlement pacifique qui serait le mieux à même et se contente de rappeler dans un article
33 les dispositions envisageables. Ces procédures sont variables et la plupart ressemblent
aux procédures classiques de résolution des différends en droit international. Pour cette
raison nous ne jugeons pas utile de les décrire précisément. Elles vont de la prévention à
l’arbitrage et à la Cour Internationale de Justice, en passant par la conciliation, la médiation,
l’enquête etc…
Une procédure d’enquête impartiale
Le seul mécanisme obligatoire, c'est-à-dire accessible à la demande d’une des parties au
litige, et prévu dans le projet de la C.D.I, consiste en une procédure d’enquête impartiale
e
(art 33 paragraphe 3 de la Convention). Les débats à la 6 Commission ont vu s’affronter
les Etats qui auraient souhaité des mécanismes juridictionnels obligatoires plus rigoureux
(notamment la Suisse et la Syrie), et ceux qui trouvaient que l’obligation d’enquête factuelle
était déjà de trop, arguant de leur souveraineté. La seule modification qui mérite d’être
retenue est celle qui a donné un rôle un peu plus important à la commission d’établissement
des faits, celle-ci pouvant énoncer « ses conclusions motivées et les recommandations
qu’elle juge appropriées en vue d’un règlement équitable du différend, que les Parties
intéressées examinent de bonne foi » (art 33 paragraphe 8). Selon Sylvie Paquerot,
« devant l’échec d’une négociation entre les parties, l’absence de mécanisme obligatoire
116
de règlement rend presque caduc l’ensemble de la Convention » . Il s’agit là d’une critique
grave lancée à la Convention du 21 mai 1997. Celle-ci est peut être justifiée dans la
mesure où le règlement des différends constitue une nécessité en matière de partage
des ressources en eau douce, et dans la mesure où il s’agit tout de même de l’un des
objectifs de cette Convention. L’appel à la négociation lancé par l’article 33 prend un
caractère coutumier, la coutume en question étant inscrite dans la Charte des Nations Unies.
Toutefois, un paradoxe subsiste : en l’absence d’obligation de parvenir à un accord et en
l’absence de mécanisme juridictionnel obligatoire dans le cas d’échec de la négociation,
comment peut-on prétendre à l’équité ou à un règlement conforme aux principes de la
justice ? En s’attachant à la formule finalement adoptée, on s’aperçoit que la résolution
des différends va s’opérer selon le schéma classique du droit international. En effet, si
les négociations n’aboutissent pas, deux possibilités seront offertes aux Etats du litige :
le règlement diplomatique et le règlement juridictionnel. De plus, l’absence de mécanisme
juridictionnel obligatoire est d’autant moins acceptable que le principe censé permettre
116
Sylvie Paquerot, eau douce, la nécessaire refondation du droit international, op.cit., p.67.
67
une meilleure gestion des ressources en eau douce, le principe d’utilisation équitable et
raisonnable, est un principe flexible. Par là même, la définition même du conflit peut faire
l’objet de luttes juridiques.
La souveraineté reste, nous l’avons souligné à plusieurs reprises, au cœur de la
préoccupation des Etats en ce qui concerne les ressources en eau. Malgré la mise en
place d’un principe de « souveraineté limité », certains continuent de considérer que la
souveraineté sur les ressources naturelles demeure le seul principe juridique pertinent en la
matière. Même si d’autres semblent avoir conscience de la nécessité d’étudier et de mettre
en œuvre collectivement des solutions appropriées, la coopération reste subordonnée aux
relations politiques qu’ils entretiennent entre eux. Les Etats riverains peuvent toutefois
chercher à coordonner l’utilisation de leur ressource partagée en mettant en place des
institutions à travers lesquelles leurs droits et obligations pourraient être renforcés et
clarifiés. De tels mécanismes ont été particulièrement théorisés par le courant des relations
internationales appelé « institutionnalisme néo-libéral » (« Neo-Liberal Institutionalism »),
qui insiste sur le bénéfice commun pouvant résulter d’une coopération institutionnelle
dans les domaines du commerce, de la finance internationale, de la sécurité et de
l’environnement. Les Etats mettent en place de telles institutions parce qu’ils réalisent
qu’une coordination formalisée leur sera plus bénéfique qu’une action unilatérale.
Des avancées significatives
Certains accords régionaux font toutefois preuve d’avancées significatives. En effet, les
pays du Sud, confrontés à des besoins en eau sans cesse croissants, ont privilégié
une gestion intégrée des ressources en eau douce. A l’inverse, le Nord industriel aurait
davantage insisté sur les aspects juridiques, notamment sur les questions de pollution.
Dans les deux cas cependant, c’est bien l’unité de la ressource dans le cadre du bassin
hydrographique qui est mise en avant, unité qui n’a pas réussi à s’imposer sur un plan
général dans la Convention de 1997. Ce sont surtout les traités africains qui s’appuieront
sur les rapporteurs successifs de la C.D.I pour tenter de donner au droit international des
ressources en eau douce une dimension correspondant à l’unité naturelle de la ressource
considérée. Les accords africains seront les premiers à reconnaître, et ce dès les années
1960, l’interdépendance des bassins hydrographiques et à fonder des normes sur ce
constat. Les exemples les plus souvent cités sont ceux du bassin du Niger, du Sénégal et
du Tchad. Les traités en question cherchent à intégrer les évolutions des principes du droit
international. La plupart des accords exigent que les Etats agissent en commun. Les accords
sont multifonctionnels, le bassin de drainage est considéré comme une unité géographique
de base, et il existe une tendance vers le partage des responsabilités financières et les
traités exigent des initiatives conjointes de recherche. Toutefois, et cela en dépit de l’accent
mis sur la coopération entre les Etats riverains principalement, sur la gestion intégrée et la
reconnaissance d’intérêts communs, on note une préférence marquée pour le règlement
non juridictionnel des différends. La Commission du bassin du lac Tchad peut agir comme
un organe de règlement des différends, mais une telle possibilité crée un flou, une absence
de précision juridique.
Devant cette absence de mécanisme juridictionnel contraignant capable de régler un
différend, certains auteurs n’hésitent pas à évoquer un hypothétique tribunal international
du droit de l’eau.
Sous section 3 un tribunal international du droit de l’eau ?
68
douce
La Convention du 21 mai 1997 ne mettant pas en place de système de règlement des
différends susceptible d’être déclenché unilatéralement, certains juristes ont réfléchi sur la
mise en place d’un tribunal international du droit de l’eau, à l’instar du Tribunal du droit de la
mer mis en place par la convention de Montego Bay de 1982. Notons que les Etats ont rejeté
la possibilité d’un recours contraignant à des moyens juridictionnels en matière de cours
d’eau internationaux alors qu’ils les avaient acceptés dans le contexte de la Convention de
1982 sur le droit de la mer.
La création d’un tel Tribunal permettrait de couvrir l’ensemble des problèmes relatifs à la
gestion des ressources en eau douce, et ce grâce à la mise en place de plusieurs chambres
ayant chacune leur champs de compétence. L’accès à ce Tribunal pourrait être ouvert à
des acteurs étatiques et non étatiques, à la différence de la C.I.J, dont la compétence est
générale mais qui ne peut être saisie que par des Etats. A l’heure actuelle, les Etats ne
sont pourtant plus les seuls acteurs dans le domaine de la protection et de l’utilisation des
ressources en eau douce.
Dès 1981, des ONG hollandaises fondent le Tribunal international de l’eau qui tiendra
en 1983 à Rotterdam une première session portant sur la pollution des eaux en Europe de
l’Ouest. En 1992, le Tribunal ouvrira sa seconde session, portant sur les problèmes de l’eau
en Asie, en Afrique et en Amérique latine, et intègre dans son travail la dimension du droit
des populations à ces ressources. Le Tribunal applique des règles applicables à l’ensemble
des ressources en eau et non seulement aux ressources transfrontalières. Malgré son nom,
ce tribunal n’en est bien évidemment pas un et les décisions du jury sont des jugements
éthiques sans portée juridique formelle, bien que fondés sur une procédure rigoureuse.
Une semaine avant l’ouverture du Forum mondial de l’eau, s’est ouvert un « tribunal »
international composé de défenseurs de l’environnement. Celui-ci a entamé le procès
symbolique de plusieurs responsables turcs et étrangers pour divers projets accusés de
mettre en danger les écosystèmes de leurs pays. L’idée était bien entendu d’attirer l’attention
sur les problèmes de gestion des ressources en eau douce.
Section 2 des préoccupations environnementales qui semblent
lointaines
La question de la protection de l’environnement est bien entendu indissociable de la
question de la répartition des ressources en eau douce. La conférence des Nations Unies
tenue à Rio sur l’environnement et le développement en juin 1992 reste un incontournable
dans le domaine. Toutefois, du retard a déjà été pris dans la réalisation des objectifs alors
fixés par tous les Etats dans l’Agenda 21. En 1997, le 4 septembre précisément, l’Institut
de Droit International a adopté lors de sa session à Strasbourg trois résolutions relatives
à l’environnement. Celles-ci reflètent les acquis contemporains mais aussi certaines
tendances marquant l’évolution actuelle de cette branche du droit international. Le 25
du même mois, la Cour internationale de justice rendait le premier arrêt de toute sa
jurisprudence abordant directement la question de la protection de l’environnement (arrêt
Gabcikovo-Nagymaros).
Sous section 1 des règles peu contraignantes
Stephan McCaffrey a abordé la question de la pollution et de l’environnement devant la C.D.I
en 1988. Il cherchait à prolonger les travaux de Evensen et Schwebel qui avaient analysé
une importante documentation et rédigé des projets d’articles. Schwebel avait notamment
69
cherché à distinguer la pollution et les problèmes plus larges de l’environnement. Le constat
fait à l’époque montrait que le droit restait en deçà de nombreuses attentes. Lorsque le
rapporteur spécial a soulevé la question de protection de l’environnement, il n’eut pas
de problème à convaincre la C.D.I de l’importance et de l’actualité du problème. C’est
cependant sur l’opportunité d’y consacrer une partie distincte du projet d’articles qu’une
discussion a porté. Certains membres ont en effet soutenu qu’il était préférable de traiter
les obligations concernant la protection de l’environnement et la lutte contre la pollution
dans le cadre des autres obligations des Etats énoncées par le projet. Une majorité s’est
toutefois prononcée contre ce point de vue. Bien entendu, la C.D.I ne devait pas poser de
règles trop contraignantes ni trop détaillées, ne serait ce qu’en raison du caractère d’accordcadre du projet d’articles. Au terme de l’article 20 du projet de la CDI, « les Etats du cours
d’eau, séparément ou conjointement, protègent et préservent les écosystèmes des cours
117
d’eau internationaux ». Trois commentaires pouvaient être faits de ce texte . Tout d’abord,
l’obligation qui allait être mise à la charge des Etats des cours d’eau ne visait pas que ces
derniers, mais également l’écosystème ou les écosystèmes des cours d’eau concernés.
Ensuite, l’obligation se rapportait à la protection autant qu’à la préservation, ce dernier
terme se rapportant à la protection d’un cours d’eau qui n’a pas encore subi d’atteinte.
L’obligation ainsi décrite pouvait être remplie « séparément ou conjointement ». Malgré
plusieurs propositions faites afin de fortifier ces obligations de protection de l’environnement,
l’article 20 n’a pas été modifié de façon substantielle. Seul le début a été remplacé par
l’expression « les Etats du cours d’eau, séparément et, s’il y a lieu, conjointement »,
au lieu de la formule « séparément ou conjointement ». Cet article, intitulé « protection
et préservation des écosystèmes », pourrait cependant avoir une force de frappe assez
importante s’il était plus précis dans ses obligations. De la même façon, le seul changement
significatif de l’article 21, consacré à la prévention, à la réduction et à la maîtrise de la
pollution, a été l’ajout d’un paragraphe 3 qui décrit des méthodes supplémentaires de
contrôle de la pollution, méthodes qui doivent être arrêtées par les Etats « à la demande
de l’un quelconque d’entre eux». L’article 23 concernant la protection et la préservation du
milieu marin avait été amélioré par le groupe de travail, qui avait ouvert la possibilité de
coopération avec des Etats autres que les Etats du cours d’eau.
En fait, le devoir général reste celui formulé à l’article 20, et tous les articles déclinant
celui-ci peuvent être lus comme une conséquence de l’interdiction de ne pas causer de
dommage significatif, principe que nous avons déjà évoqué plus haut. Plusieurs délégations
avaient estimé lors des travaux que le projet d’article ne reconnaissait pas l’importance
des préoccupations environnementales dans la protection des cours d’eau internationaux.
L’article a également été critiqué pour le faible poids qu’il donnait à la protection des
écosystèmes, pour le fait qu’il ne mentionne pas directement le principe de précaution.
A l’occasion de l’arrêt du 25 septembre 1997, la Cour Internationale de justice a fait
mention de la codification du principe de l’utilisation équitable et raisonnable et des critères
de sa mise en œuvre dans la nouvelle convention sur les fleuves pour constater l’illégalité du
détournement du Danube par la Tchéchoslovaquie. Celle-ci, « en prenant unilatéralement
le contrôle d’une ressource partagée et en privant ainsi la Hongrie de son droit à une
part équitable et raisonnable des ressources naturelles du Danube [...] n’a pas respecté
118
la proportionnalité exigée par le droit international » . Toutefois, le droit international ne
fait pas mention d’un principe de responsabilité internationale objective ou « sans faute ».
Certaines règles, reprises à la fois dans la Convention du 21 mai 1997 et dans l’arrêt du
117
L. Caflisch, la convention du 21 mai 1997, op.cit., p.786.
118
70
Arrêt du 25 septembre 1997, affaire relative au projet Gabcikovo-Nagymaros, CIJ, art 86.
douce
25 septembre 1997, semblent être des règles coutumières. C’est en particulier le cas de
celle consistant à étudier et prévoir l’impact sur l’environnement d’une activité projetée,
que l’on peut relier notamment de façon très directe au principe de non-discrimination et à
celui d’utilisation équitable d’une ressource partagée. Il n’existe pourtant pas de procédure
d’étude d’impact homologuée au niveau international, et dont les Etats seraient étroitement
tributaires pour la conduite de leurs politiques respectives de prévention des pollutions
internationales. Selon Pierre-Marie Dupuy toutefois, « les travaux de la Commission du
droit international relatifs au droit des utilisations des voies d’eau à des fins autres que la
navigation, aujourd’hui consacrés par l’adoption d’une convention de codification en cours
de ratification, ont manifestement contribué à asseoir l’autorité des règles précitées. La
convention en reprend l’essentiel, même s’il n’est pas toujours aisé de distinguer la part, en
l’occurrence assez réduite, du « développement progressif » par rapport à celle du constat
119
de la coutume existante » .
Notons enfin que les incidences du droit de l’environnement sur le régime général
de responsabilité internationale restent limitées. Pour justifier l’abandon des travaux en
1989, la Hongrie avait invoqué un « état de nécessité écologique », se fondant sur les
dangers écologiques du système de construction sur un aquifère qui aurait été pollué.
En dénonçant le traité sur cette base, la Hongrie a perdu sur le fond. L’article 101 de
l’arrêt indique que l’état de nécessité ne peut pas justifier la suspension des travaux en
1989. En repassant les conditions de cette clause d’exclusion d’illicéité, la Cour conclut
que le projet affecte certes un « intérêt essentiel » de l’Etat, en rappelant l’obligation
générale de respecter l’environnement des autres Etats. Mais elle considère également que
la Hongrie n’alléguait que des « incertitudes » sur les incidences écologiques du système du
barrage. Notons que le risque était relativement important d’après les spécialistes puisque
la concrétisation du projet aurait certainement à terme eu des effets sur l’approvisionnement
en eau potable de Budapest. La Cour coupe finalement court à toute discussion ultérieure
sur le dommage écologique dont les particularités ne seront pas consacrées dans cet arrêt.
Un tel constat, décevant pour le droit de l’environnement dans son application concrète,
constitue également une atteinte au principe de précaution inhérent à cette branche
juridique. Finalement, la Cour invite la Hongrie à appliquer les règles traditionnelles de la
responsabilité entre Etats.
La plupart des règles ici étudiées relatives au droit international de l’environnement
restent finalement assez lâches, et la jurisprudence n’a pas su affirmer avec force
les régimes de responsabilité qui pouvaient s’appliquer en cas de dommage causé à
l’environnement. La préservation des écosystèmes est bien évoquée dans l’article 20 de la
Convention, toutefois l’article reste assez général et n’entraîne par conséquent que peu de
conséquences juridiques définies. En matière de développement progressif, le texte de la
Convention reste décevant. On peut également s’interroger sur l’apport de la Convention
en matière de développement durable. Cette Convention n’a pas été écrite à des fins
écologiques, toutefois la préoccupation environnementale a marqué le travail de la CDI.
Sous section 2 notes sur le développement durable
Nous l’avons dit, la doctrine Harmon n’est aujourd’hui plus directement invoquée. Elle a
été supplantée par un autre principe, plus légitime en apparence, à savoir le principe
de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles, ou le droit illimité au
développement. La souveraineté permanente sur les ressources naturelles constitue l’un
119
Pierre- Marie Dupuy, où en est le droit international de l’environnement à la fin du siècle ? , RGDIP, 1997-4, p.885.
71
des aspects majeurs du droit du développement. La disposition classique venant soutenir
ce principe reste l’article 2 de la Charte des droits et devoirs économiques des Etats de
1974, qui affirme que « chaque Etat détient et exerce librement une souveraineté entière
et permanente sur toutes ses richesses, ressources naturelles et activités économiques,
y compris la possession et le droit de les utiliser et d’en disposer ». Quant au droit au
développement, le texte de Mar del Plata eu égard au droit d’accès à l’eau permet de
mieux saisir cette notion du point de vue de l’Assemblée générale. Ainsi, il est posé comme
principe que « tous les peuples, quels que soient leur stade de développement et leur
situation économique et sociale, ont le droit de disposer d’eau potable en quantité et d’une
qualité suffisantes pour répondre à leurs besoins essentiels […] il est universellement
reconnu que la possibilité de disposer de cet élément est essentielle à la vie humaine et
au développement complet de l’être humain, en tant qu’individu et en tant que membre
120
de la société » . Un droit comme celui-ci est revendiqué par les Etats pour augmenter
leur croissance économique. En droit des cours d’eau internationaux, ce droit a pris une
conception particulière. En effet les partisans du droit au développement « se réclament d’un
règle interdisant le dommage résultant du fait d’empêcher un Etat en amont de développer
son économie ; la règle interdisant de causer un dommage au territoire de l’Etat en aval
121
se trouve ainsi inversée » . Alors que le droit au développement ignorant l’environnement
était perçu comme légitime dans le passé, ce n’est plus le cas aujourd’hui, et le droit au
développement tel qu’il était perçu n’est plus défendable.
Un principe conceptuel
Le principe de développement durable illustre la volonté de respecter des considérations à
la fois économiques et écologiques. Il n’existe pas d’accord unanime quant à sa définition,
toutefois ses origines et son évolution permettent de mieux comprendre son utilité. Ce
concept a été forgé dans la cadre des Nations Unies pour tenter de concilier les points
de vue divergents des pays industrialisés et des pays en développement sur l’importance
à accorder à la préoccupation environnementale dans leurs politiques économiques
respectives. D’après le rapport de la Commission mondiale sur l’environnement et le
développement intitulé « Our Common Future » (1987), il vise également à rendre
compatible des besoins du présent, particulièrement dans les pays pauvres, avec les
intérêts des générations futures. Cette exigence est reprise au principe 2 de Rio. Comme le
souligne la CIJ dans l’affaire relative au projet Gabcikovo-Nagymaros, il s’agit pour l’instant
d’un principe conceptuel. Cela ne signifie pas pour autant qu’il soit inutile, d’autant plus
que la portée de ce principe s’est affinée depuis 1997, et que la sensibilité écologique des
Etats comme des citoyens a certainement évolué depuis. L’affaire Gabcikovo-Nagymaros
souligne également la nécessité de faire face aux besoins des générations actuelles tout
en préservant ceux des générations futures. Ainsi, il s’agit de concilier les nécessités
écologiques et les intérêts socio-économiques fréquemment perçus comme contradictoires.
Reprenant l’affirmation qu’elle avait déjà mentionnée dans son avis consultatif sur la
licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, la Cour a tenu a rappeler que
« l’environnement n’est pas une abstraction, mais bien l’espace où vivent les êtres humains
et dont dépendent la qualité de leur vie et leur santé, y compris pour les générations
122
à venir » . Par la suite, de nombreux travaux sont venus compléter la notion de
développement durable. La référence aux générations futures se retrouve également dans
120
121
122
72
Rés. II b), E/CONF.70/29, p.65, cité par Sylvie Paquerot, op.cit., p.213.
Arrêt Gabcikovo-Nagymaros, 25 septembre 1997, paragraphe 53.
douce
la résolution de Strasbourg de l’IDI sur l’environnement (1997). Pour Pierre-Marie Dupuy,
« après avoir gagné une nouvelle dimension spatiale par la globalisation des perspectives
de protection, le droit international de l’environnement a également élargi sa dimension
123
temporelle aux générations à venir » . Dans la mouvance de ce principe, d’autres principes
ont été progressivement définis et reçoivent, dans le cadre des Nations Unies notamment,
un contenu substantiel. Il s’agit par exemple du principe d’intégration de l’environnement
et du développement, de préoccupation commune de l’Humanité… Quoiqu’il en soit, ces
principes restent fortement liés par le principe de développement qui est encore la référence
à considérer, et qui mérite d’être travaillé notamment sur un plan juridique.
Des particularités dans le domaine des ressources en eau douce
Nous n’avons pas choisi d’évoquer ce principe uniquement car il mérite sa place dans
des réflexions sur le droit international des ressources en eau douce, mais également
parce qu’il manifeste dores et déjà des particularités dans le domaine des ressources
aquatiques. Outre le fait que ce principe devrait selon nous inspirer les parties à un traité
sur l’eau, certaines particularités se sont déjà dessinées. Le plan d’action à propos du
Zambèze du 28 mai 1987 décrit le développement durable et écologiquement rationnel
par la prise en compte de la capacité assimilatrice de l’environnement ainsi que des
buts de développement tels que définis par les autorités nationales, d’un point de vue
économique. Ainsi l’accent est mis sur les actions prioritaires à entreprendre, et ce tout
en essayant de maintenir une symbiose entre l’aspect économique et l’aspect écologique.
Dans le cadre de la Convention sur la protection du Danube de 1994, une gestion durable
de l’eau vise un développement stable, sain pour l’environnement. Il doit tout à la fois
maintenir la qualité générale de la vie et l’accès continu aux ressources naturelles, éviter
un dommage environnemental persistant, protéger les écosystèmes et se fonder sur une
approche préventive. Dans le cadre du Protocole sur l’eau et la santé du 17 juin 1999, le
facteur de développement durable, au même titre que la protection de la santé humaine
et des ressources en eau, doit être pris en compte dans la lutte contre les maladies liées
à l’eau. Le concept de développement durable en revanche n’apparaît pas en tant que tel
dans la Convention de New York du 21 mai 1997. Le Congrès de Kaslik en 1998 s’est lui
attaché à développer un certain nombre d’idées qui pourraient permettre de tendre vers une
124
approche de gestion globale des ressources en eau .
Il est regrettable qu’un tel concept n’apparaisse pas clairement dans la Convention du
21 mai 1997. Ce constat n’est toutefois pas étonnant. Nous l’avons dit, les Etats ont toujours
manifesté leur intention de limiter le moins possible leur souveraineté. Or le concept de
développement durable nécessité forcément la mise en place d’une solidarité interétatique.
Si ce concept apparaît comme tel dans d’autres traités, son absence dans la Convention
n’est pas étonnante. Le concept pourrait cependant présenter l’avantage de dépasser ou
du moins de clarifier celui de limitation de souveraineté. En effet, il semble s’appliquer
plus facilement à un contexte global des ressources aquatiques - dont l’utilisation est en
grande partie liée à des activités économiques – que les théories de la souveraineté limitée
et d’intégrité territoriale limitées semblent attachées à un contexte frontalier de proximité.
L’idée de durabilité s’inscrit avec ce concept non seulement dans l’espace mais aussi dans
le temps par la prise en compte des générations à venir.
123
124
Pierre-Marie Dupuy, Où en est le droit international de l’environnement ?, op.cit., p.889
H. Tazi Sadeq, La Convention sur le Droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux, Congrès international de Kaslik,
Liban, 1998.
73
Sous section 3 les aquifères
Nous avons déjà évoqué une source d’eau douce essentielle sur notre planète, à savoir
les eaux souterraines et notamment les aquifères. Le lecteur attentionné aura pourtant
remarqué qu’aucun article ni aucune jurisprudence n’ont encore été cités sur cette question.
Cela ne s’explique pas par un manque de recherche, mais tout simplement par le fait que
la préoccupation juridique de la communauté internationale sur ce sujet vient tout juste
d’émerger.
Dans la Convention de 1997 le problème n’est pas directement soulevé. L’article 2
précise simplement que « l’expression « cours d’eau » s’entend d’un système d’eaux de
surface et d’eaux souterraines constituant, du fait de leur relation physique, un ensemble
unitaire et aboutissant normalement à un point d’arrivée commun ». Seules les eaux
souterraines directement reliées aux eaux de surface (« ensemble unitaire ») sont prises
en compte. Le flou demeure quant au degré de prise en compte de la liaison entre les
eaux de surface et les eaux souterraines. Dans les cas où une nappe souterraine alimente
directement, ou est alimentée directement, par un cours d’eau de surface, l’application
des principes conventionnels ne pose guère de problème puisqu’ils sont aussi largement
coutumiers. Dans de nombreux cas le lien n’est pas aussi clair, par exemple dans le cas
d’une nappe souterraine alimentée par le ruissellement diffus d’un bassin de drainage
plutôt que par l’écoulement direct d’un cours d’eau. Enfin, certains aquifères sont confinés,
c'est-à-dire qu’il s’agit de ressources qui n’ont aucun lien avec le réseau de surface. Il est
essentiel en matière de gestion des aquifères que les Etats se mettent d’accord sur des
règles claires, utiles et effectives. Les aquifères contiennent pratiquement 96% des eaux
douces de la planète. En fait, la difficulté à intégrer la question des eaux souterraines à
la Convention de New York découle principalement du refus de considérer à l’origine le
concept de bassin hydrographique. La prise en compte de ces ressources est essentielle,
et surtout dans le cadre des nappes captives, qui peuvent certes constituer des ressources
pour satisfaire certains besoins mais qui doivent être particulièrement protégées du fait de
125
leurs spécificités .
Les traités évoquant le partage de ressources contenues dans les aquifères sont assez
peu nombreux. En principe, l’ensemble des traités qui utilisent la notion de bassin versant
devraient s’appliquer de fait aux eaux souterraines. Mentionnons par exemple l’Accord pour
le Plan d’action pour la gestion économiquement rationnelle du Zambèze, l’accord de 1963
relatif à la navigation et à la coopération économique entre les Etats du bassin du Niger,
le traité sur le bassin du rio de la Plata. Ces traités sont de plus relativement restreints
dans leur portée. Malgré cela, une attention toute particulière doit leur être accordée, car les
nappes souterraines connues pour les conflits qu’elles peuvent générer sont nombreuses.
Citons l’aquifère de la Montagne, sous-jacent aux territoires d’Israël et de la Palestine, dont
l’utilisation a été au centre de négociations internationales (par exemple le traité de paix
jordano-israélien d e1994, ou encore les accords d’Oslo).
Ce n’est qu’en 2000 que l’UNESCO décide d’agir sur ce point. Lors de sa
ème
14
session (juin 2000), le Conseil Intergouvernemental du Programme Hydrologique
International a reconnu que les systèmes aquifères transfrontaliers sont une importante
source d’eau douce dans certaines régions du monde, particulièrement sous les conditions
climatiques semi arides. Nous parlons donc ici des pays qui souffrent pratiquement en
permanence de sécheresse, les pays d’Afrique et du Moyen Orient étant les premiers à
125
Pour plus de détails sur la formation des aquifères, leurs spécificités, voir notamment François Anctil, l’Eau et ses enjeux,
les presses de l’université Laval, 2008, de boeck, pages 29 à 44.
74
douce
nous venir à l’esprit. Cette session a lancé l’initiative inter-agences ISARM (International
Shared Aquifer Resources Management) portant sur les aspects scientifique-hydrologique,
socio-économique, environnemental, juridique et institutionnel. Avec la coopération
d’agences régionales, le programme a aujourd’hui été lancé dans de nombreuses régions.
L’Observatoire du Sahara et du Sahel, l’Organisation des Etats d’Amérique (OEA) ont
permis de lancer le programme en Afrique et en Amérique. Grâce à UN-ESCWA le
programme sera mené dans les Balkans et le Moyen Orient également. Comme le souligne
Alice Aureli en 2005, « le droit international des eaux souterraines est au stade de ses
premiers développements. Il existe déjà des règles internationales qui s’appliquent aux
aquifères transfrontaliers, mais elles ne concernent pas tous les types d’aquifères et ne
126
prennent pas en compte les spécificités » .
La problématique concernant les aquifères est la même que celle qui s’applique à la
gestion des ressources en eau douce de surface puisque ces nappes ne correspondent pas
toujours aux frontières des pays. La première tentative de codification dans ce sens date
de 1989 (traité de Bellagio), mais elle s’inspire largement des textes juridiques traitant des
eaux internationales « de surface » ; il en est de même pour le projet d’articles de 2006 de
la Commission du droit international de l’ONU. Le traité de Bellagio transpose les principes
mis en avant notamment dans les Règles d’Helsinki en 1966 à l’hypothèse des eaux
souterraines. Il s’agit notamment de l’unité de gestion, de la communauté d’intérêts. Les
articles 3 à 5 donnent également la possibilité de recourir à une commission internationale
autorisée à déclarer les zones de protection, d’alerte à la sécheresse, à élaborer des plans
d’urgence etc…La commission en question se voit investie de pouvoirs importants, d’autant
plus que la procédure de règlement des différends lui confère dans une première étape
le soin de résoudre les litiges. En 2006, la Commission des Nations Unies a adopté en
première lecture le projet d’articles sur le droit des aquifères transfrontaliers (juin 2006).
e
La 63 session de l’Assemblée générale a adopté une résolution de soutien à ce projet
d’articles, le 11 décembre 2008. Les articles du projet sont repris. C’est l’article 2 a) qui
donne la définition de la notion d’aquifère. Il dispose que « l’on entend par « aquifère »
une formation géologique souterraine perméable contenant de l’eau superposée à une
couche moins perméable et l’eau contenue dans la zone saturée de la formation ». Quant
au « système aquifère », celui-ci est « une série de deux ou plusieurs aquifères qui sont
hydrauliquement reliés » (article 2, b). Un aquifère transfrontière est « un aquifère réparti
entre plusieurs Etats » (article 2, c).
La deuxième partie du projet d’articles énonce des principes généraux, parmi lesquels
il est important de relever la souveraineté des Etats. L’article 3, « souveraineté des Etats
de l’aquifère », dispose que : « Each aquifer state has sovereignty over the portion of
a transboundary aquifer or aquifer system located within its territory. It shall exercise its
sovereignty in accordance with international law and the present articles”. Le projet d’articles
affirme la souveraineté de chaque Etat sur « la portion d’un aquifère ou d’un système
d’aquifères transfrontières se trouvant sur son territoire » ; la seule limite à l’exercice
de cette souveraineté étant le respect du présent projet d’articles. Notons également
que des principes codifiés par la Convention de New York sont ici transposés aux eaux
souterraines (utilisation équitable et raisonnable, obligation de ne pas causer de dommages
significatifs…). Ainsi, malgré l’absence de codification sur les aquifères dans la Convention
de 1997, celle-ci a pourtant énoncé des principes qui semblent pouvoir être réutilisés pour
les aquifères.
126
Alice Aureli (UNESCO-PHI), la lettre du réseau, n°13, décembre 2004-janvier 2005.
75
Il reste que le caractère contraignant n’est encore pas le point fort du projet d’articles.
L’article 9 encourage les Etats à signer des accords bilatéraux ou multilatéraux. Des
instruments techniques de coopération sont proposés aux Etats, mais aucun organe de
règlement des différends n’est mis en place. De plus il est essentiel de noter que la forme
que cet instrument juridique doit prendre est loin d’être décidée surtout au vue des conflits de
champ d’application avec la Convention de 1997, qui, nous l’avons rappelé, se préoccupe
de certains aquifères mais pas de tous. Le projet d’articles détaille les aspects procéduraux
mais à propos du règlement des différents il n’apporte rien de nouveau. Le projet insiste
à nouveau sur la nécessaire coopération entre les Etats, toutefois aucune organisation
supranationale n’est prévue, de peur une fois de plus de se heurter à la souveraineté
étatique. Sur le long terme, certains espèrent voir ce projet d’articles transformé en
convention-cadre, même si d’autres accords sur des projets particuliers – tenant compte
des principes développés dans l’actuel projet – restent indispensables.
Section 3 : Le droit à l’eau
« En tant que « source de vie » fondamentale et non substituable de l’écosystème Terre,
l’eau est un bien vital qui appartient aux habitants de la Terre, en commun. Aucun d’entre
eux, individuellement ou en groupe, ne devrait avoir le droit d’en faire son appropriation
privée. L’eau est un bien patrimonial commun de l’humanité. La santé individuelle et
collective en dépend.
L’agriculture, l’industrie, la vie domestique y sont liées. Il n’y a pas d’accès à la
production de la richesse sans accès à l’eau. L’eau, on le sait et tout le monde le dit,
n’est pas une ressource comme les autres ; elle n’est pas une marchandise échangeable,
monnayable.
Son caractère irremplaçable fait que toute communauté humaine - et chacun de ses
membres - a le droit d’avoir accès à l’eau, en particulier l’eau potable, en quantité et qualité
127
nécessaires et indispensables à la vie et à l’activité économique » .
Ricardo Petrella déduit ensuite de ce principe un ensemble de règles, qui devraient
selon lui permettre une bonne gestion de l’eau à l’échelle mondiale, n’excluant personne
et respectant les droits humains. La question du droit à l’eau reste liée à la question du
droit de l’eau. Il s’agit ici de prendre en considération les individus. Le droit international
de l’eau n’ignore pas la protection des intérêts des individus. Cette protection fait
traditionnellement l’objet d’une règlementation qui se limite aux relations interétatiques,
mais préfigure l’émergence de véritables droits de l’homme. Ces derniers s’affirment d’une
façon grandissante dans le domaine de l’eau. Cette préoccupation croissante est due
à la tendance d’une démographie croissante à la surface de la planète, et donc une
augmentation des besoins, alors que dans le même temps les ressources se font plus
« rares ». Il s’agit de faire un tour d’horizon des ressources en eau et de la protection des
droits humains, en recherchant la place d’un droit à l’eau parmi les autres droits humains
(sous section 1) et en soulignant l’importance du droit à l’eau (sous section 2).
Sous section 1 droits humains et droit à l’eau
Le droit à l’eau n’a pas fait l’objet d’énormément d’études, en comparaison d’autres
problématiques des droits humains, du moins jusqu’à la fin des années 1990. L’accès à
l’eau potable en tant que droit humain n’est explicitement mentionné ni dans la Déclaration
127
76
Ricardo Petrella, le Manifeste de l’eau pour un contrat mondial, Principe 1
douce
Universelle des droits de l’homme, ni dans les Pactes qui furent ensuite élaborés pour
assurer la mise en œuvre de cette déclaration. Ce droit humain ne sera affirmé que
tardivement par la communauté internationale, lors du Sommet de Mar del Plata en 1977,
pour ensuite être intégré dans le système des Nations Unies. Il y a finalement peu de temps
que les organismes internationaux se sont penchés sur la question du droit à l’eau. En
1997, la problématique apparaît à la Commission des droits de l’homme. Le Comité des
droits économiques, sociaux et culturels a adopté une observation générale portant sur
ce droit, en novembre 2002, et définissant celui-ci comme cela : « le droit fondamental
à l’eau autorise chacun à disposer d’une eau salubre, suffisante, de qualité acceptable,
physiquement accessible et à un coût raisonnable pour les besoins individuels et les usages
128
domestiques » .
Origines du droit à l’eau
Il est difficile d’affirmer qu’il existe un droit humain à l’eau indépendant des autres
composantes du droit international. Il faut chercher ailleurs les fondements doctrinaux utiles
à la précision juridique du droit d’accès à l’eau potable. Ce sont la doctrine des droits
humains ainsi qu’une partie des spécialistes du droit de l’environnement qui permettent de
décrire plus précisément ce que serait le droit à l’eau, et d’en expliquer les origines. C’est
en fait le principe d’interdépendance des droits humains qui a permis l’intégration de ce
droit dans d’autres droits humains explicitement définis par la doctrine. Deux tendances
peuvent être identifiées dans la doctrine actuelle. D’une part, une école qui cherche à élargir
et à renforcer l’interprétation et l’application des droits traditionnellement reconnus en ce
sens, et d’autre part une école qui, se basant sur le caractère évolutif des droits, considère
l’émergence d’une catégorie nouvelle, celle des droits de troisième génération, dits « droits
de solidarité ». Parmi les « droits de solidarité », le droit à l’environnement, aussi appelé droit
à un environnement sain ou de qualité, et qui est consacré par la Déclaration de Stockholm
au principe 1. Ce droit est issu de la Déclaration universelle des droits de l’homme, qui
garantit la dignité humaine. Celle-ci a plusieurs fonctions, à savoir protéger la vie et l’intégrité
physique des personnes humaines, garantir l’exercice des droits fondamentaux et des
libertés individuelles, éliminer les discriminations et assurer des conditions de vie minimales.
De fait, que soit ou non reconnu un droit à l’environnement spécifique, l’obligation de
protection et de préservation de l’environnement existe bel et bien puisque la réalisation des
droits économiques et sociaux en dépend directement. Que l’on soit favorable à la création
d’une nouvelle catégorie de droits ou que l’on cherche à utiliser les droits préexistants,
les droits de l’homme restent de toute façon interdépendants. Protéger les ressources
en eau douce, c’est protéger l’être humain et ses activités économiques, de même que
l’environnement dans lequel il vit, et ainsi de suite.
Le droit d’accès à l’eau potable pourrait s’inscrire comme une composante implicite
des droits humains reconnus dans les instruments généraux. Ainsi, parmi les Pactes
internationaux relatifs aux droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels, et
principalement le droit à la vie, le droit à un niveau de vie suffisant, comprenant eux-mêmes
le droit au logement, le droit d’être à l’abri de la faim et le droit à la santé, le droit d’accès à
l’eau potable est une composante essentielle. Ces droits ne peuvent pas être mis en œuvre
sans accès à l’eau potable.
Prise en compte
128
CESCR (2002). The Right to Water, General Comment No.15, UN Economic and Social Council, E/C.12/2000/11 (26 novembre),
paragr.2, cité par S. Paquerot, eau douce la nécessaire refondation du droit international, p.122.
77
Nous l’avons dit, ce n’est qu’en 1997, l’année du premier forum mondial de l’eau, qu’est
saisie la Sous-commission sur la prévention de la discrimination et la protection des
minorités de l’ONU. Celle-ci et chargée de préparer un document de travail sur la question
de la promotion et de la réalisation du droit d’accès de tous à l’eau potable et aux services
d’assainissement. C’est au titre de la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels
qu’elle examinera cette question, sans non plus renoncer à l’incidence de l’accès à l’eau
potable sur d’autres droits. En 2002, le rapporteur produira un rapport dans lequel il
s’attardera à définir les fondements juridiques du droit à l’eau potable, ainsi que le lien
qu’entretient l’eau avec l’ensemble des droits humains. Selon lui, l’eau « est surtout, avec le
129
droit à l’alimentation, le substrat du droit à la vie » . Ainsi, le concept d’humanité tendrait
à devenir un concept pertinent dans le droit international de l’eau. L’humanité peut être
considérée comme la collectivité de personnes regroupant l’ensemble des êtres humains.
Les besoins de celles-ci devraient être pris en compte afin de permettre son développement.
Dès 1968, la Charte européenne de l’eau du Conseil de l’Europe proclame que « l’eau
est un patrimoine commun dont la valeur doit être reconnue de tous. Chacun a le droit
de l’économiser et d’en user avec soin » (principe X). L’humanité est définie par rapport à
un objet, que l’on appelle le « patrimoine commun de l’humanité ». Cette notion cherche
à relier le patrimoine, concept qui relève de la sphère des choses, et l’humanité, concept
qui relève de la sphère des personnes. S’il est vrai que l’humanité pourrait être considérée
comme une collectivité d’Etats, elle tend en fait de plus en plus à être considérée plutôt
comme une communauté de personnes humaines. Il s’agit d’un concept de solidarité qui
s’applique à la globalité des personnes humaines. La prise en compte des générations
futures peut être considérée comme la dimension temporaire apportée à la définition de la
notion d’humanité (cela apparaît notamment dans la déclaration de Stockholm de 1972).
De plus, cette évolution se trouve complétée sur le plan de l’objet par l’idée de durabilité.
C’est bien ce type de raisonnement qui est tenu dans l’arrêt relatif à l’affaire GabcikovoNagymaros où la CIJ souligne que les interventions de l’homme représentent des risques
130
pour « l’humanité – qu’il s’agisse des générations actuelles ou futures » .
L’intérêt de la notion d’humanité fait son apparition en droit des cours d’eau
internationaux. La Convention d’Helsinki du 17 mars 1992 dispose que les ressources en
eau doivent être gérées de manière à répondre aux besoins de la génération actuelle sans
compromettre la capacité des générations futures de satisfaire leurs propres besoins (art.
2 par. 5c). La référence aux générations actuelles et futures se retrouve également dans le
Protocole sur l’eau et la santé du 17 juin 1999 (art. 5 par. d). En revanche, la Convention
de New York du 21 mai 1997 ne mentionne les générations actuelles et futures que dans le
préambule (par. 5). L’intérêt de cette notion se fait encore plus sentir lorsqu’il est question
de dépasser le droit des cours d’internationaux pour s’attacher au droit international des
ressource en eau douce dans une perspective globale. Certains régimes internationaux,
pertinents de façon plus ou moins importante pour les ressources aquatiques, relèvent de
celle logique. Il s’agit du régime de l’Antarctique, des corps célestes et du patrimoine mondial
culturel et naturel.
Une définition du droit à l’eau dont que nous aimerions retenir est celle donnée par Henri
Smets en 2002 dans un rapport du Conseil européen du droit de l’environnement. Le droit à
l’eau est « le droit pour toute personne, quel que soit son niveau économique, de disposer
129
E.H Guissé (2002). Rapport entre la jouissance des droits économiques, sociaux et culturels et la promotion de la réalisation du
droit à l’eau potable et à l’assainissement, paragraphe 11.
130
78
Arrêt du 25 sept. 1997, par. 140 al.4.
douce
d’une quantité minimale d’eau de bonne qualité qui soit suffisante pour la vie et la santé ». Il
ajoute ensuite que « ce droit concerne une quantité limitée d’eau qui permette à l’homme :
De satisfaire ses besoins essentiels tels que la boisson, la préparation de nourriture,
l’hygiène et le nettoyage, d’assurer l’abreuvement des animaux de compagnie et d’arroser
131
une petite production vivrière familiale [ …] » .
L’eau est donc à la fois un bien social et un bien économique. En ce sens, des garanties
doivent être mises en place afin de garantir son accès au plus grand nombre.
Sous section 2 quelles garanties pour le droit à l’eau ?
La Convention de New York du 21 mai 1997 cherche à gérer les conflits intervenant entre
Etats. Pourtant, au-delà des conflits qui peuvent surgir entre les Etats concernant le partage
des ressources en eau, la problématique de l’eau au plan international recèle également une
dimension de droit humain majeure. 30 000 personnes meurent chaque année par manque
d’accès à l’eau et à l’assainissement.
Malgré cela, le concept de droit humain n’apparaît nulle part associé à la Convention,
que ce soit dans le corps même ou encore dans les commentaires intégrés au projet de
la CDI. La Convention ne créé aucune obligation pour les Etats d’agir au plan national.
L’affirmation des besoins humains essentiels ne s’accompagne d’aucune obligation
juridique de protection, de promotion ou encore de mise en œuvre d’un droit humain
correspondant. Il n’existe aucune règle impérative en ce sens. De plus, la Convention
risquerait selon certains auteurs de nuire à la mise en place des recommandations de
l’Agenda 21, dans la mesure où, ne reconnaissant pas de priorité claire, certains Etats
pourraient y trouver des arguments légaux afin de soutenir que d’autres usages priment sur
132
e
celui là . De plus, les débats à la 6 Commission ont montré qu’il n’y avait pas unanimité
sur la signification des besoins humains de base. La dernière version de ce commentaire
affirme que les besoins humains essentiels correspondent notamment à un accès à l’eau
« en quantité suffisante pour la vie humaine, qu’il s’agisse de l’eau potable ou de l’eau
133
réservée aux productions vivrières destinées à empêcher la famine » .
La seule référence aux besoins humains essentiels que l’on retrouve dans la
Convention se situe dans l’article 10, paragraphe 2, « en cas de conflit entre des utilisations
d’un cours d’eau international, le conflit est résolu eu égard aux articles 5 à 7, une attention
spéciale étant accordée à la satisfaction des besoins humains essentiels ». Certains auteurs
ont insisté sur ce point, en affirmant que « la satisfaction des besoins humains essentiels »
était une véritable priorité. Pourtant, le paragraphe précédent affirme justement qu’aucun
usage n’est prioritaire (« en l’absence d’accord ou de coutume en sens contraire, aucune
utilisation d’un cours d’eau international n’a en soi priorité sur d’autres utilisations »). Cette
attention spéciale est une accentuation de l’un des facteurs pertinents cités à l’article 6 pour
mettre en œuvre une utilisation équitable et raisonnable, à savoir les besoins économiques
et sociaux. Toutefois, cela ne signifie pas non plus que « la satisfaction des besoins
humains essentiels » soit une priorité, dans la mesure où les Etats semblent libres de
déterminer eux-mêmes le poids relatif à donner aux besoins vitaux humains ou encore
aux autres facteurs énumérés. De plus, le paragraphe 2 de l’article 10 commence par les
131
132
133
Henri Smets, le droit à l’eau, CEDE, 2002, p.7.
E. Hey, Sustainable Use of Shared Water Ressources… , loc.cit., p.132, cité par S. Paquerot, eau douce, op.cit., p.143.
e
Rapport de la 6 Commission, cité par Stephan McCaffrey et Mpazi Sinjela, The United Nations Convention on International
Watercourses, the American Journal of International Law, Vol.92, No.1 (Jan., 1998), p.103.
79
mots « en cas de conflit ». Ainsi, les besoins humains essentiels ne pourraient recevoir une
« attention spéciale » qu’en cas de conflit entre les utilisations. Il ne s’agit pas là d’un droit
intangible, les besoins humains apparaissent ici seulement comme un critère permettant de
trancher un litige. Le droit à l’eau devrait à l’inverse être un droit inaliénable et absolu. La
Convention de New York ne semble donc pas à même de garantir la protection des droits
de certains groupes ou communautés, les plus pauvres étant ceux qui souffrent le plus
d’un manque d’accès aux ressources en eau douce. Le fait que les relations interétatiques
puissent être stabilisées grâce à l’application de cette convention ne garantit pas en soi
que tous les besoins de l’ensemble des populations soient pris en compte. Bien que la
protection des personnes relève de la responsabilité des Etats sur le territoire duquel se
trouvent ces personnes, dans la mesure où une grande partie des ressources planétaires
en eau est située dans des bassins hydrographiques transfrontaliers, une gestion intégrée
à plus grande échelle est nécessaire. Si tous les Etats riverains cherchaient à répondre
adéquatement aux besoins de leurs concitoyens, en prélevant dans les fleuves la quantité
d’eau suffisante, et en respectant le principe de l’utilisation équitable et raisonnable, alors le
droit international des droits humains pourrait être appelé à jouer un rôle important dans la
résolution des conflits interétatiques autour des ressources en eau, bien que la Convention
de New York ne l’ait pas intégré explicitement.
De nombreux auteurs affirment l’intérêt de faire de l’eau une ressource commune.
Pour eux, l’eau devrait être considérée comme un bien collectif, un legs appartenant à
l’humanité toute entière. Le processus de privatisation de l’eau s’accélère en ce moment
dans les pays du Sud notamment, ceux qui disposent de moyens extrêmement faibles.
Cela exclut donc une partie importante des populations. L’argument fréquemment invoqué
en faveur de la transformation de l’eau en marchandise est le même que celui qui préside
à la commercialisation de l’ensemble des biens que nous utilisons : le marché serait le
lieu le plus propice à la distribution optimale des ressources matérielles et naturelles et
à la répartition des richesses. La privatisation de l’eau serait le meilleur moyen d’éviter
les gaspillages. Le coût de l’eau serait évalué à sa juste valeur, ceci incluant les coûts
de transport et de recyclage. S’il est vrai qu’un tel coût pourrait être mis en place dans
les pays qui ont les moyens de payer l’eau à sa juste valeur, en revanche cela ne ferait
qu’aggraver le problème dans les pays les moins développés. Les seuls bénéficiaires
d’une privatisation massive seraient les cartels de l’eau. L’accès à l’eau n’est ni une
question de choix, ni une façon de produire de la richesse, c’est une question de vie
ou de mort. Sans compter qu’une privatisation des ressources en eau douce aurait pour
conséquence d’accélérer l’épuisement des sources. Un organisme reconnu, l’UNESCO,
se préoccupe depuis longtemps des questions de l’eau puisqu’il est responsable du
programme hydrologique mondial, créé dans la foulée de la conférence de Mar del
Plata. L’UNESCO héberge aujourd’hui le « World Water Assessment Program » (WWAP),
chargé de coordonner l’ensemble des composantes onusiennes dans le domaine de l’eau.
L’UNESCO cherche à aborder la problématique à travers plusieurs utilisations, telles que la
sécurité alimentaire, la santé et l’assainissement, les catastrophes naturelles liées à l’eau,
le rôle des femmes, les conflits en rapport avec l’eau…
A l’heure actuelle, le droit international des ressources en eau douce reste à l’image du
droit international général. Bien qu’une évolution soit indéniable, on observe une certaine
réticence à consacrer la personnalité des individus ou de leurs groupements. Si la limitation
de la liberté étatique est le plus souvent limitée dans ses relations avec les autres Etats, en
revanche les intérêts individuels semblent laissés de côté. Parallèlement, une solidarité se
dessine à l’échelle mondiale. En ce sens, le patrimoine commun de l’humanité « constitue
80
douce
l’aboutissement d’une solidarité de plus en plus fréquente entre tous les Etats du monde,
134
par ailleurs jaloux de leur souveraineté » .
Chapitre 3 utilité du droit international des ressources
en eau douce : études de cas
Le droit international doit avoir pour objectif la pacification des relations entre les Etats. Nous
avons déjà discuté de la question de savoir s’il existait ou non des guerres de l’eau, et avons
noté à cette occasion qu’il ne saurait y avoir de conflit portant uniquement sur les ressources
en eau douce. Jusqu’à présent en tout cas la situation ne s’est pas présentée. L’école
réaliste des relations internationales a longtemps dominé les études de sécurité. Selon cette
école, l’Etat use de la guerre et de la diplomatie pour maintenir et asseoir son pouvoir,
défini par Raymond Aron comme la capacité d’une unité politique d’imposer sa volonté aux
autres unités. Depuis la fin de la bipolarité, les questions sécuritaires ont pris un tournant
différent et de nouveaux enjeux et acteurs ont été soulevés. L’apparition de nouveaux types
de conflits d’ordre ethniques, la dégradation de l’environnement, l’immigration, le terrorisme,
les violations des droits de l’homme, ou encore les « guerres de l’eau » font désormais partie
du champ d’investigation des spécialistes en sécurité.
Aujourd’hui les populations d’Afrique du Nord et du Moyen Orient, en forte croissance
démographique, doivent partager des ressources en eau très inégalement réparties. Les
données climatiques constituent une contrainte de première ampleur, et bien souvent les
rares ressources disponibles ne sont pas exploitées de façon optimale. Selon Georges
Mutin, « avec l’accroissement de la population que connaît le Monde Arabe, la rareté
135
est désormais bien installée » . L’eau s’inscrit dans la gestion des ressources et de
richesses naturelles pour l’ensemble des pays du Proche Orient. Elle s’inscrit également
dans un cadre plus large, compte tenu d’une situation climatique imposant l’irrigation, un
taux démographique souvent élevé, des impératifs de croissance économique impliquant
le développement de l’agriculture, de l’industrie, de l’urbanisation, ainsi que des ambitions
géopolitiques bien souvent basées sur la volonté de chaque pays de s’affirmer sur le plan
national, ainsi que sur le plan régional.
La théorie de l’effet utile nous enseigne que le droit ne doit pas être bavard, il doit être
effectif et permettre de prendre des mesures concrètes.
Ce dernier chapitre s’attardera sur des aspects plutôt géopolitiques, tout en conservant
une focale sur le droit international des ressources en eau douce. L’objectif est de rappeler
quels sont les problèmes soulevés par différentes situations au Moyen Orient et en
Afrique du Nord. En cherchant à mettre en perspective des considérations géopolitiques
et juridiques, nous rechercherons à travers des exemples la place du droit international
des ressources en eau douce pour la gestion d’une ressource qui est un enjeu de pouvoir
également (section 1). La question de l’eau et de la paix au Proche Orient sera ensuite
abordée (section 2).
134
135
Kiss, RCADI 1982, t. 175, p.243, cité par Jochen Sonhle, droit international des ressources en eau douce, op.cit., p.462.
Georges Mutin, l’eau dans le Monde Arabe, Carrefours de géographie, ellipses, 2000, p.7. Pour des informations
géographiques, géopolitiques notamment consulter cet ouvrage.
81
Section 1 l’eau enjeu de pouvoir : quelle place pour le droit
international ?
Nous l’avons déjà souligné, la difficile application du droit international de l’eau entre
des pays politiquement rivaux résulte en grande partie du déséquilibre des rapports de
force entre Etats. Sans aboutir systématiquement à une imposition de la loi du plus fort,
celui qui domine la relation interétatique sur le plan militaire et/ou politique a bien plus la
capacité d’imposer l’usage du droit et d’interpréter la règle à son avantage. La question
de la subordination du droit aux rapports de force entre Etats reste donc posée malgré
les avancées du droit international public de manière générale. Les diverses situations
« conflictuelles » au Proche Orient permettent d’étudier différentes facettes et interprétations
de la gestion des ressources en eau douce. Ainsi, l’eau peut être perçue comme un enjeu
sécuritaire dans le cas du bassin du Tigre et de l’Euphrate (sous section 1), tandis que le
Nil est à la fois source de vie et source de coopération (sous section 2).
Sous section 1 l’eau, enjeu sécuritaire : le bassin du Tigre et de l’Euphrate
Le Tigre et l’Euphrate traversent simultanément les territoires de la Turquie, de la Syrie et de
l’Irak. Les deux grands fleuves du Moyen Orient naissent en Turquie, et mêlent leurs eaux
à partir de la ville irakienne de Qourna (le fleuve prend alors le nom de Chatt-el-Arab). La
position qu’occupe la Turquie en tant que pays d’amont lui donne la possibilité de contrôler
les eaux de ces fleuves. La Turquie contrôle plus de 80% du débit de l’Euphrate et environ
50% de celui du Tigre. La Turquie se donne les moyens matériels, grâce à ses grands
barrages, de retenir l’eau. De plus, la capacité militaire de la Turquie à projeter sa puissance
militaire et économique dans la région lui donne les moyens de ses ambitions. Cette donne
géopolitique créé en Syrie et en Irak, pays d’aval, une tendance à la sécurisation de l’enjeu
hydraulique, augmentant par la même occasion le potentiel conflictuel du bassin.
L’utilisation des eaux du Tigre et de l’Euphrate relève historiquement et principalement
d’une exploitation agricole syrienne et irakienne, leur participation à l’essor économique de
la plaine fluviale de la Mésopotamie en Irak ou de la steppe syrienne par l’Euphrate a fait de
ces fleuves un des fondements culturels de ces pays. Le système traditionnel de défense
contre les eaux repose sur deux techniques : la construction des digues et l’inondation
e
irriguée. Pourtant, ce n’est qu’au début du 20 siècle qu’est envisagée la possibilité de
discipliner définitivement le Tigre et l’Euphrate. Les besoins en eau sont croissants, dans
une région en pleine croissance démographique (Irak par exemple : 4.5 millions d’habitants
en 1947, 10 en 1972, 22 en 1998). La construction de nombreux barrages caractérise les
e
tentatives de domestication durant le 20 siècle.
Notons que la Turquie, dans cette région du monde atteinte par la pénurie, fait figure
de privilégiée. Ce pays ne fait pas officiellement partie de la zone de stress hydrique,
toutefois cette relative abondance est inégalement distribuée quand elle n’est pas sous
exploitée. Les difficultés d’approvisionnement sont réelles et nombreuses, à commencer
par le secteur agricole qui consomme le plus d’eau, emploie 50% de la population et
représente plus de 18% du PIB. Sur les 28 millions de terres arables, seuls 3 millions
ont été mis en valeur par l’irrigation. En matière de production hydroélectrique, la Turquie
importe 50% de ses besoins en énergie, ce qui nuit aux ambitions de croissance projetés
par les gouvernements. Les ambitions de la Turquie en matière de domestication des eaux
des deux fleuves sont dues à la volonté de favoriser le développement économique du
sud-est anatolien par la mise en valeur de cultures irriguées. La Turquie doit aussi faire
82
douce
face à une urbanisation de sa population et aux besoins croissants qui en découlent.
Malgré l’abandon progressif du protectionnisme et de l’interventionnisme étatique, le projet
d’aménagement d’un complexe hydraulique semble résister à ce contexte. Des objectifs
sécuritaires, politiques et économiques sont en jeu dans ce projet pharaonique baptisé en
turc Güneydogu Anadolu Projesi (G.A.P), et démarré depuis 1960. Ce Programme Régional
de Développement de l’Anatolie du Sud Est vise à un développement intégré de cette région
à travers l’irrigation et la production d’hydroélectricité. Si le G.A.P, avant d’être une arme
136
géopolitique, répond en priorité à des impératifs économiques , il n’en reste pas moins
que le projet qui se concrétise remplit certaines tâches sécuritaires et stratégiques. Ainsi ce
projet est par exemple pour les autorités turques un moyen de mieux contrôler ses frontières
avec la Syrie (900 km) auxquelles Ankara attache une grande importance. De plus, le GAP
englobe neuf provinces du Sud-Est anatolien et donc le développement socio-économique
d’une région entière considérée parmi les plus pauvres du pays est pris en compte. Par
le GAP, l’Etat turc tente de pallier à un exode rural vers les grandes métropoles en offrant
à la population locale des perspectives de travail et de prospérité. Il est intéressant de
noter ici que les provinces en cause sont à majorité kurdes et sont le berceau du parti
des travailleurs kurdes, le PKK, à haut potentiel subversif. La présence de quelques 12
millions de Kurdes sur le territoire turc, les velléités d’indépendance, ou encore le contexte
de misère économique et l’absence de solutions politiques renforcent cette organisation
dans un ralliement s’étendant à l’Iran, à l’Irak et à la Syrie, ce qui peut devenir une menace
sécuritaire pour Ankara.
Ainsi, la poursuite des aménagements hydrauliques dans les cours syrien et turc du
Tigre et de l’Euphrate ne fait que complexifier des relations interétatiques qui sont déjà bien
assez complexes dans la région. La question de l’eau s’ajoute aux autres problèmes. Il
n’est pas ici question d’envisager une guerre de l’eau comme le font certains experts. Nous
avons déjà rejeté cette hypothèse. L’eau n’est qu’un facteur exacerbant, qui se greffe à
d’autres questions géopolitiques, internes et internationales. Les deux pays d’aval, l’Irak et
la Syrie, se trouvent placés dans une situation inconfortable de dépendance à l’égard de la
Turquie. Les crises interétatiques se sont multipliées ces dernières années. Il est de plus
difficile d’envisager rapidement un règlement satisfaisant pour les trois parties, les positions
de principe défendues par chacune des parties étant très différentes. L’Irak estime que les
deux fleuves sont internationaux et demande donc le respect des droits acquis. Il s’agit de
respecter la consommation antérieure de chacun des Etats riverains et le partage équitable
des ressources supplémentaires obtenues par des aménagements ultérieurs. Les positions
turques et syriennes optent pour l’unicité du bassin, proposant que l’Irak prenne sa part
de ressources sur le Tigre difficilement aménageable dans sa partie amont, et laisse la
Syrie et la Turquie se servir dans les eaux de l’Euphrate. D’autres oppositions tout aussi
137
importantes existent, toutefois elles ne sont pas l’objet de notre mémoire . Suffit de noter
que chacun considère la question des ressources en eau douce du point de vue qui lui est
le plus bénéfique, et non d’un point de vue qui pourrait être bénéfique à l’ensemble des
trois parties.
A ce jour, il n’existe aucun accord régional régissant l’utilisation des eaux du bassin de
l’Euphrate et du Tigre. Pourtant, depuis la chute de l’Empire ottoman et l’apparition des ces
Etats nouvellement indépendants, des tentatives se sont manifestées, des arrangements
temporaires…La position irakienne s’appuie sur le principe des droits acquis. L’Irak
136
Sophie Dumont et Foulques de la Motte de Broöns, L’eau au Proche Orient : enjeu stratégique et instrument de paix ;
Défense nationale, 1995, p.121, cité par Christelle Dressayre, op.cit., p.58.
137
Pour plus de détails sur la question, voir par exemple Georges Mutin, l’eau dans le Monde Arabe, op.cit., p.79.
83
considère en effet que son utilisation ancestrale des eaux de l’Euphrate et du Tigre lui
confère un droit acquis. Ainsi, le pays d’aval serait en droit d’exiger du pays d’amont un
écoulement naturel des eaux du cours d’eau international. La position syrienne partage avec
l’Irak sa position sur la nécessité de prendre en compte les « droits acquis » et d’évaluer
de manière séparée les besoins en eau de chaque Etat du cours d’eau tout en répartissant
la charge du déficit en eau sur les trois Etats du cours d’eau. En tant que pays d’amont, la
Syrie a également eu recours initialement à la théorie de la souveraineté territoriale absolue
pour justifier son utilisation de l’Euphrate vis-à-vis de l’Irak notamment. Quant à la Turquie,
elle considère que le Tigre et l’Euphrate ne sont pas des cours d’eau internationaux, et qu’ils
ne sont donc pas soumis à la règle de l’utilisation équitable et raisonnable qui constitue
le fondement du droit relatif à l’utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres
que la navigation. La Turquie entend utiliser les eaux situées sur son territoire comme elle
l’entend pour satisfaire ses besoins.
L’Irak et la Syrie ont voté pour la Convention de 1997, ce qui montre au moins en
apparence une volonté de coopérer de la part de ces Etats. Les deux pays considèrent
que cette Convention constitue un progrès. La Turquie quant à elle redoute certainement
que sa position s’affaiblisse si le règlement du différend qui l’oppose à la Syrie et à l’Irak
avait comme assise la Convention de New York. Pourtant la Convention pose un cadre qui
permettrait aux trois parties de régler leur différend en conciliant au maximum leurs intérêts.
L’article 5 de la Convention pose en effet la règle selon laquelle si chaque Etat a droit, sur
son territoire, à une part équitable et raisonnable des utilisations et des avantages du cours
d’eau international, il a aussi l’obligation de ne pas priver les autres Etats du cours d’eau
de leur utilisation équitable et raisonnable. La Turquie pourrait ainsi faire bénéficier la Syrie
et l’Irak de l’aménagement de barrages à travers le projet G.A.P. De plus, le commentaire
de l’article 5 de la C.D.I indique que parvenir à un résultat optimal ne signifie pas que l’Etat
du cours d’eau qui dispose des moyens techniques et financiers pour mettre en place une
utilisation rationnelle techniquement du moins doit avoir la priorité sur l’utilisation. Ainsi,
les aménagements mis en place par la Turquie ne lui confèrent ils aucun droit de fait sur
l’utilisation des eaux des cours d’eau internationaux. La Turquie, dans la poursuite de son
utilisation optimale des eaux de l’Euphrate et du Tigre, doit s’assurer de leur protection et
concilier les intérêts de l’Irak et de la Syrie - y compris les utilisations hydroélectriques – avec
ses intérêts propres. De plus, l’article 6 qui énumère une liste non exhaustive de facteurs
pertinents à prendre en compte dans la recherche d’un résultat équitable et raisonnable
pourrait aider les trois Etats à concilier leurs intérêts. Par exemple, les besoins économiques
et sociaux pourraient entrer en ligne de compte. De plus, la Syrie et l’Irak pourraient arguer
que la Turquie possède par ailleurs d’autres options (article 6, paragraphe 1, alinéa g). Les
eaux de l’Euphrate et du Tigre ne représentent en effet que 45% des ressources en eau
disponibles dans ce pays. Il s’agit donc d’un problème qui théoriquement pourrait être pris
en charge au moins à minima par la Convention de New York de 1997. Encore faut il que
l’ensemble des Etats l’accepte…
Sous section 2 Le Nil, source de vie…et de coopération
Nous l’avons compris, les idées animant aujourd’hui le droit international de l’eau
encouragent une gestion intégrée et commune des ressources transfrontalières à l’échelle
des bassins hydrologiques. Nous l’avons vu précédemment, cette gestion commune n’est
pas toujours mise en place, et nous avons donné l’exemple du bassin du Tigre et de
l’Euphrate. Certains cas se montrent au contraire plus optimistes et font apparaître des
tentatives de coopération. Selon de nombreux analystes, c’est le cas de l’Egypte. Khaled
84
douce
138
Dawoud, journaliste à Al-Ahram (Caire), a publié dans un numéro du courrier de l’Unesco
un article intitulé « le dialogue, un don du Nil ». Il développe son idée en écrivant que « [le
Nil] longtemps cause de discorde, devient l’objet d’un partenariat entre les Etats riverains ».
Le plus long fleuve du monde draine sur ses 6671 km un immense bassin
(2 870 000km²) partagé de façon inégale entre 10 Etats. Ce fleuve a été l’objet de nombreux
aménagements successifs au cours de l’histoire. Son aménagement est ancien. L’Egypte,
pays d’aval, a mis en valeur les eaux du Nil depuis plusieurs millénaires. Toutefois, à l’unité
écologique qui imposerait plutôt un aménagement d’ensemble s’opposent des désaccords
géopolitiques. A une asymétrie hydraulique (les pays d’amont et d’aval n’ont pas accès aux
mêmes quantités d’eau) fait face une asymétrie géopolitique. Le bassin du Nil est également
un théâtre géopolitique. Pour des raisons historiques, la puissance a longtemps été du
côté de l’Egypte. Cet acteur aussi puissant soit il se situe en aval et son économie et sa
survie sont fortement dépendants du grand fleuve. On estime que l’Egypte est dépendant
à près de 95% des eaux du Nil pour son approvisionnement, le reste étant fourni par
l’exploitation d’aquifères fossiles, et d’un peu d’eau de pluie sur les rives de la Méditerranée.
Dès avant son indépendance en 1922, le pays a donc cherché à mettre en place une
politique lui permettant de pérenniser son contrôle sur cette ressource. Le besoin de sécurité
hydraulique en Egypte est devenu une obsession, car synonyme de survie tout simplement.
Les tensions les plus notoires apparaissent bien souvent entre l’Egypte et l’Ethiopie. En
1906, un traité avait été conclu entre les Britanniques, alors puissance tutélaire de l’Egypte,
et l’Ethiopie, selon lequel le gouvernement éthiopien ne pourrait modifier le régime du Nil
sans l’accord de Londres. En 1929 puis en 1959, le gouvernement égyptien a signé deux
traités le liant au gouvernement soudanais à propos de la répartition de l’ensemble des
volumes disponibles du fleuve à partir du territoire soudanais, c'est-à-dire incluant les eaux
du Nil blanc venant du Sud et celles du Nil bleu venant de l’Est. Durant les années 50,
l’Egypte cherche par tous les moyens à réaliser le projet de barrage à Assouan. Ce barrage
deviendra par ailleurs un symbole de la lutte contre le néocolonialisme et un chantier du
socialisme. Quant à l’Ethiopie, pauvre et sous développée, elle subit depuis les années 70
des sécheresses régulières qui ont causé des millions de morts. En 1979, le Nil devint pour
l’Egypte un enjeu prioritaire de sécurité nationale. Répondant au projet éthiopien d’exploiter
sa plus précieuse ressource naturelle, le président égyptien Anouar al-Sadate déclarait que
« seule la question de l’eau pourrait conduire l’Egypte à entrer de nouveau en guerre ».
Ce ne sont là que des déclarations, mais pour l’instant nous avons cherché à décrire le
cadre géopolitique, socio-économique. Ce cadre montre l’importance de la question de la
répartition et de l’utilisation équitable et raisonnable des eaux du Nil.
A ce jour, légalement seul l’Accord sur les eaux du Nil (Soudan, 1959) engage l’Egypte.
L’Ethiopie n’est pas même pas mentionnée. Toutefois de plus en plus les arguments en
faveur d’une répartition équitable des eaux du fleuve gagnent du terrain. En juillet 2000, au
terme de cinq ans de négociations préliminaires, les dix Etats du bassin nilotique - parmi
lesquels l’Egypte, le Soudan et l’Ethiopie – annonçaient qu’ils avaient obtenu le financement
par la Banque mondiale d’une série d’études consacrées au partage équitable des eaux du
fleuve. Mahmoud Abu Zied, alors ministre égyptien des travaux publics, avait déclaré que
« Le Nil dispose d’un énorme potentiel encore inexploité. Sur tout son bassin, la population
peut en espérer des avantages. Chaque pays peut prétendre à une part équitable des eaux
139
du fleuve sans dommage pour les autres Etats » . Cette formule n’est pas sans rappeler
138
Octobre 2001, p.30
139
Mahmoud Abu Zied, propos rapportés par Khaled Dawoud, le dialogue, un don du Nil, courrier de l’Unesco, octobre 2001,
p.30.
85
les objectifs premiers de la Convention de New York de 1997, qui cherche à instaurer une
« utilisation équitable et raisonnable » des cours d’eau internationaux. L’Egypte et l’Ethiopie
ont longtemps utilisé d’autres doctrines afin de défendre leurs intérêts géopolitiques. Ainsi,
la doctrine de l’Ethiopie repose sur le principe de la souveraineté territoriale, tandis que
l’Egypte réplique en mettant en avant le principe de la première appropriation, selon des
« droits historiques » que lui conférait son emploi séculaire des eaux du Nil. Le Caire
se réfère notamment à la note E/ECE/L.36 de la Commission économique pour l’Europe
de 1952, laquelle fait référence à de tels droits historiques pour écarter l’application de
la Doctrine Harmon et préserver les « droits des autres Etats riverains sur les fleuves
internationaux ». On peut toutefois douter de la pertinence de cet argument, la note étant
ancienne, et la commission dont elle émane à vocation européenne. L’Egypte a ainsi
développé l’argument d’une souveraineté implicite sur les eaux du Nil, souveraineté qui
découlerait de ses prétendus droits historiques, enracinés dans l’histoire ancienne. Nous
avons déjà discuté de la pertinence de cette doctrine plus haut. L’attitude de l’Ethiopie, qui
a toujours cherché à bloquer les initiatives égyptiennes en matière de gestion des eaux du
Nil, répond à son désir de faire reconnaître la nullité du traité soudano égyptien de 1959, et
à ne pas donner de crédit à la doctrine égyptienne des « droits acquis ». Il est intéressant
de constater à travers cet exemple à quel point les doctrines juridiques sont modulées pour
servir les dessins géopolitiques particuliers. Les tensions entre l’Egypte et l’Ethiopie par
exemple sont aussi des tensions religieuses.
Face aux limites du régime juridique actuel régissant les eaux du Nil, la recherche d’un
nouveau régime pose la question du rôle éventuel de la Convention des Nations Unies de
1997. L’accord de 1959 accorde en effet une priorité absolue aux utilisations existantes à
travers la reconnaissance et la confirmation du principe des « droits acquis ». La Convention
des Nations Unies offre aux dix Etats du Nil un cadre pour négocier un nouvel accord,
qui contrairement aux accords passés leur permettra à tous de participer à l’utilisation, la
mise en valeur et la protection du Nil de manière équitable et raisonnable. Toutefois seuls
le Kenya et le Soudan ont voté pour la Convention. Le Burundi a voté contre, tandis que
l’Egypte, l’Ethiopie, le Rwanda et la Tanzanie se sont abstenus de voter. La plupart de ces
pays, qu’ils soient des pays d’amont ou d’aval, semblent reprocher à la Convention de ne
pas établir l’équilibre des intérêts entre les Etats riverains en matière d’utilisation équitable
des cours d’eau. Ainsi, l’Ethiopie ou la Tanzanie ont pu considérer que l’article 3 de la
Convention (« accords de cours d’eau) consolide les accords existants, y compris ceux
qui ne sont pas conformes aux principes fondamentaux qu’elle consacre. Comme dans les
discussions générales, la question des rapports de force entre le principe de l’utilisation
équitable et raisonnable établi aux articles 5 et 6 d’une part, et l’obligation de ne pas causer
de dommages significatifs (article 7) d’autre part est sans doute le point sensible qui a
déterminé le vote des principaux pays du Nil. L’Ethiopie (pays d’amont) explique ainsi qu’elle
aurait préféré que soit établie la primauté de l’article 5 (« utilisation et participation équitables
et raisonnables »). On retrouve ici une position classique pour un Etat d’amont. Quant à
l’Egypte, pensant à sa position de pays d’aval, elle a fait observer que la Convention ne fait
pas que codifier certaines des règles coutumières du droit international et que certaines de
ses dispositions sont des règles nouvelles qui s’écartent du droit coutumier établi. L’Egypte
refuse par conséquent de se voir appliquer les dispositions nouvelles. L’Egypte consacre
également l’obligation de ne pas causer de dommages significatifs. Comme dans le cas du
litige sur les eaux du Tigre et de l’Euphrate, l’un des points de résolution du conflit pourrait
consister dans la production et le partage d’hydroélectricité. Les arguments de partage
sont avant tout économiques. Ainsi, l’exploitation du potentiel hydro-électrique de l’Ethiopie
et l’Ouganda pourrait contribuer au développement d’un marché régional d’électricité. Les
86
douce
pays d’aval bénéficieraient ainsi de prix avantageux pour faire face à leurs besoins en
énergie, et l’Egypte pourrait développer des secteurs de son économie susceptibles de lui
140
permettre d’abandonner progressivement les cultures à consommation intensives en eau .
Notons que l’Egypte et le Soudan avaient dès 1991 signé un accord sur les eaux du Nil
bleu et l’Atbara, dans lequel la référence aux principes d’utilisation équitable et d’échange
d’information était explicite. Deux ans plus tard, l’Egypte et l’Ethiopie signaient un accord de
coopération. D’après son article 5 chaque partie s’engage à utiliser ou aménager le fleuve
de telle sorte qu’aucun « dommage appréciable » ne soit causé aux intérêts de l’autre partie.
Les deux parties doivent également œuvrer pour « la protection et la conservation » des
eaux du Nil. Enfin, l’Initiative du Bassin du Nil est en harmonie avec la Convention de New
York de 1997. Ce mécanisme institutionnel récent se propose de réaliser un développement
socio-économique durable du Nil, sur la base des principes d’utilisation équitable, d’absence
de dommage significatif et de coopération.
Section 2 L’eau et la paix au Proche Orient
Nous avons vu que certaines situations au Proche Orient demandent à ce que la question
du partage des ressources en eau douce soit réglée de façon équitable. Il s’agit d’un enjeu
géopolitique, sécuritaire et humain essentiel. De même, l’eau est au cœur de certaines
tensions dans cette région du monde, elle est un facteur stressant, qui soit empêche la
résolution du conflit, mais qui le plus souvent l’exacerbe. Après avoir donné quelques pistes
de réflexion sur plusieurs cas (sous section 1), nous nous concentrerons sur le cas d’Israël
et de la Palestine (sous section 2).
Sous section 1 l’eau dans le lit tumultueux de relations complexes
Les tensions autour des ressources en eau douce sont particulièrement vives dans cette
région du monde. L’essentiel des rivalités se nouent à propos de l’utilisation des nappes
souterraines et des eaux du Jourdain et de ses affluents (notamment le Yarmouk) dont le
bassin versant se partage entre quatre Etats : Le Liban, la Jordanie, La Syrie, Israël et
les Territoires occupés. Le bassin du Jourdain comprend de plus d’autres sources d’eau,
à savoir le lac de Tibériade et l’aquifère de la Montagne, qui constitue aujourd’hui un
enjeu majeur dans le conflit israélo-palestinien. La répartition des eaux entre les entités
territoriales reste très inégale. Alors que le Liban et la Syrie sont relativement bien dotés,
les ressources jordaniennes sont précaires : le pays souffre de pénuries d’eau chroniques.
George Mutin estime que les ressources en eau douce par habitant sont de 250m3/an/
141
habitant, ce qui est une norme très basse . Quant à Israël, le réseau de distribution réalise
l’interconnexion de l’eau à travers tout le pays à partir du lac de Tibériade. Les ressources
en eau du pays sont faibles, et Israël consomme excessivement (la consommation dépasse
largement les ressources en eau dont le pays dispose). Israël obtient l’eau du Jourdain avec
des pompages dans le lac de Tibériade et dans la zone de confluence du Jourdain et du
Yarmouk, utilise les nappes de Cisjordanie et les nappes littorales y compris celle de Gaza.
La situation est préoccupante dans les Territoires occupés. C’est le pays dans lequel les
quantités d’eau renouvelable sont les plus faibles : 267m3/an/habitant si on ne prend pas
142
en compte les prélèvements israéliens, seulement 70 dans le cas contraire .
140
141
142
El Hassane Maghfour, hydropolitique et droit international au Proche Orient, op.cit., p.309.
Georges Mutin, l’eau dans le Monde Arabe, op.cit., p.83.
Estimations de George Mutin.
87
Dans la vallée du Jourdain l’eau est généralement abordée en termes de sécurité
nationale. Les fleuves servent à établir des frontières entre des pays nouvellement
indépendants, et tous les pays de cette région en situation de stress hydrique sont
dépendants de cette ressource transfrontalière. L’eau intervient dans la définition de la
sécurité alimentaire mais aussi territoriale, sur le plan interne et sur le plan international. Le
bassin du Jourdain est « un espace marqué par des rapports de force exacerbés et une
animosité politique. La logique du « jeu à somme nulle » qui prévaut dans ce bassin fait que
143
chaque acteur considère comme perte chaque gain obtenu par son riverain/rival » .
Le partage et l’utilisation des eaux du Jourdain constituent un enjeu permanent des
relations israélo arabes, et ce depuis la création de l’Etat d’Israël. Les militants sionistes
ont dès le départ cherché à contrôler l’ensemble des eaux du Jourdain et celles du Litani.
L’approche unilatérale est longtemps restée l’approche privilégiée, délaissant ainsi les
possibilités de coopération régionale. Cette coopération régionale n’est apparue que dans
les années 1950. Le Plan Main de 1953, principalement d’origine onusienne, suggère que
les eaux du Jourdain ne doivent servir qu’à la mise en valeur de sa vallée. Ce principe
est rejeté par les deux parties. Les Israéliens proposent alors le Plan Cotton (1954) et les
Arabes le plan du comité technique arabe. Les divergences sont énormes. Alors que le plan
arabe prévoit l’utilisation des eaux du Jourdain uniquement dans la vallée du fleuve, le plan
israélien intègre les eaux du Litani et prévoit l’irrigation de régions, notamment le Néguev
en dehors de la vallée du fleuve. Le plan Johnston (1955) prévoit un partage des eaux du
Jourdain et de ses affluents entre les pays riverains selon des quotas bien précis. Ce plan
avait réussi à obtenir un consensus au niveau technique entre les experts hydrauliques
d’Israël, de Jordanie, de Syrie et du Liban, concernant les quantités d’eau que chaque
riverain pouvait utiliser pour les besoins de ses plans de production agricole. Une utilisation
équitable, du moins sur le plan agricole, semblait donc possible. Toutefois ce plan n’est pas
un succès. La dimension politique est restée prédominante (la perception qu’avaient les
Arabes d’Israël, ainsi que l’usage non restreint par les pays de l’eau qui leur était attribuée,
y compris en dehors du bassin). De plus, cet échec montre que séparer le conflit de l’eau du
conflit politique plus large ne semble pas avoir été une stratégie productive. La question de
la Palestine a été passée sous silence. Aujourd’hui, le traité de paix du 26 octobre 1994 entre
Israël et la Jordanie règle la question de l’eau entre ces deux Etats. L’article 6 paragraphe
2 du traité reconnaît le principe de l’utilisation équitable et raisonnable sans toutefois y faire
144
explicitement référence .Cet article stipule que « les Parties s’engagent à assurer que la
gestion et le développement de leurs ressources en eau ne porteront atteinte en aucune
manière aux ressources en eau de l’autre partie ». A travers cet article apparaît également
le principe d’interdiction de dommage significatif. De plus, les parties se sont engagées à
coopérer en matière d’échange de données et de recherche et développement pour les
questions relatives à l’eau.
La question de l’eau entre Israël et le Liban est également au cœur des relations
interrégionales. Pour le Liban, l’eau du Litani et de ses influents revêt un triple intérêt
puisqu’elle assure une majeure partie de l’approvisionnement en eau du pays, fournit de
l’électricité et assure l’irrigation de l’agriculture du Liban-Sud. Toutefois, depuis le début
du siècle les dirigeants sionistes ont souhaité que la frontière du futur Etat juif englobe le
fleuve Litani. Cette région frontalière reste donc une région stratégique pour Israël du point
de vue de ses ressources hydrauliques. La crise du Wazzani en septembre 2002 en est
143
144
El Hassane Maghfour, hydropolitique et droit international au Proche Orient, op.cit., p.35.
Raye M. Stephan, le droit international de l’eau peut il aider à résoudre le cas du bassin du Jourdain ? Congrès International
de Kaslik-Liban-18-20 juin 1998.
88
douce
une illustration concrète. A l’origine de cette crise est un petit projet de pompage que le
Liban a démarré sur cette rivière qui alimente le Hasbani, un des affluents qui alimente le
Jourdain supérieur. Cet aménagement mineur est devenu une crise internationale. Israël
a en effet menacé d’employer les armes si le Liban ne suspendait pas immédiatement le
projet. Le litige a mobilisé l’ONU, les Etats Unis ainsi que l’Union Européenne. Cet arbitrage
a permis temporairement un retour au calme, mais la situation reste sous tension. Il était
toutefois indispensable pour le comité Wazzani (fondé par le Liban auprès de M. Rafic
Hariri) de faire appel à des éléments de droit international pour fonder son argumentation.
La Convention de 1997 n’ayant pas été ratifiée par Israël, les deux Etats ont préféré faire
appel à un arbitrage international plutôt que d’appliquer le mode de règlement des différends
établi par la Convention de New York (alors que les deux tiers des articles concernent le
règlement des différends). Israël, bien que non signataire de la Convention de New York,
l’a indirectement utilisée, reprochant au Liban de ne pas avoir manifesté par l’intermédiaire
des Nations Unies sa volonté d’installer une station de pompage sur le Wazzani. La faible
ampleur de cet aménagement ne nécessitait pas une notification, d’autant plus que l’Etat
d’aval n’est pas parti à la Convention.
La Jordanie est le pays du Moyen Orient le plus menacé de pénurie. Son déficit en eau
a désormais atteint la cote d’alerte. La question de l’eau, liée à celle de l’environnement
et de l’énergie, est l’une des trois têtes de chapitre des groupes de travail mis en place
dans le cadre des négociations bilatérales israélo-jordaniennes. Le traité de paix de 1994
entre les deux pays a permis d’évoquer de nombreux projets. Lors des négociations à Oslo,
une commission a été mise sur pied pour régler les aspects juridiques liés à la question de
l’eau. Hormis les tensions entre les deux pays à propos des ressources en eau de la rive
occidentale, les relations entre les pays ont également été mises à l’épreuve à propos de
l’exploitation des eaux du Yarmouk. A plusieurs reprises (notamment en 1976 et en 1979)
les Etats Unis durent intervenir pour proposer une médiation. Ce n’est qu’en 1994 que le
traité de paix israélo jordanien sera signé, comportant l’un des plus célèbres accords de
145
partage de l’eau au monde . Cet accord comprend entre autres clauses des échanges
inter-saisonniers d’eau entre les deux pays, la reconnaissance des droits de la Jordanie sur
les eaux du Jourdain dont les eaux sont actuellement exploitées par Israël, ou encore la
construction d’ouvrages.
De manière plus générale, les différentes phases du conflit israélo-arabe devenu
ensuite le conflit israélo palestinien montrent que l’eau a été une problématique majeure.
Dans un mémoire réalisé en 1989 à l’IEP de Lyon, Laurent-Olivier Mallet affirmait que « les
solutions liées au problème de l’eau ne peuvent être que politiques, puisqu’elles touchent
aux intérêts des nations ou des communautés. Chaque pays peut envisager des solutions
qui lui soient propres, comme on peut imaginer une tentative de règlement régional du
146
problème de l’eau. La seule limite aux choix politiques est la réalité hydraulique […] » .
Selon nous il convient de nuancer cette affirmation. L’eau reste dans la région un enjeu
politique, et dans l’état actuel du droit international il est peut être juste de dire que seule
une volonté politique permettra de mettre fin à la crise de l’eau. Le droit international, bâti
surtout par les Etats et pour eux, ne doit pas oublier non plus les individus. Le droit de l’eau
145
Pour de plus amples informations sur cette question, voir par exemple : Laurent-Olivier Mallet, Géopolitique de l’eau au
Proche Orient, L’eau entre Israel et ses voisins : enjeux et stratégies, mémoire, IEP de Lyon, 1989-90, sous la direction de Georges
Mutin pour une synthèse des accords concernant le Yarmouk ; voir aussi l’article un Jordanien qui se mouille, Amy Otchet, Courrier
de l’Unesco, n°54, octobre 2001, p.22…
146
Laurent-Olivier Mallet, Géopolitique de l’eau au Proche Orient, L’eau entre Israel et ses voisins : enjeux et stratégies,
mémoire, IEP de Lyon, 1989-90, sous la direction de Georges Mutin, p.54.
89
ainsi que le droit à l’eau doivent s’affirmer dans cette région. La Convention de New York
de 1997 aurait pu aider dans ce type de situation, encore faudrait il réussir à dépasser le
clivage politique essentiel et à instaurer au moins dans le cadre de cette négociation une
atmosphère de confiance entre les deux Etats. Sur le plan politique, le dossier de l’eau est
de toute première importance dans un éventuel règlement de la paix. La population dans la
région ne cesse d’augmenter et les experts prévoient en outre de graves pénuries à venir.
Le règlement ne peut être que régional par des transferts d’eau ou par le recours à des
techniques coûteuses, comme le dessalement de l’eau de mer et le recyclage des eaux
usées.
Sous section 2 un cas extrême : Israël-Palestine
Certaines lignes de conflit entre les deux protagonistes ont été soulevées plus haut, et
nous n’y reviendrons donc pas. Il nous a toutefois semblé essentiel de revenir sur quelques
éléments et d’ajouter quelques réflexions, sans quoi ces recherches sur le droit international
des ressources en eau douce nous auraient semblé incomplètes.
Ajoutons simplement que les aquifères de Cisjordanie et de Gaza constituent un enjeu
majeur. Le déséquilibre entre Israéliens et Palestiniens en matière d’accès à l’eau ne se
manifeste pas uniquement à travers le fossé qui sépare la consommation en eau des
deux populations respectives, mais également en matière de diversité des sources d’accès
à l’eau et des réseaux de distribution. L’importance hydraulique de la Cisjordanie réside
principalement dans ses eaux souterraines .Ce territoire occupé constitue une zone de
recharge majeure pour l’aquifère montagneux. Les estimations indiquent que 80 à 90%
des eaux de cet aquifère proviennent des précipitations tombant sur les pentes de la
Cisjordanie. Toutefois, les Israéliens bénéficient d’une situation privilégiée, et plusieurs
auteurs s’accordent à dire que l’exploitation des aquifères faite pas Israël n’est rien de
147
moins qu’une illustration de la loi du plus fort . Malgré les négociations entamées avant le
déclenchement de la seconde Intifada concernant le statut final des territoires palestiniens,
Israël entend conserver la mainmise sur les ressources en eau de la Cisjordanie et du
Golan. Les travaux des Nations Unies sur le sujet indiquent par ailleurs que l’application des
lois israéliennes sur les Territoires occupés a entraîné des modifications quant aux usages
légitimes de l’eau selon la législation de Gaza. La politique israélienne est conçue pour
assurer en priorité un approvisionnement en eau suffisant aux colons juifs et au réseau
hydraulique israélien.
Le pompage massif des eaux de Cisjordanie et de la bande de Gaza par les colons
israéliens, pompage associé à des technologies de plus en plus performantes permettant
de capter des nappes de plus en plus profondes, a conduit à une détérioration qualitative
et quantitative des eaux. Cette dégradation pourrait à terme devenir irréversible. Outre
l’aspect sécuritaire déjà évoqué, les aspects géopolitiques sont ici évidents. Depuis 1967
Israël a utilisé ses gains hydro stratégiques pour augmenter sa consommation des eaux
du Jourdain et interdire aux Palestiniens l’accès à certaines ressources en eau douce.
La colonisation des territoires palestiniens, rendue possible en partie par les facilités de
pompage et la maîtrise du réseau de distribution, permet d’imposer des restrictions à
l’utilisation palestinienne de l’eau ainsi qu’une restriction du territoire que les palestiniens
peuvent eux-mêmes occuper. En Cisjordanie, la quantité d’eau utilisée par les colons
israéliens représente 40% de l’utilisation palestinienne, ce qui signifie que chaque colon
dispose de 5 à 6 fois plus d’eau qu’un Palestinien. Israël dispose également du pouvoir
147
Voir par exemple Georges Mutin, l’eau dans le monde arabe, op.cit., p.93 ; Hélène Willart, le droit international de l’eau
et son rôle dans l’élaboration de la paix, op.cit., p.86.
90
douce
d’imposer les prix de l’eau. Israël subventionne en effet fortement l’eau agricole, ce qui
n’incite pas les colons à restreindre l’usage de cette ressource.
La politisation de cet enjeu en fait un problème extrêmement difficile à résoudre
particulièrement dans cette région du monde. L’Etat d’Israël n’est pas prêt à accepter
un règlement politique de la question palestinienne qui le priverait de tout contrôle des
ressources en eau de la Cisjordanie. Cette éventualité avait bien été soulevée pendant
les négociations de Camp David, mais Israël a clairement réaffirmé son refus d’accepter
une autonomie des territoires en matière d’eau. Pour Amir Shapira, « il était inconcevable
qu’Israël n’inclue pas dans son plan d’autonomie des clauses qui empêchent l’éclosion
d’une situation où il se trouverait impuissant face à des éléments locaux qui, bénéficiant de
fonds d’origine étrangère, procèderaient à des forages profonds afin de pomper l’eau des
nappes aquifères […] de la Samarie occidentale, qui fournissent le tiers environ de l’eau
148
consommée par Israël et qui sont alimentées par les eaux des montagnes de Samarie » .
Les enjeux sont complexes et ils sont interdépendants.
L’intérêt de la Convention de New York de 1997 peut être analysé à travers cet exemple
qui reste pour l’instant le plus complexe et le plus alarmant. L’immense écart de puissance
entre entre Israël et la Palestine entrave toute possibilité de négociation. Le rapport de
force, qu’il soit économique, technologique ou encore militaire, renforcé par l’attitude de la
communauté internationale, est très inégal. Or la coopération ne pourrait s’établir que sur la
base de l’égalité des parties. Un autre problème est le fait que la Convention de New York
exclue de son application les nappes souterraines confinées, qui constituent la principale
source d’eau contestée.
Notons qu’il n’existe pas de comité indépendant d’experts à même de déterminer la
nature des ressources en jeu et les caractéristiques pertinentes. Seuls les soldats de l’armée
israélienne contrôlent l’information qui relève de la sécurité nationale. Une évaluation
des besoins serait nécessaire afin de procéder à un partage équitable et raisonnable.
Les Israéliens ne peuvent pas continuer à exploiter l’immense majorité des ressources
en eau douce, de même que la demande des Palestiniens d’inverser complètement les
proportions d’utilisation n’est peut être pas juste en considération de ce principe non plus.
Il s’agirait de prendre en compte différents facteurs de la doctrine de l’utilisation équitable
et raisonnable (que l’on retrouve à la fois dans les règles d’Helsinki et dans le projet de
la CDI), parmi lesquels les attributs naturels des sources d’eau, les usages existants, les
besoins économiques et sociaux..., tout en considérant l’article 10 (2) de la Convention qui
s’applique « en ca de conflit entre des utilisations ».
Il s’agirait également de se demander la place à accorder au principe de l’utilisation
équitable et raisonnable, tout en tenant compte de l’interdiction de causer des dommages
appréciables. En effet, si même au plan environnemental l’interdiction de causer des
dommages appréciables est soumise au principe de l’utilisation équitable, il faut toutefois
bien garder à l’esprit que l’usage des ressources est déjà excessif car il dépasse la capacité
de recharge du cycle hydrologique dans la région.
Il faut également mettre sur la balance les besoins humains de base. Qu’il s’agisse
de l’estimation des besoins socioéconomiques sur la base de la population, des besoins
agricoles de base ou du degré de développement, tous ces facteurs penchent en faveur
d’une réallocation vers les Palestiniens.
148
Amir Shapira, Water Specialists Warn that Autonomy in the West Bank will expose Israel to the danger of Loss of Water
Reserves, Al Hamishar, 25 juin 1978, cité dans Politique d’Israël en ce qui concerne les ressources en eau de la Rive Occidentale, à
l’intention du et sous la direction du Comité pour l’exercice des droits inaliénables du people palestinien, Nations Unies, 1980, p.5.
91
Ainsi, l’examen de la pertinence de quelques principes de fond, notamment l’utilisation
équitable et raisonnable, montre que ceux-ci demeurent rhétoriques puisque les conditions
préalables nécessaires à leur mise en œuvre demeurent insuffisantes. La réalisation de ces
conditions dépend une fois encore de la volonté politique des protagonistes, ce qui nous
renvoie à la question du caractère contraignant des normes en vigueur en ce qui concerne
le droit international des ressources en eau douce.
Ces études de cas font apparaître l’idée que le droit international et la paix
sont liés, mais que leur relation peut prendre deux tournures différentes. En effet,
on pourrait considérer que pour appliquer le droit international, la paix doit régner, et
donc que l’application laborieuse du droit international résulte des climats conflictuels
qui règnent dans certaines parties du monde. Toutefois, mais cela reste bien entendu
conditionné à une volonté politique, on pourrait soutenir la version selon laquelle le
droit international est un facteur de paix. Les traités et les conventions internationales
peuvent progressivement instaurer sur certains points une habitude de négociation et de
coopération. L’interdépendance entre les Etats, qui est une théorie développée en relations
internationales par les libéraux, pourrait être une interdépendance envisagée non seulement
sur un plan économique mais aussi sur un plan juridique. Il s’agirait pour cela de s’assurer
des bases solides du droit international, et le cas échéant les remettre en cause. Le bilan
de la pacification au Proche Orient en référence au droit international reste pour l’instant
maigre, du fait de l’instabilité des engagements, et parce que les accords ont été signés
sans véritable volonté politique de changement.
De toute façon, le règlement de certaines situations ne peut passer que par la
négociation. La paix au Proche Orient n’est certainement possible que par la négociation,
même si pour l’instant ce sont les plus forts qui l’emportent sur les autres. L’on pourrait
pousser le raisonnement plus loin, en supposant que le règlement d’un conflit pour
l’utilisation de l’eau puisse pousser les belligérants à négocier, et traiter ainsi d’autres
thématiques. Les accords de paix entre Israël et l’Egypte en 1979 et entre Israël et la
Jordanie en 1994 l’illustrent bien. Ces accords ne portaient pas initialement sur la question
de l’eau, pourtant celle-ci est traitée dans les accords.
92
Conclusion
Conclusion
Notre étude a révélé les difficultés inhérentes au partage des ressources en eau douce. Le
droit international dont l’objectif premier reste la prévention et, le cas échéant, la résolution
des conflits interétatiques, doit concilier des intérêts antagonistes. L’eau est un élément que
les Etats ont pendant longtemps considéré comme une ressource naturelle classique, et
ont ainsi considéré qu’ils pouvaient la traiter en Etats souverains. Une telle approche n’est
aujourd’hui plus envisageable, c’est la raison pour laquelle la souveraineté des Etats doit
être limitée. Affirmer la souveraineté totale d’un Etat sur ses ressources en eau douce, c’est
priver un autre Etat d’une ressource vitale pour son activité économique, sa population.
La mise en place de la Convention de New York de 1997 relative aux utilisations des
cours d’eau à des fins autres que la navigation cherche à répondre à la problématique de
la répartition des ressources en eau douce. Il s’agit d’un texte consacrant l’aboutissement
d’un long travail qui a notamment servi à cristalliser l’évolution coutumière, tout en essayant
dans le même temps de ne pas laisser de côté le développement du droit international en
la matière.
Nous l’avons dit, le mythe de la guerre de l’eau est à relativiser dans la mesure
où les situations conflictuelles autour des ressources en eau partagées ne dégénèrent
pratiquement jamais en conflit armé, le partage des ressources en eau ne restant qu’un
élément alimentant certains conflits parmi d’autres, mais ne constituant en aucun cas la
seule cause du conflit. D’après Jacques Bethmont, « il se peut qu’il n’y ait pas dans un avenir
prévisible de « guerres » de l’eau au sens convenu du terme, avec ultimatum et rappel
d’ambassadeurs, mais les incidents de frontière, les luttes intestines, les procès d’intention,
voire les exactions caractérisées sont là et iront sans doute en se multipliant, l’eau étant
149
tour à tour la cause, le prétexte ou l’une des composantes de ces multiples troubles » .
De plus en plus d’instruments se développent à l’échelle internationale pour aider les
Etats à concilier leurs intérêts de manière pacifique. Si les tensions interétatiques subsistent
aujourd’hui au sujet du difficile partage des ressources en eau, la voie de la concertation
se développe. La communauté internationale prend conscience progressivement que seuls
des instruments de concertation sont à même d’apporter une réponse précise et la plus
juste possible à un problème aussi important. La mise en place de tels instruments n’allait
pas de soi, et nous avons montré que le droit international de l’eau est un droit évolutif,
qui se construit en réponse à des problèmes précis et peine à rassembler une majorité
d’Etats sur beaucoup de points. L’eau peut en quelque sorte toujours être perçue comme un
enjeu de pouvoir et les cours d’eau internationaux des espaces géopolitiques dans lesquels
s’affrontent les souverainetés étatiques. C’est en tout cas la vision la plus pessimiste que
l’on puisse adopter, car elle signifie que les communautés d’intérêt ne fonctionnent pas et
ne s’appliquent pas en ce qui concerne le partage des ressources en eau douce. Selon
Sylvie Paquerot, « les contradictions, toujours plus importantes avec la diversification et
l’augmentation des usages de l’eau, entre intérêts particuliers des Etats et exigences de
gestion intégrée d’une ressource par nature commune, ont empêché la cristallisation de
149
Bethmont, Jacques, Les grands fleuves. Armand Colin, Paris : 1999, p.208, cité par WILLART, Hélène, op.cit, p.119.
93
principes cohérents avec la réalité, fondés sur une communauté d’intérêts de tous les
150
riverains, bien que ceux-ci aient trouvé à s’exprimer largement dans la doctrine » .
Les concepts juridiques visant à qualifier cette ressource vitale en droit international
restent aujourd’hui encore imprécis. Les travaux préparatoires et les débats de la
Commission de Droit International ayant finalement conduit à l’élaboration de la Convention
de New York de 1997 ont fait apparaître des antagonismes forts, la conceptualisation de
l’objet en elle-même recélant des enjeux quant à sa considération juridique et aux normes
qui s’y appliquent. L’une des difficultés dans l’utilisation du texte de la Convention de New
York est relative à l’interprétation qu’en font les Etats riverains d’un fleuve international.
La Convention pose en effet des principes pour des principes tels que l’obligation de
coopérer, l’interdiction de causer un dommage significatif, ou encore l’utilisation équitable
et raisonnable. Ces principes visent à permettre un partage équitable dans les meilleures
conditions possibles. Toutefois ces principes restent soit vagues soit imprécis et soumis
à l’interprétation variable que peuvent en faire les Etats concernés. La conciliation entre
le principe de l’utilisation équitable et raisonnable et l’interdiction de causer un dommage
significatif est complexe et traduit l’antagonisme récurrent entre Etats d’amont et Etats
d’aval, les premiers ayant tendance à privilégier l’utilisation équitable et raisonnable tandis
que les seconds mettront généralement l’accent sur l’interdiction de causer des dommages
significatifs. Aucun étalon de mesure ni aucune piste concrète n’est donnée dans le texte
de la Convention pour aider à défendre l’instauration d’un usage équitable qui ne cause pas
de dommages significatifs aux Etats d’aval. Toutefois cet instrument qu’est la Convention
témoigne incontestablement d’une prise de conscience de la communauté d’internationale
et de la volonté d’œuvrer à la mise en place de solutions. D’ailleurs cet instrument a pu
être repris dans des traités et accords régionaux. Ceux-ci ont l’avantage d’être mis en place
dans un cadre précis et peuvent donc aller plus loin que la Convention elle-même, marquant
ainsi une réelle volonté des Etats de parvenir à une solution juste.
Certains aspects inhérents à la répartition des ressources en eau douce sont encore
mal pris en compte, et des vides juridiques criants sont apparus au fil de notre étude. Le
système de règlement des différends est encore peu contraignant - pas assez contraignant -,
les préoccupations environnementales peuvent sembler encore trop lointaines et certaines
ressources particulières ne font l’objet d’un traitement qu’à la marge. En effet, les aquifères
qui constituent pourtant une ressource en eau douce essentielle sur notre planète ne sont
que partiellement pris en compte, voire pas du tout pour certains. Il aura fallu attendre le 11
e
décembre 2008 pour que la 63 session de l’Assemblée Générale des Nations Unies adopte
une résolution de soutien à un projet d’articles sur le droit des aquifères transfrontaliers
adopté en juin 2006. Le travail législatif est encore loin d’être terminé, et même la forme
définitive que devra prendre ce projet n’est pas arrêtée. Il s’écoulera encore du temps avant
que ce projet ne produise des effets notoires. De plus, nous pouvons déplorer l’absence
de référence à un droit humain à l’eau dans les textes internationaux. Le concept de droit
humain n’apparaît nulle part associé à la Convention, que ce soit dans le corps même ou
encore dans les commentaires intégrés au projet de la CDI. La Convention ne créé aucune
obligation pour les Etats d’agir au plan national. L’affirmation des besoins humains essentiels
ne s’accompagne d’aucune obligation juridique de protection, de promotion ou encore de
mise en œuvre d’un droit humain correspondant.
Toutefois notre étude n’a pas mis en lumière que des aspects négatifs ou des critiques
adressées au droit international de l’eau. En effet, nous l’avons dit, la communauté
internationale prend conscience de l’importance de la construction de cette matière du droit
150
94
Sylvie Paquerot, eau douce, op.cit, p.232.
Conclusion
international et tend progressivement à limiter la souveraineté étatique. On peut toujours
avancer que la limitation de la souveraineté est insuffisante, mais on ne peut pas réellement
affirmer avec force que cette limitation est inexistante. La solidarité est susceptible de
revêtir un aspect juridique, et ce grâce à la mise en avant de principes de coopération,
grâce à la définition de communautés d’intérêts. Si chacun cherche à défendre ses propres
intérêts, en revanche de plus en plus d’Etats comprennent la nécessité de résoudre un tel
problème de façon concertée, même si cela semble extrêmement complexe tant les rapports
de force dans certaines régions du monde sont particulièrement inégaux. Il en est ainsi
par exemple au Proche-Orient. L’eau y est une ressource d’autant plus stratégique qu’elle
est inégalement répartie et relativement rare. Les arrangements sont parfois seulement
temporaires et trahissent la supériorité d’un Etat ou d’un groupe d’Etats sur un autre.
Certaines situations semblent particulièrement complexes. C’est le cas de la répartition des
ressources en eau douce entre Israël et la Palestine. En dépit de cette réalité les Etats
disposent d’outils qui peuvent leur permettre de résoudre leurs différends hydrauliques. De
nombreux intérêts doivent être pris en compte, comme les intérêts économiques, politiques,
les intérêts vitaux des populations en cause, des intérêts stratégiques ayant trait à la défense
nationale. L’eau est dans cette région un facteur exacerbant les tensions déjà existantes. Le
droit international peut certainement être utilisé par les Etats pour parvenir à une solution.
Le droit international de l’eau doit encore aller plus loin, en renforçant les contraintes
pouvant s’appliquer aux Etats, en supprimant certaines zones d’ombre et en intégrant des
notions essentielles notamment en ce qui concerne les droits applicables aux personnes.
L’eau est devenue un enjeu géostratégique mondial et régional. Le droit international de
l’eau est confronté à un défi important, défi qu’il tente de relever en instaurant un système de
solidarité entre les Etats et en réduisant la part de la souveraineté étatique dans la gestion
des ressources en eau douce.
Aucune étude concernant la répartition des ressources en eau douce ne serait complète
sans la prise en compte de la volonté politique. D’après Jochen Sohnle, le XXIe siècle
pourrait s’annoncer, « faute de respect par les Etats de certains principes conciliateurs tels
151
que le principe de solidarité, comme celui des conflits sur l’eau » . Si le droit international
contient des normes intéressantes, il reste que la volonté politique nécessaire pour leur
application effective n’est pas toujours au rendez-vous. Tout accord sur le partage d’eaux
internationales requiert préalablement une entente qui ne peut venir que d’une volonté
politique, sans laquelle le droit international de l’eau serait condamné à rester caduque.
151
Jochen Sonhle, le droit international des ressources en eau douce, op.cit, p. 467.
95
Bibliographie
Ouvrages et articles de périodiques
L’eau, enjeu mondial
ANCTIL, François, l’eau et ses enjeux, Bruxelles : De Boeck , DL 2008, 228 p.
e
ASSOULINE, Janine et Samuel, Géopolitique de l’eau, nature et enjeux, 2 édition,
Levallois-Perret : Studyrama, impr. 2009, 140 p.
BARLOW, Maude et CLARKE, Tony, L'or bleu : l'eau, le grand enjeu du XXIe siècle,
Paris : Fayard , 2002, 390 p.
GALLAND,Franck, L’eau. Géopolitique, enjeux, stratégies, Paris : CNRS éd., impr.
2008.
GLEICK, P.H., La valeur d’une goutte d’eau, Dossier pour la science, janvier-mars
2008, volume 58.
GLEICK, P.H, Water in crisis : a guide to the world’s fresh water resources, Oxford :
Oxford University Press, 1993, 504 p.
Grands fleuves : du conflit au partage, Courrier de l’UNESCO, octobre 2001, volume
54, dossier p.16-39.
LASSERRE, Frédéric, L’eau, enjeu mondial- géopolitique du partage de l’eau, Paris : Le
Serpent à Plumes, 2003, 233 p.
MIKAIL, Barak, L’eau, source de menaces ?, Paris : IRIS : Dalloz , DL 2008, 153 p.
SIRONNEAU, Jacques, L’eau : nouvel enjeu stratégique mondial, Paris : Economica,
1996. 108 p.
Droit international et droit international de l’eau
ALFANDARY, Emmanuelle, Droit de l’eau : gestion et protection, MB Editions, 2003, 90
p.
BENVENISTI, Eyal, Collective Action in the Utilization of Shared Freshwater :
The Challenge of International Water Resources Law . The American Journal of
International Law, Vol.90, No.3, Juillet 1996, p.384-415.
BUIRETTE, Patricia, genèse d’un droit fluvial général . Revue Générale de Droit
International Public, 1991, volume 95, p. 5-70.
CAFLISCH, Lucius, La convention du 21 mai 1997 sur l’utilisation des cours d’eau
internationaux à des fins autres que la navigation . Annuaire Français de Droit
International, 1997, 43, Paris : CNRS Editions p.751-798.
96
Bibliographie
CAPONERA, Dante A., les principes du droit de l’administration des eaux, droit interne
et droit international. Paris : Ed. Johanet, cop. 2000, 352 p.
CAPONERA, Dante A., Les eaux partagées et le droit international , Congrès
International de Kaslik, Liban-18-20 juin 1998.
CHESNOT, Christian, La Bataille de l’eau au Proche Orient, Paris : éditions
l’Harmattan, 1993, 222 p., collection comprendre le Moyen Orient.
CORKOGLU, Ali, MINE, Eder, Domestic concerns and the water conflict over the
Euphrate-Tigris river basin. Middle Eastern studies, London : 2001, vol.37-1, p. 41-71.
CORTEN, Olivier, the notion of “Reasonable” in International Law: Legal Discourse,
Reason and Contradictions . The International and Comparative Law Quaterly, Juillet
1999, Vol.48, No. 3, p.613-625, Cambridge University Press.
CROOK, John R. and McCAFFREY, Stephen C., The United Nations start Work on a
watercourses convention. The American journal of international law , Avril 1997, Vol
91, N°2, p.374-378.
De CHAZOURNE, Laurence Boisson, DESGAGNE, Richard, ROMANO, Cesare,
Protection internationale de l’environnement : recueils et instruments juridiques .
Paris : A. Pedone , 1998, 1117 p.
DRESSAYRE, Christelle, La mise en place du droit international de l’eau : mythe ou
réalité? Thèse, Université de Montpellier I, 2002, 3 vol.,757 f.
DROBENKO, Bernard, L’essentiel du droit de l’eau, Gualino éditeur, 2008, 122 p.
DROBENKO, Bernard, Vers une stratégie durable de gestion des fleuves. Les cahiers
du CRIDEAU, volume 8, 2003.
DUPUY, Pierre-Marie, Où en est le droit international de l’environnement à la fin du
siècle ? Revue Générale de Droit International Public, 1997-4, p.873-903.
EDELAMN, Bernard, DE FONTENAY, Elisabeth, GROS, François, HERMITTE, MarieAngèle,... [et al.], l’homme, la nature et le droit, textes présentés et publiés par
Bernard Edelman et Marie-Angèle Hermitte, Paris : C. Bourgois, DL, 1988, 391 p.
GELARD, Jean-Pierre (sous la direction de), l’eau, source de vie, source de conflits,
15ème [colloque organisé par] Le Monde diplomatique [et] Carrefours de la pensée,
[Le Mans], 11 au 13 mars 2005. Rennes : Presses Universitaires de Rennes, 2006,
283 p.
e
KISS, Alexandre, BEURIER, Jean-Pierre, Droit international de l’environnement, 3
édition. Paris : A.Pedone , 2004, 503 p.
LASSERRE F., BOUTET A., Le droit international réglera-t-il les litiges du partage
de l'eau ? Le bassin du Nil et quelques autres cas . Etudes Internationales vol.XXXIII,n°3,septembre 2002, p. 497-514.
MAGHFOUR, El-Hassane, Hydropolitique et droit international au Proche-Orient. Paris :
l'Harmattan , DL 2008, 321 p.
MALLOT, Laurent Olivier, Géopolitique de l’eau au Proche-Orient (l’eau entre Israel et
ses voisins : enjeux et stratégies), Mémoire, IEP de Lyon, 1989-90, 83 p.
McCAFFREY, Stephen C. and SINJELA, Mpazi, the UN Convention on International
Watercourses . The American journal of international law, Janvier 98, Vol 92, N°1, p.
97-107.
97
McCAFFREY, Stephen C., SINJELA, Mpazi, The 1997 United Convention on
International Watercourses . The American Journal of International Law, Vol.92,
No.1, Janvier 1998, p.97-107.
McCAFFREY, Stephen C., The law of international watercourses , 2nd edition,
Oxford New York Auckland : Oxford University press, cop. 2007, Première édition
publiée sous le titre : "The law of international watercourses : non-navigational uses",
598 p.
MUTIN, Georges, l’eau dans le monde arabe. Paris : Ellipses, 2000, 156 p., Collection
Carrefours de Géographie.
PANCRACIO, Jean-Paul, Droit international des espaces. Paris : A. Colin , 1997, 281 p.
PAQUEROT , Sylvie, Le droit international et la coopération dans le domaine de
l’eau , VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement , Hors-série
2, septembre 2005, [En ligne], mis en ligne le 01 septembre 2005. URL : http://
vertigo.revues.org/index1923.html.
PAQUEROT, Sylvie. Mise en œuvre effective des droits humains fondamentaux :
la nécessaire reconsidération du statut des ressources vitales internationales.
Université de Québec, Montréal, 2000.
PAQUEROT, Sylvie, Eau douce : la nécessaire refondation du droit international ,
Sainte-Foy (Québec) : Presses de l'Université de Québec , 2005, 246 p.
POYDENOT, Anna, le droit international de l’eau, état des lieux, Notes d’analyse du
CIEHEAM, N°29 février 2008, p.2-34.
RUIZ FABRI, Hélène, Règles coutumières et droit international fluvial . Annuaire
Français de Droit International, 1990, XXXVI, Paris : Editions du CNRS, p.818-842.
REMOND-GOUILLOUD, Martine, Ressources naturelles et choses sans maître
Recueil Dalloz, 31 janvier 1985, volume 5, p.27-34.
,
SANTULLI, Carlo, Travaux de la Commission du Droit international (cinquante-sixième
session), Annuaire Français de Droit International, Paris : CNRS éditions, 2004, p.
564-579.
SCHWEBEL, Stephen M., Speech by Judge Stephen M. Schwebel, on the report of
the international court of justice . The American journal of international law, Juillet
1998, Vol. 92, N°3 p. 612-617.
SELBY, Jan, The Geopolitics of Water in the Middle East: Fantasies and Realities .
Third World Quaterly, Vol.26, No.2, 2005, p.329-349.
SIRONNEAU, Jacques, le droit international de l’eau existe-t-il ?- Evolutions et
perspectives, novembre 2002, ministère de l’écologie et du développement durable,
direction de l’eau.
SMETS, Henri, Le Droit à l’eau, Académie de l’eau-CEDE-AESN, 2002.
SOHNLE, Jochen, Irruption du droit de l’environnement dans la jurisprudence de la
CIJ : l’affaire Gabcikovo-Nagymaros. RGDIP, 1998, vol.1, p.85-121
SOHNLE, Jochen, Le droit international des ressources en eau douce : solidarité contre
souveraineté. Paris : La documentation française, 2002, 606 p.
98
Bibliographie
STEPHAN, Raya M., Le droit international peut il aider à résoudre le cas du bassin du
Jourdain ?, Congrès International de Kaslik-Liban-18-20 Juin 1998.
TROTTIER, Julie, Water and the Challenge of Palestinian Institution Building . Journal
of Palestine Studies, XXIX, n°2, Hiver 2000, p.35-50.
VERHOEVEN, Joe, les accords de Charlevilles-Mézières du 26 avril 1994 sur l’Escaut
et sur la Meuse . AFDI, 1997, XLIII, Paris : CNRS Editions, p.799-809.
WILLART, Hélène, le droit international de l’eau et son rôle dans l’élaboration de
la paix, l’exemple du partage des ressources en eau de l’Oronte et du Jourdain .
Mémoire, IEP Toulouse, avril 2004, 145 p.
Relations internationales et eaux transfrontalières
BURCHILL, Scott, LINKLATER, Andrew, Theories of International Relations , 3e
edition. Palgrave Macmillan, 2005, 310 p.
COLLINS, Alan, Contemporary Security Studies , Oxford : Oxford University Press,
2007, 444 p.
DEFARGES, Philippe Moreau, L’ordre mondial , 3e édition. Paris : éditions Dalloz,
2003, 199 p., collection U.
LAIME, Marc, CUEL, François, VIBERT GUIGUE, Jean-Louis, Les batailles de l’eau.
Paris : éditions Terre Bleue, DL 2008, 350 p.
MILTON-EDWARDS, Beverley, Contemporary Politics in the Middle East , 2e
edition. Cambridge : Polity Press, 2007, 311 p.
MUNKLER, Herfried, Les Guerres Nouvelles . Paris : Alvik éditions, 2003, 255 p.
SMOUTS, Marie-Claude, BATTISTELLA, Dario, VENNESSON, Pascal, Dictionnaire
des relations internationales , Dalloz, Paris, 2003.
Documents officiels et juridiques
Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des
fins autres que la navigation. Résolution adoptée par l’Assemblée Générale des
Nations Unies le 8 juillet 1997, A/RES/51/229 – Document UN 97-77294, disponible à
l’adresse suivante : http://internationalwaterlaw.org/index.html
Résolution sur le droit des aquifères transfrontaliers, adoptée le 11 décembre 2008
e
lors de la 63 session de l’Assemblée Générale des Nations Unies, New York.
A/63/PV.67 11 Dec. 2008 GA/10798 , disponible à l’adresse suivante : http://
untreaty.un.org/ilc/reports/2008/2008report.htm (section « ressources naturelles
partagées).
Agenda 21, chapitre 18, Convention de Rio, juin 1992, « Protection des ressources en
eau douce etr de leur qualité : application d’approches intégrées de la mise en valeur,
de la gestion et de l’utilisation des ressources en eau ». Disponible à l’adresse
suivante : http://www.un.org/french/ga/special/sids/agenda21/action18.htm .
99
Accord de paix jordano-israélien. Signé le 23 octobre 1994 Disponible sur : http://
www.lawresearch.com/v2/global/zil.htm
Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000,
établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.
Disponible sur : http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l28002b.htm
ème
Déclaration Ministérielle à l’occasion du 4
Forum Mondial de l’Eau, 21 et 22
mars 2006. Disponible sur : https://pastel.diplomatie.gouv.fr/editorial/actual/ael2/
bulletin.asp?liste=20060328.html
Transboundary Aquifers – Managing a Vital Resource, The UNILC Draft Articles on
the Law of Transboundary Aquifers, édité par Raya Marina Stephan, United Nations
Educational, Scientific and Cultural Organization, Paris, 2009. Disponible sur : http://
unesdoc.unesco.org/images/0018/001824/182431e.pdf
Principaux sites Internet consultés
Office international de l’eau (oieau) [en ligne], < http://www.oieau.fr >. Portail
Internet regroupant des organismes privés et publics impliqués dans la gestion des
ressources en eau dans le monde.
www.monde-diplomatique.fr
www.lemonde.fr
UN Water for Life, International Decade for Action, 2005-2015 [en ligne], UN Web
Services Section, Department of Public Information, United Nations © 2006,
[page consultée le 15 mars 2009], < http://www.un.org/waterforlifedecade/
issues.html#trans >.
UNESCO Water [en ligne]. < http://www.unesco.org/water >, Portail Internet de
l’UNESCO traitant de la question de la répartition des ressources en eau douce dans
le monde. Articles de fond, évènements et actualités.
International Shared Aquifer Resources Management [en ligne]. < http://www.isarm.net
>. Créé en 2000 à l’initiative de l’UNESCO, cet organisme travaille sur les aspects
scientifiques, socio-économiques, légaux, institutionnels et environnementaux en
rapport avec la gestion des aquifères dans le monde. A notamment publié et mis à
jour dernièrement la première carte des aquifères transfrontaliers.
Découvrir l’eau : cycle de l’eau et réservoirs [en ligne], CNRS, [page consultée le 10
février 2009], < http://www.cnrs.fr/cw/dossiers/doseau/decouv/cycle/menuCycle.html
>.
United Nations. < www.un.org >. Si te des Nations Unies, sur lequel sont notamment
disponibles les traités et conventions.
Planète Bleue.info [en ligne]. < http://eau.apinc.org >. « Portail alternatif sur l’eau »,
présentant des informations et analyses classées par pays, par Sommet, avec des
liens vers les sites des organisations internationales.
100
Bibliographie
International Water Law Project, Addressing the future of water law and policy in
st
the 21 century [en ligne]. < http://internationalwaterlaw.org/index.html >. Site
regroupant des publications juridiques, listant des organisations internationales
spécialisées, relatant l’actualité de la gestion des ressources en eau douce.
101
ANNEXES
Annexe 1 : Les aquifères transfrontaliers dans le
monde
102
ANNEXES
Annexe 2 : Convention sur le droit relatif aux
utilisations descours d’eau internationaux à des
fins autres que la navigation, 14 mai 1997 (sélection
d’articles)
NATIONS UNIES
Distr. GÉNÉRALE A/51/869 Nouveau tirage pour raisons techniques. 14 mai 1997
FRANÇAIS
ORIGINAL : ANGLAIS
Cinquante et unième session Point 114 de l'ordre du jour
CONVENTION SUR LE DROIT RELATIF AUX UTILISATIONS DES COURS D'EAU
INTERNATIONAUX À DES FINS AUTRES QUE LA NAVIGATION
Rapport de la Sixième Commission réunie en Groupe de travail plénier
Président : M. Chusei YAMADA (Japon)
I. INTRODUCTION
[…]
8. Durant l'élaboration du projet de convention sur le droit relatif aux utilisations des
cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation, le Président du Groupe de
travail plénier a pris note des déclarations d'accord ci-après relatives aux textes du projet
de convention :
En ce qui concerne l'article premier :
a) La notion de "préservation" visée dans cet article et dans la Convention englobe celle
de "conservation";
b) La présente Convention ne s'applique à l'utilisation des ressources biologiques des
cours d'eau internationaux que dans la mesure prévue dans la quatrième partie et pour
autant que d'autres utilisations du cours d'eau affectent ces ressources.
En ce qui concerne l'article 2 c) :
L'expression "État du cours d'eau" est utilisée dans la présente Convention comme un
terme de l'art. Bien que cette disposition prévoie que tant les États que les organisations
d'intégration économique régionale peuvent entrer dans cette définition, il a été reconnu
que rien dans cet alinéa ne peut être considéré comme impliquant que les organisations
d'intégration économique régionale ont le statut d'État en droit international.
En ce qui concerne l'article 3 :
a) La présente Convention servira de cadre aux futurs accords relatifs aux cours d'eau
et, une fois que de tels accords seront conclus, elle ne modifiera en rien les droits et
obligations qui y seront prévus, sauf stipulation contraire desdits accords.
b) Le mot "significatif" n'est pas employé dans le présent article ni dans aucune autre
disposition de la présente Convention dans le sens de "considérable". Ce qu'il faut éviter, ce
sont les accords localisés ou les accords concernant un projet ou un programme particulier
ou une utilisation particulière qui portent atteinte de façon significative à l'utilisation des eaux
par des États tiers du cours d'eau. Bien qu'un tel effet doive pouvoir être établi par des
103
constatations objectives et ne doit pas être par nature négligeable, il n'est pas nécessaire
qu'il atteigne un degré considérable.
En ce qui concerne l'article 6 1) e) :
Afin de déterminer si telle ou telle utilisation est équitable et raisonnable, il faudrait
prendre en considération aussi bien les avantages que les inconvénients de l'utilisation
considérée.
En ce qui concerne l'article 7 2) :
Dans la mesure où les mesures requises par l'article 7 2) n'éliminent pas le dommage,
les mesures requises par l'article 7 2) seront prises pour atténuer le dommage.
Pour apprécier la satisfaction des "besoins humains essentiels", il faut s'intéresser en
particulier à la fourniture d'eau en quantité suffisante pour la vie humaine, qu'il s'agisse
de l'eau potable ou de l'eau à réserver aux productions vivrières destinées à empêcher la
famine.
En ce qui les articles 21, 22 et 23 :
Ainsi que la Commission du droit international le fait observer dans son commentaire,
ces articles mettent une obligation de diligence voulue à la charge des États du cours d'eau.
La référence expresse aux "organisations internationales" ne vise nullement à remettre
en cause l'importance d'une coopération, selon que de besoin, avec les organisations
internationales compétentes dans les matières traitées dans d'autres articles et, en
particulier, dans les articles de la quatrième partie.
Cette disposition sert à rappeler que les principes et règles du droit international
applicables aux conflits armés internationaux et non internationaux renferment des
dispositions importantes concernant les cours d'eau internationaux et ouvrages connexes.
Les principes et règles du droit international applicables dans telle ou telle situation sont
ceux qui lient les États concernés. De même qu'il n'altère ni ne modifie le droit existant,
l'article 29 n'a pas pour objet d'étendre l'applicabilité d'un instrument à des États qui ne
seraient pas parties à cet instrument.
***
Pendant toute la durée de l'élaboration du projet de Convention, il a été fait mention
des commentaires relatifs aux projets d'articles que la Commission du droit international a
formulés pour préciser le contenu des articles.
9. À sa 62e séance, le 4 avril 1997, le Groupe de travail a adopté au moyen d'un vote
le projet de convention qui figure au paragraphe 10 ci-dessous.
III. RECOMMANDATION DU GROUPE DE TRAVAIL PLÉNIER
10. Le Groupe de travail plénier recommande à l'Assemblée générale d'adopter le projet
de convention ci-après :
Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau
internationaux à des fins autres que la navigation
Les Parties à la présente Convention,
104
ANNEXES
Conscientes de l'importance des cours d'eau internationaux et de leurs utilisations à
des fins autres que la navigation dans de nombreuses régions du monde,
Ayant à l'esprit le paragraphe 1 a) de l'Article 13 de la Charte des Nations Unies, qui
dispose que l'Assemblée générale provoque des études et fait des recommandations en
vue d'encourager le développement progressif du droit international et sa codification,
Considérant qu'une codification et un développement progressif adéquats de règles du
droit international régissant les utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres
que la navigation contribueraient à la promotion et à la mise en oeuvre des buts et principes
énoncés aux Articles premier et 2 de la Charte,
Tenant compte des problèmes affectant de nombreux cours d'eau internationaux qui
résultent, entre autres, de l'accroissement de la consommation et de la pollution,
Convaincues qu'une Convention-cadre permettra d'utiliser, de mettre en valeur, de
conserver, de gérer et de protéger les cours d'eau internationaux, ainsi que d'en promouvoir
l'utilisation optimale et durable au bénéfice des générations actuelles et futures,
Affirmant l'importance de la coopération internationale et du bon voisinage dans ce
domaine,
Conscientes de la situation et des besoins particuliers des pays en développement,
Rappelant les principes et recommandations adoptés par la Conférence des Nations
Unies sur l'environnement et le développement, tenue en 1992, dans la Déclaration de Rio
et Action 21,
Rappelant également les accords bilatéraux et multilatéraux régissant les utilisations
des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation,
Ayant à l'esprit la contribution précieuse des organisations internationales,
gouvernementales comme non gouvernementales, à la codification et au développement
progressif du droit international dans ce domaine,
Satisfaites de l'oeuvre accomplie par la Commission du droit international concernant le
droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation,
Gardant à l'esprit la résolution 49/52 de l'Assemblée générale des Nations Unies en
date du 9 décembre 1994,
Sont convenues de ce qui suit :
PREMIÈRE PARTIE. INTRODUCTION
Article premier
Champ d'application de la présente Convention
1. La présente Convention s'applique aux utilisations des cours d'eau internationaux
et de leurs eaux à des fins autres que la navigation et aux mesures de protection, de
préservation et de gestion liées aux utilisations de ces cours d'eau et de leurs eaux.
2. La présente Convention ne s'applique à l'utilisation des cours d'eau internationaux
aux fins de la navigation que dans la mesure où d'autres utilisations ont une incidence sur
la navigation ou sont affectées par elle.
Article 2
Expressions employées
Aux fins de la présente Convention :
105
a) L'expression "cours d'eau" s'entend d'un système d'eaux de surface et d'eaux
souterraines constituant, du fait de leurs relations physiques, un ensemble unitaire et
aboutissant normalement à un point d'arrivée commun;
b) L'expression "cours d'eau international" s'entend d'un cours d'eau dont les parties
se trouvent dans des États différents;
c) L'expression "État du cours d'eau" s'entend d'un État partie à la présente Convention
dans le territoire duquel se trouve une partie d'un cours d'eau international ou d'une Partie
qui est une organisation d'intégration économique régionale dans le territoire d'un ou
plusieurs États membres de laquelle se trouve une partie d'un cours d'eau international,
d) L'expression "organisation d'intégration économique régionale" s'entend de toute
organisation créée par les États souverains d'une région donnée, à laquelle ses États
membres ont cédé leur compétence à raison des questions régies par la présente
Convention et qui est dûment autorisée conformément à ses procédures internes à signer,
à ratifier, à accepter ou à approuver la Convention ou à y adhérer.
Article 3
Accords de cours d'eau
1. À moins que les États du cours d'eau n'en soient convenus autrement, la présente
Convention ne modifie en rien les droits ou obligations résultant pour ces États d'accords
en vigueur à la date à laquelle ils sont devenues parties à la présente Convention.
2. Nonobstant les dispositions du paragraphe 1, les Parties à des accords visés au
paragraphe 1 peuvent, si besoin est, envisager de mettre lesdits accords en harmonie avec
les principes fondamentaux de la présente Convention.
3. Les États du cours d'eau peuvent conclure un ou plusieurs accords, ci-après
dénommés "accords de cours d'eau", qui appliquent et adaptent les dispositions de la
présente Convention aux caractéristiques et aux utilisations d'un cours d'eau international
particulier ou d'une partie d'un tel cours d'eau.
4. Lorsqu'un accord de cours d'eau est conclu entre deux ou plusieurs États du cours
d'eau, il doit définir les eaux auxquelles il s'applique. Un tel accord peut être conclu pour
un cours d'eau international tout entier, ou pour une partie quelconque d'un tel cours d'eau,
ou pour un projet ou un programme particulier, ou pour une utilisation particulière, dans la
mesure où cet accord ne porte pas atteinte, de façon significative, à l'utilisation des eaux
du cours d'eau par un ou plusieurs États du cours d'eau sans le consentement exprès de
cet État ou ces États.
5. Lorsqu'un État du cours d'eau estime qu'il faudrait adapter et appliquer les
dispositions de la présente Convention en raison des caractéristiques et des utilisations
d'un cours d'eau international particulier, les États du cours d'eau se consultent en vue de
négocier de bonne foi dans le but de conclure un accord ou des accords de cours d'eau.
6. Lorsque certains États du cours d'eau d'un cours d'eau international particulier, mais
non pas tous, sont parties à un accord, aucune disposition de cet accord ne porte atteinte
aux droits et obligations qui découlent de la présente Convention pour les États du cours
d'eau qui n'y sont pas parties.
Article 4
Parties aux accords de cours d'eau
106
ANNEXES
1. Tout État du cours d'eau a le droit de participer à la négociation de tout accord de
cours d'eau qui s'applique au cours d'eau international tout entier et de devenir partie à un
tel accord, ainsi que de participer à toutes consultations appropriées.
2. Un État du cours d'eau dont l'utilisation du cours d'eau international risque d'être
affectée de façon significative par la mise en oeuvre d'un éventuel accord de cours d'eau
ne s'appliquant qu'à une partie du cours d'eau, ou à un projet ou programme particulier, ou
à une utilisation particulière, a le droit de participer à des consultations sur cet accord et, le
cas échéant, à sa négociation de bonne foi afin d'y devenir partie, dans la mesure où son
utilisation du cours d'eau en serait affectée.
DEUXIÈME PARTIE. PRINCIPES GÉNÉRAUX
Article 5
Utilisation et participation équitables et raisonnables
1. Les États du cours d'eau utilisent sur leurs territoires respectifs le cours d'eau
international de manière équitable et raisonnable. En particulier, un cours d'eau international
sera utilisé et mis en valeur par les États du cours d'eau en vue de parvenir à l'utilisation et
aux avantages optimaux et durables -- compte tenu des intérêts des États du cours d'eau
concernés -- compatibles avec les exigences d'une protection adéquate du cours d'eau.
2. Les États du cours d'eau participent à l'utilisation, à la mise en valeur et à la protection
d'un cours d'eau international de manière équitable et raisonnable. Cette participation
comporte à la fois le droit d'utiliser le cours d'eau et le devoir de coopérer à sa protection et
à sa mise en valeur, comme prévu dans les présents articles.
Article 6
Facteurs pertinents pour une utilisation équitable et raisonnable
1. L'utilisation de manière équitable et raisonnable d'un cours d'eau international au
sens de l'article 5 implique la prise en considération de tous les facteurs et circonstances
pertinents, notamment :
a) Les facteurs géographiques, hydrographiques, hydrologiques, climatiques,
écologiques et autres facteurs de caractère naturel;
b) Les besoins économiques et sociaux des États du cours d'eau intéressés;
c) La population tributaire du cours d'eau dans chaque État du cours d'eau;
d) Les effets de l'utilisation ou des utilisations du cours d'eau dans un État du cours
d'eau sur d'autres États du cours d'eau;
e) Les utilisations actuelles et potentielles du cours d'eau;
f) La conservation, la protection, la mise en valeur et l'économie dans l'utilisation des
ressources en eau du cours d'eau ainsi que les coûts des mesures prises à cet effet;
g) L'existence d'autres options, de valeur comparable, susceptibles de remplacer une
utilisation particulière, actuelle ou envisagée.
2. Dans l'application de l'article 5 ou du paragraphe 1 du présent article, les États
du cours d'eau intéressés engagent, si besoin est, des consultations dans un esprit de
coopération.
3. Le poids à accorder à chaque facteur est fonction de l'importance de ce facteur
par rapport à celle d'autres facteurs pertinents. Pour déterminer ce qu'est une utilisation
107
raisonnable et équitable, tous les facteurs pertinents doivent être examinés ensemble et
une conclusion tirée sur la base de l'ensemble de ces facteurs.
Article 7
Obligation de ne pas causer de dommages significatifs
1. Lorsqu'ils utilisent un cours d'eau international sur leur territoire, les États du
cours d'eau prennent toutes les mesures appropriées pour ne pas causer de dommages
significatifs aux autres États du cours d'eau.
2. Lorsqu'un dommage significatif est néanmoins causé à un autre État du cours d'eau,
les États dont l'utilisation a causé ce dommage prennent, en l'absence d'accord concernant
cette utilisation, toutes les mesures appropriées, en prenant en compte comme il se doit
les dispositions des articles 5 et 6 et en consultation avec l'État affecté, pour éliminer ou
atténuer ce dommage et, le cas échéant, discuter de la question de l'indemnisation.
Article 8
Obligation générale de coopérer
1. Les États du cours d'eau coopèrent sur la base de l'égalité souveraine, de l'intégrité
territoriale, de l'avantage mutuel et de la bonne foi en vue de parvenir à l'utilisation optimale
et à la protection adéquate du cours d'eau international.
2. Pour arrêter les modalités de cette coopération, les États du cours d'eau peuvent,
s'ils le jugent nécessaire, envisager de créer des mécanismes ou commissions mixtes en
vue de faciliter la coopération touchant les mesures et procédures appropriées compte tenu
de l'expérience acquise à la faveur de la coopération dans le cadre des mécanismes et
commissions mixtes existant dans diverses régions.
Article 9
Échange régulier de données et d'informations
1. En application de l'article 8, les États du cours d'eau échangent régulièrement les
données et les informations aisément disponibles sur l'état du cours d'eau, en particulier
celles d'ordre hydrologique, météorologique, hydrogéologique, écologique et concernant la
qualité de l'eau, ainsi que les prévisions s'y rapportant.
2. Si un État du cours d'eau demande à un autre État du cours d'eau de fournir des
données ou des informations qui ne sont pas aisément disponibles, cet État s'emploie
au mieux de ses moyens à accéder à cette demande, mais il peut subordonner son
acquiescement au paiement, par l'État auteur de la demande, du coût normal de la collecte
et, le cas échéant, de l'élaboration de ces données ou informations.
3. Les États du cours d'eau s'emploient au mieux de leurs moyens à collecter et, le
cas échéant, à élaborer les données et informations d'une manière propre à en faciliter
l'utilisation par les autres États du cours d'eau auxquels elles sont communiquées.
Article 10
Rapport entre les utilisations
1. En l'absence d'accord ou de coutume en sens contraire, aucune utilisation d'un cours
d'eau international n'a en soi priorité sur d'autres utilisations.
2. En cas de conflit entre des utilisations d'un cours d'eau international, le conflit est
résolu eu égard aux articles 5 à 7, une attention spéciale étant accordée à la satisfaction
des besoins humains essentiels.
108
ANNEXES
TROISIÈME PARTIE. MESURES PROJETÉES
Article 11
Renseignements sur les mesures projetées
Les États du cours d'eau échangent des renseignements, se consultent et, si
nécessaire, négocient au sujet des effets éventuels des mesures projetées sur l'état d'un
cours d'eau international.
Article 12
Notification des mesures projetées pouvant avoir
des effets négatifs
Avant qu'un État du cours d'eau mette en oeuvre ou permette que soient mises en
oeuvre des mesures projetées susceptibles d'avoir des effets négatifs significatifs pour
les autres États du cours d'eau, il en donne notification à ces derniers en temps utile.
La notification est accompagnée des données techniques et informations disponibles y
compris, le cas échéant, les résultats de l'étude d'impact sur l'environnement, afin de mettre
les États auxquels elle est adressée à même d'évaluer les effets éventuels des mesures
projetées.
[…]
Article 17
Consultations et négociations concernant les mesures projetées
1. Quand une communication faite en vertu de l'article 15 indique que la mise en oeuvre
des mesures projetées serait incompatible avec les dispositions des articles 5 ou 7, l'État
auteur de la notification et l'État auteur de la communication engagent des consultations et,
au besoin, des négociations en vue de résoudre la situation d'une manière équitable.
2. Les consultations et les négociations se déroulent selon le principe que chaque État
doit de bonne foi tenir raisonnablement compte des droits et des intérêts légitimes de l'autre
État.
3. Au cours des consultations et des négociations, l'État auteur de la notification
s'abstient, si l'État auquel la notification a été adressée le lui demande au moment où il fait
sa communication, de mettre en oeuvre ou de permettre que soient mises en oeuvre les
mesures projetées pendant une période de six mois, sauf s'il en est autrement convenu.
Article 18
Procédures en cas d'absence de notification
1. Si un État du cours d'eau a des motifs raisonnables de penser qu'un autre État du
cours d'eau projette des mesures qui peuvent avoir des effets négatifs significatifs pour lui,
il peut demander à cet autre État d'appliquer les dispositions de l'article 12. La demande
doit être accompagnée d'un exposé documenté qui en explique les raisons.
2. Si l'État qui projette ces mesures conclut néanmoins qu'il n'est pas tenu de donner
notification en vertu de l'article 12, il en informe le premier État en lui adressant un exposé
documenté expliquant les raisons de sa conclusion. Si cette conclusion ne satisfait pas le
premier État, les deux États doivent, à la demande de ce premier État, engager promptement
des consultations et des négociations de la manière indiquée aux paragraphes 1 et 2 de
l'article 17.
109
3. Au cours des consultations et des négociations, l'État qui projette les mesures
s'abstient, si le premier État le lui demande au moment où il demande l'ouverture de
consultations et de négociations, de mettre en oeuvre ou de permettre que soient mises en
oeuvre ces mesures pendant une période de six mois, sauf s'il en est autrement convenu.
Article 19
Mise en oeuvre d'urgence de mesures projetées
1. Si la mise en oeuvre des mesures projetées est d'une extrême urgence pour
la protection de la santé ou de la sécurité publiques ou d'autres intérêts également
importants, l'État qui projette ces mesures peut, sous réserve des articles 5 et 7, procéder
immédiatement à leur mise en oeuvre nonobstant les dispositions de l'article 14 et de l'article
17, paragraphe 3.
2. En pareil cas, une déclaration formelle proclamant l'urgence des mesures
accompagnée des données et informations pertinentes est communiquée sans délai aux
autres États du cours d'eau visés à l'article 12.
3. L'État qui projette les mesures engage promptement, à la demande de l'un
quelconque des États visés au paragraphe 2, des consultations et des négociations avec
lui, de la manière indiquée à l'article 17, paragraphes 1 et 2.
QUATRIÈME PARTIE. PROTECTION, PRÉSERVATION ET GESTION
Article 20
Protection et préservation des écosystèmes
Les États du cours d'eau, séparément et, s'il y a lieu, conjointement, protègent et
préservent les écosystèmes des cours d'eau internationaux.
Article 21
Prévention, réduction et maîtrise de la pollution
1. Aux fins du présent article, on entend par "pollution d'un cours d'eau international"
toute modification préjudiciable de la composition ou de la qualité des eaux d'un cours d'eau
international résultant directement ou indirectement d'activités humaines.
2. Les États du cours d'eau, séparément et, s'il y a lieu, conjointement, préviennent,
réduisent et maîtrisent la pollution d'un cours d'eau international qui risque de causer un
dommage significatif à d'autres États du cours d'eau ou à leur environnement, y compris
un dommage à la santé ou à la sécurité de l'homme, ou bien à toute utilisation positive des
eaux ou bien aux ressources biologiques du cours d'eau. Les États du cours d'eau prennent
des mesures pour harmoniser leurs politiques à cet égard.
3. À la demande de l'un quelconque d'entre eux, les États du cours d'eau se consultent
en vue d'arrêter des mesures et méthodes mutuellement acceptables pour prévenir, réduire
et maîtriser la pollution telles que :
a) Définir des objectifs et des critères communs concernant la qualité de l'eau;
b) Mettre au point des techniques et des pratiques pour combattre la pollution de
sources ponctuelles ou diffuses;
c) Établir des listes de substances dont l'introduction dans les eaux d'un cours d'eau
international doit être interdite, limitée, étudiée ou contrôlée.
Article 22
110
ANNEXES
Introduction d'espèces étrangères ou nouvelles
Les États du cours d'eau prennent toutes les mesures nécessaires pour prévenir
l'introduction dans un cours d'eau international d'espèces étrangères ou nouvelles qui
risquent d'avoir des effets préjudiciables pour l'écosystème du cours d'eau et de causer
finalement un dommage significatif à d'autres États du cours d'eau.
Article 23
Protection et préservation du milieu marin
Les États du cours d'eau, séparément et, s'il y a lieu, en coopération avec d'autres
États, prennent toutes les mesures se rapportant à un cours d'eau international qui sont
nécessaires pour protéger et préserver le milieu marin, y compris les estuaires, en tenant
compte des règles et normes internationales généralement acceptées.
Article 24
Gestion
1. Sur la demande de l'un quelconque d'entre eux, les États du cours d'eau engagent
des consultations sur la gestion d'un cours d'eau international, y compris éventuellement la
création d'un mécanisme mixte de gestion.
2. Aux fins du présent article, on entend par "gestion", en particulier :
a) Le fait de planifier la mise en valeur durable d'un cours d'eau international et d'assurer
l'exécution des plans qui auront pu être adoptés; et
b) Le fait de promouvoir de toute autre manière l'utilisation, la protection et le contrôle
du cours d'eau dans des conditions rationnelles et optimales.
[…]
Article 33
Règlement des différends
1. En cas de différend entre deux ou plusieurs Parties concernant l'interprétation ou
l'application de la présente Convention, les Parties intéressées, en l'absence d'un accord
applicable entre elles, s'efforcent de résoudre le différend par des moyens pacifiques,
conformément aux dispositions ci-après.
2. Si les Parties intéressées ne peuvent parvenir à un accord par la voie de la
négociation demandée par l'une d'entre elles, elles peuvent solliciter conjointement les
bons offices d'une tierce partie -- ou lui demander d'intervenir à des fins de médiation ou
de conciliation, ou avoir recours, selon qu'il conviendra, à toute institution mixte de cours
d'eau qu'elles peuvent avoir établie, ou décider de soumettre le différend à une procédure
d'arbitrage ou à la Cour internationale de Justice.
3. Sous réserve de l'application du paragraphe 10, si après un délai de six mois à
compter de la date de la demande de négociation mentionnée au paragraphe 2, les Parties
intéressées n'ont pu résoudre leur différend par la négociation ou par tout autre moyen
mentionné dans ledit paragraphe, le différend est soumis, à la demande de l'une quelconque
d'entre elles, à une procédure d'enquête impartiale, conformément aux paragraphes 4 à 9,
sauf accord contraire des Parties.
4. Il est établi une commission d'enquête, composée d'un membre désigné par chacune
des Parties intéressées plus un membre n'ayant la nationalité d'aucune desdites Parties,
choisi par les deux autres, qui fait fonction de président.
111
5. Si les membres désignés par les Parties ne parviennent pas à s'entendre sur un
président dans un délai de trois mois à compter de la demande d'établissement de la
Commission, toute Partie intéressée peut demander au Secrétaire général de l'Organisation
des Nations Unies de désigner le Président, lequel n'aura la nationalité d'aucune des Parties
au différend ou d'aucun État riverain du cours d'eau visé. Si l'une des Parties ne procède
pas à la désignation d'un membre dans un délai de trois mois à compter de la demande
initiale faite conformément au paragraphe 3, toute autre Partie intéressée peut demander au
Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies de désigner une personne n'ayant
la nationalité d'aucune des parties au différend ni d'aucun État riverain du cours d'eau visé.
La personne ainsi désignée sera le membre unique de la Commission.
6. La Commission arrête elle-même sa procédure.
7. Les Parties intéressées ont l'obligation de fournir à la Commission les
renseignements dont elle peut avoir besoin et de lui permettre, sur sa demande, d'entrer sur
leur territoire et d'inspecter les installations, établissements, équipements, constructions ou
accidents topographiques présentant un intérêt pour l'enquête.
8. La Commission adopte son rapport à la majorité de ses membres, sauf si elle
n'en compte qu'un seul, et soumet ce rapport aux Parties intéressées en y énonçant
ses conclusions motivées et les recommandations qu'elle juge appropriées en vue d'un
règlement équitable du différend, que les Parties intéressées examinent de bonne foi.
9. Les dépenses de la Commission sont supportées à parts égales par les Parties
intéressées.
10. Lors de la ratification, de l'acceptation et de l'approbation de la présente Convention,
ou de l'adhésion à cet instrument, ou à tout moment par la suite, une Partie qui n'est pas
une organisation d'intégration économique régionale peut déclarer, dans un instrument écrit
adressé au Dépositaire, qu'en ce qui concerne tout différend non résolu conformément au
paragraphe 2, elle reconnaît comme obligatoire ipso facto et sans accord spécial concernant
l'une quelconque des Parties acceptant la même obligation :
a) La soumission du différend à la Cour internationale de Justice; et/ou
b) L'arbitrage par un tribunal arbitral dont la compétence est établie et qui exerce
ses pouvoirs, sauf accord contraire entre les Parties au différend, conformément à
la procédure énoncée à l'annexe de la présente Convention. Une Partie qui est une
organisation d'intégration économique régionale peut faire une déclaration dans le même
sens concernant l'arbitrage, conformément à l'alinéa b). […]
Annexe 3 : Directive 2000/60/CE du Parlement
européen et du Conseil, du 23 octobre 2000,
établissant un cadre pour une politique
communautaire dans le domaine de l’eau
Directive-cadre dans le domaine de l'eau
112
ANNEXES
L'Union européenne (UE) établit un cadre communautaire pour la protection
et la gestion des eaux. La directive-cadre prévoit notamment l'identification des
eaux européennes et de leurs caractéristiques, recensées par bassin et district
hydrographiques, ainsi que l'adoption de plans de gestion et de programmes de
mesures appropriées à chaque masse d'eau.
L'Union européenne (UE) établit un cadre communautaire pour la protection et la gestion des
eaux. La directive-cadre prévoit notamment l'identification des eaux européennes et de leurs
caractéristiques, recensées par bassin et district hydrographiques, ainsi que l'adoption de
plans de gestion et de programmes de mesures appropriées à chaque masse d'eau.
ACTE
Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000,
établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau [
Voir actes modificatifs ].
SYNTHÈSE
Par cette directive-cadre, l'Union européenne organise la gestion des eaux intérieures
de surface * , souterraines * , de transition * et côtières * , afin de prévenir et de
réduire leur pollution, de promouvoir leur utilisation durable, de protéger leur environnement,
d'améliorer l'état des écosystèmes aquatiques et d'atténuer les effets des inondations et
des sécheresses.
Identification et analyse des eaux
Les États membres sont tenus de recenser tous les bassins hydrographiques * qui se
trouvent sur leur territoire et les rattacher à des districts hydrographiques * . Les bassins
hydrographiques qui s'étendent sur le territoire de plus d'un État seront intégrés au sein
d'un district hydrographique international. Au plus tard le 22 décembre 2003, une autorité
compétente sera désignée pour chacun des districts hydrographiques.
Au plus tard quatre ans après la date d'entrée en vigueur de la présente directive,
les États membres doivent faire une analyse des caractéristiques de chaque district
hydrographique, une étude de l'incidence de l'activité humaine sur les eaux, une analyse
économique de l'utilisation de celles-ci et un registre des zones qui nécessitent une
protection spéciale. Toutes les masses d'eau utilisées pour le captage d'eau destinée à
la consommation humaine, fournissant plus de 10 m³ par jour ou desservant plus de 50
personnes, doivent être recensées.
Mesures de gestion et de protection
Neuf ans après la date d'entrée en vigueur de la directive, un plan de gestion et un
programme de mesures doivent être élaborés au sein de chaque district hydrographique en
tenant compte des résultats des analyses et études réalisées.
Les mesures prévues dans le plan de gestion du district hydrographique ont pour but de:
-prévenir la détérioration, améliorer et restaurer l'état des masses d'eau de surface,
atteindre un bon état chimique et écologique de celles-ci, ainsi que réduire la pollution due
aux rejets et émissions de substances dangereuses;
-protéger, améliorer et restaurer les eaux souterraines, prévenir leur pollution, leur
détérioration et assurer un équilibre entre leurs captages et leur renouvellement;
-préserver les zones protégées.
113
Les objectifs précédents doivent être atteints quinze ans après l'entrée en vigueur de
la directive, mais cette échéance peut être rapportée ou assouplie, tout en respectant les
conditions établies par la directive.
Les États membres encouragent la participation active de toutes les parties concernées
par la mise en œuvre de cette directive, notamment en ce qui concerne les plans de gestion
des districts hydrographiques.
Une détérioration temporaire des masses d'eau ne constitue pas une infraction de la
présente directive si elle résulte des circonstances exceptionnelles et non prévisibles liées
à un accident, une cause naturelle ou un cas de force majeure.
À partir de 2010, les États membres doivent assurer que la politique de tarification
incite les consommateurs à utiliser les ressources de façon efficace et que les différents
secteurs économiques contribuent à la récupération des coûts des services liés à l'utilisation
de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources.
Les États membres doivent établir des régimes assortis de sanctions effectives,
proportionnées et dissuasives en cas violations de la présente directive-cadre.
Une liste de substances polluantes prioritaires sélectionnées parmi celles qui
constituent un risque important pour ou via le milieu aquatique a été élaborée, via une
procédure associant surveillance et modélisation. Cette liste constitue l'annexe X de
la présente directive. Par ailleurs des mesures de contrôle relatives à ces substances
prioritaires, ainsi que des normes de qualité applicables aux concentrations de celles-ci, ont
également été proposées.
Mesures administratives
Au plus tard douze ans après la date d'entrée en vigueur de la directive et par
la suite tous les six ans, la Commission publie un rapport sur la mise en œuvre de
celle-ci. La Commission convoque, au moment opportun, une conférence des parties
concernées par la politique communautaire de l'eau, à laquelle participent les États
membres, des représentants des autorités compétentes, du Parlement européen, des ONG,
des partenaires sociaux et économiques, des consommateurs, des universitaires et autres
experts.
Sept ans après l'entrée en vigueur de la directive, la législation suivante est abrogée:
directive 75/440/CEE ;
décision 77/795/CEE ;
directive 79/869/CEE .
Treize ans après l'entrée en vigueur de la directive, la législation suivante est abrogée:
directive 76/464/CEE , à l'exception de l'article 6, qui est abrogé à la date d'entrée en
vigueur de la présente directive.
Termes-clés de l'acte
Eaux intérieures: toutes les eaux stagnantes et les eaux courantes à la surface du sol et toutes
les eaux souterraines en amont de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des
114
ANNEXES
Termes-clés de l'acte
eaux territoriales. Eaux de surface: les eaux intérieures, à l'exception des eaux souterraines,
les eaux de transition et les eaux côtières, sauf en ce qui concerne leur état chimique, pour
lequel les eaux territoriales sont également incluses. Eaux souterraines: toutes les eaux se
trouvant sous la surface du sol dans la zone de saturation et en contact direct avec le sol ou
le sous-sol. Eaux de transition: des masses d'eaux de surface à proximité des embouchures
de rivières, qui sont partiellement salines en raison de leur proximité d'eaux côtières, mais
qui sont fondamentalement influencées par des courants d'eau douce. Eaux côtières: les
eaux de surface situées en-deçà d'une ligne dont tout point est situé à une distance d'un
mille marin au-delà du point le plus proche de la ligne de base servant pour la mesure de
la largeur des eaux territoriales et qui s'étendent, le cas échéant, jusqu'à la limite extérieure
d'une eau de transition. Bassin hydrographique: toute zone dans laquelle toutes les eaux de
ruissellement convergent à travers un réseau de rivières, fleuves et éventuellement de lacs
vers la mer, dans laquelle elles se déversent par une seule embouchure, estuaire ou delta.
District hydrographique: une zone terrestre et maritime, composée d'un ou plusieurs bassins
hydrographiques ainsi que des eaux souterraines et eaux côtières associées, identifiée comme
principale unité aux fins de la gestion des bassins hydrographiques.
RÉFÉRENCES
Acte
Entrée en
vigueur - Date
d'expiration
Délai de
transposition dans
les États membres
Directive 2000/60/CE 22.12.2000
22.12.2003
Acte(s)
modificatif(s)
Délai de
transposition dans
les États membres
Entrée en
vigueur
Décision n°
16.12.2001
2455/2001/CE
Directive 2008/32/CE 21.3.2008
-
Journal Officiel
JO L 327 du
22.12.2000
Journal Officiel
JO L 331 du
15.12.2001
JO L 81 du 20.3.2008
ACTES LIÉS
Communication de la Commission du 22 mars 2007 intitulée: « Vers une gestion
durable de l'eau dans l'Union européenne - Première étape de la mise en œuvre de
la directive-cadre sur l'eau 2000/60/CE » [ COM(2007) 128 final - Non publié au
Journal officiel]. Dans ce rapport, la Commission présente les résultats obtenus par les
États membres dans l'application de la directive-cadre sur l'eau. Elle souligne notamment le
risque élevé que plusieurs États membres échouent à réaliser les objectifs de la directivecadre, en particulier à cause de la dégradation matérielle des écosystèmes aquatiques,
notamment par la surexploitation des ressources en eau, et des niveaux importants de
pollution provenant de sources diffuses. La Commission relève des problèmes au niveau
du respect du délai de transposition de la directive-cadre et des lacunes quant au contenu
de cette transposition. Par ailleurs, la mise en place des districts hydrographiques et la
désignation des autorités nationales compétentes semble bien engagée, même si des
progrès en matière de coopération internationale doivent encore être accomplis dans
115
certains cas. En outre, le rapport signale une grande diversité en ce qui concerne la qualité
de l'évaluation environnementale et économique des bassins hydrographiques ainsi que des
lacunes importantes, en particulier concernant l'analyse économique. Enfin, la Commission
formule un certain nombre de recommandations aux États membres, notamment en vue
de remédier aux carences constatées, d'intégrer la gestion durable des eaux dans les
autres politiques nationales et de tirer le meilleur parti de la participation des citoyens, et
elle annonce les actions qu'elle compte effectuer à l'avenir dans le cadre de la politique
européenne de gestion de l'eau.
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2006
établissant des normes de qualité environnementale dans le domaine de l'eau et
modifiant la directive 2000/60/CE [ COM(2006) 397 final - Non publié au Journal
officiel]. La Commission propose d'établir des normes de qualité environnementale afin
de limiter la quantité de certaines substances chimiques, présentant un risque significatif
pour l'environnement ou la santé, dans les eaux de surface de l'UE. Ces normes seraient
accompagnées d'un inventaire des rejets, émissions et pertes de ces substances afin de
vérifier si les objectifs de réduction ou d'arrêt sont atteints.
Directive 2006/118/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre
2006 sur la protection des eaux souterraines contre la pollution [Journal officiel
L372 du 27.12.2006].
L'Union européenne met en place un cadre de mesures de
prévention et de contrôle de la pollution des eaux souterraines, notamment des mesures
d'évaluation de l'état chimique des eaux et des mesures visant à réduire la présence de
polluants.
Déclaration de la Commission [Journal officiel L 327 du 22.12.2000]
La
Commission signale que le rapport qu'elle publiera en vertu de l'article 17 paragraphe 3 de
la directive comportera une analyse du rapport coûts-avantages.
Dernière modification le: 18.4.2008
Annexe 4 : Carte « Water sources », distribution
des ressources en eau douce en Israël et dans les
Territoires Occupés
116
ANNEXES
Annexe 5 : Carte des bassins du Tigre et de l’Euphrate
117
Resume
Les règles s’appliquant à la gestion des ressources en eau douce entre les Etats ne sont
pas nouvelles. L’objectif du droit international est de prévenir et régler les différents entre les
Etats. Depuis quelques temps, le droit international affiche une prise en compte croissante
des questions liées à la répartition de l’eau. Le droit international de l’eau est nécessaire
mais il est complexe à mettre en place. C’est un droit évolutif et dont l’application reste
aujourd’hui encore soumise à la bonne volonté des Etats.
La Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des
fins autres que la navigation du 8 juillet 1997 est essentielle. Elle s’inscrit dans un travail
de codification et de développement du droit international de l’eau et pose le principe d’un
118
ANNEXES
partage et d’un usage équitable et raisonnable pour tous les Etats riverains d’un cours d’eau
international.
La thématique de l’eau s’aborde aujourd’hui en terme de rareté et de partage, des
notions que le droit international doit prendre en compte afin de permettre un égal accès de
l’eau au plus grand nombre et de stabiliser les relations inter-étatiques. Si nous défendons
l’idée selon laquelle on ne peut pas parler de guerre de l’eau, toutefois l’eau reste un facteur
aggravant et le lien entre les ressources en eau douce et leur répartition et la stabilité
politique est bien réel.
A travers ce travail il s’agit d’étudier la pertinence du droit international de l’eau en l’état
actuel. Il s’agit de comprendre pourquoi ce droit est si difficile à édifier et à appliquer, et de
constater des carences qui selon nous rendent ce droit déficient. Une partie de ce travail
sera consacrée à une étude de cas au Proche Orient.
Mots-clefs
∙
Eau
∙
Droit international
∙
Tigre – Euphrate
∙
Nil
∙
Proche Orient
119

la gestion des ressources en eau douce en droit international

Transcription

Documents pareils

L`eau et l`énergie sont deux secteurs étroitement liés. Selon les

GYM DOUCE SENIORS.pub

Poisson-papillon d`eau douce

Identités - Fiche produit Ceinture chauffante sans fil

79 - DEUX SEVRES - Eau en Poitou

Le Loup la biche et le chevalier

Activités 1 et 2. Peut-on manquer d`eau sur Terre ? Correction.

Poème pour les grands

VOUS PARTEZ FAIRE DE LA VOILE N`OUBLIEZ PAS L`ESSENTIEL

1. La répartition de l`eau sur la Terre: