Le permis de construire - texte - i-set

ASSOCIATION DES COMMUNES FRIBOURGEOISES
COURS D’INTRODUCTION DESTINÉS AUX ÉLUS-ES
III. LE RÔLE DE LA COMMUNE DANS L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET LES CONSTRUCTIONS
FRIBOURG, LES 14 ET 15 SEPTEMBRE 2011
Le permis de construire
Christophe Chardonnens, Préfet de la Broye
Daniel Lehmann, Préfet du Lac
Table des matières
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Permis de construire
1.1. Notion et nature juridique du permis de construire
1.2. Objet du permis de construire
1.2.1. Portée du droit fédéral
1.2.2. Portée du droit cantonal
Compétence de délivrer un permis de construire
2.1. Préfet
2.2 Conseil communal
2.3. Réserve de l’autorisation spéciale
Procédure de permis de construire
3.1. Demande préalable et permis d’implantation
3.2. Demande de permis de construire
3.3. Examen de la demande de permis
3.4. Publication de la demande de permis
3.5. Traitement des oppositions
3.6. Préavis
3.7. Début anticipé des travaux
3.8. Décision
Dérogation aux prescriptions en matière de construction
Modification du projet
5.1. Modification pendant la procédure de permis de construire
5.2. Modification après délivrance du permis de construire
Voies de droit
6.1. Procédure ordinaire
6.2. Procédure simplifiée
Validité du permis de construire
7.1. Validité immédiate
7.2. Durée de la validité
7.3. Révocation du permis de construire
2
1.
Permis de construire
1.1. Notion et nature juridique du permis de construire
Le permis de construire est un acte administratif (une « décision »), par lequel on autorise
son bénéficiaire à procéder à certaines activités en matière de construction. Une telle
autorisation est nécessaire car il est dans l’intérêt public que ces activités en matière de
construction fassent l’objet d’un contrôle officiel préalable.
Le permis de construire est une autorisation de police. Il sert à contrôler que les prescriptions
de droit public applicables au projet concerné soient respectées et il garantit en particulier
l’application correcte du droit (matériel) de la police des constructions. Le droit de la police
des constructions se divise en droit formel et en droit matériel :
- Le droit formel en matière de la police des constructions vise entre autres la compétence
et les règles de procédure.
- Le droit matériel en matière de la police des constructions comprend les prescriptions sur
le fond qu’il y a lieu d’observer dans les diverses activités de construction. Ces
prescriptions se trouvent dans la législation fédérale, cantonale et communale, de même
que dans les plans d’affection et les règlements y relatifs.
Le permis de construire est un acte juridique concret et individuel par opposition à la norme
de droit qui est un acte juridique général et abstrait. Cela signifie que le permis de construire
s’adresse à un ou plusieurs destinataires déterminables individuellement (le ou les requérants
et le ou les opposants) et qu’il règle une situation concrète (soit l’activité de construction pour
laquelle la demande a été introduite).
Par la délivrance du permis de construire, l’autorité constate qu’aucun obstacle de droit
public, en particulier de police des constructions, ne s’oppose au projet. Lorsque les
conditions légales sont remplies, le permis de construire doit être délivré. Il existe alors un
droit à la délivrance du permis de construire et il n’appartient pas à l’autorité de décision
d’apprécier si elle veut ou non délivrer l’autorisation ou la délivrer mais avec des contraintes
particulières.
Par contre, on n’examine pas dans la procédure de permis de construire si le projet porte
atteinte à d’éventuels droits privés de tiers. L’examen des objections formulées à cet égard par
des tiers est de la seule compétence du juge civil1. Il n’empêche que les éventuels droits de
tiers sont toujours réservés dans le permis de construire.
1.2. Objet du permis de construire
1.2.1. Portée du droit fédéral
Le permis de construire a pour objet toutes les activités qui sont soumises à une obligation
d’autorisation. La question de savoir quelles activités sont soumises à cette obligation
Cf. Arrêt du 23 janvier 2009 de la II e Cour administrative du Tribunal cantonal, Revue fribourgeoise de
jurisprudence, RFJ 2009 p. 64ss.
1
3
d’autorisation relève du droit fédéral. Est déterminant à cet égard le principe formulé en droit
fédéral à l’article 22 LAT2, qui a la teneur suivante :
Art. 22 Permis de construire
1
Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l’autorité compétente.
Ainsi, l’obligation du permis de construire s’étend à l’édification et la transformation de
constructions et d’installations. Ces termes méritent quelques explications :
- Construction et installation. La loi ne définit pas ce qu’il faut entendre par construction
et installation. La jurisprudence a développé la définition suivante :
„La notion de construction et installation au sens de l'art. 22 al. 1er LAT s'applique à tous
les aménagements durables créés par la main de l'homme s'ils sont fixés au sol et ont une
incidence sur l'aménagement du territoire, soit parce qu'ils modifient l'espace extérieur de
manière importante, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement, soit encore
parce qu'ils portent atteinte à l'environnement. La pratique du TF assimile à cette
définition les constructions mobilières fixées au sol pour une certaine durée “ (BGE 123 II
256 (259), trad. JdT 1998 I 449 (451)).
Ainsi, sous les termes de « construction et installation », on n’entend pas seulement les
bâtiments ou les installations comme les conduites ou les ski-lifts, mais aussi les
modifications de terrains, les forages, les gravières, les terrains de golf, etc. Il en va de
même des « constructions mobilières fixées au sol pour une certaine durée » (ATF 118 Ib
1 (9), trad. JdT 1994 I 453 (456)), soit p.ex. certaines caravanes, les tipis, etc.
- Edification. Edifier signifie aussi bien ériger une nouvelle construction sur un terrain non
encore bâti que de reconstruire ou remplacer une construction existante.
- Transformation. Il y a transformation notamment en cas de modification ou
agrandissement, de même que lorsqu’une rénovation dépasse la « mesure ordinaire ».
L’utilisation de cette expression montre que la frontière entre les travaux d’entretien qui ne
nécessitent pas un permis et les rénovations soumises à autorisation est souvent une affaire
d’appréciation.
Si cela n’apparaît pas à la seule lecture de la loi, il découle de la jurisprudence qu’un
simple changement d’affectation d’une construction ou installation soumise à permis doit
être considéré comme une transformation, à tout le moins lorsque cette transformation a
des conséquences sur l’environnement ou sur les équipements. Cela signifie que, même en
l’absence de travaux, un changement d’affectation peut être soumis à la procédure de
permis de construire.
2
Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT) (RS 700).
4
1.2.2. Portée du droit cantonal
Le droit cantonal ne peut pas restreindre le cercle des activités de construction soumises à
permis de construire en vertu du droit fédéral. Par contre, le droit cantonal peut aller plus loin,
soit soumettre à autorisation encore d’autres activités de construction.
Le droit fribourgeois détermine l’obligation de permis à l’article 135 LATeC3, qui a la teneur
suivante :
Art. 135 Obligation du permis
1 Sont soumises à l’obligation d’un permis de construire toutes les constructions et
installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à
influencer le régime d’affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à
l’aspect du terrain, en chargeant les réseaux d’équipement ou en étant susceptibles de
porter atteinte à l’environnement.
2 L’obligation du permis s’étend également aux changements d’affectation de locaux,
aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et à
l’exploitation de matériaux.
En fait, le droit fribourgeois a sur ce thème largement repris la jurisprudence fédérale en
matière d’obligation de permis (cf. ci-dessus).
Le règlement d’exécution4 contient une liste des constructions, respectivement des travaux
pour lesquels il n’est pas nécessaire de demander un permis de construire (art. 87 ReLATeC).
La procédure simplifiée doit toutefois être suivie lorsque ces objets se situent dans un secteur
faisant l’objet d’une mesure de protection et lorsqu’ils sont en relation avec un bâtiment
protégé (al. 2).
2.
Compétence de délivrer le permis de construire
2.1. Préfet
En principe, c'est le préfet qui est compétent pour se prononcer sur une demande de permis de
construire (art. 139 al. 1, 1ère phrase LATeC). Les projets de construction de la compétence du
préfet sont soumis à la procédure ordinaire.
Avant que la demande de permis ne soit soumise à la décision du préfet, elle est d'abord
examinée par la commune et ensuite, sous la coordination du SeCA par les différents services
cantonaux concernés. La commune et les services cantonaux rendent leur préavis. Leur tâche
est d'examiner si, dans leur domaine de compétence, le projet de construction respecte les
prescriptions de droit public. Lorsque ce n'est pas le cas, ils doivent le mentionner dans leur
préavis et l’assortir de réserves ou de conditions particulières. Le préavis peut aussi être tout
simplement défavorable, soit négatif. Le préavis n'est pas une décision; le pouvoir de décision
appartient à l'autorité compétente, en l'occurrence le préfet. Si celui-ci n'est pas lié par les
Loi du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC) (RSF 701.1).
Règlement d’exécution du 1er décembre 2009 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions
(ReLATeC) (RSF 701.11).
3
4
5
différents préavis, il l'est par les dispositions légales pertinentes à tous les niveaux
(Confédération, canton, commune). En cela, il doit s'en tenir aux principes généraux de
l'application du droit. En particulier, c'est sa tâche de respecter les principes constitutionnels
comme l'égalité de traitement, la proportionnalité, etc. De même, c'est son devoir de procéder
à une éventuelle pesée des intérêts lorsque celle-ci s'avère nécessaire.
2.2. Conseil communal
Les demandes qui concernent les "objets de minime importance" (art. 139 al. 1 in fine
LATeC) et celles qui concernent "les changements d'affectation de locaux et les modifications
d'installations qui ne nécessitent pas de travaux ni ne sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement" (art. 85 al. 1 lettre c ReLATeC) sont de la compétence du conseil
communal. Dans ces cas, la procédure de permis est soumise à la procédure simplifiée.
La loi ne précise pas elle-même ce qu'il y a lieu de comprendre par projet de minime
importance. La loi se borne à renvoyer à cet égard à la réglementation d'exécution (art. 139 al.
2 LATeC). Le règlement d'exécution contient en son article 84 une liste de projets qui
tombent sous le coup de la procédure ordinaire. La liste des projets tombant sous le coup de la
procédure simplifiée se trouve aux articles 85 et 87 al. 2 du ReLATeC. Cette liste est en
principe exhaustive; ce qui signifie que tous les projets de construction ou d'installation
soumis à permis de construire qui ne sont pas mentionnés dans cette liste sont soumis à la
procédure ordinaire (même si cela n'est pas mentionné de manière explicite à l'article 84
ReLATeC).
Pour les demandes de permis qui sont de la compétence du conseil communal, il y a
également lieu de requérir les préavis des services cantonaux concernés. Dans ces cas
également, le SeCA peut jouer le rôle de coordinateur de ces préavis. Conformément au
principe selon lequel ces projets de construction font l'objet d'une procédure simplifiée, le
cercle des services cantonaux consultés peut être restreint. Ce qui est déterminant pour
déterminer ce cercle n'est pas tellement l'importance du projet, mais bien la détermination des
domaines pour lesquels le respect de prescriptions topiques mérite un examen particulier par
le service compétent. Dans certaines circonstances, cela peut même aller plus loin pour les
constructions de minime importance que pour des projets de construction plus grands soumis
à la procédure ordinaire.
Comme le préfet, le conseil communal n'est pas lié par les préavis des services dans les
affaires de sa compétence, tout en étant clairement lié par les dispositions légales pertinentes
de tous les niveaux. Il doit aussi respecter dans le cadre de sa décision les principes généraux
du droit. Néanmoins, une attention particulière doit être accordée concernant les cas où la
question se pose de savoir si un projet de construction est soumis à la procédure ordinaire ou à
la procédure simplifiée et d’autant plus si le préfet émet un avis à cet égard5. Dans les cas où
la question se pose de savoir laquelle de deux autorités est compétente, il a appartient à
l'autorité "supérieure" de décider qui est compétent dans le cas particulier. En cas de doute, il
appartient donc au préfet de décider qui de lui-même ou de l’autorité communale est
compétent dans un cas particulier.
En vertu de l’art. 85 al. 2 ReLATeC, « en cas de doute, le conseil communal prend préalablement l’avis du
préfet ».
5
6
2.3. Réserve de l’autorisation spéciale
Tout projet de construction situé en dehors de la zone à bâtir doit faire l'objet d'une
autorisation spéciale au sens de l'article 24 LAT. Cette autorisation spéciale est rendue dans le
cadre de la procédure de permis de construire, plus exactement de manière coordonnée avec le
permis de construire. La compétence de délivrer cette autorisation n'appartient cependant pas
à l'autorité compétente en matière de permis de construire (préfet ou conseil communal), mais
bien à la direction compétente en matière d'aménagement, d'environnement et de
constructions (art. 136 LATeC).
L'autorité compétente en matière de permis de construire est liée par la décision concernant
l'autorisation spéciale, dans le sens où, en cas de refus de l'autorisation spéciale, elle ne peut
pas non plus délivrer le permis de construire. De même, l'autorité compétente en matière de
permis de construire ne peut pas, dans le cadre du permis de construire, ignorer ou modifier
des réserves ou conditions éventuelles formulées dans le cadre de l'autorisation spéciale. En
sens inverse, l'autorité compétente en matière de permis de construire ne peut pas, lorsqu'une
autorisation spéciale a été délivrée et qu'elle s'applique à la situation, refuser le permis de
construire ou l'aggraver avec des réserves et conditions qui seraient fondées sur le défaut de
conformité de la zone. L'autorité de délivrance du permis peut cependant grever le permis de
construire de réserves ou de conditions qui relèvent de prescriptions de police (police des
constructions, police du feu, etc.), voire, pour les mêmes motifs, refuser le permis de
construire.
La démolition d'une construction ou d'une installation sise hors de la zone à bâtir n'est pas
soumise à autorisation spéciale de la Direction (art. 150 al. 2 LATeC). Elle est cependant
soumise à un permis de démolir délivré par l'autorité compétente (c'est-à-dire le préfet ou le
conseil communal).
3.
Procédure de permis de construire
3.1. Demande préalable et permis d’implantation
Si un maître d'ouvrage a des doutes quant à savoir si un projet de construction est admissible
et à quelles conditions, il peut déposer une demande préalable avant l'introduction de la
demande de permis de construire (art. 137 LATeC). L'examen préalable a pour but d'informer
le demandeur sur l'admissibilité de son projet.
Dans les projets de construction complexes, il peut être judicieux avant la procédure de
permis de construire de déposer une demande de permis d'implantation (art. 152 al. 1
LATeC). Dans le cadre de la procédure de permis d'implantation, certaines questions de
principe peuvent être réglées, contre lesquels il ne sera plus possible de former opposition
subséquemment.
3.2. Demande de permis de construire
La procédure de permis de construire s'ouvre par le dépôt de la demande de permis de
construire. Cette demande doit être déposée à la commune, tant dans la procédure ordinaire
que dans la procédure simplifiée (art. 89 al. 1 ReLATeC).
7
Les exigences relatives à la demande de permis, en particulier les plans et documents qu'il y a
lieu de déposer, sont fixées dans les directives, accessibles sur internet6, édictées par la
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (art. 89 al. 2 ReLATeC).
Dans la mesure où le projet implique une dérogation aux prescriptions cantonales ou
communales, une demande de dérogation dûment motivée doit être jointe à la demande de
permis (art. 148 al. 2 LATeC). Si un rapport d'impact sur l'environnement est exigé
relativement à ce projet, ledit rapport doit également être joint à la demande de permis7.
3.3. Examen de la demande de permis
La commune procède à l’examen de la conformité formelle et matérielle de la demande de
permis de construire (art. 90 al. 1 RELATeC). Cet examen doit être conduit par la commune
aussi bien pour les demandes qui relèvent de sa compétence (procédure simplifiée) que pour
celles qui relèvent de la compétence du préfet (procédure ordinaire).
L’examen formel porte sur la question de savoir si la demande est complète et répond aux
exigences formelles. La demande qui ne répond pas aux exigences formelles doit être
retournée par la commune au requérant pour correction. Si la demande est, pour la seconde
fois, entachée de vices formels, la commune n’entre pas en matière (art. 90 al. 2 RELATeC).
La commune doit alors rendre une décision de non-entrée en matière, dûment motivée, avec
l’indication que celle-ci peut faire l’objet d’un recours au préfet.
Outre l’aspect formel, la commune doit également procéder à un examen matériel de la
demande. Ainsi, lorsqu’un projet contrevient manifestement aux prescriptions de droit public
sur les constructions ou qu’il ne pourrait être autorisé que par le biais d’une dérogation qui n’a
pas été requise, la commune en avise par écrit le requérant. La procédure est poursuivie
lorsque, dans les trente jours dès notification de l’avis, le requérant informe l’autorité
communale du maintien de sa demande. Sinon, la demande est considérée comme retirée (art.
90 al. 3 RELATeC).
3.4. Publication de la demande de permis
La publication de la demande de permis (art. 92 ReLATeC) sert à rendre attentives les
personnes touchées par le projet, à leur donner la possibilité de prendre connaissance des
documents et de faire valoir leurs droits. La publication est indispensable au respect du droit
d'être entendu dont jouissent tous ceux qui seront touchés par la décision officielle.
Si la demande de permis respecte les exigences formelles (cf. ch. 3.3 ci-dessus), le requérant a
droit à ce qu’elle soit traitée. Cela signifie que la commune ne peut pas retarder la publication
de la demande.
6
Cf. http://www.fr.ch/seca/files/pdf24/Directives_permis_de_construire_avec_plans.pdf.
« Le rapport d’impact sur l’environnement est mis en consultation durant 30 jours, par la voie de la Feuille
officielle, en même temps qu’est mis à l’enquête publique le projet » (art. 10 al. 1 de l’Ordonnance sur les études
d’impact sur l’environnement et les procédures décisives ; RSF 810.15, modification du 15 mars 2010). Cf.
également art. 92 al. 3 ReLATeC.
7
8
Les défauts matériels qui affecteraient le projet, soit en l'occurrence les circonstances qui font
que le permis ne pourra manifestement pas être délivré, n'autorisent pas la commune à refuser
la poursuite de la procédure, pour autant que le requérant ait manifesté sa volonté de
poursuivre la procédure (art. 90 al. 3 ReLATeC).
Dans la procédure ordinaire, la demande de permis fait l'objet d'une enquête officielle.
L'enquête officielle commence avec la publication de la demande de permis dans la Feuille
officielle et dure 14 jours (art. 140 al. 1 LATeC). Si la demande de permis comprend une
demande de dérogation aux prescriptions cantonales ou communales de construction, les
voisins concernés doivent être avisés par la commune par lettre recommandée (art. 148
al. 2 LATeC).
Dans la procédure simplifiée, la publication officielle peut (mais ne doit pas) être remplacée
par un avis adressé aux voisins intéressés par lettre recommandée. Dans cette lettre, les
voisins concernés sont rendus attentifs au fait qu'ils disposent d'un délai de 14 jours pour se
déterminer (art. 140 al. 2 LATeC). Selon une jurisprudence constante, seuls les voisins directs
sont considérés comme « parties intéressées » (et doivent donc être avisées)8. Cette pratique
est douteuse, là au moins où les parcelles du projet sont en limite d'une route, avec pour
conséquence que seul le propriétaire de la route (canton ou commune) devrait être considéré
comme "voisin", bien que de l'autre côté de la route on trouve aussi des "voisins" qui
pourraient être concernés par le projet. Quoiqu'il en soit, il faut bien admettre que d'autres
personnes que celles considérées initialement par la commune comme "intéressées" peuvent,
selon les circonstances, être concernées par le projet. Ces personnes ont droit de prendre
connaissance des pièces du dossier et de faire opposition, même dans les cas où elles n'ont pas
reçu d’avis recommandé de la part de la commune.
Des gabarits indiquant les profils de la construction doivent être mis en place au plus tard le
jour de la publication officielle (art. 91 ReLATeC). Pendant la durée de l'enquête, toute
personne intéressée peut former opposition au projet de construction par un avis écrit et
motivé adressée au secrétariat communal (art. 140 al. 3 LATeC). Le délai de 14 jours
commence le jour qui suit la publication dans la Feuille officielle, respectivement le jour qui
suit la présentation de la lettre recommandée aux voisins intéressés. Le délai ne peut pas être
prolongé. Il est considéré comme respecté lorsqu'une opposition écrite est remise au plus tard
le dernier jour du délai à la commune ou en mains d’un office postal suisse ou d'une
représentation diplomatique ou consulaire suisse. Lorsque l'opposition est adressée par la
Poste, c'est le sceau postal qui fait foi9.
3.5. Traitement des oppositions
Si des oppositions sont déposées contre le projet de construction, la commune doit en
informer le requérant (art. 93 al. 1 ReLATeC).
Alors que l’article 140 al. 2 LATeC parle de „voisins et voisines intéressés », l’article 101 al. 1 ReLATeC se
réfère quant à lui aux « propriétaires voisins intéressés ». La version allemande est encore différente, car si la loi
mentionne les « interessierten Nachbarn » (art. 140 al. 2 LATeC), le règlement se réfère aux « betroffenen
Anstösserinen und Anstössern » (art. 140 al. 2 ReLATeC).
9 Pour toutes ces questions de délai, cf. aussi les articles 27 et suivants du Code du 23 mai 1991 de procédure et
de juridiction administrative (CPJA) (RSF 150.1).
8
9
La commune peut (mais ne doit pas) procéder à une séance de conciliation (art. 93 al. 2
ReLATeC). Du reste, la commune peut aussi procéder à une tentative de conciliation dans la
procédure ordinaire, soit lorsqu'elle n'est pas elle-même compétente pour délivrer le permis de
construire. Dans la procédure ordinaire, le préfet peut faire de même. Si suite aux
négociations intervenues dans la conciliation le projet est modifié de manière importante,
celui-ci doit en principe faire l'objet d'une nouvelle enquête. Une exception n'est envisageable
que si tous les intéressés à la procédure de conciliation y ont pris part ou, à tout le moins, ont
été orientés et se sont déclarés d'accord avec les modifications envisagées. L'opposant peut
retirer son opposition ou la confirmer. Un retrait de l'opposition signifie que l'opposant perd
son droit de recours contre la décision de l'autorité qui délivrera subséquemment le permis.
La décision sur opposition doit être rendue par l'autorité qui est également compétente pour
rendre la décision sur la requête de permis. S'il s'agit du préfet (c'est-à-dire dans la procédure
ordinaire), cela signifie que la commune n'est pas autorisée à rejeter une opposition, même
lorsque celle-ci est tardive, qu'elle est le fait d'une personne n'ayant pas qualité ou qu'elle est
manifestement infondée. Cette opposition doit être transmise à l'autorité de décision avec les
pièces du dossier et le préavis communal. Dans les cas où le conseil communal est lui-même
compétent pour rendre la décision de permis de construire, il doit alors également se
prononcer sur les oppositions. La décision qui statue sur l'opposition doit être motivée.
3.6. Préavis
Dans la procédure ordinaire, la commune transmet le dossier avec son préavis au SeCA. La
transmission du dossier au canton doit, sauf circonstances particulières, intervenir dans un
délai de 20 jours dès la clôture de l'enquête (art. 94 al. 1 ReLATeC).
Dans son préavis, la commune prend position sur toutes les oppositions qui n'ont pas été
retirées. Le préavis de la commune comprend en particulier la prise de position de la
commission locale du feu10. Si la commune rend un préavis négatif ou formule des conditions
ou restrictions, celles-ci doivent être motivées. Comme l'autorité de décision, la commune est
tenue dans son préavis de respecter le droit en vigueur, en particulier les principes généraux
de l'activité administrative. Un préavis négatif ou des conditions ou restrictions doivent être
motivées sur le plan juridique.
Le SeCA coordonne la procédure de consultation entre les différents services cantonaux. Il lui
appartient également de veiller à la coordination matérielle, c'est-à-dire qu'en cas de préavis
contradictoire de la part de divers services, il doit formuler une proposition globale uniforme.
Il appartient aussi au SeCA d'examiner si une autorisation spéciale de la Direction pour
construction hors zone est nécessaire et, le cas échéant, de transmettre le dossier à la Direction
afin que celle-ci se prononce sur l'autorisation spéciale. Une fois les préavis utiles des services
réunis, de même que, le cas échéant, l'autorisation spéciale de la Direction, le SeCA transmet
le dossier avec son préavis au préfet.
Dans la procédure simplifiée, la commune est elle-même instance de décision et non pas de
préavis. Avant de rendre sa décision, elle recueille les préavis utiles au niveau communal (par
exemple la détermination de la commission locale du feu). De même, elle recueille les préavis
des services cantonaux concernés (art. 95 1ère phrase ReLATeC). Dans le cas de construction
10
Art. 7 let. c de la Loi du 12 novembre 1964 sur la police du feu et la protection contre les éléments naturels
(RSF 731.0.1).
10
hors zone, la commune demande préalablement à sa propre décision que la Direction se
prononce sur l'autorisation spéciale requise (art. 95 al. 2 ReLATeC).
3.7. Début anticipé des travaux
Exceptionnellement, l’autorité compétente pour délivrer le permis peut autoriser le début
anticipé des travaux (art. 144 LATeC). Un permis de construire dit "provisoire" peut être
délivré lorsque le requérant démontre que, sinon, il subirait un préjudice excessif, que
l'enquête publique ou restreinte est terminée et qu'aucune opposition n'a été déposée en
rapport avec ce projet. Dans la procédure ordinaire, le dossier doit encore avoir été transmis
au SeCA, lequel est entendu, de même que la commune (art. 99 al. 1 ReLATeC).
L’autorité compétente pour autoriser un début anticipé des travaux est l’autorité normalement
compétente pour délivrer le permis de construire, soit le préfet dans la procédure ordinaire,
respectivement le conseil communal dans la procédure simplifiée.
3.8. Décision
Dans la procédure ordinaire, la décision revient au préfet; dans la procédure simplifiée à la
commune. Ces autorités doivent toutes deux respecter les mêmes principes.
Lorsque des oppositions ont été déposées ou si les préavis contiennent des conditions
restrictives ou des réserves, l'autorité de décision doit d'abord, en règle générale, en informer
les intéressés (requérant, opposant), en leur impartissant un délai pour se déterminer. Cette
étape de la procédure est nécessaire dans le but de respecter le principe constitutionnel du
droit d'être entendu. Les déterminations qui s’ensuivent doivent encore être remises à tous les
intéressés et, si elle comporte de nouveaux éléments importants, ceux-ci doivent se voir, une
fois encore, impartir un nouveau court délai pour faire part de leurs contre-observations.
Une fois terminée cette phase d'instruction, l'autorité compétente se prononce à la fois sur la
demande de permis et sur les oppositions. En procédure ordinaire, cette décision devrait en
principe intervenir dans le délai de 60 jours dès réception du dossier au SeCA, pour autant que
le projet n'ait pas fait l'objet d'oppositions, qu'il corresponde en tous points aux lois et
règlements, qu'il soit complet et ne présente pas une complexité particulière (art. 96 al. 2
ReLATeC).
L'autorité de délivrance du permis est liée dans sa décision par le droit en vigueur. De même,
l'autorité de décision doit procéder à la pesée des intérêts contradictoires. Elle doit respecter
ce faisant les principes constitutionnels et les principes généraux du droit (légalité, intérêt
public, proportionnalité, égalité de traitement, bonne foi, interdiction de l'arbitraire, etc.). Elle
n'entre pas en matière sur les litiges de nature civile sans relation avec le projet de
construction. Ceux-ci sont de la compétence du juge civil. Relativement à une éventuelle
prétention en indemnisation dans le cas de dérogations, l'autorité de décision renvoie le ou les
requérants au juge de l'expropriation (art. 149 al. 2 LATeC et 103 al. 3 ReLATeC).
Sur le fond, la décision porte soit sur l'admission de la demande (délivrance du permis de
construire) sans conditions ou réserves, soit sur la délivrance du permis avec conditions ou
réserves, soit finalement sur le rejet de la demande. La formulation d'éventuelles conditions
ou restrictions doit respecter les mêmes principes légaux et constitutionnels que la délivrance,
11
respectivement le refus de l'autorisation. Par ailleurs, seules les conditions et réserves en lien
sur le fond avec la demande peuvent être contenues dans le permis de construire. Par exemple,
il n'est pas possible de conditionner la délivrance du permis au paiement d'arriérés d'impôts ou
à la cession à la commune d'une partie de la parcelle pour l'aménagement d'un trottoir. De
même, il n'est pas possible d'assortir le permis de construire de conditions relevant du droit
privé. Enfin, il n'est pas possible d'assortir l'autorisation de conditions ou de réserves telles
que le projet s'en trouve de la sorte sérieusement modifié. Dans de tels cas, il est préférable de
rejeter la demande, en indiquant alors à quelle(s) condition(s) une nouvelle demande pourrait
être acceptée.
La décision sur la demande de permis de construire et les oppositions doit être communiquée
à tous les intéressés, le cas échéant en même temps que la décision de la Direction concernant
l'autorisation spéciale. La décision doit être motivée sur le plan juridique (mais alors elle doit
l'être) dans la mesure où la requête (demande de permis ou opposition) n'a pas été acceptée ou
ne l'a été qu'avec des restrictions. Le fait de s'écarter d'un préavis n'implique pas à lui seul une
motivation particulière. Le fait est que la compréhension de la décision, et plus généralement
la transparence et la cohérence de l'activité étatique, peuvent justifier une motivation
particulière en pareils cas11.
L'article 98 du règlement d'exécution précise à quelle instance l'autorisation doit être
communiquée en dehors des parties intéressées à la procédure. Dans le cas d'une décision
rendue par le préfet dans la procédure ordinaire (art. 98 al. 1 ReLATeC), cette liste n'est pas
exhaustive.
4.
Dérogations aux prescriptions en matière de construction
La compétence pour accorder des dérogations aux prescriptions en matière de construction
appartient à l'autorité compétente pour décider du permis de construire (art. 147 LATeC).
Dans la procédure ordinaire, c'est le préfet qui est compétent, alors que dans la procédure
simplifiée, c'est toujours le conseil communal, indépendamment du fait qu'il s'agisse d'une
dérogation à une prescription de droit cantonal ou au règlement communal.
De même, les conditions auxquelles une dérogation peut être accordée sont identiques, qu'il
s'agisse d'une dérogation au droit cantonal ou au droit communal (art. 148 LATeC).
La demande de dérogation doit être jointe à la demande de permis (art. 148 al. 2 LATeC). La
commune doit alors aviser les voisins intéressés par lettre recommandé en leur impartissant un
délai de 14 jours12 pour se déterminer sur la demande de dérogation et formuler une éventuelle
demande d’indemnité (art. 101 al. 1 RELATeC).
Lorsqu’elle octroie un permis contenant une dérogation, l’autorité compétente, à savoir le
préfet ou, s’il s’agit d’une procédure simplifie, la commune, impartit simultanément aux
voisins et voisines qui demandent une indemnité un délai de trente jours pour ouvrir action en
indemnisation devant le ou la juge de l’expropriation (art. 103 al. 3 RELATeC).
Le délai est de 30 jours, lorsqu’une demande de permis de construire nécessite simultanément la mise à
l’enquête publique d’un plan, d’un règlement ou d’une demande de défrichement, ou la mise en consultation
d’un rapport d’impact sur l’environnement.
12 Voir aussi l’article 1 al. 3 ReLATeC qui demande que les motifs de la décision principale rendent compte des
éventuels avis divergents des services et organes consultés.
11
12
5.
Modification du projet
5.1. Modification pendant la procédure de permis de construire
Lorsqu'un projet est modifié pendant la procédure de permis de construire, il y a lieu de
procéder à une nouvelle procédure d'enquête (c'est-à-dire enquête publique, respectivement
communication par lettre recommandée) au sens des articles 140 LATeC et 92 ReLATeC (art.
97 al. 1 ReLATeC). On peut toutefois renoncer à une nouvelle enquête lorsqu'il s'agit de
modifications secondaires qui ne touchent pas les droit des tiers (art. 97 al. 2 ReLATeC).
L'autorité compétente pour juger si les conditions qui permettent de poursuivre la procédure
sans nouvelle enquête sont remplies ou non est l'autorité qui est compétente pour se prononcer
sur le permis de construire et les oppositions, soit le préfet dans la procédure ordinaire et le
conseil communal dans la procédure simplifiée.
5.2. Modification après la délivrance du permis de construire
Lorsqu'un projet est modifié après la délivrance du permis de construire, cela implique dans
tous les cas une nouvelle enquête (art. 97 al. 1 ReLATeC). Quant à savoir quelle est l'autorité
compétente pour rendre la décision sur la modification du projet, il y a lieu de distinguer :
- S'il s'agit de la modification d'un projet autorisé selon la procédure ordinaire, la
modification sera également traitée selon la procédure ordinaire, c'est-à-dire examinée par
le préfet, même lorsque les modifications en tant que telles auraient pu être soumises à la
procédure simplifiée.
- S'il s'agit de la modification d'un projet autorisé selon la procédure simplifiée, les
modifications seront également soumises à la procédure simplifiée, de la compétence du
conseil communal, pour autant que le projet dans son ensemble représente encore un projet
de peu d'importance susceptible d'être traité selon la procédure simplifiée. Si tel n'est plus
le cas à cause de la modification, c'est alors la procédure ordinaire qui s'appliquera.
Si un élément complémentaire est ajouté à un projet après délivrance du permis de construire
(par exemple une demande pour un couvert à vélos après délivrance du permis de construire
pour une maison d'habitation), le maître d'ouvrage à alors le choix : soit l'élément
supplémentaire est intégré comme modification de la demande initiale, de sorte que cette
modification est soumise à la procédure ordinaire lorsque tel était le cas; soit une nouvelle
demande est introduite pour l'élément supplémentaire, qui n'est pas alors traité comme une
modification de projet mais qui peut être autorisé si les conditions sont remplies selon la
procédure simplifiée, même si le projet principal était quant à lui soumis à la procédure
ordinaire.
6.
Voies de droit
6.1. Procédure ordinaire
Un recours au Tribunal cantonal peut être déposé contre la décision du préfet (art. 141 al. 1
LATeC).
13
Ont qualité pour recourir en vertu de l'article 141 al. 4 LATeC le requérant, l'opposant, la
commune ainsi que les autorités qui y sont habilitées de par la loi. Celui qui n'a pas fait
opposition ou qui a retiré son opposition n'a en principe pas le droit de recourir. Une
exception prévaut dans les cas où la décision comprend des éléments qui portent atteinte aux
intérêts d'un tiers et que cela n'était pas manifeste lors de la mise à l'enquête (par exemple
parce que des modifications du projet sont intervenues pendant la procédure sans nouvelle
enquête).
Le recours n'a pas d'effet suspensif; cependant l'effet suspensif peut être ordonné soit déjà lors
de la communication de la décision, soit subséquemment par de l'autorité de recours, d'office
ou sur requête (art. 141 al. 5 LATeC).
6.2. Procédure simplifiée
La décision que le conseil communal a rendue dans son domaine de compétence peut faire
l'objet d'un recours auprès du préfet. Le recours est soumis aux mêmes règles (qualité pour
recourir, effet suspensif, etc.) que dans la procédure ordinaire. La décision sur recours du
préfet peut quant à elle faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, qui statue en la forme
d'un prononcé présidentiel (art. 141 al. 2 LATeC).
La loi prévoit une exception à ce principe dans le cas où, s'agissant d'un projet de construction
hors zone, la décision de la Direction relativement à l'autorisation spéciale est attaquée en
même temps que la décision du conseil communal. En pareil cas, la décision du conseil
communal doit, comme celle de la Direction, être attaquée devant le Tribunal cantonal (art.
141 al. 3 LATeC).
7.
Validité du permis de construire
7.1. Validité immédiate
Le permis de construire est valable dès sa communication. La construction peut commencer
dès que le maître d'ouvrage est en possession du permis de construire, sans qu'il doive
attendre d'abord l'échéance du délai de recours. Toutefois, dès que l'effet suspensif est accordé
au recours, la construction doit être interrompue jusqu'à la décision sur recours.
Une exception au principe de la validité immédiate vaut en matière de permis de démolition.
Dans ce cas, l'autorisation ne devient effective et ne peut être utilisée que lorsque le délai de
recours est échu ou, en cas de recours, si celui-ci se voit refuser l'effet suspensif (art. 150 al. 3
LATeC). Cela signifie qu'il faut dans tous les cas attendre pour la démolition jusqu'à ce qu'il
soit certain qu'aucun recours n'ait été introduit, respectivement en cas de recours jusqu'à ce
qu'une décision sur l'effet suspensif ait été rendue.
7.2. Durée de validité
La durée de validité d'un permis de construire est réglée à l'article 145 LATeC. Les travaux
doivent commencer dans les deux ans dès la délivrance du permis, sous peine de déchéance.
L'article 100 ReLATeC précise ce qu'il y a lieu d’entendre sous la notion de début des
14
travaux. En outre, il est possible de demander à deux reprises deux ans de prolongation de la
validité du permis lorsque des motifs importants le justifient et que les conditions qui
prévalaient au moment de la délivrance du permis ne se sont pas modifiées. L'autorité
compétente pour accorder la prolongation est l'autorité qui était compétente pour la délivrance
du permis13.
7.3. Révocation du permis de construire
Une autorisation peut être révoquée par l'autorité qui l'a délivrée, lorsqu'un intérêt public
prépondérant le justifie (art. 146 LATeC).
CC, 31.08.2011
La raison pour laquelle l’article 145 al. 2 LATeC ne mentionne que le préfet (et pas le conseil communal) tient
au fait que, à tout le moins jusqu’à ce jour, il était très rare qu’une prolongation soit demandée pour une
construction de peu d’importance.
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