La planification du secteur social et médico-social
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La planification du secteur social et médico-social
Mois AAAA Moisfévrier AAAA 2008 La planification du secteur social et médico-social En bref La planification sociale et médico-sociale constitue, avec les crédits limitatifs, l’un des instruments collectifs de régulation de l’offre d’équipements sociaux et médico-sociaux. Avec la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale et, plus récemment, la loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales, la planification a connu des évolutions importantes. Celles-ci portent autant sur les aspects géographiques de la planification, que sur les modalités de mise en œuvre telles que les schémas (autorités compétentes, valeur juridique…) ou encore les Programmes interdépartementaux d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie (PRIAC). Mots clés Planification, schéma, évaluation, programmation, PRIAC. Auteurs Franck Chanu, Conseiller technique Uriopss Pays de la Loire Séverine Dupont-Darras, Conseillère technique Uriopss Picardie Uniopss Repères juridiques Articles L.312-4 à L 312-8 et L. 312-13 (CROSMS) du Code de l'action sociale et des familles Pour en savoir plus Guide du budget, Uniopss Fiche pratique de gestion « La loi 2002-2 » L’Uniopss (Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés à but non lucratif sanitaires et sociaux) est le Centre national d’animation et de ressources (Cnar) Action sociale, médico-sociale et santé au sein du Dispositif local d’accompagnement (DLA), dispositif national d’appui aux activités et services d’utilité sociale. Plus d’informations sur ce dispositif : http://www.avise.org Dans le cadre de cette mission, l’Uniopss propose des « fiches pratiques de gestion » pour outiller les associations et les accompagner dans leur démarche de pérennisation de leurs activités d’utilité sociale afin de consolider et développer les emplois. Elles sont notamment accessibles aux adhérents de l’Uniopss et des Uriopss identifiés, sur les sites Internet du réseau Uniopss-Uriopss. Plus d’information sur l’Uniopss : http://www.uniopss.asso.fr Ces fiches sont la propriété de l’Uniopss. Elles ne peuvent être reproduites sans son consentement écrit. Commission européenne Fonds social européen La planification Fiches pratiques de gestion, février 2008 I - Présentation de la planification sociale et médico-sociale La planification est un mécanisme qui permet d’ajuster l'implantation, sur un territoire défini, des établissements et services aux besoins recensés et anticipés sur la période concernée. Il s’agit, en d’autres termes, de prévoir les évolutions nécessaires de l’offre d’équipements sociaux et médicosociaux pour améliorer la réponse aux besoins de la population. La planification sanitaire est apparue dès les années 1970 avec la mise en place de la carte sanitaire, complétée en 1991 par les schémas d’organisation sanitaire. De son côté, la planification sociale et médico-sociale n’était évoquée que dans un article de la loi du 30 juin 1975. Ce dernier fixait la nécessité d’élaborer un schéma mais sans l’assortir de délais de réalisation ou de sanction dans le cas où il n’aurait pas été mis en œuvre. Ces outils restaient donc plus théoriques qu’opérationnels. Cependant, dans un contexte de rationalisation des dépenses sociales et médico-sociales de plus en plus prégnant, une réforme de la planification s’imposait. La loi du 2 janvier 2002 est venue développer les modalités d’évaluation des besoins des personnes accueillies et accompagnées et affirmer la nécessité de réponses adaptées. Pour ce faire, elle précise les outils de planification, de coordination, d’autorisation, d’évaluation et de financement. (Voir la fiche « La loi 2002-02) Les schémas et les PRIAC constituent les deux outils fondamentaux de cette planification. II - Les schémas d'organisation sociale et médico-sociale 1) Contenu des schémas Ils ont pour objet : - d’apprécier la nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population ; - de dresser le bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante ; - de déterminer les perspectives et les objectifs de développement de l'offre sociale et médico-sociale (notamment ceux nécessitant des interventions nécessaires sous forme de création, transformation ou suppression d'établissements et services et, le cas échéant, d'accueils familiaux) ; - de préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services sociaux et médico-sociaux (à l’exception des structures expérimentales) ainsi qu’avec les établissements de santé ou tout autre organisme privé ou public, afin de satisfaire les besoins de la population ; - de définir les critères d'évaluation des actions mises en oeuvre dans le cadre de ces schémas. Un document annexé aux schémas peut préciser, pour leur période de validité, la programmation pluriannuelle des établissements et services qu'il serait nécessaire de créer, de transformer ou de supprimer afin de satisfaire les perspectives et objectifs de développement de l’offre sociale et médico-sociale. 2) Procédure d’élaboration et ressort géographique du schéma Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 2 janvier 2002, les schémas ne sont plus seulement départementaux ; ils peuvent désormais être régionaux ou nationaux (article L 312-5 du CASF). Avant que les schémas ne soient adoptés, des procédures de consultation préalables obligatoires sont prévues par les textes. L’avis du Comité régional de l’organisation sociale et médico-sociale (CROSMS) ou du Comité régional de l’organisaiton sanitaire (CROS) est requis pour les schémas départementaux et régionaux, et celui du Comité national de l’organisation sanitaire et sociale (CNOSS), sur proposition de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), pour les schémas nationaux. 2 La planification Fiches pratiques de gestion, février 2008 Une fois finalisés, les schémas (à caractère national, départemental ou régional) sont transmis, pour information, au(x) CROSMS et CROS, ainsi qu’aux présidents de Conseil général concernés pour les schémas régionaux (partie regroupant les éléments des schémas départementaux). Outre l’avis qu’ils donnent sur les schémas de leurs compétences respectives, le CROSMS et la section sociale du CNOSS sont chargés d’évaluer les besoins et d’analyser leur évolution pour proposer des priorités pour l’action sociale et médico-sociale. - Les schémas départementaux Ce sont les schémas qui ont vocation à concerner la majeure partie des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS). La loi sur les libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 a modifié les règles applicables. Ce sont désormais les Conseils généraux qui sont seuls compétents pour les adopter après concertation avec le représentant de l’Etat dans le département. Pour autant le contenu du schéma n’est pas déterminé par le seul Conseil général. En effet, le représentant de l’Etat fera connaître, au plus tard 6 mois avant l’expiration du précédent schéma, au président du Conseil général les orientations que le schéma doit prendre en compte pour les ESMS relevant de la compétence de l’Etat. Si le schéma n'a pas été adopté dans un délai de douze mois à compter de la transmission de ces orientations, il le sera directement par le représentant de l'Etat, en lieu et place du Conseil général. Il s’agit ainsi d’inciter les départements à rendre effective cette démarche de planification. Les schémas sont établis pour une période maximum de cinq ans et peuvent être révisés à tout moment à l’initiative de l’autorité compétente pour les adopter. - Les schémas régionaux Arrêtés par les préfets de région, ils comprennent 2 parties. La première partie fixe les éléments de planification relatifs aux centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA), aux centres de rééducation professionnelle (CRP), aux centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), ainsi qu’aux services mandataires judiciaires à la protection des majeurs (à compter du 1er janvier 2009). La seconde partie contient les éléments des schémas départementaux d'une même région, afférents aux établissements et services relevant de la compétence de l'Etat. - Les schémas nationaux Ils concernent des ESMS accueillant des catégories de personnes (atteintes de handicap rares notamment) pour lesquelles les besoins ne peuvent être appréciés qu'à ce niveau (liste codifiée aux articles D.312-193 et D.312194 du CASF). Ils sont arrêtés par le Ministre en charge des affaires sociales. 3) Portée juridique Toute demande d’autorisation de création, de transformation ou d’extension d’un établissement ou service social, médico-social ou sanitaire doit être compatible avec les objectifs du schéma et répondre aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par ce même schéma. L’importance du rôle et l’opposabilité du schéma s’en trouvent ainsi renforcées. Il s’avère donc essentiel que les associations se mobilisent non seulement lors de son élaboration, notamment dans le cadre des instances de concertation (CNOSS, CROSMS et CROS) amenées à donner un avis sur ce document, mais aussi lors de son suivi. 3 La planification Fiches pratiques de gestion, février 2008 III- Les Programmes interdépartementaux d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie (PRIAC) La loi du 11 février 2005 a par ailleurs instauré un nouvel outil de planification. Il s’agit des Programmes interdépartementaux d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie (PRIAC). Ils ont pour objectif d’optimiser la gestion des enveloppes médico-sociales de crédits d’assurance maladie qui transitent désormais par la CNSA. Ces programmes dressent, au niveau régional, les priorités de financement des créations, extensions ou transformations d’établissements ou de services tarifés par l’autorité compétente de l’Etat ; ces priorités sont établies et actualisées sur la base des schémas nationaux, régionaux et départementaux. Prioritairement, ils doivent garantir : - la prise en compte des orientations fixées par le représentant de l’Etat ; - une répartition équitable sur le territoire du niveau d’accompagnement des différentes formes de handicap et de dépendance ; - l’accompagnement des handicaps de faible prévalence ; - l’articulation avec l’offre sanitaire et l’offre médico-sociale au niveau régional. Ils sont établis et actualisés chaque année par le Préfet de région après avis de la section compétente du CROSMS. Il est transmis pour information aux Présidents de conseil général. La compatibilité avec les PRIAC est désormais un des critères de délivrance des autorisations, extensions, ou transformations des ESMS concernés. IV- Les enjeux de l’évaluation des besoins sociaux et médico-sociaux L’évaluation des besoins sociaux et médico-sociaux doit être pensée en tentant de prendre en compte l’ensemble du système (voir tableau ci-dessous), de l’évaluation des besoins à la mise en œuvre des projets. En effet, il est essentiel que ce maillon de la régulation, à côté de leur analyse et de la programmation des actions, soit investi par l’ensemble des acteurs. Il peut permettre d’engager une nouvelle forme de réflexion et d’action dans les propositions de réponses et de tenter de dépasser le seul argument des enveloppes financières disponibles. Ce tableau reprend les trois grands axes de la planification soumis à l’épreuve de l’évaluation : Evaluation des besoins sociaux et médico-sociaux Analyse élargie Partage entre les acteurs de l’information sur les besoins Confrontation des points de vue Décision politique explicite sur les priorités Projets des acteurs proposés à partir des besoins Autorisés si compatibles avec les objectifs du schéma, les enveloppes Elaboration des objectifs et des modalités d’action en réponse aux limitatives de crédits et, le cas échéant, avec le PRIAC besoins Mission habilitée Evaluation des actions selon les Contrat d’objectifs et de moyens critères définis par le schéma Schémas Décision politique explicite d’adoption des schémas Décision politique Vote des dotations selon les choix d’actions Décision individuelle d’octroi des autorisations, habilitations et définition des conditions conventionnelles ou contractuelles 4