Sous-préfectures : le nouveau maillon faible des services

DOSSIER
Sous-préfectures : le nouveau maillon
faible des services publics
REPÈRES
Dans son rapport annuel de 2012, la Cour
des comptes n’excluait pas la suppression
de certaines sous-préfectures. La Cour préconisait « d’adapter la carte des arrondissements aux réalités sociodémographiques
et administratives actuelles ». De son côté,
le ministre de l’Intérieur, Manuel Valls, a
lancé au début de l’automne dernier une
mission de réflexion autour de l’évolution
du réseau des sous-préfectures et dit attendre des propositions pour ce printemps. Un
grand nombre d’élus – notamment ceux
des territoires les plus fragiles – craignent
la disparition d’interlocuteurs privilégiés,
pour eux-mêmes et pour la population.
L’ANEM est particulièrement vigilante.
SOUS-PRÉFECTURES
ET SOUS-PRÉFETS
La France compte 238 sous-préfectures en
métropole et en outre-mer, dont 102 en
montagne.
Une sous-préfecture est le chef-lieu d’un
arrondissement départemental. Elle est
une véritable « maison de l’Etat » dans
l’arrondissement.
Ses attributions sont multiples:
l mettre en œuvre les politiques nationales: logement social, expulsions, RSA,
conventions ville-habitat ;
l veiller à la sécurité des biens et des personnes: liaison avec les services de police
et de gendarmerie, prévention de la délinquance et de la toxicomanie, sécurité routière, sécurité civile, prévention des
risques naturels ;
l garantir les libertés et les réglementations (déclaration d’utilité publique,
enquête publique, protection de l’environnement et du cadre de vie), respect des
lois de la République (contrôle de la légalité des actes des collectivités locales) ;
l favoriser le développement local: lutte
contre le chômage et l’exclusion sociale,
développement économique local, intercommunalité, développement du secteur
touristique.
Dans ce cadre, le sous-préfet est le délégué du préfet. Il passe en revue les difficultés et les projets des collectivités territoriales et leur propose les solutions les
plus adaptées.
Il conseille les élus locaux, les particuliers,
les dirigeants, les adhérents d’associations
« loi 1901 », les entreprises, et anime différentes commissions et instances. Sa
fonction d’arbitrage et de régulation des
tensions lui confère un rôle considérable.
PLM
PLM235
236février
mars 2013
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DOSSIER SOUS-PRÉFECTURES : LE NOUVEAU MAILLON FAIBLE DES SERVICES PUBLICS
Sur 238 sous-préfectures,
102 sont en montagne
L’ANEM très mobilisée
Les élus de la montagne sont ouverts aux évolutions mais insistent sur l’importance de la présence de l’Etat dans leurs territoires. Ils soulignent que
la disparition des sous-préfectures entraînerait notamment, pour euxmêmes et pour la population, des difficultés supplémentaires en termes
de proximité, de distance et de temps de déplacement. Il s’agirait d’une
véritable blessure, perçue comme un abandon.
exposer à quel point le maintien
des sous-préfectures dans les zones
de montagne est essentiel pour
l’équité et la justice.
La présidente de l’Association a rappelé que le représentant de l’Etat est
un interlocuteur privilégié pour les
élus, notamment en matière de
conseils sur la conduite des projets et d’ingénierie territoriale soumise
à une inflation normative extrêmement
préoccupante.
«Les sous-préfectures, déclare l’ANEM, correspondent bien souvent au dernier lieu
de contact entre l’Etat, les élus et les
Lors de l’audience de l’ANEM à la DATAR
le 29 janvier. De gauche à droite : Jean-Marc Picand,
Jean-Marc Rebière, Michel Sappin, Frédérique Massat,
Emmanuel Berthier, Pierre Bretel.
ANEM
Tenir compte des particularités des territoires de montagne: la demande n’est pas
nouvelle. Elle doit cependant être réactivée
avec la menace de disparition qui pèse sur
certaines sous-préfectures.
Le 29 janvier, l’ANEM a été reçue à la Délégation interministérielle à l’aménagement
du territoire et à l’attractivité régionale
(DATAR) par Emmanuel
«Pour nombre d’élus Berthier, délégué intermide territoires éloignés, nistériel à l’aménagement
du territoire, Michel Saples sous-préfectures pin, chef de l’inspection
sont l’âme de la générale de l’administra(IGA) et Jean-Marc
République, garantes tion
Rebière, président du
de l’équité Conseil supérieur de l’adet de la justice.» ministration territoriale
de l’Etat (CSATE), pour
Retrouvez
les données sur la
typologie des
sous-préfectures
de montagne
sur www.anem.org
citoyens. » Pour nombre d’élus de territoires éloignés, elles sont même « l’âme
de la République, garantes de l’équité et de
la justice ».
Au plus haut niveau de l’Etat, la pertinence
de ce réseau ne serait pas en cause. « Les
sous-préfectures constituent un élément
essentiel de notre cohésion sociale et territoriale, a rappelé le ministère de l’Intérieur
en mettant en place une mission de
réflexion et de concertation autour de l’évolution du réseau des sous-préfectures. Elles
sont l’incarnation de l’Etat dans les territoires où leur présence répond à un double
impératif de continuité et d’égalité d’accès
au service public. »
A ce constat, l’ANEM ne peut qu’adhérer.
Toutefois, la lettre de mission fait effectivement peser une hypothèque sur le devenir
réel de certaines sous-préfectures: « Dans
un environnement en évolution, leur rôle,
leurs missions, leurs effectifs doivent être
redéfinis, en prenant en compte la diversité
des situations ainsi que les caractéristiques
des territoires – urbains, ruraux, montagnards, littoraux, frontaliers. »
Mais les bonnes paroles ne suffisent pas.
LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR DES COMPTES DANS SON RAPPORT PUBLIC ANNUEL DE 2012
Organisation territoriale :
l Adapter la carte des arrondissements
aux réalités sociodémographiques et
administratives actuelles.
l Mettre les périmètres des arrondissements urbains en adéquation avec les
métropoles et ceux des arrondissements
périurbains avec les intercommunalités
d’agglomération.
l Sortir de situations indécises sur l’avenir des arrondissements et sous-préfec-
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tures les plus petits, en examinant leur
situation concrète et en assurant la viabilité des sites maintenus.
Gestion du réseau
des sous-préfectures :
l Déterminer les conditions humaines,
sociales, budgétaires et immobilières
nécessaires à la transformation des souspréfectures en « administrations de mission » et adopter une approche plus
sélective et plus différenciée.
l En déduire les aménagements du
réseau (antenne, jumelage, conseillers
d’administration territoriale) à mettre en
place, selon un pilotage national et dans
un cadre pérenne.
l Cadrer leur mise en œuvre afin de
dégager des économies, principalement
au plan immobilier.
l Arrêter une stratégie immobilière
adaptée aux orientations fonctionnelles
et aux moyens budgétaires pour réduire
et rationaliser le parc immobilier.
l Engager des renégociations, à droit
constant, avec les départements pour la
mise à disposition des bâtiments, sans
exclure, après un délai, le recours à la
loi.
l Réviser l’application de la réforme de
la délivrance des titres pour corriger les
inégalités d’accès aux guichets, l’organisation des tâches et l’allocation des
personnels.
QUESTIONS À JEAN-PAUL DUPRÉ, maire de Limoux et député de la troisième circonscription de l’Aude
« Le sous-préfet joue un rôle primordial »
Jean-Paul Dupré est depuis le 16 décembre président du conseil national des missions locales,
nommé par le Premier ministre, Jean-Marc
Ayrault. A l’Assemblée nationale, il a assuré que
« la coupe était pleine » et insisté sur « l’impérieuse nécessité, en cette période de crise et
d’incertitude, de maintenir partout des sous-préfets, en particulier dans les zones rurales ». Il
observe que, sans eux, l’Etat n’aurait pas la
même perception des politiques menées pour la
sauvegarde et le développement de ces territoires dans les domaines économiques, de la
sécurité, du social et du culturel.
PLM : En quoi la représentation de l’Etat estelle tellement importante dans les territoires
fragilisés par le contexte géographique ?
Jean-Paul Dupré : Dans nos territoires ruraux, et
notamment dans les secteurs de montagne éloi-
gnés des centres administratifs départementaux,
la présence de l’Etat est réellement indispensable.
Dans le cadre de l’équité que doivent l’Etat et la
République à nos concitoyens, il n’est même pas
concevable de remettre en cause la présence des
sous-préfectures.
PLM : Peut-on néanmoins envisager des évolutions ?
J.-P. D. : Pour les élus locaux, le sous-préfet est un
référent dans des domaines aussi essentiels que
ceux de l’économie, du social, de la sécurité ou
de la culture. Ces hauts fonctionnaires habilités à
représenter directement l’Etat jouent un rôle primordial. Sans mésestimer la compétence et l’importance de certains responsables administratifs,
leur autorité et leur influence ne peuvent être
comparables.
Maintenant, je peux comprendre qu’il y ait des
sous-préfectures qui ont été rurales et qui sont
aujourd’hui englobées dans des communautés
urbaines. Là, la situation est totalement différente.
PLM : Et si le projet du gouvernement n’allait
pas dans le sens que vous souhaitez ?
J.-P. D. : Il serait très malvenu de la part de l’Etat
de penser un quart de seconde à mettre en place
un niveau administratif à deux vitesses. Cela aboutirait, d’une part, à l’abandon des territoires en
retrait des grands axes de communication et, de
l’autre, à des territoires qui pourraient compter sur
une présence toujours aussi conséquente des services de l’Etat. Vis-à-vis des populations que nous
représentons, il serait alors de notre devoir d’élus
de nous mobiliser.
Etant membre de l’ANEM depuis des années, je
ne doute pas un seul instant que les élus de la
montagne en soient capables, dans le cadre du
respect de la loi, mais avec beaucoup d’énergie.
Je n’ai aucun souci à ce sujet.
ARCE
L’Association s’alarme d’autant plus que
certaines sous-préfectures sont confrontées
à une réduction de leur personnel alors que
les préfectures ont déjà été dépossédées de
la grande majorité de leurs directions administratives – leur nombre étant passé de dix
à deux ou trois dans chaque département.
Les quarante-huit départements de montagne, comptant pour la plupart moins de
400 000 habitants, ne disposent plus que
d’une direction départementale des territoires et d’une direction départementale de
la cohésion sociale et de la protection des
populations. Autre conséquence induite
par ces évolutions : les locaux des sous-préfectures sont souvent surdimensionnés.
Reste que le réseau des sous-préfectures
n’a pas été révisé depuis 1926 et, dans ces
conditions, on peut comprendre que
le gouvernement veuille lui apporter des
retouches. Comment y parvenir
Le réseau sans accroître les inégalités ?
Autrement dit, en tenant compte
des sous- des particularités des territoires
préfectures n’a ruraux et de montagne. Est-ce
pas été un attaché d’administration préfectoral qui va représenter
révisé depuis l’Etat? C’est une vraie question
1926. sur fond de réforme de l’administration territoriale de l’Etat.
Dans le Cantal, on a déjà pris les devants.
Constatant que les services des sous-préfectures n’étaient plus assez fournis, voire
défaillants, le conseil général a créé une
agence départementale d’ingénierie qui
rassemble tous les services qui ne sont plus
assurés par l’Etat afin d’aider à la réalisation des projets. L’initiative est heureuse
mais elle sera difficilement applicable partout. Le débat actuel est vif : il y a ceux qui
ne veulent pas renoncer à une présente
forte de l’Etat dans leur territoire parce que
le sous-préfet y demeure l’interlocuteur privilégié des élus et de la population, et il y
a ceux qui pensent aussi que la représentation en uniforme donne une précieuse
solennité à la fonction de sous-préfet. Et il
y a les «radicaux », aux yeux desquels le
réseau des sous-préfectures coûte trop cher
pour le pérenniser.
Pour l’ANEM, il ne faudrait pas que l’éventuelle disparition des sous-préfets acte le
retrait territorial effectif de l’Etat. Certes,
l’Association ne fait pas la sourde oreille
quand est évoquée la nécessité de quelques
ajustements. D’une part, ils rationaliseraient le réseau, d’autre part, ils susciteraient quelques économies non négligeables. C’est ainsi que l’ANEM n’est pas
attachée à la présence symbolique d’une
sous-préfecture, au protocole, à l’uniforme,
à la flotte automobile et à tout ce qui l’entoure. C’est l’efficacité qui la guide.
A la DATAR, Frédérique Massat l’a répété
avec conviction: « Il est absolument fondamental de conserver un bon maillage de
sous-préfectures dans les territoires de
montagne. Les sous-préfets ont une expertise des procédures administratives et des
sources de financement qui se révèle souvent indispensable. » Illustration de ces
besoins avec les petites intercommunalités
et les petites communes qui n’ont d’autre
solution que de demander l’aide de l’Etat
pour faire aboutir leurs projets, notamment
dans le domaine de l’urbanisme.
« Par rapport aux autres territoires, c’est
même un gage d’équité », plaide l’ANEM,
qui considère que plus de décentralisation
et plus de pouvoir pour les élus ne sont pas
incompatibles avec la
présence d’un repré- « Il est absolument
sentant de l’Etat fort,
fondamental de conserver
investi et partie prenante du développe- un bon maillage de
ment local.
sous-préfectures dans les
Les arguments sont
territoires de montagne.»
solides mais serontils suffisants pour
inverser les vents contraires face à la rationalisation budgétaire et comptable? Les
membres de la mission de réflexion et de
concertation ont écouté l’ANEM avec attention. Ils ont assuré que les spécificités mises
en avant seront prises en compte dans leurs
propositions. Ils l’ont également interrogée
sur sa vision des sous-préfectures dans dix
ans et sur les services qu’il faudrait absolument conserver. La réponse? Prioritairement, la fonction de conseil et d’appui technique en matière d’ingénierie.
Fin mars, la mission rendra son rapport à la
ministre de tutelle, Cécile Duflot, qui a par
ailleurs annoncé un projet de loi sur l’égalité des territoires d’ici la fin de l’année.
DOSSIER SOUS-PRÉFECTURES : LE NOUVEAU MAILLON FAIBLE DES SERVICES PUBLICS
«Le sous-préfet est le ticket d’entrée dans les services de l’Etat, témoigne
Renaud Nury. Il a vocation à le représenter
dans l’arrondissement. Sa première mission est régalienne et constitutionnelle : elle
consiste à faire appliquer la loi, à assurer le
contrôle de légalité et la mise en œuvre des
politiques publiques sur le territoire, par
exemple en matière d’emploi.
«La deuxième grande mission du sous-préfet, poursuit-il, est la sécurité, sous l’angle
de la sécurité civile, de la sécurité routière,
mais également de la sécurité publique et
de l’ordre public. Dans l’arrondissement
d’Yssingeaux, l’augmentation du nombre
de cambriolages est un problème. Toutes
les semaines, nous nous réunissons avec le commandant
« Le sous-préfet
de la compagnie de gendarmea vocation rie pour faire le point. Il m’arà représenter rive aussi de décider de la ferde débits de boissons
l’Etat dans meture
qui ne respectent pas les règles
l’arrondissement.» qui leur sont applicables.
«J’ai également programmé
une série de rencontres avec les maires et
les présidents d’intercommunalités afin
d’évoquer la délinquance et sa prévention.
Je leur rappelle l’existence d’outils efficaces
contre l’insécurité, dont ceux qui figurent
dans la loi du 5 mars 2007, et la vidéoprotection. De plus, j’assiste à la plupart des
réunions des conseils intercommunaux de
prévention de la délinquance, ainsi qu’à
toutes les réunions de police qui sont organisées une fois par semaine par le préfet
avec les instances départementales de la
police et de la gendarmerie. Aujourd’hui,
nous observons une stabilisation des statistiques des cambriolages.
«Pour les porteurs de projet, entrepreneurs
ou collectivités locales, l’accompagnement
du sous-préfet constitue sa troisième mission, explique Renaud Nury. Il est pour eux
un “ensemblier” et un réducteur des complexités. Il est proactif. Il est en capacité de
mettre autour de la table tous les financeurs potentiels. Le sous-préfet en a la légitimité parce qu’il est perçu comme un
échelon neutre dans le paysage local.
«Se retrouvent ainsi des représentants du
conseil régional, du conseil général et de
DR
DR
Après avoir été attaché de préfecture en Dordogne et dans le
Gard, puis directeur des services
et du cabinet du préfet de la
Nièvre, Renaud Nury a été intégré dans le corps préfectoral en
tant que sous-préfet. Il a été
ensuite directeur de cabinet
du préfet de la Région Limousin avant de prendre ses fonctions actuelles de sous-préfet
d’Yssingeaux, en Haute-Loire, en
2010.
ÉVALUATION ET ÉVOLUTION
Afin «de poursuivre le travail d’évolution des missions du réseau des
sous-préfectures», Manuel Valls a confié, à la mi-septembre, un travail de
réflexion et de concertation à JeanMarc Rebière, président du Conseil supérieur de l’administration territoriale
de l’Etat, à Michel Sappin, chef de
l’Inspection générale de l’administration, et à Emmanuel Berthier, délégué
interministériel à l’aménagement du
territoire et à l’attractivité régionale.
Cette mission de réflexion et de
concertation implique l’ensemble des
10 PLM 236 mars 2013 3
acteurs du réseau territorial: les préfets, les élus et leurs associations, les
organisations syndicales et professionnelles, les organismes consulaires, les
représentants d’usagers, etc. Dans sa
lettre de mission, le ministre de l’Intérieur précise: « Il s’agit de vérifier,
dans un environnement en évolution,
si la structure des sous-préfectures est
toujours adaptée aux attentes de nos
concitoyens à l’égard de l’Etat, aux
conditions de vie et de transport ou à
la réalité du tissu économique. » (…)
« Le rôle des sous-préfectures, leurs
missions, leurs effectifs doivent être
redéfinis, en prenant en compte la
diversité des situations ainsi que les
caractéristiques des territoires urbains, ruraux, montagnards, littoraux, frontaliers… »
Le ministre a souhaité que cette mission lui adresse des propositions opérationnelles d’ici le printemps. « Ce qui
tombe bien, puisque c’est à ce moment-là que le Parlement sera saisi du
projet de loi de décentralisation et que
les deux réflexions doivent aller de
pair. »
L’ARRONDISSEMENT
D’YSSINGEAUX, EN HAUTE-LOIRE
Cet arrondissement compte 82 000 habitants, 44 communes et 6 intercommunalités. Son altitude moyenne est
de 850 m, avec un pic à 1390 m pour le Lizieux. La commune dont l’altitude est la moins élevée est Aurec-surLoire, à 450 m. Yssingeaux est à 900 m d’altitude. Le territoire y est mixte, à la fois périurbain, à la périphérie
immédiate de Saint-Etienne et de la montagne. DR
Une vie de sous-préfet
« Le sous-préfet est aussi
un facilitateur
sur les aspects administratifs et réglementaires.»
son bras armé qu’est le
comité d’expansion économique, de l’intercommunalité concernée par le
projet et les services
régionaux de l’Etat susceptibles d’apporter une
aide financière.
«Je pense à la Caisse des
dépôts et consignation ou
à Oséo, entreprise publique d’aide à l’investissement des entreprises, et
bientôt à la future banque publique d’investissement.
«Le sous-préfet est aussi
un facilitateur sur les
aspects administratifs et
réglementaires, la protection de l’environnement, les obligations urbanistiques, etc.
« Le porteur de projet n’a donc pas à faire
le tour des services. Autour de la table,
l’élu ou le chef d’entreprise expose son
projet avant que la discussion puisse s’engager. Toutes les parties essayent de faciliter son émergence. C’est d’autant plus
important pour le territoire que, si le projet
vit, il aura un impact certain en matière
d’emploi.
«Enfin, les sous-préfets disposent d’une
dotation d’équipement des territoires
ruraux qui leur permet, chaque année,
d’aider financièrement des projets portés
par des communes et des intercommunalités. »