transports et déplacements

Transcription

Une étude partenariale GART/AdCF
transports
et déplacements
Du transfert à l’exercice de la compétence en 40 questions-réponses
table des matières
LEXIQUE �� 5
CADRE GÉNÉRAL – QUI FAIT QUOI ? �� 8
LA PRISE DE COMPÉTENCE TRANSPORT EN 40 QUESTIONS ........................................................................................................................................................................................................... 11
1° L’articulation autorité organisatrice de transports – compétence transport – périmètre de transports urbains ............................................................... 11
1) Peut-on exercer la compétence transport sans avoir créé de PTU ?
2) Les limites géographiques d’un PTU doivent-elles correspondre à celles de l’EPCI qui le met en place ?
3) Peut-on créer plusieurs PTU sur le territoire d’un seul EPCI ?
4) Comment s’exerce la compétence transport d’une communauté de communes ayant remplacé un syndicat mixte ?
5) La compétence transport peut-elle être partagée entre une communauté d’agglomération et le département sur deux parties différentes du territoire ?
6) Quelle procédure mettre en œuvre pour une communauté de communes qui se transforme en communauté d’agglomération ?
7) Dans le cas d’une transformation d’une communauté de communes en communauté d’agglomération,
à quel moment la nouvelle structure dispose pleinement de la compétence transport ?
8) Exercice de la compétence transport en cas de fusion entre une communauté de communes et un syndicat mixte
donnant naissance à une communauté d’agglomération
9) L’exercice de la compétence transport comprend-il la prise en charge du mobilier urbain affecté au transport
et des autres équipements et aménagements relatifs au transport ?
10) Comment articuler les compétences transport et voirie lorsque leur exercice est partagé par plusieurs AOT ?
11) Qui est compétent pour l’implantation des points d’arrêt des transports en commun ?
2° Le lien entre le plan de déplacements urbains et le périmètre de transports urbains .............................................................................................................................................. 16
12) Le PDU doit-il obligatoirement être aligné sur le PTU ?
13) Une AOT dont le PTU a été étendu a-t-elle l’obligation de reprendre l’ensemble de la procédure d’élaboration du PDU ?
3° Les transferts de compétences entre départements et communauté en matière de transport ................................................................................................................... 17
14) Extension du périmètre d’une communauté d’agglomération et transfert des lignes régulières interurbaines de voyageurs
15) Concernant la question du transfert du personnel, quelles sont les règles à observer lors d’un transfert de compétences
entre un conseil général et une nouvelle communauté d’agglomération ?
4° L’articulation des compétences transport des communes, communautés et départements ........................................................................................................................... 18
16) Un conseil général peut-il adhérer à plusieurs syndicats mixtes de son territoire ?
17) Un conseil général peut-il conserver l’exploitation d’une ligne qu’il exploitait et dont l’itinéraire va être intégré à deux PTU contigus
suite à la création d’une communauté d’agglomération ?
18) Une communauté de communes, à la fois AOTU et AO2 pour le compte d’un conseil général, peut-elle étendre le circuit sortant de son PTU
afin de rejoindre le PTU d’une communauté d’agglomération contigüe ?
19) Quelle forme juridique peut prendre la mise en place de navettes gratuites par une communauté d’agglomération ?
20) Une communauté d’agglomération peut-elle organiser et exploiter une ligne de transport régulier sortant de son PTU ?
5° L’exercice de la compétence transport scolaire ................................................................................................................................................................................................................................................................ 20
21) Quelle AOT est responsable de l’organisation du transport scolaire ?
22) Un EPCI qui n’a pas la compétence transport peut-il mettre en place une liaison, réservée aux adolescents résidant dans son ressort,
entre son territoire et un centre nautique pendant la période estivale ?
23) La question de la responsabilité en cas de partage de la compétence transport scolaire entre une communauté d’agglomération et une commune
24) Quelles règles observer pour l’exercice de la compétence transport scolaire au regard du principe d’égalité de traitement des usagers ?
25) Comment organiser le transport péri ou extrascolaire pour une communauté d’agglomération nouvellement créée ?
26) Une communauté d’agglomération peut-elle demander une participation aux familles pour financer le transport scolaire ?
27) Transport scolaire et commune d’accueil pour un regroupement pédagogique intercommunal (RPI) : partage des compétences
28) Le département est-il compétent pour l’organisation des transports entrants et sortants d’un PTU ?
6° Le transport de personnes à mobilité réduite ....................................................................................................................................................................................................................................................................... 25
29) Une communauté d’agglomération est-elle compétente pour organiser le transport à destination des personnes à mobilité réduite ?
30) Hors PTU, qui est compétent pour organiser le transport des élèves handicapés ?
7° Le transport à la demande ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 26
31) Quelle forme peut prendre le transport à la demande pour une collectivité qui souhaite proposer ce service, alors qu’elle n’exerce pas la compétence transport ?
32) Quelles sont les sources de financement envisageables pour organiser un service de transport à la demande ?
33) Quelle forme juridique peut prendre l’organisation d’un service de transport à la demande entre plusieurs collectivités ?
8° Le financement de la compétence transport .......................................................................................................................................................................................................................................................................... 28
34) Qu’inscrit-on au budget annexe transport ?
35) Un conseil général, en l’absence de PTU sur son territoire, peut-il prélever le versement transport ?
36) Transformation d’une communauté de communes en communauté d’agglomération : la question de l’extension du versement transport à de nouvelles communes
37) Un syndicat mixte n’exerçant qu’une compétence « études relatives au transport » peut-il prélever le versement transport sur son territoire ?
38) Une communauté d’agglomération nouvellement créée peut-elle appliquer différents taux de VT sur le territoire de chacune de ses communes membres ?
39) Versement transport et commune touristique
40) Une communauté d’agglomération souhaitant mettre en œuvre un projet de TCSP peut-elle majorer son taux de versement transport ?
PRINCIPALES ABRÉVIATIONS .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 31
Une étude partenariale GART/ AdCF
3
4
LEXIQUE
LEXIQUE
Autorité organisatrice
de transports (AOT)1
Les missions des autorités organisatrices de transports sont :
•Organiser le transport public, créer des dessertes, choisir des
modes de gestion et des modes techniques d’exploitation
des services, établir une tarification, conventionner avec les
transporteurs ;
•
Réaliser et gérer les infrastructures et tous les équipements
affectés au transport.
Autorité organisatrice
de transports urbains (AOTU)
Les missions des AOTU s’effectuent obligatoirement dans le ressort du PTU. Celles-ci recouvrent notamment :
•l’organisation du transport public : choix du mode d’exploitation,
choix du ou des exploitants, définition de la tarification, passation
de conventions avec les transporteurs, fixation et financement
des subventions d’investissement et d’exploitation ;
•la réalisation et la gestion d’infrastructures et d’équipements
affectés au transport urbain ;
•la réglementation des activités de transport et le contrôle de
son application ;
•le développement de l’information et de la recherche sur les
systèmes de transport ;
•la promotion des transports publics.
Périmètre de transports urbains (PTU)2
L’article L. 1231-4 du Code des transports définit le PTU comme
comprenant « le territoire d’une commune ou le ressort territorial d’un établissement public ayant reçu mission d’organiser le
transport public de personnes ».
Ce n’est qu’à compter de la création d’un PTU que le maire ou
le président de l’établissement public acquiert compétence en
matière d’organisation de services réguliers de transport urbain.
L’existence d’un PTU est conditionnée à l’obtention d’un arrêté
préfectoral constatant la création d’un PTU sur demande de
l’exécutif de la collectivité publique.
Le PTU délimite le territoire sur lequel l’AOTU peut exercer sa
compétence et décider d’instaurer l’impôt communément appelé
« versement transport ».
Plan de déplacements urbains (PDU)3
Le plan de déplacements urbains met en place le cadre fixant
l’organisation du transport de personnes et de marchandises, la
circulation et le stationnement dans le PTU.
En outre, et conformément aux dispositions de l’article L. 1214-2
du Code des transports, « le plan de déplacements urbains vise à
assurer :
1 L’équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et
de facilités d’accès, d’une part, et la protection de l’environnement et de la santé, d’autre part ;
2 Le renforcement de la cohésion sociale et urbaine, notamment l’amélioration de l’accès aux réseaux de transports
publics des personnes handicapées ou dont la mobilité est
réduite ;
3 L’amélioration de la sécurité de tous les déplacements, en
opérant, pour chacune des catégories d’usagers, un partage
de la voirie équilibré entre les différents modes de transport
et en effectuant le suivi des accidents impliquant au moins
un piéton ou un cycliste ;
4 La diminution du trafic automobile ;
5 Le développement des transports collectifs et des moyens
de déplacement les moins consommateurs d’énergie et les
moins polluants, notamment l’usage de la bicyclette et la
marche à pied ;
6 L’amélioration de l’usage du réseau principal de voirie dans
l’agglomération, y compris les infrastructures routières
nationales et départementales, par une répartition de son
1 - L. 1231-1 et L. 1231-2 du code des transports
Les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes de transports sont, dans les conditions générales énoncées au présent chapitre, les
autorités compétentes pour organiser les services réguliers de transports public urbain de personnes. Elles peuvent, en outre, organiser des
services de transports à la demande.
Les services mentionnés à l’article L. 1231-1 concernent les transports routiers, fluviaux et maritimes et, sur les réseaux relevant de la compétence
des autorités organisatrices, les transports ferroviaires et guidés.
2 - Article 27 de la loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs codifié aux articles L. 1231-4 et L. 1231-5 du
code des transports.
3 - Articles L. 1214-1 et suivants du code des transports
5
affectation entre les différents modes de transport et des
mesures d’information sur la circulation ;
7 L’organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs
publics de stationnement, notamment en définissant les zones
où la durée maximale de stationnement est réglementée, les
zones de stationnement payant, les emplacements réservés
aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite,
la politique de tarification des stationnements sur la voirie
et dans les parcs publics corrélée à la politique de l’usage
de la voirie, la localisation des parcs de rabattement à
proximité des gares ou aux entrées de villes, les modalités
particulières de stationnement et d’arrêt des véhicules de
transport public, des taxis et des véhicules de livraison de
marchandises, les mesures spécifiques susceptibles d’être
prises pour certaines catégories d’usagers, notamment
tendant à favoriser le stationnement des résidents
et des véhicules bénéficiant du label « autopartage »
tel que défini par voie réglementaire ;
8
L’organisation des conditions d’approvisionnement de
l’agglomération nécessaires aux activités commerciales et
artisanales, en mettant en cohérence les horaires de livraison
et les poids et dimensions des véhicules de livraison au sein
du périmètre de transports urbains, en prenant en compte les
besoins en surfaces nécessaires aux livraisons pour limiter la
congestion des voies et aires de stationnement, en améliorant
l’utilisation des infrastructures logistiques existantes,
notamment celles situées sur les voies de pénétration
autres que routières, et en précisant la localisation des
infrastructures à venir, dans une perspective multimodale ;
9 L’amélioration du transport du personnel des entreprises et
des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l’utilisation, par leur
personnel, des transports en commun et le recours au covoiturage ;
10 L’organisation d’une tarification et d’une billettique intégrées pour l’ensemble des déplacements, incluant sur option le stationnement en périphérie et favorisant l’utilisation
des transports collectifs par les familles et les groupes ;
11 La réalisation, la configuration et la localisation d’infrastructures de charge destinées à favoriser l’usage de véhicules
électriques ou hybrides rechargeables. »
Versement transport (VT)4
Le versement destiné aux transports en commun, plus communément appelé « VT », est un impôt (Tribunal des conflits,
7 décembre 1998, District urbain de l’agglomération rennaise,
n° 31123) qui touche les employeurs, publics ou privés, dont un
ou plusieurs établissements se situent dans le ressort d’un PTU
et qui emploient plus de neuf salariés.
D’abord instauré pour l’Île-de-France en 1971, le VT a, dès 1973,
été étendu au reste de la France.
Le produit de cette imposition est affecté au financement des
dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports
publics dans le périmètre d’action d’une AOTU.
Service public de transport5
Aux termes de l’article L. 1211-4 du Code des transports :
« Constituent des missions de service public dont l’exécution
est assurée par l’État, les collectivités territoriales et leurs
établissements publics, en liaison avec les entreprises privées
ou publiques :
1L
a réalisation et la gestion d’infrastructures et d’équipements
affectés au transport et leur mise à la disposition des usagers
dans des conditions normales d’entretien, de fonctionnement
et de sécurité ;
2 L’organisation du transport public ;
3 La réglementation des activités de transport et le contrôle de
son application ainsi que l’organisation des transports pour la
défense ;
4 Le développement de l’information sur le système des transports ;
5 Le développement de la recherche, des études et des statistiques de nature à faciliter la réalisation des objectifs assignés
au système des transports. »
Transport public6
Contrairement aux transports privés, les transports publics
sont ouverts au public. Cela ne signifie en aucun cas que les
transports publics doivent être exécutés obligatoirement par des
organismes publics. C’est la nature du transport et non celle de
l’entreprise qui l’assure qui est prise en compte.
4 - Articles L. 2333-64 et suivants du CGCT
En dehors de la région Île-de-France, les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l’exception des fondations et associations
reconnues d’utilité publique à but non lucratif dont l’activité est de caractère social, peuvent être assujetties à un versement destiné au financement
des transports en commun lorsqu’elles emploient plus de neuf salariés :
1° Dans une commune ou une communauté urbaine dont la population est supérieure à 10 000 habitants ou, dans les deux cas, lorsque la population
est inférieure à 10 000 habitants et que le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques au sens de l’article
L. 133-11 du Code du tourisme ;
2° Ou dans le ressort d’un établissement public de coopération intercommunale compétent pour l’organisation des transports urbains, lorsque la
population de l’ensemble des communes membres de l’établissement atteint le seuil indiqué.
Les employeurs qui, en raison de l’accroissement de leur effectif, atteignent ou dépassent l’effectif de dix salariés sont dispensés pendant trois ans
du paiement du versement. Le montant du versement est réduit de 75 %, 50 % et 25 %, respectivement chacune des trois années suivant la dernière
année de dispense. Pour les employeurs qui sont dispensés du versement en 1996, la dispense de paiement s’applique jusqu’au 31 décembre 1999.
5 - Article L. 1211-4 du Code des transports
6 - Article L. 1000-3 I° du Code des transports :
Est considéré comme transport public tout transport de personnes ou de marchandises, à l’exception de celui organisé pour son propre compte par
une personne, publique ou privée.
7 - Chapitres 1 et 2 du titre Ier du Livre Ier de la troisième partie du Code des transports
6
Service régulier de transport public7
Les services réguliers classiques
Ils constituent la majeure partie du transport routier de personnes. Ils sont matérialisés par des lignes d’autobus qui
desservent des points d’arrêt fixes ; leurs itinéraires et leurs
horaires sont fixes, leurs tarifs sont homologués par la collectivité.
La réglementation en vigueur distingue les transports urbains
– qui s’effectuent dans le ressort d’un PTU uniquement – des
transports non urbains qui ont généralement pour cadre le département.
À l’égard des collectivités territoriales et de leurs groupements,
sont considérés comme privés, les transports organisés pour
des catégories particulières d’administrés dans le cadre d’activités relevant de leurs compétences propres. La notion de
catégorie particulière d’administrés n’étant pas autrement définie, l’organisation de services privés peut être très générale.
Afin de contenir les détournements que pourraient favoriser cette définition floue du transport « pour compte propre »,
le décret du 7 avril 1987 prévoit que les services privés de
transport doivent être exécutés à titre gratuit.
Les services réguliers à la demande ou transport
à la demande (TAD)
Contrairement à ce que son nom laisse supposer, le transport à la demande fait partie intégrante des services réguliers,
mais ses fréquences sont fonction de la demande des usagers. Il peut s’agir par exemple, en zone rurale, de services
de taxis allant chercher des personnes dans des zones non
desservies par les lignes régulières ordinaires qui, pour éviter des surcoûts disproportionnés par rapport à la densité de
population concernée, ne sont pas prolongées ou détournées.
Services de transport occasionnel
Ces services sont essentiellement consacrés au tourisme mais
servent également fréquemment à l’organisation de transport
d’enfants à destination des piscines, terrains de sport, etc.,
devenant ainsi de véritables compléments des lignes régulières pour la desserte des établissements d’enseignement.
Ils peuvent être exécutés sous deux formes :
•Les circuits à la place, où chaque usager achète son titre de
transport. Sauf dispositions particulières, ce type de transport ramène les voyageurs à leur point de départ ;
•Les services collectifs qui impliquent la mise à disposition,
par l’AOT, d’un véhicule au profit exclusif d’un groupe d’au
moins dix personnes devant avoir été constitué préalablement à sa prise en charge.
Depuis la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses
dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, la plupart des obligations qui pesaient
antérieurement sur le transport occasionnel ont été abrogées.
La seule obligation qui subsiste encore consiste en l’obtention,
pour les services ayant recours à des véhicules de moins de
dix places, d’une autorisation du représentant de l’État dans
le département.
Transports privés
ou « pour compte propre »8
Cette forme de transport routier de personnes n’a pas fait
l’objet de nombreux développements dans la réglementation
française. Il est communément admis qu’elle consiste en une
option offerte aux collectivités publiques, aux associations et
aux entreprises n’exerçant pas leur activité principale dans le
secteur du transport pour organiser des transports spécifiques
en dehors des contraintes administratives.
8 - Décret n° 87-242 du 7 avril 1987 relatif à la définition
et aux conditions d’exécution des services privés de
transport routier non urbain de personnes
7
CADRE GÉNÉRAL
?
I
O
U
Q
T
I
QUI
FAIT
QUOI
A
F
I
U
Q
L’organisation des transports
La loi d’orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982, dite « LOTI », a opéré un partage des compétences
en matière de transport entre les communes ou leurs groupements, le département et la région.
8
Les agglomérations (AOTU)
Les régions (conseils régionaux)
Les transports publics urbains de personnes sont effectués dans
les périmètres de transports urbains (PTU) qui correspondent au
ressort territorial de la commune ou de groupements de communes (les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes et les
syndicats de communes, ou les syndicats mixtes).
Dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, les AOTU
doivent élaborer des plans de déplacements urbains (PDU) qui
définissent les principes de l’organisation des transports de
personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement sur le territoire, en vue de diminuer le trafic automobile. La priorité est donc accordée aux transports en commun,
au développement de l’intermodalité et à la revitalisation de la
marche et du vélo.
La région est l’autorité organisatrice du transport collectif d’intérêt régional. Ses compétences présentent la particularité de
s’étendre au rail et à la route.
Au sein du schéma régional des infrastructures et des transports
qu’elle élabore dans le respect des compétences des départements, des communes et de leurs groupements, elle décide,
pour l’ensemble de son territoire, du contenu du service public
de transport régional de voyageurs et notamment des dessertes,
de la qualité du service et de l’information des voyageurs, ainsi
que de la cohérence et de l’unicité du système ferroviaire dont
l’État est le garant.
Les régions exercent également leurs compétences en matière
de tarification dans le respect des principes du système tarifaire
national.
Les départements (conseils généraux)
L’Île-de-France, un cas particulier
Le département est l’autorité organisatrice des services routiers
de transports publics interurbains réalisés principalement à
l’extérieur des PTU. La compétence départementale s’étend aux
services réguliers et aux services à la demande, à l’exception
des liaisons d’intérêt régional ou national, mais aussi aux
services scolaires.
Ces services sont inscrits au plan départemental de transport.
Le département est également compétent pour des projets
d’infrastructures de type ferré ou guidé, à la condition qu’ils ne
dépassent pas les limites territoriales du département et qu’ils
utilisent des voies autres que celles du réseau ferré national.
Pour bien situer les limites institutionnelles de l’intervention du
département, il convient de garder à l’esprit que celles-ci se
situent entre celles de deux autres types de collectivités :
•les régions, qui décident de l’intérêt régional ou non des lignes ;
•les autorités urbaines, qui fixent leur périmètre d’intervention
sous l’autorité du préfet, après avis du ou des conseils généraux
concernés.
En Île-de-France, l’organisation des transports est confiée à un
établissement public spécifique, le Syndicat des transports d’Îlede-France (STIF) qui, depuis le 1er juillet 2005, n’est plus contrôlé
par l’État. Son conseil d’administration est en effet désormais
composé des seuls représentants des collectivités territoriales
(région Île-de-France, départements et Paris). Présidé par le président de la région, ce syndicat est notamment compétent pour
fixer les dessertes, désigner les exploitants, définir les modalités techniques d’exécution des services, créer les conditions
générales d’exploitation et de financement des services, veiller
à la cohérence des programmes d’investissements et fixer la
politique tarifaire. Il est aussi responsable de l’organisation et du
fonctionnement des transports scolaires et peut organiser des
services de transport à la demande.
Enfin, le STIF assure la réalisation d’infrastructures ou d’équipements destinés au transport de voyageurs, dans la limite des
compétences reconnues au gestionnaire du réseau ferré national.
répartition des compétences en matière de gestion des mobilités
Transports
en commun
Tarification,
intermodalité
Documents
de
planification
Voirie
et
infrastructure
Stationnement
Management
de la mobilité
• Édiction de normes
dans les PLU
• PLU en
compatibilité avec
le PDU le cas
échéant
Collectivité
non AOTU
• Maîtrise d’ouvrage
de la voirie locale :
police de la
conservation
• Police de la
circulation sur
l’ensemble du réseau
viaire
• Gestion de la
circulation
• Tarification –
réseaux urbains
AOTU
• Transports
collectifs urbains,
organisation de
services réguliers et
à la demande
• Centrales de
mobilité : conseil
et information
multimodale
(agglomérations de
plus de 100 000
habitants)
• Voirie communale
• PDU obligatoire
dans les
agglomérations de
plus de 100 000
habitants
• Coopération
intermodale et
tarifaire
Département
(conseils généraux)
• Transports
collectifs
interurbains
(réguliers et TAD)
• Transport scolaire
hors PTU
• Construction et
gestion des gares
routières
Région
(conseils régionaux)
• Organisation du
transport d’intérêt
régional (TER :
trains et cars)
• Tarification
– réseaux
départementaux
• Voirie d’intérêt
communautaire
• Voirie
communautaire
(communautés
urbaines et métropoles
uniquement)
• Aménagements sur
voirie, récupération
d’une partie du
produit des amendes
et des recettes du
stationnement payant
de surface
• Parcs de
stationnement hors
voirie (communautés
urbaines uniquement)
• Mise à disposition
de places de
stationnement dédiées
à l’autopartage
• Voirie
départementale
• Tarification
des réseaux TER
sous contrainte
des tarifications
nationales
• Élaboration des
schémas régionaux
des infrastructures
et des transports
(SRIT)
• Coopération
intermodale et
tarifaire
• Volet « transport »
des schémas climat
air énergie
• Écomobilité des
scolaires (pédibus)
• Services de
type VLS
• Zones piétonnes
• Stationnement
des vélos sur
foncier communal
• Incitation à la
mise en place
de plans de
déplacements
d’établissement ou
de zone d’activités
(PDE, PDA et PDIE)
scolaires (pédibus)
scolaires
• Gestion de la
circulation sur voirie
départementale
• Coopération
intermodale et
tarifaire
• Aménagement
de pistes cyclables
sur les voies
communales
• Police du
stationnement en
lien avec les services
de police et de
gendarmerie
• Pôles d’échanges
d’intérêt
communautaire
Promotion
des modes
actifs
• Possibilité
d’élaborer un
schéma directeur
cyclable
• Aménagement
de pistes
cyclables d’intérêt
communautaire
• Nouveaux
services à la
mobilité (type VLS)
• Stationnement
des vélos
sur foncier
communautaire
• Aménagement
de véloroutes, voies
vertes et pistes
cyclables sur voirie
départementale
• Possibilité
d’élaborer
un schéma
départemental des
itinéraires cyclables
Transport et
livraison de
marchandises
• Police de
stationnement sur
voirie et police de la
circulation
• Article 12 des PLU
(aires de livraisons
privatives)
• Espaces logistiques
urbains (type CDU)
Sécurité
routière
• Police de
circulation,
prévention routière
en lien avec les
services de police
et de gendarmerie
• Harmonisation des
horaires
• Article 12 des PLU
• Zones logistiques,
portuaires et
aéroportuaires d’intérêt
communautaire
• Volet sécurité
routière du PDU
• Espaces logistiques
urbains de type centre
de distribution urbain
• Zones logistiques,
portuaires et
aéroportuaires
départementales
• Ports et aéroports
décentralisés
• Contribution au
développement
d’opérateurs
ferroviaires de
proximité
• Prévention
routière
• Ports et aéroports
décentralisés
• Volet « fret » du SRIT
• Financement
de l’infrastructure
ferroviaire via les plans
rail et les contrats de
plan État-région
• Incitation à la
mise en place de
PDE en liaison avec
l’AOTU
• Financement
de parcs vélos en
gare TER
• Volet « fret » du
plan rail
• Contribution au
développement
d’opérateurs
ferroviaires de
proximité (OFP)
• Financement
ferroviaire via les plans
rail et les contrats de
plan État-région
État
Établissements
publics
opérateurs de
transport
• Actions
des directions
interdépartementales
des routes (DIR)
• Trains d’équilibre
du territoire (à la
charge des DREAL)
• SNCF et
autres opérateurs
interrégionaux
• Gestionnaire
(attribution de
sillons)
• Action des
directions
départementales
des territoires (DDT)
sur les axes relevant
encore de la maîtrise
d’ouvrage de l’État
• SNCF et autres
opérateurs privés
périurbains et
interurbains
• Services de l’État
(régime pénal de
l’infraction aux règles
de stationnement)
• Sociétés
d’économie mixte
pour le compte des
communes et des
AOTU (parcs hors
voirie)
• Services de
l’État compétents,
police et
gendarmerie
• Associations
locales
• Opérateurs privés
• Réseau ferré de
France (attribution de
sillons)
• Aéroports non
décentralisés
• Grands ports
maritimes (hors réseau
ferré national pour le
fret) et autres OFP
9
10
LA PRISE DE COMPETENCE TRANSPORTS en
40 QUESTIONS
l’articulation autorité organisatrice de transports –
compétence transport – périmètre de transports urbains
Question 1
La compétence « organisation des transports urbains »
au sens du chapitre II du titre II de la loi n° 82-1153 du
30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs
peut-elle être exercée sans création préalable d’un PTU ?
Les principes régissant l’organisation des transports urbains relèvent des articles L. 1231-1 et suivants du Code des transports.
D’une lecture combinée des articles L. 1231-1 et L. 1231-3 dudit
code, il ressort que des services de transport urbain ne peuvent
pas être organisés sans l’existence d’un PTU.
rocédure de création d’un PTU dans une commune
P
ou une communauté de communes
L’établissement d’un PTU doit, dans ce cas, être initié par l’exécutif local (maire de la commune ou président du groupement).
Suite à cette demande, le préfet « constate » ou « décide » de la
création du PTU (cf. article L. 1231-4 du Code des transports).
rocédure de création d’un PTU dans une communauté
P
d’agglomération ou une communauté urbaine
Pour ces deux catégories d’EPCI à fiscalité propre, la procédure
d’établissement d’un PTU est facilitée du fait que la compétence
transport est une compétence obligatoire (articles L. 5216-5,
L. 5215-20 et L. 5215-20-1 du CGCT).
Le lien entre AOTU et PTU est ici automatique, « l’arrêté
de création d’une communauté d’agglomération ou d’une
communauté urbaine, ou l’arrêté de transformation d’un EPCI
en communauté d’agglomération ou en communauté urbaine
vaut établissement d’un PTU » (article L. 1231-7 du Code des
transports).
Question 2
Un PTU doit-il obligatoirement correspondre aux limites
géographiques du territoire d’un EPCI exerçant la compétence transport ?
Le PTU constitue le cadre géographique dans lequel les services
de transport public urbain peuvent être organisés.
L’article L. 1231-4 du Code des transports dispose que « le
périmètre de transports publics comprend le territoire d’une
commune ou le ressort territorial d’un établissement public ayant
reçu mission d’organiser le transport public de personnes ».
Ainsi une AOTU doit exercer sa compétence transport sur l’ensemble de son territoire. De ce fait, le PTU doit coïncider avec le
périmètre de l’EPCI.
Toutefois, l’AOTU peut, selon les besoins de sa population en
matière de mobilité, organiser des services de transport différenciés sur son territoire. Une telle décision ne doit cependant
FOCUS
Code des transports
Article L. 1231-1 du Code des transports
Les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes de
transports sont, dans les conditions générales énoncées au présent
chapitre, les autorités compétentes pour organiser les services
réguliers de transport public urbain de personnes. Elles peuvent,
en outre, organiser des services de transport à la demande.
Les services de transport public urbain de personnes sont organisés
dans les limites des périmètres de transports urbains.
Le périmètre de transports urbains comprend le territoire d’une
commune ou le ressort territorial d’un établissement public ayant
reçu mission d’organiser le transport public de personnes.
Sur demande du maire ou du président de l’établissement public,
l’autorité administrative compétente de l’État constate la création
du périmètre dans des conditions fixées par voie réglementaire.
L’arrêté de création d’une communauté d’agglomération ou
d’une communauté urbaine, ou l’arrêté de transformation d’un
établissement public de coopération intercommunale en communauté
d’agglomération ou en communauté urbaine vaut établissement
d’un périmètre de transports urbains.
Le principe posé à l’alinéa précédent ne fait pas obstacle à
l’établissement d’un périmètre de transports urbains dans les
conditions prévues à la présente section, lorsque la communauté
d’agglomération ou la communauté urbaine décide de transférer
sa compétence d’organisation des transports urbains à un syndicat
mixte dans le périmètre duquel elle est incluse.
11
pas conduire à l’exclusion d’une ou plusieurs communes de l’organisation des déplacements urbains.
Toute autre solution contreviendrait au fondement de l’intercommunalité qu’est la solidarité entre les communes membres,
consacrée par l’article L. 5210-1 du CGCT qui dispose que « le
progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre
volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètre de solidarité ».
Question 3
Peut-on créer plusieurs PTU sur le territoire d’une seule et
même communauté d’agglomération, et ainsi doter chacun
de ses « noyaux urbains » de son propre PTU ?
En prévoyant, à l’article L. 1231-7 du Code des transports, que le
PTU est assimilé au périmètre de l’agglomération, le législateur
a clairement exclu la possibilité de définir plusieurs PTU au sein
d’une seule et même communauté d’agglomération.
Mais si le PTU est défini comme le territoire sur lequel l’action
publique doit s’exercer, l’AOTU demeure libre de déterminer la
politique de transport qu’elle entend y mener, en tenant compte
notamment des disparités entre les différentes zones géographiques composant son territoire et des besoins particuliers de
ses habitants en termes d’accessibilité et de niveau de services.
Question 4
Comment se déroule la prise de la compétence transport par
une communauté de communes nouvellement créée alors
qu’un syndicat mixte exerçait, jusqu’à présent, cette compétence ?
Cette question appelle trois réponses distinctes selon que le périmètre de la nouvelle communauté de communes est, ou non,
identique à celui de l’ancien syndicat mixte.
Dans l’hypothèse où il y a identité de périmètre :
L’alinéa 1er de l’article L. 5214-21 du CGCT prévoit que la communauté de communes est substituée de plein droit à la structure syndicale pour la totalité des compétences que celle-ci
exerce, y compris lorsque ces dernières ne sont pas prévues
dans les statuts de la communauté (CE, 11 mai 2011, Société
Lyonnaise des Eaux France, n° 337927).
Cette substitution de plein droit emporte compétence de la nouvelle communauté de communes pour organiser des services de
transport sur le PTU de l’ancien syndicat mixte.
12
Dans l’hypothèse où le syndicat mixte est inclus en totalité
dans le ressort de la nouvelle communauté de communes :
La solution est similaire à celle décrite en cas de coïncidence
des périmètres, l’alinéa 2 de l’article L. 5214-21 du CGCT prévoyant que « la communauté de communes est également substituée de plein droit, pour les compétences qu’elle exerce ou
vient à exercer, au (…) syndicat mixte inclus en totalité dans son
périmètre ». La substitution n’aura donc lieu que si la communauté s’est vu transférer la compétence transport. Le syndicat
mixte sera automatiquement dissout s’il n’exerçait que cette
compétence.
Dans l’hypothèse où les périmètres du syndicat mixte
et de la communauté de communes se chevauchent :
La communauté se substitue à ses communes membres au
sein du syndicat pour les compétences qu’elle exerce ou vient à
exercer (article L. 5214-21 al. 3 du CGCT). Un transfert de compétences au profit de la communauté devra, de ce fait, avoir été
organisé en amont.
Question 5
Une communauté d’agglomération peut-elle exercer sa
compétence transport uniquement dans le ressort de la
ville centre et laisser le département continuer à gérer et
exploiter les lignes sur le reste de son territoire ?
L’article L. 5216-5 du CGCT fixe les compétences des communautés d’agglomération. Au titre des compétences obligatoires,
cette catégorie d’EPCI est chargée de l’organisation des transports urbains. Il en résulte que, d’une part, la compétence transport urbain s’exerce sur l’ensemble du PTU – qui correspond à
la totalité du périmètre de l’agglomération – et que, d’autre part,
une communauté d’agglomération ne peut aménager sa compétence transport grâce à une définition restrictive de l’intérêt
communautaire. La communauté doit, par conséquent, exercer
pleinement sa compétence obligatoire transport.
Question 6
Une communauté de communes qui envisage de se transformer en communauté d’agglomération doit-elle, outre
les formalités décrites par le CGCT relatives à la transformation des EPCI à fiscalité propre, mettre en œuvre la procédure prévue par l’alinéa 2 de l’article L. 1231-4 du Code
des transports pour créer le PTU de la nouvelle AOTU ?
L’arrêté constatant la création d’une communauté d’agglomération vaut création de PTU (article L. 1231-7 du Code des transports).
Il n’est donc pas nécessaire, en cas de création d’une communauté d’agglomération, de suivre la procédure prévue par l’article L. 1231-4 et décrite aux articles 22 et suivants du décret
n° 85-891 du 16 août 1985.
Question 7
Dans le cadre de la transformation d’une communauté
de communes en communauté d’agglomération, à quel
moment intervient le transfert plein et entier de la compétence transport au profit de la nouvelle structure intercommunale ? À compter de sa date de création, telle que
précisée par l’arrêté préfectoral, ou dans les six mois suivants cette date, en application de l’article L. 3311-5 du
Code des transports ?
Cette compétence n’étant pas subordonnée à la reconnaissance
préalable de l’intérêt communautaire, la date du transfert est,
en principe, celle de l’arrêté portant création, transformation ou
substitution du nouvel EPCI.
Le législateur de 1982 est venu apporter un tempérament à
cette règle dans le cas où la prise de compétence transports
urbains, ou son extension, aurait pour conséquence l’intégration
complète de transports non urbains.
Aux termes de l’article L. 3311-5 du Code des transports, « en
cas de création ou de modification d’un périmètre de transports
urbains incluant des services de transport non urbain, régulier
ou à la demande, et dans un délai de six mois à compter de cette
création ou de cette modification, l’autorité compétente pour
l’organisation des transports urbains est substituée à l’autorité organisatrice de transports antérieurement compétente dans
l’ensemble de ses droits et obligations résultant des conventions
passées pour l’exécution des services de transport intégralement effectués dans le périmètre de transports urbains ».
Dans une telle hypothèse, et dans cette hypothèse seulement,
l’autorité organisatrice de transports urbains peut décider de
différer, pendant une période n’excédant pas six mois, l’exercice
effectif de sa compétence transport.
Question 8
Une communauté de communes et un syndicat mixte vont
prochainement fusionner pour former une communauté
d’agglomération. Afin de faciliter la transition, est-il envisageable que le syndicat continue d’exploiter le service
transport sur son périmètre actuel, et que le nouvel EPCI
exerce la compétence uniquement sur l’autre partie du
territoire ?
Tout d’abord, l’arrêté préfectoral portant création de la nouvelle communauté vaudra également retrait des communes du
syndicat mixte d’origine et donc disparition de celui-ci (articles
L. 5216-6 et L. 5216-7 du CGCT, et voir, pour illustration dans le
cadre de la prise de compétence « distribution en eau potable »,
1
la décision CAA Douai, 28 février 2008, Société Veolia Eau-CGE,
n° 06DA00733).
De plus, la création de la communauté d’agglomération emportera transfert obligatoire d’un certain nombre de compétences
parmi lesquelles figure la compétence transport urbain (article
L. 5216-5 II al. 2 du CGCT), qui doit être exercée sur l’ensemble
du PTU correspondant aux limites géographiques de l’agglomération.
Ainsi, la compétence transport devra être pleinement exercée
par la communauté d’agglomération, et par elle seule, dès sa
création et sur l’ensemble de son périmètre.
Question 9
La compétence transport est inscrite dans les statuts de
notre communauté d’agglomération, sans que ses contours
aient été précisés. L’exercice plein et entier de cette compétence signifie-t-il que l’agglomération doive obligatoirement prendre en charge l’ensemble des projets relatifs au
transport public urbain de voyageurs, et notamment :
9.1
Les éléments de mobiliers urbains affectés au transport
ainsi que l’ensemble des contrats (publicitaires notamment)
afférents ?
Par un arrêt du 8 octobre 20121, le Conseil d’État est venu apporter des précisions quant au contenu de la compétence transport urbain des communautés d’agglomération. Si « la localisation des points d’arrêt des véhicules de transport public de
personnes et l’information des usagers sur ces points d’arrêt
ainsi que sur les horaires de circulation des véhicules relèvent
de la compétence obligatoire et de plein droit de la communauté
d’agglomération au titre de sa compétence d’organisation des
transports publics, une telle compétence ne s’étend pas à la
réalisation et à l’entretien des éléments de mobilier que constituent les abribus, lesquels ne sont pas des équipements indispensables à l’exécution du service public de transport public ».
Les juges du Palais-Royal ont retenu une conception extrêmement stricte de la compétence transport urbain obligatoirement exercée par une communauté d’agglomération, alors que
jusqu’à présent les juridictions du fond en avaient donné une définition extensive. Pour illustration, la cour administrative d’appel
de Lyon, dans l’arrêt annulé par le Conseil d’État dans l’affaire
précitée, avait quant à elle considéré qu’ « eu égard au caractère général de la définition de la compétence communautaire
en matière de transports urbains et au fait que les abribus qui
sont destinés aux besoins des usagers de ces services constituent des équipements affectés à ces transports au sens des
dispositions législatives précitées, la gestion et l’entretien de ces
biens doivent être regardés comme relevant des attributions de
la communauté d’agglomération d’Annecy, alors même que ses
statuts ne le prévoient pas expressément (…) ».
La Haute juridiction admet cependant la possibilité d’un transfert
de cette compétence : il est « loisible à l’autorité compétente
de prévoir, dans les statuts d’une communauté d’agglomération,
que celle-ci prendra en charge l’installation et l’entretien des
abribus sur le territoire des communes membres ».
Si les statuts de la communauté d’agglomération ne prévoient
pas, en plus de la compétence transport urbain, l’exercice d’une
compétence « voirie » ou « pose et entretien du mobilier urbain »,
il n’appartient pas à la structure intercommunale de prendre en
charge les éléments de mobilier urbain affectés au transport.
Conseil d’État, 8 octobre 2012, Communauté d’agglomération d’Annecy, n° 344742.
13
9.2
Les autres équipements et aménagements relatifs aux
transports, prévus ou rendus nécessaires dans le cadre de
la mise en œuvre de projets d’aménagement urbain ?
Il n’est pas toujours aisé de dissocier ce qui relève de l’aménagement urbain et ce qui relève de la compétence transport urbain. L’élément déterminant tient au caractère indispensable ou
non de l’équipement au regard de l’exécution de service public
de transport public, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans son
arrêt précité, et non seulement à l’affectation de l’équipement ou
de l’infrastructure au transport public.
Toutefois, cette distinction présente un intérêt juridique relatif eu
égard à l’étendue des compétences obligatoires et optionnelles
des communautés d’agglomération telles que définies par l’article L. 5216-5 du CGCT.
Ainsi, de nombreux équipements ou infrastructures ne pouvant être directement rattachés à l’exercice de la compétence
transport, peuvent en revanche relever d’une autre compétence
obligatoire d’une communauté d’agglomération (développement
économique, aménagement de l’espace communautaire, politique de la ville) ou optionnelle (voirie d’intérêt communautaire
par exemple).
La réponse à la question posée dépend donc des compétences
confiées à l’échelon intercommunal et, par conséquent, d’une
lecture attentive de ses statuts.
Question 10.1
Comment s’articulent les compétences transport et voirie
quand leur exercice ne ressort pas d’une seule et même
autorité ?
L’expansion du phénomène intercommunal rend rares les cas
de correspondance entre l’AOTU et le propriétaire de la voirie.
C’est notamment le cas sur le réseau principal de voirie dont la
maîtrise d’ouvrage relève principalement de l’État (autoroutes
urbaines, rocades) ou du conseil général (grandes pénétrantes)
depuis les transferts de compétences de la loi n° 2004-809 du
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (voir
question n° 10.2). À ce jour, seule la métropole (dernière catégorie d’EPCI issue de la loi n° 2010-1563 portant réforme des
collectivités territoriales du 16 décembre 2010) s’est vu confier
sur son territoire l’intégralité de la voirie départementale.
S’agissant de la voirie locale, la difficulté soulevée par la
question ne se pose pas dans les mêmes termes pour les
communautés urbaines et pour les autres catégories d’EPCI ;
la communauté urbaine exerce en effet de plein droit la
compétence voirie sur l’ensemble des voies des communes
membres (article L. 5215-20 CGCT) et reçoit, aux termes de
l’article L. 5215-28 du CGCT, transfert en pleine propriété de la
totalité des voiries communales par exception au principe de la
seule « mise à disposition » des biens nécessaires à l’exercice
des compétences transférées par les communes aux EPCI.
Pour les autres AOTU (syndicats, communautés de communes,
communautés d’agglomération), la dissociation des compétences transport et voirie locale peut être plus délicate.
Deux réponses sont envisageables : la première consiste en un
transfert de la compétence voirie au profit de la communauté,
la seconde en l’obtention d’une autorisation d’occupation temporaire afin de légitimer l’intervention de l’AOTU sur le domaine
d’une autre collectivité.
2 Sauf
Le transfert de la compétence voirie au profit de la
communauté AOTU ou de la communauté membre de
l’AOTU (lorsque celle-ci est un syndicat mixte de transport)
Pour les EPCI autres que les communautés urbaines, et à la
lecture de l’article L. 5211-17 du CGCT, on peut penser, afin de
favoriser l’articulation des compétences transport et voirie, à
les doter de la compétence voirie sur tout ou partie des voies
appartenant à leurs communes membres.
Cette solution permet de réunir, entre les mains d’une seule et
même autorité, les compétences d’organisation des transports
urbains et de gestion de la voirie locale au sein d’un même
périmètre.
Bien que cette solution ne s’accompagne pas d’un transfert
de la propriété des voies déclarées d’intérêt communautaire,
l’EPCI n’aura pas à demander d’autorisation pour intervenir sur
des biens faisant partie du patrimoine foncier de l’un de ses
membres, puisqu’il y exerce l’ensemble des pouvoirs de gestion.
Pour autant, l’expérience des communautés urbaines, gestionnaires de l’ensemble de la voirie locale, démontre que les enjeux stratégiques en matière de politiques de déplacements se
situent davantage sur les grands axes de transport que sur des
entrées de lotissement ou des chemins vicinaux.
C’est d’ailleurs dans cette optique que la loi n° 2010-788 portant
engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010,
dite « Grenelle II », a renforcé les compétences des communautés d’agglomération et de communes sur les voiries concernées
par un service de transport collectif en site propre (TCSP).
L’article 51 de cette loi renforce les compétences des communautés de communes et des communautés d’agglomération
dont le territoire est couvert par un PDU et qui décident d’exercer
la compétence optionnelle voirie, en disposant que la circulation
d’un TCSP sur une voie publique entraîne l’intérêt communautaire de cette voie et des trottoirs adjacents (article L. 5214-16
et L. 5216-5 du CGCT).
Dans l’hypothèse où la compétence voirie reste dans le giron
des communes, l’EPCI ayant la qualité d’AOTU et souhaitant intervenir sur des biens relevant de la voirie communale devra
préalablement obtenir une autorisation.
Nécessité d’obtenir une autorisation d’occupation temporaire du domaine public routier
NOTA
L’autorisation d’occupation temporaire est un acte de gestion
domaniale délivré par le propriétaire de la voie et qui est par essence
précaire et révocable.
Pour pouvoir intervenir sur une voirie qui ne relève pas de sa
compétence, une autorité organisatrice de transports urbains
doit obtenir l’accord du gestionnaire de la voirie, que cette dernière soit nationale, départementale ou communale.
Cet accord du gestionnaire de la voirie consiste en une autorisation d’occupation temporaire du domaine public qui peut prendre
la forme, soit d’un acte juridique unilatéral – qui se traduit par
la délivrance d’un arrêté pris par l’autorité compétente –, soit
d’une convention entre le gestionnaire du domaine et l’AOTU.
Dans la majorité des cas, cette autorisation temporaire d’occupation du domaine public routier prendra la forme d’une permission de voirie par laquelle le préfet pour les routes nationales, le
président du conseil général pour les routes départementales ou
le maire pour les voies communales autorisera la réalisation de
travaux nécessitant une emprise sur le domaine public, c’est-àdire un scellement au sol.
en cas de création de nouvelles voies par l’EPCI ; ces nouvelles voies sont alors directement intégrées dans le patrimoine propre
de l’établissement.
14
FOCUS
Distinction entre permission de voirie et permis
de stationnement
Le permis de stationnement, qui correspond à une occupation « en
surface » du domaine public – c’est-à-dire sans emprise au sol –,
concerne par exemple le stationnement provisoire des véhicules ou
des engins, la pose de bennes ou d’échafaudages.
Le permis de stationnement est accordé par l’autorité administrative
investie du pouvoir de police de la circulation et du stationnement sur
la dépendance domaniale.
L’article L. 2213-1 du CGCT dispose qu’en agglomération, seul le
maire est compétent pour le délivrer, quelle que soit la domanialité de
la voie, après avis du service compétent pour les routes nationales ou
départementales.
Exemples d’emprises sur le domaine public
nécessitant la délivrance d’une permission
de voirie
À titre d’illustration, on considère qu’il y a emprise sur le domaine
public dans les cas suivants :
• l’implantation des structures fixées au sol (terrasses, kiosques) ;
• le passage d’ouvrages souterrains ou de canalisations ;
• la création de bateaux (aménagements de voirie situés sur le
domaine public consistant en un abaissement des bordures de
trottoirs).
10.2
L’autorité organisatrice de transports urbains projette de
réaliser un transport collectif en site propre (TCSP) dont
le tracé emprunte des voiries départementales. Est-il possible de conclure des délégations conventionnelles avec
les conseils généraux pour la gestion de ces voiries à TCSP ?
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux
responsabilités des collectivités locales a transféré aux
conseils généraux la gestion de la majeure partie du
domaine routier et notamment les grandes pénétrantes
routières en agglomération. Or, le PDU porte sur
« l’aménagement et l’exploitation du réseau principal de
voirie d’agglomération, y compris les infrastructures routières
nationales et départementales, afin de rendre plus efficace
son usage, notamment en l’affectant aux différents modes
de transport et en favorisant la mise en œuvre d’actions
d’information sur la circulation » (article L. 1214-2 6° du Code
des transports).
Afin de faciliter la mise en œuvre du plan de développement
de TCSP (1 500 km programmés) prévu dans la loi Grenelle I
de 2009, la loi Grenelle II a ainsi ouvert la possibilité aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines de
conclure des délégations conventionnelles avec les conseils
généraux pour la gestion de ces voiries sous maîtrise d’ouvrage
départementale qui seraient concernées par un projet de TCSP
inscrit au PDU (articles L. 5215-20 et L. 5216-5).
Sous réserve d’une délibération favorable du conseil général, qui
devra motiver son refus de déléguer la compétence, les agglomérations exerceront en lieu et place de celui-ci tout ou partie
de ses compétences voiries attribuées au département en vertu
des articles L. 131-1 à L. 131-8 du Code de la voirie routière.
« La convention précise l’étendue et les conditions financières
de la délégation de compétence ainsi que les conditions dans
lesquelles les services départementaux correspondants sont
mis à la disposition de la communauté urbaine » ou « de la communauté d’agglomération ».
Question 11
Qui est compétent en dernier ressort pour décider de
l’implantation des points d’arrêt des transports en commun ?
Les autorités organisatrices de transports urbains ont notamment pour mission « l’organisation du transport public » (article
L. 1211-4 2° du Code des transports). Dans le cadre de cette
compétence, il revient en théorie à l’AOTU de définir l’implantation des dessertes, ou points d’arrêt, des transports en commun.
Cependant, dans les faits, une AOTU ne pourra décider de
façon autoritaire de l’emplacement des dessertes que dans
l’hypothèse où elle exerce, en sus de la compétence transport,
la compétence voirie.
En cas contraire, elle devra obtenir du gestionnaire de la voirie
une autorisation d’occupation temporaire du domaine public.
Aussi, pour la définition de l’implantation des points d’arrêt,
l’autorité organisatrice devra agir en concertation avec
l’autorité gestionnaire du domaine et, le cas échéant,
avec l’autorité exerçant la police de la circulation et du
stationnement, qui peut être amenée à intervenir sur
cette question au nom de « l’intérêt de la circulation et
de la sécurité des voies publiques » (cf. abstract sous
l’arrêt CE, 29 janvier 1932, Société des bus antibois,
n° 99532).
15
LE Lien ENTRE LE plan de déplacements urbains ET LE périmètre
de transports urbains
Question 12
Un PDU est-il obligatoirement aligné sur le PTU ?
Juridiquement, un PTU est le périmètre d’application d’un PDU.
À chaque PDU correspond donc un PTU et un seul, et les prescriptions du PDU ne valent que pour le périmètre défini.
PDU et PTU sont donc de facto alignés.
Question 13
Alors qu’une AOTU vient d’entamer le processus de révision de son PDU, la mise en œuvre de la réforme des
collectivités territoriales va entraîner une extension de son
PTU. L’autorité organisatrice est-elle dans l’obligation de
reprendre l’ensemble de la procédure d’élaboration du
PDU décrite aux articles L. 1214-14 et suivants du Code
des transports ?
Pour pallier ce type de difficultés, la réglementation en vigueur
prévoit qu’une AOTU peut, dans ce cas, faire usage de la procédure simplifiée de révision du PDU décrite à l’article L. 1214-23
du Code des transports. Ainsi, et dès lors qu’il n’est pas porté
atteinte à l’économie générale du PDU, il est possible d’étendre
géographiquement l’application de ce document après réalisation d’une enquête publique portant uniquement sur le ou les
territoires concernés par l’extension du PTU.
16
Les transferts de compétences entre départements
et communautés en matière de transport
Question 14
L’adoption prochaine du schéma départemental de coopération intercommunale aura pour conséquence l’extension
du périmètre d’une communauté d’agglomération. Cette
extension pose la question du transfert des lignes régulières
interurbaines de voyageurs qui relèvent actuellement du département et qui seront entièrement comprises dans le PTU
de la structure intercommunale. Quels sont le ou les textes
qu’il convient d’observer dans une telle hypothèse ?
Dans ce cas, ce sont les dispositions de l’article L. 3111-5 du
Code des transports qui trouvent à s’appliquer.
Cet article dispose que « sans préjudice des dispositions du
premier alinéa de l’article L. 3111-8 (qui se rapporte à l’accord
sur les conditions financières de la prise en charge du transport
scolaire devant intervenir entre le département et l’AOTU), en
cas de création ou de modification d’un périmètre de transports
urbains incluant des services de transport non urbain, régulier
ou à la demande, et dans un délai de six mois à compter de cette
création ou de cette modification, l’autorité compétente pour
l’organisation des transports urbains est substituée à l’autorité organisatrice de transports antérieurement compétente dans
l’ensemble de ses droits et obligations résultant des conventions
passées pour l’exécution des services de transport intégralement effectués dans le périmètre de transports urbains (...) ».
Question 15
Dans le cadre du transfert de la compétence transport entre
un conseil général et une nouvelle communauté d’agglomération, se pose la question du transfert du personnel. Quelles
sont les règles à observer dans une telle hypothèse ?
Avant l’adoption des lois n° 2002-276 du 27 février 2002 relative
à la démocratie de proximité et n° 2010-1563 du 16 décembre
2010 relative à la réforme des collectivités territoriales, les autorités publiques rencontraient d’importantes difficultés liées à
la gestion des personnels dès lors que leur transfert n’avait pas
de caractère automatique en cas de transfert de compétence.
La nouvelle rédaction des I° et II° de l’article L. 5211-4-1 du
CGCT a rendu obligatoire le transfert des personnels exclusivement affectés à la mise en œuvre de la compétence entièrement
transférée.
Malheureusement, le législateur a limité la portée de la simplification opérée aux seuls cas de transfert de compétence entre
communes et EPCI. Le cas des transferts de compétence résultant, pour les départements, de la création d’une communauté
d’agglomération ayant qualité d’AOTU n’a pas été abordé.
Dans cette hypothèse, les questions du transfert des personnels
doivent être réglées conformément au statut général de la fonction publique territoriale.
Le nouvel EPCI pourra créer tous les emplois permanents nécessaires à l’exercice de la compétence transport transférée,
et son président pourra prononcer des nominations en utilisant
les différentes procédures de recrutement ouvertes : mutation,
détachement, mise à disposition, choix de candidats sur liste
d’aptitude après réussite au concours, recours à des agents
contractuels dans les cas autorisés par le statut général…
FOCUS
Article L. 5211-4-1 du CGCT
I.- Le transfert de compétence d’une commune à un établissement
public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service
ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. Toutefois,
dans le cadre d’une bonne organisation des services, une commune
peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de
compétence, à raison du caractère partiel de ce dernier.
Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires
qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une
partie de service transféré en application de l’alinéa précédent
sont transférés dans l’établissement public de coopération
intercommunale. Ils relèvent de cet établissement dans les conditions
de statut et d’emploi qui sont les leurs.
Les modalités du transfert prévu aux alinéas précédents font l’objet
d’une décision conjointe de la commune et de l’établissement public
de coopération intercommunale, prise respectivement après avis
du comité technique compétent pour la commune et, s’il existe, du
comité technique compétent pour l’établissement public.
Le transfert peut être proposé aux fonctionnaires territoriaux et
agents territoriaux non titulaires exerçant pour partie seulement dans
un service ou une partie de service transféré. En cas de refus, ils sont
de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition, à titre
individuel et pour la partie de leurs fonctions relevant du service ou
de la partie de service transféré, du président de l’organe délibérant
de l’établissement public de coopération intercommunale. Ils sont
placés, pour l’exercice de cette partie de leurs fonctions, sous son
autorité fonctionnelle. Les modalités de cette mise à disposition
sont réglées par une convention conclue entre la commune et
l’établissement public de coopération intercommunale (…).
II.- Lorsqu’une commune a conservé tout ou partie de ses services
dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services
sont en tout ou partie mis à disposition de l’établissement public
de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour
l’exercice des compétences de celui-ci.
17
l’Articulation des compétences transport des communes,
DES communautés et DES départements
Question 16
Est-il possible d’envisager que plusieurs syndicats mixtes
coexistent dans le ressort d’un même département et que
le conseil général adhère à chacun d’eux ?
Les articles L. 5721-1 et suivants du CGCT fixent les modalités d’organisation et de fonctionnement d’un syndicat mixte dit
« ouvert ». Cette structure a été pensée pour favoriser une coopération approfondie entre tous les acteurs intéressés par un
même projet, y compris les départements, afin de faire émerger
une politique commune efficace.
Le législateur a conçu la catégorie des syndicats mixtes comme
une institution souple, et n’a donc pas limité la possibilité pour
chaque collectivité territoriale d’adhérer concomitamment à plusieurs syndicats mixtes. Ainsi, rien n’interdit juridiquement à un
département d’adhérer à deux syndicats mixtes.
Néanmoins, dans un souci de rationalisation administrative et
au titre du pouvoir discrétionnaire que lui reconnaît le Conseil
d’État en la matière (CE, 15 février 1984, Association industrielle
du territoire de Belfort et des régions limitrophes, n° 39176),
l’autorité préfectorale dans le département peut, dans le cadre
de la procédure de création, de transformation ou d’extension
d’un syndicat mixte, refuser l’adhésion d’un département à une
telle structure.
Question 17
Suite à la création d’une communauté d’agglomération,
l’itinéraire d’une ligne exploitée par le conseil général
va être entièrement intégré dans le ressort de deux PTU
contigus. Le département peut-il conserver l’exploitation
de la ligne ?
De la répartition des compétences en matière de transport
urbain et non urbain régie par les articles L. 1221-1, L. 1231-4
et L. 3111-1 du Code des transports, il résulte que les services
de transport urbain perdent cette qualification dès lors qu’ils
se prolongent à l’extérieur d’un PTU sur un autre périmètre
contigu (voir pour illustration l’arrêt CAA de Marseille, 2 juin
2006, Département des Alpes-Maritimes c/ préfet des AlpesMaritimes, n° 03MA02191).
De plus, et dès lors que la création d’une communauté d’agglomération vaut création et délimitation de son PTU, celle-ci
devient la seule autorité organisatrice compétente pour organiser le transport urbain sur ce périmètre, emportant ainsi dessaisissement du département de sa compétence sur son territoire.
La seule solution envisageable afin de continuer à impliquer le
département dans l’exploitation de la liaison dont il est question serait de créer un syndicat mixte regroupant les deux AOTU
concernées et le département (pour en savoir plus sur les syndicats mixtes, voir l’encadré ci-dessous).
FOCUS
Coopération en matière de mobilité : les syndicats mixtes
Syndicat mixte de transports classiques
Nature juridique
AOTU
Regroupement d’AOT urbaines et non urbaines
Régime juridique
Articles L. 5711-1 et L. 5721-1 et suivants du CGCT
Articles L. 1231-10 et suivants du Code des transports
Particularités
Syndicat mixte fermé
composé uniquement
de communes et/ou
d’EPCI
Syndicat mixte ouvert
pouvant associer, outre des
communes et des EPCI, d’autres
personnes morales de droit public
(régions, départements…)
A pour objet de favoriser la coopération entre AO
(à la fois des AOTU et des AO non urbaines)
Périmètre de transports urbains (PTU)
Peut regrouper plusieurs PTU et peut recouvrir le périmètre
départemental ou régional
Compétences
Organiser le transport public urbain en lieu et place de ses
membres
Compétences obligatoires :
- la coordination des réseaux
- l’information des usagers
- la recherche d’une tarification unifiée
Compétences facultatives :
- l’organisation de services réguliers et de TAD
- la réalisation et la gestion d’équipements et d’infrastructures de
transport
Ressources
financières
- Cotisations de ses membres
- Prélèvement du versement transport
- Recettes d’exploitation...
- VT additionnel de 0,5 % sur un espace à dominante urbaine
d’au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes
centres de plus de 15 000 habitants, à la condition qu’il associe la
principale AOTU
- Cotisation de ses membres
Périmètre
18
Syndicat mixte de transports SRU
Question 18
Une communauté de communes a la double qualité d’AOTU
dans son ressort géographique et d’AO2 pour le compte
du conseil général pour l’exploitation d’une ligne régulière
de transport sortant de son PTU. Cette communauté souhaite aujourd’hui étendre le circuit sortant de son PTU afin
de rejoindre le PTU d’une communauté d’agglomération
contigüe. Ce projet est-il conforme à la réglementation en
vigueur ?
Tout service de transport qui sort d’un PTU relève normalement
de la compétence du département, conformément à l’article
L. 3111-1 du Code des transports.
En application de cet article, le département est en principe seul
compétent pour organiser une liaison de transport régulier entre
deux PTU, sous réserve de l’accord des AOTU pour la définition
des dessertes à l’intérieur de leurs PTU, conformément à l’article
L. 3111-4 du Code des transports.
En l’espèce, le département a délégué une partie de sa compétence au profit de la communauté de communes, comme le permet l’article 28 du décret n° 85-891 du 16 août 1985 relatif aux
transports urbains de personnes et aux transports routiers non
urbains de personnes, qui prévoit qu’ « à la demande des communes ou des groupements de communes, le département peut
leur faire assurer tout ou partie de l’organisation et de la mise
en œuvre d’un service régulier ou d’un service à la demande ».
Mais si la loi autorise un conseil général à déléguer sa compétence à une AOT secondaire, il ne peut s’agir que de dessertes
locales, généralement en rabattement sur ses propres lignes ou
pour assurer une desserte interne à un périmètre entre deux ou
plusieurs communes d’une même communauté. Cependant, la
réglementation en vigueur reste muette quant à la possibilité,
pour un département, de déléguer partiellement sa compétence
transport public à une communauté hors des limites territoriales
de cette dernière.
Au vu des décisions rendues sur le sujet par le juge administratif
(voir notamment TA de Nice, 24 juin 2003, Département des
Alpes-Maritimes c/ préfet des Alpes-Maritimes, nos 9805509
et 9805510, confirmé par CAA de Marseille, 2 juin 2006,
Département des Alpes-Maritimes c/ préfet des Alpes-Maritimes,
n° 03MA02191), on constate qu’en présence de PTU contigus,
seul le département est compétent pour organiser et gérer une
ligne de transport reliant les deux périmètres.
Si cette solution jurisprudentielle implique que deux AOTU ne
peuvent se mettre d’accord pour que l’une d’entre elles organise
et gère un service de transport reliant leurs PTU, en revanche
rien n’interdit que l’une des deux AOTU intervienne sur délégation de compétence du conseil général en qualité d’AO2, sur le
fondement de l’article 28 du décret du 16 août 1985 précité.
Question 19
La ville centre d’une communauté d’agglomération souhaite mettre en place des navettes gratuites sur des
circuits spécifiques afin de résorber la saturation de la
circulation. Ce service serait entièrement financé par la
commune et serait réservé à ses seuls habitants. Quelle
formule juridique conseillez-vous pour la mise en œuvre
de ce projet ?
tions relatives à la mise en œuvre des transports publics, pas
plus qu’elle ne pourra contraindre l’échelon intercommunal à
mettre en place un service de transport public.
Il convient également d’écarter la solution qui consisterait, pour
la communauté, à déléguer une partie de sa compétence transport urbain au profit de la commune, dès lors que la désignation
d’une AO2 par une AOTU est uniquement envisageable dans le
cadre du transport scolaire.
La seule solution juridiquement fondée serait que la commune
qui souhaite mettre en place le système de navette gratuite sur
son territoire opte pour du transport privé. Mais encore faudrat-il respecter les conditions cumulatives posées par le décret
n° 87-242 du 7 avril 1987 relatif à la définition et aux conditions d’exécution des services privés de transport routier non
urbain de personnes, applicable également aux services privés
de transport routier urbain de personnes.
La commune pourra ainsi organiser des services de transport
privé, avec ou sans l’accord de la communauté, si :
•le service s’adresse à des catégories particulières d’administrés ;
•il s’exerce dans le cadre d’activités relevant de compétences
propres de la commune ;
•il ne s’agit pas d’un déplacement à vocation touristique ;
•le service est gratuit ;
•le service est effectué avec des véhicules appartenant à la
commune ou pris en location sans conducteur par elle.
Les services privés bénéficiant d’une grande souplesse, ils
peuvent être exécutés en dehors des règles et contraintes
posées par le Code des transports qui pèsent sur les transports
publics de personnes. Cependant, les conditions du décret
précédemment citées doivent être remplies. Dans le cas
contraire, une collectivité ne peut pas mettre en place de service
de transport privé. Si elle le faisait malgré tout, il pourrait lui être
reproché de faire concurrence aux services publics mis en place
par la communauté d’agglomération.
Question 20
Une communauté d’agglomération est-elle légalement
fondée à organiser et exploiter une ligne de transport régulier sortant de son PTU ?
Une AOTU est exclusivement compétente pour organiser les
transports publics sur son PTU.
Par conséquent, l’organisation d’une desserte de ce type dépend d’un accord politique entre les deux AOT concernées, la
communauté d’agglomération d’une part et le conseil général
d’autre part.
Rappelons qu’une fois l’accord politique trouvé, il conviendra de
définir précisément les compétences et prérogatives respectives
de l’une et l’autre des autorités organisatrices, leurs relations
financières ainsi que leurs relations avec les transporteurs.
(Voir également la réponse à la question n° 17.)
En tant qu’AOTU, la communauté d’agglomération est la seule
autorité compétente pour organiser les services de transport public régulier et à la demande à l’intérieur de son PTU.
À partir du moment où une commune a adhéré à une communauté d’agglomération, elle ne peut plus délibérer sur des ques-
19
L’exercice de la compétence transport scolaire
Question 21
Quelle est l’AOT responsable de l’organisation du transport
scolaire ?
Aux termes de l’article L. 3111-7 du Code des transports, les
transports scolaires sont des services réguliers publics dont l’organisation relève de la responsabilité du département.
Il appartient donc au conseil général, au titre de cette compétence, de définir la consistance de ces services, d’en choisir le
mode d’exploitation (régie ou conventionnement avec des entreprises de transport) ainsi que la grille tarifaire applicable.
Cette compétence de principe du département en matière de
transport scolaire est cependant remise en cause à l’intérieur
des périmètres de transports urbains existants au 1er septembre
1984, au sein desquels cette responsabilité pèse sur les AOTU.
Outre le cas spécifique des PTU existants à la date de la rentrée
scolaire de l’année 1984, l’article L. 3111-8 du Code des transports prévoit également, « en cas de création ou de modification d’un PTU », une compétence de plein droit de l’AOTU pour
organiser ces transports. Dans une telle hypothèse, il est exigé
qu’une convention soit passée entre l’AOTU et le département
pour définir les aspects financiers liés au transfert des transports scolaires.
Notons que le législateur a laissé l’organisateur des transports
scolaires – qu’il s’agisse du conseil général ou d’une AOTU
– libre de choisir d’exercer entièrement sa compétence,
de ne l’exercer que partiellement ou encore de la déléguer
entièrement par le biais d’une délégation conventionnelle
de compétence. L’article L. 3111-9 du Code des transports
permet au conseil général ou à l’autorité compétente pour
l’organisation des transports urbains de confier, par convention,
tout ou partie de l’organisation des transports scolaires à des
communes, groupements de communes ou syndicats mixtes,
établissements d’enseignement, associations de parents
d’élèves et associations familiales. Ces différentes personnes
morales sont, dans ce cas, dénommées « organisateurs
secondaires » (AO2).
Question 22
Un EPCI qui n’exerce pas la compétence transport souhaite
organiser une liaison réservée aux adolescents résidant
dans son ressort afin qu’ils puissent se rendre dans un
centre nautique pendant la période estivale.
22.1
La réalisation de ce projet implique-t-il obligatoirement la
prise de compétence transport pour la structure intercommunale ?
Deux solutions s’offrent à l’EPCI pour la réalisation de son projet.
La première ne nécessite pas la prise de compétence transport
par la collectivité et consiste en la mise en place d’un service de
transport privé de personnes (pour en savoir plus, voir la réponse
apportée à la question n° 19).
La seconde consiste en la mise en place d’un service de transport occasionnel et implique l’exercice de la compétence transport par l’échelon intercommunal, dès lors que ce type de transport entre dans la catégorie des services de transport régulier
de personnes.
Il sera ensuite loisible à l’EPCI d’organiser la liaison projetée par
le biais d’un service occasionnel de transport en adaptant à ses
20
besoins, préalablement définis, le contrat-type élaboré par les
services du ministère de l’Écologie et annexé au décret n° 2008828 du 22 août 2008 portant approbation du contrat-type applicable aux services occasionnels collectifs de transport intérieur
public routier de personnes.
22.2
Quelles sont les prescriptions légales à observer en matière de transport de mineurs ? La présence d’un ou de
plusieurs accompagnateurs est-elle obligatoire ? Faut-il
recueillir l’autorisation des parents ?
Les dispositions applicables en la matière sont celles du Code
de la route et de l’arrêté du 2 juillet 1982 relatif au transport en
commun de personnes.
Les articles R. 412-1 et R. 412-2 du Code de la route posent
l’obligation du port de la ceinture de sécurité, sous peine
d’amende, dès lors que les sièges en sont équipés, et précise
que chaque siège muni d’une ceinture de sécurité ne peut être
occupé que par une seule personne.
L’arrêté du 2 juillet 1982 définit le transport en commun d’enfants comme le transport de passagers de moins de 18 ans dans
un véhicule comportant plus de neuf places assises y compris le
conducteur, quel que soit le motif du déplacement.
La présence de mineurs dans un autocar impose le respect de
diverses obligations, comme la présence d’un pictogramme
« transport d’enfants » à l’avant et à l’arrière du véhicule, et
la présentation d’une attestation d’aménagement du véhicule
indiquant les conditions particulières auxquelles le transport
de personnes est subordonné. Toutefois, la présence d’accompagnateurs ne figure pas au sein des obligations auxquelles le
transport de mineurs est soumis (rép. min. QE n° 15189, JO Sénat
3 février 2005).
Notons également que toutes les règles de sécurité applicables
au transport en commun de personnes le sont également au
transport d’enfants.
22.3
Quelles sont les responsabilités qui pourraient être recherchées en cas d’incident ?
Afin de prévenir d’éventuelles contestations ou mises en jeu
de leurs responsabilités, il appartient à l’autorité organisatrice
de transport et au transporteur de déterminer avec précision
l’étendue de leurs obligations respectives. Le contrat-type
précédemment évoqué est, à cet égard, un instrument utile.
Les responsabilités encourues pèsent sur le transporteur,
l’autorité organisatrice et la structure d’accueil, en fonction de
l’incident à l’origine du dommage.
La structure de loisirs pourra voir sa responsabilité engagée à
partir du moment où l’enfant aura pénétré dans l’enceinte de
l’établissement.
Le transporteur détient la responsabilité du bon état du véhicule
et du bon fonctionnement des ceintures de sécurité.
L’AOT est, quant à elle, responsable pour tout défaut dans
l’organisation du transport : conditions générales de sécurité,
surveillance des enfants, vérification que les transporteurs se
conforment aux règlements en vigueur relatifs aux véhicules de
transport en commun.
Question 23
Une communauté d’agglomération, en qualité d’AOTU,
organise un aller-retour par jour pour les scolaires. Une
commune située sur son PTU souhaite mettre en place un
service de transport complémentaire, qu’elle prendrait entièrement en charge et qui consisterait en un aller-retour
à l’heure du déjeuner au profit des scolaires résidant sur
son territoire.
Quel montage juridique est envisageable afin de dégager
la communauté d’agglomération de toute responsabilité ?
Il convient, dans un premier temps, d’écarter la solution qui
consisterait, pour la communauté d’agglomération, à déléguer
une partie de sa compétence transport scolaire au profit de
sa commune membre, comme l’y autorise pourtant les dispositions de l’article L. 3111-9 du Code des transports. En effet,
cette solution n’aura pas pour effet de dégager l’agglomération
de sa responsabilité en cas d’incident, car conformément aux
principes fondamentaux du droit administratif, les compétences
simplement déléguées, et non transférées, sont exercées au
nom et pour le compte de la collectivité délégante (cf. rép. min.
QE n° 99794, JO AN 1er novembre 2011). C’est ainsi que, s’appuyant sur les dispositions des articles L. 213-11 et L. 213-12
du Code de l’éducation (correspondant aux articles L. 3111-7
et L. 31116-9 du Code des transports), les services du ministère ont récemment rappelé que « l’autorité délégante demeure
responsable de l’exercice de la compétence » (rép. min. QE
n° 22631, JO Sénat, 8 mars 2012, p. 644).
La solution la mieux adaptée au cas d’espèce doit être
recherchée dans le corpus des règles générales relatives au
transport régulier de personnes, dès lors que celles-ci sont
applicables aux transports scolaires qui « sont des services
réguliers publics » selon les dispositions de l’article L. 3111-7
du Code des transports.
Ainsi, la commune pourra mettre en place une navette à l’heure
du déjeuner au profit des élèves habitant sur son territoire, si
les conditions cumulatives posées par le décret n° 87-242 du
7 avril 1987 relatif à la définition et aux conditions d’exécution
des services privés de transport routier sont remplies (pour aller
plus loin, voir la réponse à la question n° 19).
Question 24
Quelles sont les règles devant être observées dans le
cadre de l’exercice de la compétence transport scolaire au
regard du principe d’égalité de traitement des usagers ?
Les AOT exerçant la compétence transport scolaire – qu’il
s’agisse du conseil général ou d’une AOTU – doivent obligatoirement respecter le principe d’égalité de traitement entre les
usagers.
Ce principe général du droit administratif a été dégagé à l’occasion de la décision rendue le 10 mars 1974 par le Conseil d’État
(CE, Sect., 10 mars 1974, Denoyez et Chorques, Rec. CE 1974,
p. 274). Cet arrêt fut l’occasion, pour les juges du Palais-Royal,
d’énoncer que toute discrimination doit trouver sa justification
soit dans une différence de situation entre deux catégories
d’usagers, soit dans l’existence d’une nécessité d’intérêt général en rapport avec le fonctionnement du service.
En 2011 (CE, 4 mai 2011, M. et Mme A., n° 322901), la Haute
juridiction a eu l’occasion d’affirmer l’application de ce principe
dans le cadre de l’organisation des services de transport
scolaire :
« Considérant que l’organisation et le fonctionnement des transports scolaires (…) présentent le caractère d’un service public
dont la gestion est soumise au respect du principe d’égalité
entre les usagers ; que la fixation de tarifs différents applicables,
pour un même service rendu, à diverses catégories d’usagers
d’un service public implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence nécessaire d’une loi, soit qu’il existe entre les usagers
des différences de situation objectives, soit qu’une nécessité
d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du
service commande cette mesure ; que seules des différences de
situation au regard de l’objet même du service public peuvent
légalement justifier, en l’absence de motif d’intérêt général, une
différence de traitement entre les usagers de ce service. »
Les hypothèses dans lesquelles la question de l’égalité de traitement des usagers des services de transport scolaire peut se
poser sont nombreuses : peut-on appliquer une grille tarifaire
différente selon que les élèves habitent (ou sont scolarisés) dans
le périmètre d’une AOTU et sont scolarisés (ou résident) en dehors de celui-ci ? Est-il légal de prévoir des tarifs préférentiels
au profit des élèves fréquentant un établissement d’enseignement public ?
21
Pour répondre à ces questions, l’AOT compétente pour l’organisation du transport scolaire doit déterminer in concreto s’il
existe, ou non, une différence objective de situation entre les
différentes catégories d’usagers.
Si des critères géographiques peuvent être pris en compte dans
cette analyse (distance entre le lieu de résidence et l’établissement scolaire fréquenté, par exemple), de même que le respect
de la carte scolaire définie par le rectorat pour le choix de l’établissement fréquenté, il ne peut, en aucun cas, être tenu compte
du caractère public ou privé de l’enseignement choisi, dès lors
que cela méconnaîtrait la liberté de conscience consacrée par la
loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959.
Question 25
Suite à la création d’une nouvelle communauté d’agglomération, l’organisation des transports scolaires ne relève
plus du conseil général mais de la compétence de la nouvelle AOTU.
À l’occasion de cette prise de compétence, l’agglomération
envisage de répondre également aux demandes de transport péri ou extrascolaire que chaque commune membre
prend actuellement en charge pour les élèves de l’enseignement primaire.
25.1
L’agglomération est-elle réellement compétente pour organiser ce type de transport ?
Il convient d’opérer une distinction entre les notions de transport
scolaire et de transport péri ou extrascolaire.
Les transports scolaires, visés par l’article L. 3111-7 du Code
des transports, se définissent comme des services publics réguliers de transport exclusivement destinés à déplacer l’enfant
de son domicile à l’établissement d’enseignement fréquenté et
à assurer le trajet retour.
L’organisation des transports péri ou extrascolaires ne fait, quant
à elle, pas l’objet d’une définition législative ou réglementaire. Il
est cependant convenu de considérer que ce type de transport
se rapporte à des activités proches de l’enseignement proprement dit (déplacement vers un stade, une piscine etc.) et qu’ils
sont, soit des transports occasionnels, soit des services privés de
transport.
L’organisation de transports péri ou extrascolaires ne se confond
pas avec celle des transports scolaires qui relève de la compétence
« organisation des transports urbains » confiée aux communautés
d’agglomération aux termes du I de l’article L. 5216-5
du CGCT, qui dispose que « la communauté d’agglomération
exerce de plein droit au lieu et place des communes membres
les compétences suivantes :
2° (…) organisation des transports urbains au sens du chapitre
II du titre II de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation sur les transports intérieurs (…) ».
Ainsi, s’il relève de la responsabilité de l’autorité organisatrice
exerçant la compétence transport scolaire de mettre en place
un service de ramassage scolaire, rien ne l’oblige en revanche à
prendre en charge les transports périscolaires.
3 Elle
22
ne pourra d’ailleurs le faire que si cette compétence lui est transférée.
25.2
La même solution est-elle valable à l’égard des demandes
de prise en charge des transports extra ou périscolaires
émanant des collèges et des lycées présents sur territoire
communautaire ?
La communauté d’agglomération est compétente de plein droit
uniquement pour l’organisation du transport scolaire à proprement parlé. Elle n’a donc aucune obligation d’assurer les transports péri ou extrascolaires souhaités par les établissements
d’enseignement secondaire situés dans son périmètre3 .
NOTA
Aux termes des dispositions du décret n° 87-242 du 7 avril 1987
relatif à la définition et aux conditions d’exécution des services privés
de transport routier non urbain de personnes, les établissements
d’enseignement peuvent organiser des services privés de transport,
à condition qu’ils soient en relation avec l’enseignement et réservés
aux élèves, au personnel des établissements et, le cas échéant,
aux parents d’élèves participant à l’encadrement des élèves.
Question 26
Le conseil général vient de transférer, à une communauté
d’agglomération nouvellement créée, les lignes de transport scolaire situées sur son PTU. Ce transfert s’est accompagné du versement à la communauté d’agglomération
d’une dotation annuelle, correspondant à l’intégralité du
coût supporté antérieurement par le département, lequel
avait instauré la gratuité totale sur les lignes concernées.
La communauté d’agglomération souhaite revenir sur
cette pratique et demander une participation aux familles.
26.1
La décision de la communauté d’agglomération est-elle
légale ?
Dès lors que la création d’une communauté d’agglomération
emporte reconnaissance automatique de la qualité d’AOTU
(cf. article L. 5216-5 du CGCT) et qu’aux termes de l’article
L. 1221-5 du Code des transports, « l’autorité organisatrice
définit la politique tarifaire de manière à obtenir la meilleure
utilisation, sur le plan économique et social, du système de
transport correspondant », une communauté d’agglomération
est libre de déterminer la politique tarifaire la mieux adaptée
aux réalités locales, sans qu’elle soit liée par les décisions
antérieures prise en la matière.
Le choix de la communauté d’agglomération de remettre en
cause la gratuité décidée par le conseil général suite au transfert
de la compétence transport ne peut donc pas être considéré
comme illégal.
26.2
Doit-on craindre une révision de la convention signée
entre le conseil général et la communauté d’agglomération
visant à déduire du montant de la dotation la participation
réclamée aux familles, comme cela se pratique en
matière de subventionnement des autorités organisatrices
secondaires ?
Les sommes versées par le conseil général, au profit de la
communauté d’agglomération nouvellement créée, le sont en
vertu du « droit à compensation » accompagnant tout transfert
de compétence.
Ces sommes ne peuvent en aucun cas être confondues avec les
subventions pouvant être accordées librement par les autorités
publiques au profit de leurs AO2.
La dotation versée par le département à l’AOTU résulte d’une
obligation légale et ne peut en aucun cas être conditionnée au
respect de la gratuité instaurée par le conseil général au profit
des scolaires.
Le département n’est donc pas fondé à remettre en cause la
convention conclue avec la communauté d’agglomération en
vue de régler la question de la compensation financière du
transfert de la compétence transport scolaire, motif pris que la
nouvelle AOTU souhaite revenir sur le principe de gratuité.
FOCUS
Article L. 1614-1 du CGCT
Tout accroissement net de charges résultant des transferts de
compétences effectués entre l’État et les collectivités territoriales
est accompagné du transfert concomitant par l’État aux collectivités
territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires
à l’exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont
équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert,
par l’État au titre des compétences transférées, et évoluent chaque
année, dès la première année, comme la dotation globale
de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale
des charges transférées.
26.3
De manière plus générale, le montant de la dotation actuellement versée à la communauté d’agglomération pourrait-il être révisé pour ne représenter que le montant de la
dotation globale de décentralisation versée au département
par l’État au titre de la compétence transport scolaire ?
Des dispositions de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition
des compétences entre les communes, les départements, les
régions et l’État, il ressort qu’en contrepartie du transfert de la
compétence en matière de transport scolaire, un droit à compensation a été attribué aux départements et aux autorités compétentes pour l’organisation des transports urbains existants au
1er septembre 1984.
Ces ressources ont été fixées pour être équivalentes aux
dépenses effectuées par l’État à la date du transfert de
compétence.
En cas de création d’un périmètre de transports urbains ou de
modification d’un périmètre existant au 1er septembre 1984
incluant les transports scolaires, l’article L. 3111-7 du Code
des transports précise que les modalités de financement de
l’exercice de la compétence transférée sont fixées librement par
voie conventionnelle.
Par deux décisions rendues le 12 octobre 2011 (CE, 12 octobre
2001, Communauté d’agglomération du pays de Saint-Malo,
n° 347782, publié au recueil et CE, 12 octobre 2011, Conseil général des Pyrénées-Orientales c/ communauté d’agglomération
Perpignan Méditerranée, n° 346506), le Conseil d’État a précisé
les critères généraux devant présider au calcul de la compensation intégrale des moyens nécessaires à l’exercice de cette
compétence.
La lecture de ces arrêts nous apprend que cette compensation
doit être fondée sur le montant des dépenses exposées par le
département l’année précédant la date de prise en charge effective de la compétence par l’AOTU, en tenant compte, d’une part,
des économies résultant du transfert pour celle-ci et, d’autre
part, des sommes restant à la charge du conseil général au titre
de la compétence « transport scolaire » qu’il continue d’exercer.
En effet, si la compensation financière doit être intégrale, celle-ci
ne doit pas procurer un avantage injustifié au profit du bénéficiaire du transfert de la compétence.
Il ressort de tout ce qui précède que le montant de la compensation ne pourra pas être strictement équivalent au montant
de la dotation globale de décentralisation servie par l’État au
département.
23
Question 27
Le PTU d’une communauté d’agglomération sera prochainement étendu pour inclure une nouvelle commune. Cette
extension implique que la communauté d’agglomération
devra obligatoirement exercer la compétence transport
scolaire sur le territoire de son nouvel adhérent qui a la
qualité de commune d’accueil pour un regroupement pédagogique intercommunal (RPI) comprenant trois autres
communes non membres de la communauté.
Jusqu’à présent, le transport scolaire était assuré par une
communauté de communes sur délégation de compétence
du département.
27.1
La commune accueillant l’école (commune située sur le
PTU) doit-elle organiser le transport scolaire de l’ensemble
des enfants fréquentant le RPI, y compris les enfants venant des autres communes non situées sur le PTU ?
Pour répondre à cette question, il convient, dans un premier
temps, de rappeler en quoi consiste un RPI.
Seule la lecture de la circulaire n° 2003-104 du 3 juillet 2003
relative à la carte scolaire du premier degré précise ce que recouvre un RPI :
« Légalement, les communes ont la possibilité de se réunir pour
la construction et l’entretien d’une école, mais le regroupement
d’élèves de plusieurs communes dans une seule école ne s’impose aux communes concernées que dans le cas de communes
distantes de moins de trois kilomètres, dès lors que l’une des
communes compte moins de 15 élèves (article L. 212-2 du Code
de l’éducation). Dans les autres cas, l’accord de la commune
est requis.
Les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI)
peuvent utilement s’appuyer sur des établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI).
Il existe deux sortes de RPI :
•les RPI dispersés : chaque école rassemble les élèves de plusieurs communes par niveau pédagogique et garde son statut
juridique et sa direction d’école ;
•les RPI concentrés : l’ensemble des élèves des communes
concernées sont scolarisés dans l’école de l’une des communes. »
Le RPI est donc une simple modalité conventionnelle d’organisation de dispositifs de scolarisation associant plusieurs
communes, fixant notamment les conditions de répartition des
charges des écoles regroupées. Un RPI ne s’intéresse qu’à la
construction, l’équipement et l’entretien des écoles, c’est-à-dire
des tâches en relation avec l’organisation du service public de
l’éducation. Dès lors, l’existence d’un tel regroupement n’a aucun impact sur la compétence transport scolaire attribuée aux
conseils généraux et aux AOTU par les articles L. 3111-7 et suivants du Code des transports.
Il n’existe donc aucune obligation pour la commune d’accueil
du RPI, et par conséquent pour l’agglomération, de prendre
en charge le transport des élèves résidant dans le ressort des
autres communes membres du RPI.
24
27.2
La communauté de communes peut-elle continuer à organiser le transport scolaire pour l’ensemble RPI alors que la
commune siège de ce regroupement est située sur le PTU
d’une communauté d’agglomération ?
Une lecture combinée des articles L. 1231-4, L. 3111-7,
L. 3111-8 du Code des transports et de l’article L. 5216-5 du
CGCT nous apprend que lorsqu’une nouvelle commune adhère à
une communauté d’agglomération, le PTU de celle-ci est étendu
au territoire de la nouvelle commune. Dès lors, l’échelon intercommunal devient seul compétent pour organiser le transport
scolaire sur son nouveau périmètre.
La communauté de communes, qui agissait jusqu’alors en qualité d’AO2 pour le compte du département, ne sera plus fondée
à organiser le transport scolaire sur le territoire de la commune
ayant choisi d’adhérer à la structure intercommunale.
Cependant, l’agglomération peut décider de mettre en œuvre
les dispositions de l’article L. 3111-9 du Code des transports
et déléguer partiellement sa compétence transport scolaire
au profit de la communauté de communes, qui pourra ainsi
continuer à gérer l’organisation du transport des scolaires pour
l’ensemble des communes présentes au sein du RPI en qualité
d’AO2, d’une part pour le compte du département pour les trois
communes non rattachées à la communauté d’agglomération et,
d’autre part, pour le compte de la structure intercommunale sur
le territoire de la commune qui lui sera prochainement rattachée.
Question 28
Selon la réglementation en vigueur, une AOTU est compétente uniquement pour l’organisation et le financement
des transports réguliers – au nombre desquels se trouvent
les transports scolaires (article L. 3111-7 al. 1 du Code des
transports) – qui se déroulent entièrement et exclusivement sur son PTU.
Est-ce que seul le département est compétent pour ceux
qui entrent et qui sortent d’un PTU ?
Depuis la publication de la loi n° 82-1153 du 30 décembre
1982 d’orientation des transports intérieurs, des grandes lois de
décentralisation et conformément aux dispositions de l’article
L. 3111-7 du Code des transports, les départements sont
responsables de l’organisation et du financement des transports
scolaires, sauf dans le ressort des PTU. En effet, dans le ressort
de ces périmètres, le transport des élèves – qui y sont domiciliés
et qui y sont scolarisés – relève de l’autorité compétente pour
l’organisation des transports urbains.
En l’absence d’autre texte relatif à cette question et étant
donné qu’un PTU délimite le territoire sur lequel une AOTU
peut légalement exercer sa compétence, seul le département
peut être considéré comme responsable de l’organisation du
transport scolaire pénétrant ou sortant d’un PTU. Cependant,
conformément à l’article L. 3111-4 du Code des transports, les
services compétents du conseil général et de l’AOTU devront
se rapprocher pour définir ensemble les dessertes situées à
l’intérieur du PTU du service de transport scolaire assuré par le
département.
Le transport de personnes à mobilité réduite
Question 29
Étant donné la compétence action sociale des
départements, une communauté d’agglomération a-t-elle
compétence pour organiser le transport à destination des
personnes à mobilité réduite ?
L’article L. 1112-4 du Code des transports donne compétence
aux autorités organisatrices de transports urbains et départementaux pour organiser et financer « des moyens de transport
adaptés aux besoins des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ».
Cette compétence est dévolue, à l’intérieure du PTU, à l’autorité
(commune, EPCI ou syndicat mixte) qui a reçu mission d’organiser les transports publics de personnes.
Cependant, aux termes des dispositions du décret n° 84-478
du 19 juin 1984, si l’AOTU est responsable de l’organisation
et du financement du service spécialisé pour les personnes à
mobilité réduite sur son périmètre, il revient au conseil général
d’organiser et de financer le transport scolaire des personnes à
mobilité réduite, y compris sur les PTU situés dans le ressort du
département.
Question 30
Hors des PTU, l’organisation des transports scolaires
relève de la compétence des départements. Qu’en est-il
du transport des élèves handicapés ?
L’article 29 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 (article
L. 213-11 du Code de l’éducation) a transféré aux départements
les ressources liées à la prise en charge des frais de transport
scolaire des élèves et étudiants souffrant d’un handicap.
Le décret n° 84-478 du 19 juin 1984 (articles R. 213-13 et
suivants du Code de l’éducation) a précisé les modalités
d’application de cet article.
Comme l’indiquent les services du Premier ministre sur le site
service-public.fr (http://vosdroits.service-public.fr/F1894.xhtml),
les frais de déplacement des scolaires souffrant d’un handicap
sont pris en charge par le département de leur domicile, quel
que soit l’établissement fréquenté, dans le cadre d’une scolarisation en milieu ordinaire.
En cas de scolarisation dans un établissement spécialisé, la prise
en charge est assurée par les organismes de sécurité sociale.
FOCUS
Les dispositions réglementaires
du code de l’éducation
Article R. 213-13
Les frais de déplacement exposés par les élèves handicapés qui
fréquentent un établissement d’enseignement général, agricole ou
professionnel, public ou privé placé sous contrat, en application
des articles L. 442-5 et L. 442-12 du présent code, ou reconnu aux
termes du livre VIII du Code rural et de la pêche maritime, et qui ne
peuvent utiliser les moyens de transport en commun en raison de la
gravité de leur handicap, médicalement établie, sont pris en charge
par le département du domicile des intéressés.
Article R. 213-14
Les frais de transport mentionnés à l’article R. 213-13 sont
remboursés directement aux familles ou aux intéressés s’ils sont
majeurs ou, le cas échéant, à l’organisme qui en a fait l’avance.
Article R. 213-15
Pour les déplacements dans des véhicules appartenant aux élèves
ou à leur famille, le remboursement des frais s’opère sur la base
d’un tarif fixé par le conseil général. Pour les déplacements dans
des véhicules exploités par des tiers rémunérés à ce titre, le
remboursement des frais s’opère sur la base des dépenses réelles,
dûment justifiées.
Article R. 213-16
Les frais de déplacement exposés par les étudiants handicapés qui
fréquentent un des établissements d’enseignement supérieur relevant
de la tutelle du ministère de l’Éducation nationale ou du ministère
de l’Agriculture et qui ne peuvent utiliser les moyens de transport
en commun, en raison de la gravité de leur handicap, médicalement
établie, sont pris en charge par le département du domicile des
intéressés. Les frais de déplacement exposés par les étudiants
handicapés sont pris en charge dans les conditions prévues aux
articles R. 213-14 et R. 213-15.
25
Le transport à la demande
Question 31
Une collectivité, n’exerçant pas la compétence transport,
souhaite proposer un service de transport à la demande
(TAD) aux habitants des zones peu denses de son territoire.
31.1
La mise en œuvre de ce projet implique-t-il obligatoirement la prise de compétence transport par la collectivité ?
Pour mémoire, en dehors des PTU, l’organisation de services
de transport à la demande relève de la compétence du conseil
général (article L. 3111-1 du Code des transports). Dans le ressort
d’un PTU, ces services relèvent de la compétence de l’autorité
ayant reçu mission d’y organiser les transports publics de
personnes, l’article L. 1231-1 du Code des transports disposant
que « les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes
de transports sont (…) les autorités compétentes pour organiser
les services réguliers de transport public urbain de personnes.
Elles peuvent, en outre, organiser des services de transport à la
demande. »
Deux options s’offrent à une collectivité qui n’exerce pas la compétence transport et qui souhaite organiser un service de transport à la demande sur son territoire :
•Elle pourra demander à l’AOT compétente de lui déléguer partiellement sa compétence. Ainsi, une collectivité qui ne dispose pas d’un PTU pourra assurer l’organisation et la mise en
œuvre d’un tel service sur son territoire en devenant AO2 pour
le compte du conseil général ;
•Elle pourra, en fonction de son caractère urbain, devenir ellemême AOTU en demandant au préfet de reconnaître « création
de son PTU » par arrêté, ou en adhérant à un EPCI exerçant la
compétence transport urbain.
31.2
La collectivité peut-elle faire appel aux sociétés de taxis
ou à une association pour l’exécution du service de TAD
projeté ?
Les associations et les taxis4, qu’ils soient artisans, société commerciale ou groupement d’intérêt économique (GIE), peuvent
répondre aux appels d’offres des autorités organisatrices de
transport pour l’exécution d’un service de TAD.
Les taxis qui souhaiteraient assurer des missions de TAD doivent
s’inscrire au registre des transporteurs publics de personnes, ce
qui suppose de remplir des conditions de capacité financière,
professionnelle et d’honorabilité précisées par le décret n° 85891 du 16 août 1985.
Toutefois, l’intéressé peut être dispensé des conditions de capacité financière et professionnelle si un seul véhicule est affecté
au service public de transport et si cette activité est accessoire à
une activité principale autre que ce service public.
La personne publique organisatrice devra se soumettre aux
obligations particulières de publicité et de mise en concurrence
lorsqu’elle passera commande pour ces services de transport
public, ou lorsqu’elle recherchera un partenaire à qui confier la
gestion d’un service public de transport. Au terme de la procédure de mise en concurrence, l’autorité organisatrice de transport pourra alors conventionner avec le taxi ou l’association
ayant proposé l’offre économiquement la plus avantageuse.
Ainsi, à l’intérieur d’un PTU, le conventionnement pourra directe-
ment intervenir entre l’AOTU et les taxis, ou bien sous forme d’un
contrat de sous-traitance entre l’exploitant du réseau urbain et
les taxis.
En zone non urbaine, la convention de transport à la demande
pourra être passée entre les taxis et le département ou le titulaire d’une délégation de compétence du conseil général (commune ou groupement de communes AO2).
31.3
Existe-t-il un risque juridique que la collectivité soit accusée de concurrence déloyale par les artisans taxis qui
assurent un service privé de transport ?
Le système de TAD le plus fréquemment taxé de « concurrence
déloyale » est celui assurant un service dit de « porte-à-porte »,
en raison de sa ressemblance avec le fonctionnement des taxis.
Il est préférable que les véhicules de petit gabarit, utilisés dans
le cadre d’un service de TAD exploité directement par une autorité publique, ne soient pas autorisés à stationner et à circuler
sur la voie publique en quête de clients, ni à porter de signes
distinctifs de leur activité visible de l’extérieur ou à être équipés
d’un radiotéléphone.
Les artisans taxis apparaissent sans véritable recours juridique
face au développement d’un service de TAD, dès lors qu’ils ne
peuvent en principe invoquer une concurrence déloyale et agir
sur ce fondement devant les juridictions. En effet, cette action
suppose un acte illicite qui ne peut être appliqué aux services
publics dès lors qu’ils interviennent légalement, selon les termes
définis par le Code des transports, et sans s’arroger les signes
particuliers des services privés de transport de personnes.
Les entreprises de taxis seraient vraisemblablement fondées à
mettre en cause un tel service sur le fondement d’un abus de
position dominante faussant ou restreignant le jeu de la libre
concurrence. Néanmoins, outre que les requérants devraient
apporter la preuve de l’abus de position dominante, il resterait
encore à faire admettre à la juridiction saisie que le service de
TAD opère sur le même marché que les taxis…
Il n’en reste pas moins que dans la pratique, la mise en œuvre
d’un service de TAD compromet fortement les intérêts des entrepreneurs privés avec tous les freins qui peuvent en résulter.
La solution la plus pertinente consiste sans aucun doute à transformer les rapports de concurrence en rapports de coopération,
en intégrant les entrepreneurs de services privés dans la mise
en œuvre du dispositif de TAD.
4 Les taxis assurent le transport pour le compte d’autrui, ce qui constitue une activité de transport public, mais à caractère commercial et non de service public.
Ils sont régis par une législation spécifique édictée par le ministère de l’Intérieur.
26
Question 32
Quelles sont les sources de financement envisageables
pour un service de TAD ?
Le financement d’un service de TAD peut être assuré directement par l’AOT sur son budget. À ces ressources peuvent
s’ajouter les recettes perçues sur les usagers, des subventions
versées par d’autres collectivités ou encore par le produit du VT.
Recettes perçues sur les usagers
Selon la politique tarifaire librement choisie par l’AOT (article
L. 1221-5 du Code des transports), un service de TAD pourra
être partiellement financé par ses usagers.
Subventions d’autres collectivités
Ce mode de financement est envisageable sous réserve que
la subvention soit justifiée par un intérêt pour la collectivité qui
la verse et puisse, en conséquence, être rattachée aux affaires
relevant de la compétence des communes, des départements ou
des régions (article L. 1111-2 du CGCT).
Financement par le produit du VT
Selon les dispositions du CGCT relatives au VT (article L. 233364 et suivants du CGCT), les ressources issues de cet impôt
peuvent servir à financer les dépenses de fonctionnement et
d’investissement des transports urbains et, de façon plus générale, des transports dont l’objectif est d’améliorer la desserte
des agglomérations (article L. 2333-68 du CGCT).
Dès lors que le service de TAD tend effectivement à l’amélioration de la desserte de l’agglomération, il pourra être financé par
le produit du VT perçu dans le ressort du PTU.
Question 33
Une communauté de communes souhaite organiser un
service de TAD avec des collectivités voisines. Quelle(s)
forme(s) juridique(s) peut prendre cette coopération ?
Trois solutions juridiques sont traditionnellement usitées pour
mettre en place des coopérations intercommunautaires.
La première, de nature institutionnelle, consiste à mettre en
place un syndicat mixte (voir le tableau sous la question n° 16) ;
les deux autres, d’origine conventionnelle, concernent, d’une
part, la création d’un groupement de commandes et, d’autre
part, l’installation d’une entente entre communautés.
Cependant, cette dernière solution semble devoir être écartée
en l’espèce dans la mesure où l’entente, au sens du CGCT, ne
dispose pas de la personnalité morale et ne permettrait donc pas
de conventionner avec un prestataire extérieur.
Reste donc la possibilité de créer un syndicat mixte entre deux
ou plusieurs communautés ou de mettre en place un groupement de commandes.
Première option : la création d’un syndicat mixte entre
plusieurs communautés
Ce syndicat prend alors le rôle d’autorité organisatrice à l’échelle
de son périmètre. La création du syndicat s’accompagne automatiquement d’un transfert de la compétence transport à son
profit de la part des communautés membres (ce qui suppose
que ces dernières soient elles-mêmes compétentes dans ce domaine en amont de l’arrêté de création dudit syndicat).
Le transfert emporte ainsi un dessaisissement immédiat et intégral de la compétence de la collectivité d’origine au profit de
la structure intercommunale. C’est la raison pour laquelle il importe d’en fixer les limites avec précision et clarté. Une fois le
FOCUS
Les transferts de compétences doivent s’effectuer dans le respect
des principes de spécialité et d’exclusivité.
En application du principe de spécialité qui régit tous les
établissements publics, un EPCI ne peut intervenir que dans le champ
des compétences qui lui ont été transférées (principe de spécialité
fonctionnelle) et à l’intérieur de son périmètre (principe de spécialité
territoriale). En application du principe d’exclusivité, les EPCI sont par ailleurs
les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux
compétences qui leur ont été transférées.
transfert opéré, le syndicat sera libre d’organiser le TAD, dans
les formes habituelles, le périmètre du service recouvrant alors
l’intégralité des communautés membres du syndicat.
Deuxième option : la mise en place d’un groupement de
commandes au sens de l’article 8 du Code des marchés
publics
Le groupement de commandes regroupe deux ou plusieurs
personnes publiques en vue de l’achat en commun de mêmes
produits et/ou prestations ; cette formule a donc pour avantage
de faciliter la mutualisation des procédures de passation de
marchés publics et de contribuer à la réalisation d’économies
sur les achats.
Dans le cas spécifique de la création d’un groupement de commandes entre plusieurs intercommunalités, cette opération nécessite que chacune des communautés intéressées soit bien
attributaire de la compétence à laquelle s’attache l’objet du
groupement de commandes.
Un tel montage permet donc de répondre à la volonté de plusieurs communautés voisines de mettre en place un service de
TAD commun aux différents territoires.
FOCUS
Les groupements de commandes font l’objet d’une convention
constitutive signée par leurs membres, qui définit les modalités de
leur fonctionnement.
Cette convention désigne un des membres du groupement
comme coordonnateur chargé de procéder, dans le respect des
règles prévues par le Code des marchés publics, à l’organisation
de l’ensemble des opérations de sélection d’un ou plusieurs
cocontractants.
Chaque membre du groupement s’engage, dans la convention, à
signer avec le cocontractant retenu un marché à hauteur de ses
besoins propres tels qu’il les a préalablement déterminés.
L’article 8 du Code des marchés publics, dans sa version de 2006,
fixe les règles de constitution des membres de la commission d’appel
d’offres du groupement qui est présidée par le représentant du
coordonnateur.
La personne responsable du marché de chaque membre du
groupement, pour ce qui la concerne, signe le marché et s’assure
de sa bonne exécution.
27
le financement de la compétence transport
Question 34
Quelles sont les activités / financements / investissements
pouvant être inscrits au budget annexe « transport » ?
Le budget annexe transport étant principalement alimenté par
les ressources issues du versement transport, il ne peut être
utilisé que pour financer les opérations spécifiquement visées
par les dispositions légales relatives au versement transport.
Aux termes de l’article L. 2333-68 du CGCT : « (…) Le versement
est affecté au financement des dépenses d’investissement et
de fonctionnement des transports publics urbains et des autres
services de transport public qui, sans être effectués entièrement
à l’intérieur du périmètre des transports urbains, concourent à
la desserte de l’agglomération dans le cadre d’un contrat passé avec l’autorité responsable de l’organisation des transports
urbains. Le versement est également affecté au financement
des opérations visant à améliorer l’intermodalité transports en
commun/vélo. »
Ainsi, le budget annexe transport peut financer :
•les dépenses liées aux contrats de transport régulier qui se
définissent comme des dépenses de fonctionnement et d’investissement des transports publics urbains ;
•les dépenses d’investissement et de fonctionnement relatives
à l’organisation du transport scolaire, dès lors qu’aux termes
de l’article L. 3111-7 du Code des transports, le transport scolaire est un service public de transport régulier de personnes.
Deux autres catégories de dépenses méritent une attention
particulière : il s’agit, d’une part, du financement d’opérations de
voirie et, d’autre part, du financement de vélostations.
•Concernant le financement d’opérations de voirie, il est interdit
d’utiliser le produit du versement transport pour un projet lié
à l’amélioration générale de la circulation routière (CE, 7 juin
1985, Ville d’Amiens, n° 33184).
Toutefois, le taux du versement transport peut être porté au taux
de 1,75 % dans le cadre d’un projet de transports en commun
en site propre, et les sommes perçues pourront alors servir à
financer les travaux de voirie rendus nécessaires par la réalisation du projet.
•Concernant le financement de vélostations, l’article L. 2333-68
du CGCT précise que : « (…) le versement est également
affecté au financement des opérations visant à améliorer
l’intermodalité transports en commun/vélo ». Toutefois, il faut,
pour respecter l’esprit de la loi, que les stations de vélos soient
implantées à proximité des arrêts de transport en commun et
destinées à être utilisées en priorité par les usagers de ces
transports en commun.
Si tel est le cas, alors rien n’interdit que ce type d’activité soit
financé grâce aux ressources du versement transport et donc
que cette dépense soit inscrite au budget annexe transport.
Enfin, il convient de préciser quelles sont les activités dont
les dépenses ne peuvent pas être inscrites au budget annexe
transport d’une collectivité.
Selon les services du ministère des Transports, ne peuvent entre
autre être financées par le produit du VT, les activités de conseil
en mobilité, d’élaboration de plan de déplacements d’entreprise
ou plan de déplacements d’établissement scolaire.
Question 35
En l’absence de PTU dans le ressort du département, un
conseil général peut-il prélever le versement transport sur
son territoire ?
Les articles L. 2333-64 et suivants du CGCT conditionnent l’instauration du versement transport à l’existence d’un PTU.
Par conséquent, un conseil général ne peut en aucun cas instituer de versement transport dans son ressort géographique.
Question 36
Une communauté de communes disposant de la compétence transport, et percevant sur son PTU le versement
transport, va prochainement se transformer en communauté d’agglomération et intégrer de nouvelles communes.
36.1
Dans l’attente de l’arrêté de fusion/transformation, est-il
envisageable de délibérer dès maintenant pour étendre la
perception du versement transport sur le périmètre étendu
de la future communauté d’agglomération ?
La perception du versement transport est conditionnée à l’existence d’un PTU, ce qui n’est pas le cas à ce jour. Ainsi, le versement transport ne pourra pas être institué sans que l’extension
de ce périmètre n’ait été préalablement constatée par arrêté
préfectoral.
€
28
36.2
S’il est impossible de délibérer sur la question, le taux
actuellement en vigueur trouvera-t-il à s’appliquer uniformément sur l’ensemble des communes présentes sur
le PTU de la communauté d’agglomération dès publication de l’arrêté portant reconnaissance de l’extension du
périmètre ?
FOCUS
Le législateur a cependant prévu une exception. C’est ainsi
qu’« en cas d’extension d’un périmètre de transports urbains
résultant de l’extension du périmètre d’un établissement public
de coopération intercommunale doté de fiscalité propre ou d’un
syndicat mixte auquel a adhéré un établissement public de
coopération intercommunale doté de fiscalité propre, le taux de
versement destiné au financement des transports en commun
applicable sur le territoire des communes incluses peut être
réduit par décision de l’organe délibérant de l’établissement
public ou du syndicat mixte, pour une durée maximale de cinq
ans à compter de cette inclusion, par rapport au taux applicable
sur le territoire des autres communes, lorsque le versement
de transport n’était pas institué sur le territoire de communes
nouvellement incluses ou l’était à un taux inférieur.
Les dispositions de l’alinéa précédent s’appliquent aux communes incluses dans un périmètre de transports urbains résultant soit de la création d’un établissement public de coopération
intercommunale doté de fiscalité propre compétent en matière
de transports urbains, soit du transfert de la compétence en
matière d’organisation de transports urbains à un établissement
public de coopération intercommunale doté de fiscalité propre
dont elles sont membres. » (Article L. 2333-67 du CGCT)
En cas de création d’une communauté d’agglomération exerçant
obligatoirement la compétence transport urbain en lieu et place
de ses membres (article L. 5216-5 du CGCT), les dispositions de
l’article précité trouvent à s’appliquer. Il est donc envisageable
que le conseil communautaire prévoit des taux différenciés du
versement transport sur le territoire de ses adhérents. Il faudra
alors, au terme de cinq ans, que le taux du versement transport
soit lissé afin d’être le même sur l’ensemble du PTU de la nouvelle structure intercommunale.
Depuis l’intervention de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012
relative à la simplification du droit et à l’allégement des démarches
administratives, quelle que soit la date de la délibération instaurant le
versement transport sur l’ensemble du périmètre de la communauté
d’agglomération, celle-ci ne pourra avoir d’effet qu’à compter soit
du 1er juillet – si elle est adoptée et transmise aux organismes de
recouvrement avant le 1er mai –, soit du 1er janvier – si elle est
adoptée et transmise aux organismes de recouvrement avant le
1er novembre.
Question 39
La nouvelle rédaction de l’article L. 2333-67 du CGCT issue de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi Grenelle II,
permet, « dans les territoires comprenant une ou plusieurs
communes classées communes touristiques au sens de
l’article L. 133-11 du Code du tourisme, de majorer le taux
de versement transport de 0,2 % ».
Dans le cadre d’un transfert de la compétence transport au profit d’un EPCI à fiscalité propre et afin d’assurer la continuité de
la perception du versement destiné aux transports en commun
dans le ressort d’une communauté d’agglomération nouvellement créée, l’article 74-I de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999
relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale permet que la nouvelle communauté soit
substituée dans les délibérations des communes membres et
des établissements de coopération comprenant des communes
membres, si le versement transport y avait été institué.
Ainsi, la communauté d’agglomération percevra le produit de ce
versement sur le territoire des communes où il était antérieurement institué. Dans ce cas, le taux applicable sur le territoire de
ces communes restera celui qui avait été adopté par le conseil
municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public.
Il appartiendra au conseil de la communauté d’agglomération de
délibérer sur l’institution du versement transport sur l’ensemble
des communes membres, dans un délai ne pouvant pas excéder
six mois à compter de l’arrêté de fusion/transformation.
Question 37
Un syndicat mixte n’exerçant qu’une compétence « études
relatives au transport » peut-il prélever le versement transport sur son territoire ?
L’instauration d’un versement transport peut être uniquement
décidée par une autorité organisatrice de transports urbains
dans le ressort de son PTU.
Si le syndicat mixte ne peut se prévaloir de cette qualité, il ne
pourra recueillir le produit d’un versement transport.
Question 38
Une communauté de communes va se transformer en
communauté d’agglomération, devenant par là même
AOTU. Dans le cadre de l’instauration du versement transport dans le ressort de son futur PTU, pourra-t-elle choisir
d’appliquer des taux différenciés sur le territoire de chacune de ses communes membres ?
En matière de versement transport, la règle veut que le taux
soit uniforme sur l’ensemble du territoire de la commune ou de
l’établissement public qui le perçoit.
39.1
Une communauté d’agglomération ne comprenant qu’une
seule commune classée « commune touristique » sur son
territoire peut-elle mettre en œuvre la mesure précitée ?
L’article L. 2333-67 du CGCT permet l’assujettissement au
versement transport des personnes physiques ou morales, publiques ou privées, employant plus de neuf salariés « dans les
territoires comprenant une ou plusieurs communes classées
touristiques au sens de l’article L. 133-11 du Code du tourisme »
à un taux de versement transport majoré de 0,2 %.
Dès lors, le fait qu’il n’y ait qu’une commune détenant le label « station de tourisme » sur le territoire de la communauté
d’agglomération ne peut avoir d’incidence sur la légalité de la
majoration du taux de versement transport.
39.2
La majoration du taux de versement transport s’appliquet-elle uniquement au territoire de la commune touristique
ou à l’ensemble du PTU ?
Comme nous l’avons déjà évoqué dans la réponse apportée à la
question n° 38, le taux du versement transport doit, en principe,
29
être uniforme sur l’ensemble du PTU.
Ainsi, et si l’exception prévue à l’article L. 2333-67 du CGCT ne
trouve à s’appliquer, alors l’agglomération sera tenue de majorer
le taux de versement transport de 0,2 % sur l’ensemble de son
PTU, sans avoir la possibilité de le moduler différemment sur le
territoire des différentes communes qui le composent.
Question 40
Une communauté d’agglomération souhaite mettre en
place un projet de transports en commun en site propre et
s’interroge sur les critères légaux à remplir afin de pouvoir
majorer le taux de versement transport, en application de
l’article L. 2333-67 du CGCT.
39.3
La loi prévoit que le label « station touristique » est attribué
par arrêté préfectoral pour cinq ans. En conséquence,
l’AOTU doit-elle adopter une nouvelle délibération à chaque
nouvelle échéance ?
L’article L. 2333-67 du CGCT indique que le taux du versement
transport peut être porté jusqu’à :
•1,80 % de la masse salariale dans les agglomérations de plus
de 100 000 habitants ayant décidé de réaliser une infrastructure de transport en mode routier ou guidé ;
•0,85 % de la masse salariale dans les agglomérations de
50 000 à 100 000 habitants ayant décidé de réaliser une
infrastructure de transports collectifs en site propre.
Afin de pouvoir mettre en œuvre les majorations du taux de versement transport exposées ci-dessus, il faut que le projet de la
collectivité puisse véritablement être qualifié de « transports en
commun en site propre ».
Le législateur n’a pas défini ce que recouvre la notion de TCSP.
Les seuls éléments permettant d’avoir une idée précise sur la
question nous ont été fournis par la DGITM. Celle-ci précise
qu’un tel mode de transport doit offrir « un haut niveau de service (fréquence, régularité, capacité, vitesse commerciale…)
grâce notamment à des emprises réservées au transport collectif, inutilisables et non franchissables par des véhicules particuliers sur la majeure partie du trajet, et à un système d’exploitation spécifique. Il se distingue donc d’aménagements ponctuels
de carrefour ou de voirie destinés à apporter une amélioration
locale et/ou améliorer la seule vitesse commerciale. »
Si le projet de la communauté entre dans cette définition, alors
le conseil communautaire pourra majorer le taux du versement
transport dans les conditions précisées par l’article L. 2333-67
du CGCT.
Si les textes sont muets sur cette question, le ministère des
Transports considère qu’il n’est pas nécessaire d’adopter une
nouvelle délibération suite à une demande de renouvellement
du label « station touristique ».
Il convient cependant d’être vigilant et de veiller à ce que la
commune labellisée présente sa demande de renouvellement
dans le délai imparti, afin de garantir que la délibération fixant la
majoration du versement transport de 0,2 % soit adossée à un
statut « station touristique » valide.
39.4
La majoration du taux de versement transport en présence
d’une commune touristique emporte-t-elle l’obligation de
mettre en place un service particulier sur la commune
détentrice du label ?
Le versement transport est un impôt (Tribunal des conflits,
7 décembre 1998, Société des automobiles Citroën c/ Urssaf
et district urbain de l’agglomération rennaise, n° 03123) qui,
malgré sa spécificité concernant son affectation, entre dans la
définition classique de l’impôt français : il est acquitté à titre
définitif et sans contrepartie.
Dès lors, la décision d’augmenter le taux du versement transport
fondée sur la présence d’une commune disposant du label
« station touristique » ne peut en aucun cas obliger la commune
labellisée à mettre en place un transport spécifique sur son
territoire.
30
PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
AOT
Autorité organisatrice de transports
AOTU
Autorité organisatrice de transports urbains
AO2
Autorité organisatrice de second rang
CAA
Cour administrative d’appel
CDU
Centre de distribution urbain
CE
Conseil d’État
CGCT
Code général des collectivités territoriales
DDT
Direction départementale des territoires
DGITM
Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer
DIR
Direction interdépartementale des routes
DREAL
Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
EPCI
Établissement public de coopération intercommunale
OFP
Opérateur ferroviaire de proximité
PDA
Plan de déplacements d’administration
PDE
Plan de déplacements d’entreprise
PDIE
Plan de déplacements interentreprises
PDU
Plan de déplacements urbains
PLU
Plan local d’urbanisme
PTU
Périmètre de transports urbains
RPI
Regroupement pédagogique intercommunal
SRIT
Schéma régional des infrastructures et des transports
TPMR
Transport de personnes à mobilité réduite
TA
Tribunal administratif
TAD
Transport à la demande
TCSP
Transports en commun en site propre
TER
Train express régional
VLS
Vélos en libre-service
VT
Versement transport
Première édition de l’ouvrage réalisé pour le GART par :
• Benjamin Marcus, directeur des affaires juridiques et européennes
• Chloé Diamédo, juriste
Pour l’AdCF par :
• Emmanuel Duru, responsable des affaires juridiques et institutionnelles
• Floriane Boulay, responsable des questions juridiques
• Olivier Crépin, responsable développement économique, transports et mobilités
• Dominique Jugieau, stagiaire EFB
Conception réalisation :
Impression : Créateur d’impressions (Noisy-le-Sec)
Une étude partenariale GART/AdCF
25 € TTC

transports et déplacements

Transcription

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