LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES FINANCES PUBLIQUES

2014
Assemblée nationale
MAÏZAMA GAYA, Président de
la Commission des Finances et
du Budget ; TOUDJANI IDRISSA
ABDOULAYE, Assistant
LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES FINANCES PUBLIQUES :
LA PERSPECTIVE DU PRATICIEN
La présente communication aborde les différents problèmes que rencontrent les
parlementaires dans le contrôle des finances publiques : qu’est-ce qui fonctionne bien ?
Qu’est-ce qui ne fonctionne pas ? Qu’est-ce qui empêche un contrôle efficace des finances
publiques ? Cette communication est essentiellement basée sur notre expérience pratique au
sein de la Commission des Finances et du Budget.
LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES FINANCES PUBLIQUES : LA PERSPECTIVE
DU PRATICIEN
Plan de la communication
I. Introduction
II. Cadre juridique du Contrôle parlementaire au Niger
II.1 La Constitution
II.2 la Loi organique relative aux lois de finances
II.3 le Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale
III. Contrôle parlementaire
III.1. la pratique
a. La Commission des Finances et du Budget
b. Le contrôle en séance plénière
c. La spécificité de la question écrite
III.2 Les insuffisances
IV. Perspectives et Recommandations
V. Conclusion
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I.
Introduction
Le contrôle parlementaire des finances publiques est l’un des dispositifs
institutionnels permettant de garantir la transparence de la gestion des
ressources publiques et d’assurer par voie de conséquence, la bonne
gouvernance.
La République du Niger, pays francophone de l’Afrique de l’Ouest avec 17
millions d’habitants et un PIB nominal par habitant de 205 628 FCFA1 (soit 457
USD) en 2013, dispose donc de peu de ressources financières avec un très
faible niveau d’industrialisation.
Le contrôle de l’utilisation des maigres ressources mobilisées constitue un
enjeu crucial pour la réalisation du programme de développement afin
d’affranchir les populations du joug de la pauvreté et de l’insécurité
alimentaire.
Dans ce contexte, le rôle dévolu aux parlementaires relativement au contrôle
de l’action gouvernementale et particulièrement le contrôle des finances
publiques revêt alors une importance particulière. Il constitue un élément
essentiel pour la mise en œuvre du Programme de Développement
Économique et Social (PDES) et de l’ambitieux programme ‘‘3N’’, les nigériens
nourrissent les nigériens.
Cette communication présente, dans un premier temps, les fondements
juridiques du Contrôle parlementaire au Niger avant d’aborder le Contrôle
parlementaire tel qu’il est exercé dans la pratique, les défis ainsi que les
perspectives et les recommandations pour une amélioration de ce contrôle afin
d’assurer la réalisation des programmes de développement au service des
populations.
II. Cadre juridique du Contrôle parlementaire au Niger
II.1 La Constitution
Le contrôle parlementaire tire sa source de la Constitution de la République du
Niger. On peut citer à titre illustratif, les dispositions suivantes :
 l’Assemblée nationale vote la loi et consent l’impôt. Elle contrôle l’action
du Gouvernement (Article 90) ;
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Comptes économiques de la nation 2013, Institut National de la Statistique (Avril 2014)
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 l’Assemblée nationale règle les comptes de la nation selon les modalités
prévues par la loi de finances… (Article 115);
 la possibilité de création de commissions d’enquêtes et de contrôle
parlementaires ainsi que des missions d’informations dans le cadre du
contrôle de l’action gouvernementale ou sur toute question d’intérêt
nationale (Article 94) ;
 le droit d’amendement reconnu aux députés et cela quelque soit
l’origine du texte (Article 109).
II.2 la Loi organique relative aux lois de finances
La loi organique relative aux lois de finances est une transposition en loi
nationale de la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 25 juin 2009 portant lois de
finances au sein de l’Union Économique et Monétaire de l’Afrique de
l’Ouest(UEMOA). Elle renforce le pouvoir de contrôle dévolu à l’Assemblée
nationale notamment à travers les 2 innovations majeures :
 l’institution d’un débat d’orientation budgétaire à l’Assemblée
nationale au plus tard à la fin du 2ème trimestre de l’année (Article 57);
 l’obligation faite au Gouvernement de transmettre trimestriellement
à l’Assemblée nationale, à titre d’information, des rapports sur
l’exécution du budget et l’application du texte de la loi de finances
(Article 74).
II.3 Le Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale
Le règlement Intérieur de l’Assemblée encadre et précise les modalités de
l’exercice du contrôle parlementaire notamment à ses articles 107 et 108.
Article 107 : en sessions ordinaires comme en sessions extraordinaires
l’Assemblée nationale contrôle l’action du gouvernement aux moyens :
- des questions écrites et orales ;
- de l’interpellation ;
- des questions d’actualité ;
- des enquêtes parlementaires.
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La mise en jeu de la responsabilité gouvernementale intervient dans les cas
suivants :
- lorsque le Premier Ministre engage devant l’Assemblée nationale la
responsabilité du Gouvernement sur son programme, sur une
déclaration de politique générale ou sur le vote d’un texte ;
- lorsque l’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du
Gouvernement par le vote d’une motion de censure.
Article 108 : Les membres de l’Assemblée nationale ont, à ces occasions
comme en tout temps, accès à toutes les informations intéressant la vie de
nation ; individuellement ou collectivement ils peuvent interpeller le Premier
Ministre ou tout autre membre du Gouvernement au moyen d’une requête.
III. Contrôle parlementaire :
III.1. la pratique
Dans la pratique, le contrôle parlementaire des finances publiques au Niger se
résume essentiellement au contrôle budgétaire. Il s’exerce généralement à
l’occasion de l’examen et le vote de la loi de finances initiale, des lois de
finances rectificatives et de la loi de règlement. Accessoirement, les députés
font recourt à l’interpellation et aux questions écrites.
a. La Commission des Finances et du Budget
La Commission des Finances et du Budget exerce un contrôle spécifique sur le
budget de l’État grâce notamment à ses compétences définies à l’article 30 du
Règlement Intérieur de l’Assemblée nationale à savoir :
- les questions financières intérieures et extérieures ;
- les recettes et dépenses de l’État ;
- l’exécution du budget de l’État conformément ;
- monnaie, épargne et crédit ;
- domaine public et privé de l’Etat et des collectivités
- assurances ;
- suivi financier des entreprises publiques.
On peut mentionner au compte de ce qui fonctionne bien (les acquis), les
éléments suivants :
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 le respect par le Gouvernement du délai de transmission de la loi de
finances au Parlement, « dès l’ouverture de la session budgétaire ». (Art
114 de la constitution et Art 100 du Règlement Intérieur de l’Assemblée
nationale). La conférence des Présidents se charge de l’intégrer au projet
d’ordre du jour et de calendrier et le renvoie à la Commission des
Finances et du Budget qui est la commission générale permanente saisie
au fond du projet de budget ;
 l’outil le plus utilisé par les commissions générales permanentes en
matière de contrôle c’est l’audition. Lors de l’examen du projet budget, il
est procéder à l’audition de tous les responsables des Ministères et
Institutions de la République par les Commissions Générales
Permanentes (spécialisées). Cette procédure permet un contrôle efficace
des prévisions budgétaires mais aussi et surtout de l’exécution
proprement dite du budget. (exp : suivi des projets et programmes du
gouvernement notamment les retards accusés dans la mise en œuvre et
les solutions envisagées) ;
 les rapports des autres commissions générales permanentes sur
l’examen du projet de budget des Ministères et Institutions de la
République relevant du domaine de leurs compétences sont présentés à
la Commission des Finances et du Budget par leurs présidents et
rapporteurs respectifs. Ces rapports sont discutés en présence des
responsables du Ministère des Finances. Ces rapports ainsi que les
recommandations retenues sont intégrés au rapport général de la
Commission des Finances et du Budget ;
 l’exigence faite par les députés de la Commission Finances et Budget au
Ministère des Finances de mettre à la disposition de ladite commission
tout document pouvant fournir des informations relativement à
l’exécution du budget ou facilitant l’examen du projet des lois de
finances (exp : Le taux d’exécution de la loi de finance en cours, le
TOFE…) ;
 l’institution au niveau de la Commission des Finances et du Budget des
séances d’évaluation de la mise en œuvre par le Gouvernement, des
recommandations formulées lors de l’examen des projets de loi de
finances précédents. Cet exercice s’est révélé très efficace, il apporte en
partie une solution au problème de suivi des recommandations. Il a
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notamment permis à la commission de suivre le processus de
transposition au niveau nationale des directives de l’UEMOA relatives
aux finances publiques.
 les points ci-haut cités concourent à un meilleur exercice du droit
d’amendement des députés. Il faut relever que ce droit d’amendement
est encadré par l’Article 111 de la constitution repris par le Règlement
intérieur de l’Assemblée nationale qui stipule que : « Les propositions et
amendements déposés par les députés ne sont pas recevables lorsque
leur adoption aurait pour conséquence, soit une diminution des
ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge
publique, à moins qu’ils ne soient accompagnés d’une proposition
d’augmentation ou de recettes ou d’économies équivalentes».
En pratique, cette disposition ne pose pas de grandes difficultés.
Généralement, les députés et les responsables du Ministère des
Finances, d’un commun accord identifient les lignes budgétaires qui vont
faire l’objet de modifications pour prendre en charge les préoccupations
des parlementaires ;
 Suite aux recommandations de la Commission des Finances et du Budget,
le respect par le Gouvernement des dispositions relatives aux
modifications de la loi de finances en cours d’exécution. (Lois de finances
rectificatives, transferts des crédits budgétaires dont l’avis du Parlement
ou de la Commission des Finances et du Budget est requis) ;
 la sérénité des échanges : en dépit des enjeux considérables du budget
puisqu’il constitue l’instrument le plus important de la mise en œuvre
des politiques publiques, les débats au niveau du Parlement nigérien
sont caractérisés par la convivialité et le respect mutuel entre les
députés de la majorité et ceux de l’opposition et entre les députés tout
bord confondu et le Gouvernement ;
 la présentation à la Commission des Finances et du Budget du rapport de
la Cour de Compte, résultat des investigations qu’elle a menées sur
l’exécution de la loi de Finances et ce, en présence des responsables du
Ministère des Finances. Cette présentation est suivie de débat entre les
trois parties (Gouvernement, Parlement et Cour des Comptes) ;
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 Par rapport au contrôle de l’exécution du Budget de l’Assemblée
Nationale, la Commission des Finances et du Budget est l’organe chargé
du suivi de l’exécution du budget de l’Institution. A ce titre, elle examine
les rapports administratifs trimestriels sur l’exécution du budget de
l’Assemblée nationale dressé par la Questure accompagné du rapport du
payeur sur la période considérée. Chaque année elle dresse un rapport à
la plénière sur son mandat de suivi à la session de mars (56 et 57 du
Règlement Comptable et Financier de l’Assemblée nationale). Dans le
cadre de cet exercice, la Commission des Finances et du Budget examine
toutes les dépenses de l’Assemblée nationale, elle procède au besoin à
un examen approfondi de certaines dépenses.
b. le contrôle en séance plénière
Les rapports, fruits des travaux en commission sont transmis à la plénière de
l’Assemblée nationale pour examen et adoption. Ainsi, l’examen du rapport
général de la Commission des Finances et du Budget sur le projet de loi de
finances et de loi de règlement sont des occasions privilégiées où les députés
exercent une revue annuelle de la gestion des finances publiques avant
l’adoption desdits textes.
Par ailleurs, l’Assemblée nationale, en dehors des outils de contrôle prévu à
l’article 107, peut mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement :
- par le dépôt d’une motion de censure à l’initiative d’au moins 1/5 des
députés (Article 126 Règlement Intérieur, alinéa 1), la motion n’est
adoptée que si elle est votée par la majorité absolue des membres
composant l’Assemblée nationale. Si la motion de censure est adoptée,
le Premier ministre doit remettre la démission de son Gouvernement. Ce
cas a été vécu en mai 2007, lorsque l’Assemblée nationale a reversé le
gouvernement de Hama Amadou.
En général, le fait majoritaire limite considérablement la portée de la
motion de censure. Aujourd’hui, celle-ci est principalement une arme de
procédure permettant à l’opposition de provoquer un débat solennel ;
- lorsque, par application de l’article 107 de la Constitution, le Premier
Ministre engage de la responsabilité du Gouvernement sur son
programme, sur une déclaration de politique générale ou sur le vote d’un
texte (article 125, alinéa 2 du Règlement Intérieur). En 2013, le Premier
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Ministre, Birgi Rafini a engagé la responsabilité du gouvernement sur le
PDES.
e. La spécificité de la question écrite
Cette procédure constitue une prérogative individuelle du député. Elle est la
seule procédure parlementaire de ce type à s’exercer hors du cadre de la
séance et dont l’effet est différé.
Les questions écrites sont posées par un député à un ministre. Elles doivent
être sommairement rédigées et se limiter aux éléments strictement
indispensables à la compréhension de la question. Elles ne doivent contenir
aucune imputation d’ordre personnel à l’égard de tiers nommément désignés.
Le texte des questions écrites est remis au Président de l’Assemblée nationale,
qui le notifie au Gouvernement.
Lorsqu’une question écrite n’a pas obtenu de réponse dans un délai d’un mois
son auteur peu la transformer en question orale (Article 110 du Règlement
Intérieur).
A titre d’exemple on peut citer la question écrite du député Janeidou Gado
Sabo, membre de la Commission des Finances et du Budget sur les recettes
réalisées suite à la mise en place d’un dispositif de contrôle des transactions
téléphoniques. Ces recettes ont en effet constitué un des points les plus
discutés lors de l’examen de la loi de finance 2014.
III.2 les insuffisances
Le contrôle parlementaire tel que exercé actuellement, rencontre des
difficultés parmi lesquelles, on peut relever :
 les recommandations formulées par les députés restent pour la plus
part dans les tiroirs des Ministères, généralement les députés ne
contrôle pas leur mise en œuvre ;
 les difficultés de mise en œuvre des réformes de l’UEMOA ; les 6
directives relatives aux finances publiques ont été transposées en
dispositif législatif et réglementaire national dont la loi organique
relative aux lois des finances adoptée en 2012. Toutefois, l’application
n’est pas encore effective ce qui handicape l’exercice du contrôle
parlementaire (notamment les rapports trimestriels d’exécution du
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Budget, le débat d’orientation budgétaire, le budget programme et la
Gestion axée sur les Résultats) ;
 le manque de transparence des documents produits et les difficultés
de traçabilité des dépenses publiques et donc du contrôle
parlementaire ;
 en lien avec les difficultés évoquées ci-haut, le budget dans sa forme
actuelle est un document peu transparent donc difficile à exploiter. En
effet, il est fastidieux de ressortir les dépenses dédiées à un secteur
déterminé, ou les investissements programmés dans une localité
précise avec les montants des dépenses. Cela ne permet pas aux
parlementaires de formuler des critiques objectives sur certains choix
du Gouvernement ;
 le manque d’expertise au niveau du Parlement (députés et assistants)
ce qui a pour conséquence de limiter les critiques et les contrepropositions (amendements) de la part des parlementaires ;
 le temps dédié à l’examen du budget est insuffisant, le Parlement
reçoit plusieurs projets de lois pendant la session budgétaire ce qui
entraine une réduction substantielle du temps consacré à l’examen
du projet de la loi de finances ;
 le retard dans la production des lois de règlement, les dispositions de
l’article 63 alinéa 1er de la loi organique relative aux lois de finances
ne sont pas respectées ;
 l’utilisation quasi nulle de la prérogative du Parlement lui donnant la
possibilité de demander à la Cour de Comptes de mener pour son
compte, toutes enquêtes et études se rapportant à l’exécution des
recettes et des dépenses publiques (Article 115 de la Constitution) ;
 les difficultés qu’éprouve l’administration pour la mise en œuvre des
réformes des finances publiques de l’UEMOA comme indiqué plus
haut alors que toutes les directives ont été transposées au niveau
national ;
 le peu d’intérêt du parlementaire à exercer ses prérogatives en
matière de contrôle des finances publiques notamment en dehors de
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sessions de l’Assemblée nationale. Ceci peut s’expliquer par plusieurs
raisons dont entre autres le fait majoritaire, le manque de
compétences pour certains députés notamment ceux illettrées, la non
maitrise de la procédure, un manque de détermination des députés à
exercer un contrôle sur l’exécutif ;
 interruption régulière du système démocratique de 1974 -1992 et
trois (3) coups d’État après la reprise du système démocratique (de
1992 à 2010) ;
IV. Perspectives et Recommandations
Par rapport aux perspectives on peut retenir les points suivants :
 le Bureau de la Commission des Finances et du Budget a mis en place
depuis 2012, un programme de formation des députés et assistants
de ladite Commission sur le programme des réformes des finances
publiques de l’UEMOA. Cette initiative doit être soutenue afin de
permettre aux députés et leurs assistants d’être formés et de relever
les défis imposés par ladite réforme ;
 en dépit des moyens limités, le Gouvernement avec l’appui des
partenaires techniques et financiers a initié des programmes de
réformes et de modernisation des administrations financières. La
création d’une Direction Générale des Reformes Financières en est
l’illustration.
On peut noter la mise en route du SISIC à la DGI, du système
d’informatisation de la Douane, la réforme de DGTCP, la poursuite de
la modernisation de la chaîne des dépenses au niveau du Ministère
des Finances, le renforcement des capacités de la Cour des Comptes
etc. Ces réformes ont pour conséquence entre autres, de permettre la
disponibilité et la fiabilité de l’information, la transparence et la
célérité dans le traitement des données au bénéfice des
parlementaires et des citoyens en général.
Dans le même élan, en collaboration avec la Banque Mondiale un
système informatique simplifiant l’analyse des données financières
« BOOST Niger » est en cours d’installation. Cette application offre
plus de lisibilité au Budget de l’État tant du point de vue des
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prévisions que des réalisations. Cet outil va révolutionner la pratique
du contrôle parlementaire au Niger. En effet, il permettra de disposer
en quelques clics et en temps réel des informations dont la recherche
peut prendre des heures de travail ;
 l’engagement du Gouvernement à passer aux budgets programmes
dans deux Ministères pilotes (Éducation et santé publique).
En termes de recommandations l’on peut retenir les points ci-après :
 l’expression d’une volonté politique forte de la part des
parlementaires en vue d’exercer pleinement leurs prérogatives en
matière de contrôle parlementaire en général et celui des finances
publiques en particulier ;
 le respect par le Gouvernement du délai de dépôt du projet de loi de
règlement au plus tard le jour de l’ouverture de la session budgétaire
suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapport. (Article 63
de LOLF) ;
 le Parlement doit se donner les moyen d’acquérir une expertise en
matière de contrôle de finances publiques notamment en renforçant
les capacités des parlementaires et de leurs assistants ;
 le renforcement des capacités de l’administration (exécutif) afin
qu’elle se réapproprie la tradition de la reddition des comptes d’une
part et d’autre part qu’elle mette en œuvre les réformes de l’UEMOA
sur les finances publiques. (Organisation du débat d’orientation
budgétaire, transmission du rapport trimestriel d’exécution du budget
à la Commission des Finances et du Budget, mise en place du budget
programme…) ;
 le renforcement de la lutte contre la corruption et l’impunité afin de
sécuriser les maigres ressources publiques (soutien politique fort à la
Haute Autorité Lutte Contre la Corruption et les Infractions Assimilés
HALCIA, création d’un pôle judiciaire sur la répression des crimes
économiques) ;
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 le renforcement du contrôle citoyen, actuellement certaines
organisations de la société civile tiennent des sessions budgétaires
citoyennes auxquelles participent les principaux responsables du
Ministère des Finances (Ministre délégué au budget, DGB…).
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V.
Conclusion :
Au terme de notre communication, il importe de retenir que le contrôle
parlementaire est certes une réalité, fruit de la démocratisation du pays.
Cependant, des efforts importants restent à faire afin que le Parlement puisse
exercer un contrôle efficace sur les finances publiques ainsi que sur les choix
stratégiques du Gouvernement en la matière.
Le parlementaire doit pouvoir asseoir son autorité de contrôle sur les recettes
au même titre que sur les dépenses afin de limiter les détournements des
ressources publiques indispensables à la mise en œuvre de toute politique de
développement.
Le Parlement doit se donner les moyens de garantir la bonne gouvernance à
travers un contrôle efficace des finances publiques afin de combattre la
corruption et l’impunité qui constituent les plus grands facteurs de dilapidation
des ressources publiques.
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