Investissements Publics et Gouvernance en Algérie : Quelle Relation ?

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Investissements Publics et
Gouvernance en Algérie : Quelle
Relation ?
SEDDIKI MALIKA
Faculté des Sciences Economiques, Sciences
commerciales et Sciences de Gestion
Université Alger 3
Investissements publics et gouvernance en algerie : quelle relation?....SEDDIKI malika
Résumé :
A la faveur d’une embellie financière sans précédent, l’Algérie s’est
lancée depuis 2001 dans des programmes de relance économique
ambitieux, pour lesquels des moyens financiers exceptionnels ont été
mobilisés. Les objectifs recherchés étant de doter le pays
d’infrastructures de base et d’améliorer les services publics et les
conditions de vie de la population. Cet investissement public permettra,
sans nul doute, d’améliorer l’environnement économique et contribuer
ainsi à bâtir une économie diversifiée et productive. Cependant, les
résultats enregistrés demeurent modestes eu égard à l’importance de la
dépense publique. Le taux de croissance du PIB, par exemple, continue à
être tiré essentiellement par les hydrocarbures. La faiblesse des résultats
peut être expliquée par les énormes difficultés rencontrées lors de la mise
en œuvre par l’administration et les organismes de mise en œuvre, ce qui
révèle les carences de la gestion publique et nous interpelle sur les
efforts qui restent à faire dans le domaine de la gouvernance et la
modernisation du cadre de la gestion publique.
:‫امللخص‬
‫ قامت السلطات‬،‫ و عىل إثر ارتفاع املداخيل املالية للجزائر واملتأتية من صادراهتا النفطية‬، 1002 ‫منذ سنة‬
‫ حيث كانت‬،‫ رصدت هلذه الربامج مبالغ مالية هائلة‬.‫العمومية بإطالق برامج إنعاش اقتصادي طموحة‬
‫ وكذا حتسني‬،‫ حتسني اخلدمات العمومية‬،‫ تزويد البالد بالبنى التحتية الرضورية‬:‫من بني أهدافها‬
‫ كام تساهم هذه االستثامرات العمومية برتقية املناخ االقتصادي مما يسمح‬،‫الظروف املعيشية للسكان‬
‫ إال أن النتائج‬،‫ لكن ورغم املوارد املالية اهلائلة التي تم إنفاقها‬،‫بد ون شك يف بناء اقتصاد متنوع ومنتج‬
‫ والذي يبقى مرتبطا بقطاع‬،‫ خاصة ما تعلق بمعدل نمو الناتج الداخيل اخلام‬،‫املسجلة تظل متواضعة‬
‫ يمكن تفسري تواضع هذه النتائج بالصعوبات الكبرية ومشاكل التسيري التي تواجها االدارة‬.‫املحروقات‬
‫ األمر الذي يدفع بالسلطات العمومية إىل رضورة العمل عىل تدارك النقص يف جمال‬.‫املكلفة بالتنفيذ‬
.‫احلوكمة العمومية وحتسني إطار التسيري العمومي بتبني طرق تسيري عرصية‬
2
INVESTISSEMNTS PUBLICS ET GOUVERNANCE EN
ALGERIE : QUELLE RELATION ?
Le plan :
Introduction
1. L’intervention de l’Etat : les raisons d’un retour
1.1 Transition à l’économie de marché et rôle de l’Etat
1.2 Les justifications de l’intervention étatique
2. Les plans de relance et quelques indicateurs économiques
2.1 Les différents plans de relance (2001-2014)
- Le plan se soutien à la relace économique (2001-2004)
- Le plan complémentaire de soutien à la croissance
(2005-2009)
- Le plan de développement quinquennal (2010-2014)
2.2 quelques indicateurs marquants de l’économie algérienne
(2004-2014)
- le taux de croissance
- le taux de chômage
- le taux d’inflation
- le recul de d’industrialisation
3. La gouvernance : une condition d’efficacité des investissements
publics
3. 1 Le concept de gouvernance
3.2 Les investissements publics en Algérie face aux carences de
gouvernance
Conclusion
3
Introduction :
Au début des années 90, L’Algérie a amorcé un processus qui
devait la faire passer d’une économie centralement planifiée à une
économie de marché. L’Etat s’est désengagé de la sphère économique
dans un contexte économique et financier très difficile marqué
notamment par la mise en œuvre d’un programme d’ajustement
structurel. Mais au début des années 2000, et suite à la stagnation de
l’économie et une croissance quasi-nulle, l’Etat retourne sur le devant de
la scène, profitant d’une conjoncture pétrolière favorable. En engrangeant
des ressources financières exceptionnelles, les pouvoirs publics ont
décidé de les utiliser pour combler l’immense retard enregistré dans les
infrastructures de base, et réduire le déficit chronique en matière de
services publics et l’amélioration des conditions de vie de la population.
A cet effet, une politique de dépense publique, a été lancée avec trois
programmes de relance économique qui visaient notamment à
redynamiser l’économie et opérer les changements structurels tant
attendus. Changements qui devraient sortir le pays de la dépendance au
pétrole et contribuer ainsi à diversifier l’économie, et à bâtir une
économie productive.
Aujourd’hui, rares sont ceux qui contestent la nécessité de
l’intervention publique pour relancer la machine économique et créer les
conditions favorables à une croissance durable et pérenne. Mais quel est
l’impact des programmes publics d’investissement ? est ce que cette
dépense publique sans commune mesure a été efficace?
Il est clair que l’injection massive des ressources financières a
révélé les limites de l’administration et les organismes d’exécution, ce
qui démontre la nécessité d’introduire un nouveau mode de gouvernance
basé sur l’évaluation et la transparence dans la gestion des affaires
publiques. Cet exercice sera certes difficile à mettre en œuvre, mais il
conditionnera la réussite future de notre économie et sa transformation en
une économie diversifiée, innovante et capable de créer la richesse, et
faire face à une concurrence de plus en plus féroce.
La présente communication aura pour objectif de relever la
nécessité de l’intervention étatique pour relancer l’économie. Une revue
de certains indicateurs de l’économie algérienne au cours de la période
2002-2012, nous permettra de mesurer l’évolution de notre économie, et
enfin soulever l’absence de la culture de l’évaluation et l’importance de
la gouvernance pour une meilleure efficacité des investissements publics
et de l’action publique en général.
4
1. L’intervention de l’Etat : les raisons d’un retour
L’Etat demeure un acteur incontournable dans toutes les économies,
son intervention est nécessaire notamment dans les économies en
transition comme c’est le cas de l’Algérie. Au début des années 2000 ,et
près un relatif désengagement au cours de la décennie 90, L’Etat retourne
en force sur la scène économique pour accompagner un secteur privé
naissant dans sa quête de transformation, et combler le retard accusé en
matière d’infrastructures et de biens publics.
1.1 Transition à l’économie de marché et rôle de l’Etat
L’Algérie s’est engagée depuis plus de vingt ans dans un
processus qui doit la conduire à passer d’un système économique dirigé
administrativement à un système de marché. Phénomène unique dans son
genre, la transition des ex-économies centralement planifiées à
l’économie de marché s’est révélé difficile, lente et semée d’entraves
pour certains pays comme l’Algérie. En effet, le changement était d’une
ampleur sans précédent, car touchant au politique, à l’économique et au
social. Les changements ont affecté le cœur même du système c'est-àdire l’Etat.
L’Etat, cet ensemble institutionnel, a été secoué, bouleversé,
remanié. Des questions ont été soulevées sur son rôle, ses missions, la
nature de son intervention dans la nouvelle configuration. Le débat a été
poussé jusqu’ parler de l’invention ou la réinvention d’un nouvel Etat,
d’où « la création d’un nouvel Etat en vient même à être parfois
présentée comme l’indicateur d’une transition réussie1 ».
La transition à l’économie de marché a constitué certes un
bouleversement majeur pour les ex-économies socialistes dont l’Algérie.
Ainsi s’interroge t’-on sur la place que pourrait prendre l’Etat dans cette
phase transitoire et au-delà, c’est à dire dans le nouvel ordre à construire,
Aussi, ce nouvel Etat, qui était naguère au cœur du régime socialiste, ne
voit-t’- il pas ses attributions diminuer ou disparaitre avec l’instauration
des nouveaux mécanismes du marché, ne va-t-il pas se replier devant les
nouveaux acteurs qui le bousculeront sur la scène économique.
Ce constat est venu du fait que la transition a été présentée
comme un phénomène de désétatisation, de désengagement et
d’effacement de l’Etat au profit du marché , tel que stipulé par le
consensus de Washington2 et mise en application par les institutions
financières internationales dans les pays en développement et dans les
pays en transition. Ce consensus était fondé sur le tryptique
1
Dussine M. P. P « le rôle économique de l’Etat dans le post-socialisme, Thèse de
Doctorat, Université Nancy 2 1996, P. 8
2
Voir Williamson J, « le consensus de Washington : Un train de réformes devenu un
label galvaudé », Finances et développent, Septembre 2003
5
« stabilisation, libéralisation, privatisation » donnait peu sinon pas de
place à l’Etat. Rappelons dans ce sens, que la domination de la doctrine
néolibérale de la fin des années 80, accablait les Etats pour leur
inefficacité économique et prônait un Etat minimaliste. Cette doctrine
louait les vertus du marché dans sa capacité à l’allocation optimale des
ressources et lui accordait le primat sur toutes les formes d’organisation
économiques.
Il nous faut pourtant admettre que les transformations profondes
qui ont touché l’organisation et les structures publiques sont d’une
grande complexité. On admet aujourd’hui que la transition ne signifie pas
un effacement de l’Etat, car l’économie de transition n’est pas
l’économie de marché. L’action publique peut au contraire devoir se
renforcer pour gérer cette situation de rupture et de mouvance, et dans ce
cas, la transition correspond beaucoup plus à une croissance de l’Etat
qu’à une décroissance. Cette phase implique impérativement, une
redéfinition du rôle économique de l’Etat, une revue de ses orientations
vers le marché, car il est loin le temps ou on croyait que l’économie de
marché signifie un repli de l’Etat et où son poids faiblit 3 , tout au
contraire ce sont les modalités d’intervention qui changent. Le marché
s’accompagne d’interventions publiques temporaires et nécessaires dans
la sphère économique et sociales, car la libéralisation de l’économie a
crée de nombreuses couches précaires et a fragilisé les économies.
Dans le cas de l’Algérie, l’Etat post- socialiste qui a émané des
réformes ne peut revêtir les traits d’un Etat modeste 4 . Au contraire, les
besoins économiques et sociaux sont si importants que l’intervention
étatique est nécessaire voire vitale, d’où une demande accrue de dépenses
publiques. Accompagner l’entreprise et créer les conditions favorables
de son épanouissement fait jouer à l’Etat un rôle déterminant, avec de
nouvelles règles, son retour de sur le devant de la scène avec des
programmes de relance est à notre avis justifié pour les raisons suivantes.
1.2 Les justifications de l’intervention étatique
Le retour de l’Etat peut être justifié par l’état général des
conditions économiques et sociales après une décennie de réformes
structurelles. Au lendemain du PAS, les équilibres macro-économiques
ont été rétablis mais la facture sociale était trop lourde : une hausse du
chômage résultat de la destruction de milliers d’emplois, des conditions
de vie détériorées, un pouvoir d’achat en recul, économie en stagnation
avec une croissance quasi-nulle, la déstructuration des entreprises
publiques et le peu d’implication du secteur privé, qui devais prendre le
relais dans une économie plus ouverte et libéralisée, et enfin
3
La crise financière et économique de 2007/2008 vient de démontrer la nécessité de
l’implication des Etats dans le domaine économique et sociale pour atténuer les effets
dévastateurs de de la crise
4
Selon l’expression de Crosier
6
l’amélioration des ressources financières due à un marché pétrolier
favorable. Ces ressources étaient importantes et représentaient une
opportunité à ne pas manquer pour l’Algérie afin de relancer son
économie et assoir les conditions favorables pour une activité
économique productive.
- L’état dégradé de l’économie algérienne 1990- 2000 : En 2001, et à
la veille du lancement du premier plan de relance, l’Algérie venait de
sortir d’une situation économique des plus difficiles. L’application du
programme d’ajustement structurel négocié avec les le Fond monétaire
international, a abouti au rétablissement des équilibres macroéconomiques et financiers internes et externes. La réduction du déficit
budgétaire était certes le résultat de l’augmentation des recettes
budgétaires mais, surtout, aux restrictions qui ont affecté les
investissements publics, les secteurs sociaux et les services publics. En
1998, Les perspectives de l’Algérie de s’en sortir s’assombrissent, les
recettes d’exportation ont baissé de 25%, le prix moyen du pétrole est
passé de 19 dollars à 13 dollars et le besoin de financement
supplémentaire était évalué à 3,7 milliards de dollars 5. Avec un marché
pétrolier en recul, l’année 1999 s’avérait dangereuse pour l’économie
algérienne, au cas où un contre choc pétrolier venait à se produire, un
troisième rééchelonnement de la dette n’était pas à écarter.
A la fin de la décennie, la détérioration économique et sociale est
devenue insoutenable : chute de la production industrielle, taux
d’utilisation des capacités ne dépassant pas les 50%, désinvestissement,
ce qui a conduit au licenciement des milliers de personnes, inflation
galopante. L’économie était presque paralysée, c’est dans ces conditions
difficiles que l’Algérie entame le nouveau millénaire, heureusement
sauvé par l’amélioration de la conjoncture pétrolière, l’Etat a effectué
pendant cette période un relatif effacement en raison de son incapacité à
intervenir pour atténuer les conséquences de tels changements.
-Un secteur économique public peu performant et un secteur privé
peu impliqué : A la sortie de la décennie 90, l’Algérie a hérité d’un
secteur public économique déstructuré avec un peu plus de 1200
entreprises qui étaient éligibles à la privatisation, seules 275 entreprises
de petite dimension ont trouvé preneurs depuis le lancement de
l’opération. « La situation des entreprises non encore privatisées est
catastrophique, avec un découvert global qui dépasse les 250 milliards de
dinars, un endettement global de quelque 280 milliards de dinars et 40%
des entreprises publiques ont une valeur ajoutée inférieure à 30% du
chiffre d’affaires »6.
5
Dahmani A, « l’expérience algérienne des réformes : Problématique d’une transition à
l’économie de marché, Annuaire de l’Afrique du Nord .XXXVII, CNRS, 2000 P.133
6
Bouzidi A. : Economie Algérienne : Eclairages, Editions ENAG, 2011, P.36
7
Le secteur privé naissant n’est pas mieux loti, n’arrivant pas à
trouver ses marques dans cette nouvelle configuration de l’économie
algérienne, il fait face à de nombreux problèmes et doit surmonter ses
faiblesses structurelles pour prétendre s’imposer comme une alternative
au développement. En effet, l’entreprise privée algérienne souffre de
plusieurs handicaps et fait face à de nombreux problèmes, elle vit une
crise de performance du fait de ses nombreuses carences, tant
organisationnels que managériales et technologiques. Ne pouvant assoir
sa domination sur le marché local, comment peut-elle conquérir d’autres
marchés ?
L’économie de marché est fondée sur l’entreprise, il ne peut y
avoir de marché sans entreprises, c’est le lieu de création de la croissance
et de la richesse, et par voie de conséquence la création de l’emploi, et
toute formes de substitution à l’entreprises ne serait être que temporaire.
Pour garantir cette croissance réelle, l’Etat doit mettre en place les
conditions favorables pour l’épanouissement des entreprises. Dans ce
sens, elles doivent être aidées à assumer leurs rôles dans une économie
ouverte où la compétition est féroce et la compétitivité est un élément
déterminant dans la survie et la pérennité des entreprises. La notion d’un
Etat ami du marché ou « market freindly » a fait son apparition pour
désigner un Etat qui accompagne l’entreprise dans sa profonde
transformation. Il faut admettre également que l’environnement dans
lequel se débat l’entreprise algérienne est souvent contraignant, le climat
des affaires7 n’est pas favorable et notre classement dans les rapports
internationaux ne s’améliore guère.
Une autre question et non des moindres continue à occuper les
débats, c’est celle relative à la mise à niveau des PME /PMI, c'est-à-dire
la préparation de nos entreprises à la compétition rude qui les attend dans
un monde concurrentiel, par la refonte de leur organisation, de leurs
capacités managériales et technologiques, leurs compétences humaines.
Les efforts entrepris depuis plusieurs années n’ont pas encore permis à
ces entreprises de se moderniser pour gagner la bataille de
compétitivité. «La mise à niveau des entreprises est un programme de
première importance, il demande pour sa mise en œuvre une organisation
performante et une responsabilisation claire8 »
- Des ressources financières exceptionnelles : Depuis 2000, et à
L’instar de tous les pays exportateurs de pétrole, l’Algérie a engrangé des
recettes importantes des ses exportations de pétrole. Le montant global
des recettes des ces pays avoisine les 2000 milliards de dollars US, les
sommes ainsi récoltées ont été utilisés soit dans l’importation massive,
7
Banque mondiale : Doing business in Algéria, Rapport de la banque mondiale sur le
climat des affaires, le classement de l’Algérie se dégrade, sur183 pays l’Algérie a
occupé en 2010 la 136 place, en 2011, la 143 place et 2012 la 148 place.
8
Bouzidi A ; op cit, p. 255
8
soit dans le désendettent, soit dans l’investissement. L’Algérie n’a pas
dérogé à la règle. Ses importations ont explosées, elles passent de 9
milliards de dollars en 2000 à plus de 40 milliards de dollars en 2010 et à
plus de 46 milliards en 2011.9 Néanmoins de bons résultats ont été
enregistrés en matière d’endettement interne et externe, la dette publique
est passée entre 2002 à 2005 de 70% à 26%. Concernant la dette
extérieure, l’Algérie a engagé le remboursement par anticipation à la fin
de 2007, la dette extérieure à moyen et long terme était de 5 milliards de
dollars US soit 3,6% du PIB, le ratio service de la dette/exportations était
de 2%.10
L’Algérie a également orienté ses ressource budgétaires à des
programmes ambitieux d’’invesstissemnt public. Les dépenses publiques
ont augmenté au cours des années 2000 à en juger par les niveaux élevés
des investissements publics. Avant 2000, ils représentaient une contrainte
à la croissance économique et l’amélioration des conditions de vie des
populations et à la formation du capital humain. Sur la période 20002009, ils représentaient en Algérie en moyenne 13% du PIB (19% en
2009 contre 7,8% en 2000), c’est le taux le plus élevé parmi les pays
émergents et les pays en développement11
Tableau n°1 Recettes budgétaires et dépenses budgétaires (2001-2011)
Année
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Recettes
budgétaires
1 389,70
1576,70
1525,50
1606,40
1714,00
1841,90
1949,10
2902,40
3275,30
3074,60
3489,80
Dépenses
budgétaires
1321,00
1550,60
1690,20
1891,80
2052,00
2453,00
3108,60
4191,10
4246,30
4466,90
5853,60
Source : DGT, in Ministère des Finances, Direction Générale des Prévisions et
Politiques : Situation économique de l’Algérie, Année 2011, Aout 2012
9
www.douane.gov.dz
10
Ministères des Finances, Direction Générale des Prévisions et Politiques : Situation
économique de l’Algérie, Année 2011, Aout 2012
11
Banque d’Algérie, Evolution Economique et monétaire en Algérie, rapport 2009,
juillet 210, p106
9
Les recettes budgétaires ont augmenté entraînant une explosion des
dépenses publiques. « La corrélation entre l’augmentation des recettes
budgétaires notamment celles provenant des hydrocarbures et le trend
haussier de l’investissement public est établi pour la période 2000-2008,
les premiers ayant été multiplié par prés de 3,3 fois et le second par plus
de 5,8 fois12. Notons par ailleurs que l’’investissement public n’a pas
entrainé un effet d’éviction de l’investissement privé, ce phénomène tant
redouté par les institutions financières internationales. L’investissement
public est financé par les ressources budgétaires, en revanche
l’investissement privé est assuré par le secteur bancaire qui continue de
jouir d’un excès de liquidités important.
2. Programmes de relance économique et quelques
indicateurs économiques
Depuis 2001, l’Algérie s’est lancée dans une politique de relance
économique par la demande de type keynésien13. A cet effet, trois plans
de relance se sont succédés financés exclusivement par le budget de
l’Etat. En dépit des appréhensions de certaines parties notamment la
Banque mondiale et le FMI qui craignaient pour les déficits budgétaires
et les risques inflationnistes. Ces institutions sont les tenants d’une
politique de l’offre plus structurelle qui produit ses effets à long terme,
contrairement à une politique conjoncturelle de relance par la demande à
court terme. Plusieurs questions ont été posées quant à la soutenabilité du
budget, et à la capacité d’absorption de l’économie algérienne.
2.1 Les différents plans de relance économique (2001-2014)
Les décideurs publics voulaient utiliser la manne pétrolière en
l’orientant vers des programmes économiques de relance pour insuffler
une nouvelle dynamique à l’économie algérienne et promouvoir
l’investissent national et améliorer les conditions de vie, ainsi trois
programmes se sont succédés depuis 2001.
-Le plan de soutien à la relance PSRE (2001-2004) : Un plan triennal
de soutien à la relance a été lancé en 2001, doté d’une enveloppe de
globale de 525 milliards de dinars soit l’équivalent de 7 milliards de
dollars US. A travers ce plan, l’Etat, visait à répondre aux énormes
besoins d’une économie en plein transformation, marquée par des années
de stagnation et d’un recul industriel criard. Cette situation a conduit à
12
Groupe de la Banque Africaine de Développement, Note de Dialogue, 2011/2012,
Alger, Mai, 2011
13
Certains économistes dont Benachenhou opposé a une sortie de la crise par la
demande, il prône une politique de l’offre, voir, l’article, « KEYNES est mort », dans
el-watan du 20 /01/2009
10
l’explosion du chômage et la dégradation des conditions sociales
notamment en matière de logement et des services publics.
Ce plan arrive dans un contexte favorable, et profitant ainsi d’une
épargne budgétaire importante, l’Etat voulait aider l’économie et relancer
la croissance et à opérer un décollage effectif en lui insufflant une
nouvelle dynamique. Des mesures incitatives ont été prises pour stimuler
et encourager l’investissement national à travers la promotion des PME,
« les dépenses d’investissement publics étaient substantielles sur la
période 2000-2004, représentant environ 10% du PIB contre environ
7,5% pour les pays voisins »14. Le PSRE a retenu les axes suivants :
Soutien aux activités productives (agriculture, pêche, ressources en
eau….) ; Développement local et humain (emploi, condition de vie) ;
Renforcement des services publics et l’amélioration des conditions de vie
L’enveloppe budgétaire du PSRE a été répartie comme suit : 155
milliards pour l’amélioration des conditions de vie, 124 pour le maillage
infrastructurel, 74 pour les activités productives, 20 pour la protection de
l’environnement, 76 pour les ressources humaines et la protection sociale
et 29 pour l’infrastructure administrative. Il est clair que l’injection
massive de l’argent public doit être accompagnée par des réformes
institutionnelles. Dans ce sens, plusieurs mesures ont été entreprises pour
le renforcement et la promotion des conditions d’instauration d’un
environnement favorable à l’application des mécanismes du marché.
-Le plan complémentaire de soutien à la croissance (PCSC) 20052009 : La détermination de l’Etat
à combler les besoins en
infrastructures est visible par son engagement dans des grands projets
d’envergure. Ainsi et en prolongement du PSRE, l’année 2005 est
marquée par le lancement du plan complémentaire du soutien à la
croissance (PCSC). Ce plan quinquennal de relance a absorbé ce qui n’a
pas été réalisé du PSRE ave l’incorporation de nouveaux programmes.
Les montants destinés au PCSC n’étaient pas fixés, ils sont passés
successivement de 55 milliards de dollars fin 2004 15 à 100 milliards de
dollars fin 200516 , puis fin 2006 à 140 milliards de dollars US, et a été
clôturé fin 2009 à presque 200 milliards de dollars. Cette action
budgétaire s’inscrit comme la précédente dans le soutien à la croissance
économique, l’amélioration du climat des affaires, et l’incitation du
secteur privé à s’impliquer davantage dans le développement
économique du pays. Les infrastructures économiques et sociales se sont
taillés la part du lion dans l’enveloppe globale destinée à ce programme,
14
Banque mondiale, Revue des Dépenses Publiques, 2007, P.18
15
Le montant initial a changé plusieurs fois de 45 milliards de dollars US à 55 puis à 60
du fait de l’incorporation des fonds destinés au grand sud et aux hauts palataux
16
Le justificatif à ces augmentations était des enveloppes additionnelles pour les
hauts plateaux et le Sud
11
le développement humain (santé, logement, éducation..) connaitrons à
leur tour des avancées remarquables, 25% sont destinées à l’habitat et au
cadre de vie (loi de finances de 2005).
Tableau n° 2 Structure du PCSC en milliards de dinars et %
Conditions de vie de la
population
Développement des
infrastructures de base
Soutien de développement
économique
Modernisation du secteur
public
Développement des TIC
Total
Montants
1908,5
%
46,6%
1703,15
41,%
337 ,2
8,1%
203,9
4,9%
50
4152,75
1,2%
100%
Source : Benabdallah Y ; « Le développement des infrastructures en Algérie : quels
effets
sur
la
croissance
économique
et
l’environnement
de
l’investissement ? »Article disponibles sur le site www.gate.cnrs.fr/unecaomc P.25
-Le plan de développement quinquennal (2010-2014) : En 2009, le
gouvernement algérien présente un troisième plan de relance dans un
contexte international difficile marqué par la crise financière et
économique de 2007/2008, crise a touché presque toutes les économies et
a plongé le monde dans une longue récession. Pendant, que plusieurs
pays opéraient des restrictions budgétaires sévères, l’Algérie lançait, pour
2010-2014, son deuxième programme quinquennal. Ambitieux par ses
objectifs, important par les moyens financiers mobilisés, ce programme
se veut le prolongement des deux précédents programmes de relance
(2001-2009). Doté d’une enveloppe globale de 21 124 milliards de dinars
soit 286 milliards de dollars US, il retient deux volets.
- Le parachèvement des grands projets déjà entamé (routes, rail, eau.) pour
un montant de 9700 milliards de dinars soit 130 milliards de dollars US ;
- Engagements de projets nouveaux pour un montant de 11 534 milliards
de dinars soit prés de 156 milliards de dollars US. Le programme énonce
un ensemble de projets qu’il compte réaliser :
- Plus de 40% des ressources seront réservées à l’amélioration du
développement humain (la mesure de 2 millions de logements est
inscrite),
- 40% des ressources seront affectées aux infrastructures de base et des
services publics,
- Appui au développent de l’économie nationale avec plus de 1500
milliards de dinars, dont 1000 millibars pour le soutien du développent
agricole et150 milliard pour la promotion des PME à travers la réalisation
des zones industrielles, la mis à niveau et la bonification des crédits
bancaires (300milliards de dinars)
12
- Le développent industriel mobilise plus de 2000milliards de dinars (350
milliards sont destinés à la création d’emplois)
- Economie de la connaissance a mobilise plus de 250 milliards de
dinars.17
Le programme réserve une place importante pour l’amélioration des
conditions de vie et le développent humain
et des projets
d’infrastructures de base, qualifiés de projets d’envergure. Les objectifs
concernent toujours la redynamisation de l’économie la construction
d’une économie diversifiée et productive afin de faire sortir le pays de sa
dépendance aux hydrocarbures.
2.2 Quelques indicateurs marquants de l’économie algérienne
Quelques indicateurs parlants nous permettrons de mesurer la
performance de l’économie algérienne durant la période de la mise en
œuvre des plans de relance, tels que le taux de croissance du PIB, le taux
de chômage, le taux d’inflation et on le taux d’industrialisation.
- Le taux de croissance du Produit Intérieur Brut (PIB) : Le taux de
croissance du PIB a été positif durant toutes ces dernières années, de
2004 à 2012, mais il ne dépassait pas en moyenne les 3%18. Globalement,
la performance de l’économie algérienne mesurée par le taux de
croissance du PIB est réelle mais modestes voire faible. La croissance
est principalement tirée par les hydrocarbures qui continue à peser, soit
dans le PIB ou dans la fiscalité. En revanche le taux de croissance hors
hydrocarbures se situant en moyenne entre 5% et 6%, est dû aux
infrastructures et au logement tiré à leur tour à 80% par la dépense
publique. C’est dire l’importance de la ressource de la dépense publique,
qui demeure le moteur principal de croissance des secteurs de la
construction et des services. Néanmoins, il faut faire la différence entre
une croissance expansive qui est produite par les entreprises et une
croissance extensive qui est tributaire des ressources de l’Etat. D’après
Lamiri, « On ne peut pas être optimiste pour notre économie qui ne sait
pas fabriquer la richesse, " Quand ailleurs on injecte 1%, des ressources
de l’Etat ce pourcentage produit 3%. C’est un appareil qui sait produire
de la richesse à partir des ressources, “Chez nous, on injecte 30% du PIB
pour avoir 6% de croissance. Donc vous avez un multiplicateur interne
qui est négatif, on ne sait pas fabriquer de la richesse ».19
17
Ministère de l’industrie et la promotion de la pme, Revue n°1, janvier 2011,
disponible sur le site « www.mipmepi.gov.dz/IMG/PDF/001.pdf
18
Certains économistes avancent que ce taux devait avoisiner les 6% voir 10% à 15%
Lamiri, A, « L’Algérie s’est trompée de diagnostic et de thérapie » AU FORUM
Alegria Invest , repris par le quotidien Liberté du 04 /10/2011
19
13
A la lecture du tableau ci-dessous, force est de reconnaitre que
malgré l’injection massive de l’argent public à travers les différents plans
de relance, le taux de croissance a été faible, il a même chuté en 2006 en
raison des problèmes techniques rencontrées par SONATRACH dans la
production.
Tableau n° 3 Le taux de croissance du PIB pour la période 2004-2012
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
année
5,2
5,1
2
3
2,4
2,4
3,5
3,4
2,4
Taux de
croissance
SOURCE : Rapport de la banque d’Algérie 2010, pour 2011 et 2012, Ministères des
Finances, OP.CIT
A titre comparatif, le tableau suivant illustre les taux de croissance
enregistrés dans certains pays du Sud Est Asiatique et de l’Afrique du
Nord, et qui devrait nous faire réfléchir sur notre modèle de croissance et
surtout nous interpeler sur l’efficacité des investissements publics.
Tableau n° 4 comparaison de l’évolution du taux de croissance du PIB : Algérie et
quelques pays d’Asie du sud et de l’Afrique du nord (% moyenne décennale)
Exportations
Pays
Chine
Corée du sud
Singapour
Vietnam
Indonésie
Maroc
Tunisie
Egypte
Algérie
Moyenne Moyenne Moyenne Moyenne 2000-2010
61-70
71-80
81-90
91-2000
4,65
8,26
10,12
ND
5,45
4,97
5,31
5,45
6,60
6,28
7,30
9,03
ND
6,69
5,23
7,46
6,63
6,36
9,35
8,74
7,81
4,63
5,49
3,95
3,61
5,49
2,80
10,45
6,19
7,23
7,59
4,30
2,54
4,73
4,3
1,71
10,49
4,16
5,69
7,27
4,86
4,95
4,52
4,86
3,70
Source :Hedir M, « Autres expériences de développement à travers le monde :quelques
éléments chiffrés de comparaison », symposium du FCE, Alger le14-15 Mars 2012
- Le taux de chômage : Le taux de chômage a baissé d’une manière
spectaculaire grâce une croissance tirée exclusivement par les
hydrocarbures. En 2005, les chiffres publiés ont révélé que la population
au chômage atteignait 1 474 549 personnes soit un taux global de 15,3%
contre 28,8%, au début de 2000, il culminait même à plus de 30% en
1999. Ce taux a été divisé par deux en l’espace de 7 ans, puisqu’il passe
à 13,8% en 2007, il est aujourd’hui stabilisé autour de 10%. Mais ce taux
cache beaucoup de disparités entre hommes et femmes ou entre le milieu
urbain ou rural. En septembre 2011, l’effectif des chômeurs a atteint 1
063000 dont 30,5% sont des femmes. Le taux de chômage au niveau
national s’établit à 10% ; 10,6% en milieu urbain et 8,7% en milieu rural.
La stabilisation observée par rapport à 2010 ne l’est qu’au niveau global,
14
puisque le chômage continue à toucher particulièrement les jeunes. Le
chômage des 16-19 atteint 23,8%, des 20-24, il est estimé à 22,4%, le
taux de chômage global des 16-24 atteint 22,4% avec de fortes disparités
(pour les femmes 38,1% et 19,1% pour les hommes). Le chômage touche
également les universitaires où il atteint 16,1% avec un recul par rapport
à 2010 qui s’établissait à 21,4%.20 Notons que la demande additionnelle
est évaluée entre 300 000 et 400 000 l’an
Il est indéniable que les plans de relance sont à l’origine de cette
performance, en effet, plusieurs dispositifs d’emploi et de soutien à la
création de micro- entreprises ont été mis en place. La réalisation de
grands projets d’infrastructures a permis au gouvernement de se fixer
comme objectif de ramener ce taux à moins de 10% en 2009. Objectif
atteint certes, et même stabilisé au cours de ces trois dernières années, «
mais cette dynamique de création massive d’emplois a peu de chances de
se maintenir dans le long terme, car étant le fait direct de l’action
budgétaire qui peine à se faire relayer par une croissance économique
générée directement par les entreprises. »21
Tableau n° 5 le taux de chômage pour la période 2004-2012
Année
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Taux de
17,7
15,3
12,13 13,8 11,3 10,2
10
chômage
2011
10
2012
10
Source : ONS.
Ajouter à cela, le recul de l’emploi permanent, selon la banque
mondiale la part de l’emploi permanent est passé de 65% en 2003 à 49,7
% en 2010, par contre la part de l’emploi non permanent est passé de
35% en 2003 à 50,3% en 2010. La précarité augmente à son tour, elle est
plus grave en 2010 qu’199522.
-Le taux d’inflation : Dés le lancement des plans de relance
économique, des craintes se sont soulevées concernant les dérives
inflationnistes qui peuvent découler de la masse importante de la dépense
publique qui est injectée dans l’économie. Ces craintes se sont accentuées
avec le mouvement des augmentations de salaires depuis quelques
années, ces augmentations sans aucun lien avec l’amélioration de la
productivité pour certains économistes.
Tableau n°6 le taux d’inflation (2004-2012)
année
2004 2005 2006 2007 2008
Taux
3,1
1,9
3
3,5
4,5
d’inflation
2009
5,7
2010
3,9
2011
4,5
2012
8,9
Source : ONS
20
ONS : Enquête Emploi Auprès des ménages, Collections Statistiques, 2011
21
Bafd/OCDE, Perspectives Economiques de l’Afrique, 2007.
ChabouM .C, Gouvernance publique : de la mauvaise gestion à la tragédie
managériale, El-watan du 20/06/2012
22
15
Dans le tableau ci-dessus, nous remarquons que le taux était
relativement maitrisé de 2000 à 2005, la politique prudente de la banque
d’Algérie a permis de contenir ce taux dans des limites raisonnables.
Mais au lendemain de la crise financière de 2008, et les hausses des
produits alimentaires sur les marchés mondiaux, ce taux commence à
grimper, mais c’est au cours de 2012 qu’une accélération de l’inflation a
été constatée et le risque de s’amplifier pour l’année 2013 n’est pas à
écarter. Le retour de l’inflation s’explique en grande partie par la hausse
de l’indice des prix à la consommation, en effet, plusieurs produits ont vu
leur prix s’envoler, ce qui risque de porter un coup dur aux couches
sociales les plus fragiles, notamment dont le revenu est fixe. De 2011 à
2012, ce taux a doublé avoisinant les 9%, mais il dépasserait les 10%.23
La crainte que le taux d’inflation atteigne les deux chiffres se fait sentir
depuis plusieurs années, notamment après la crise financière et le
renchérissement des produits alimentaires sur les marchés mondiaux et
qui couvrent les besoins de l’Algérie à hauteur de 70%. Le déficit du
trésor pour l’année 2012 a atteint un peu plus de 2000 milliards de
dinars. Le lien établi entre l’accélération du processus inflationniste et la
l’énorme dépense publique mobilisée ces dernières années.
-Le recul de l’’industrialisation : On a jugé utile d’introduire ce bref
aperçu sur la situation du secteur industriel, sachant que les plans de
relance visait à diversifier l’économie afin de l’affranchir des sa
dépendance à l’égard des hydrocarbures, sinon réduire leur poids dans
nos exportations, dans notre PIB et dans nos ressources budgétaires.
Mais, ces efforts déployés et ces moyens mobilisés n’ont pas permis à
l’industrie nationale de se redresser et lever les nombreuses contraintes
qui pèsent sur ce secteur important voire stratégique. Les assainissements
financiers qui ont coûté des milliards de dinars au trésor public n’ont pas
pu venir à bout d’un secteur en constante régression. Pour Mebtoul, il
n’y a pas de proportionnalité entre la dépense publique et les impacts
économiques, l’Algérie dépense deux fois plus pour deux fois moins de
résultats par rapport aux similaires internationaux.24
La contribution de l’industrie manufacturière dans le PIB qui était de
7,2% en 2004 a régressé en 2006 où elle atteint 5,7%.25, en revanche, elle
23
Le taux d’inflation officiel, étant comprimé artificiellement par les subventions sinon
il dépasserait les 13/14% par les transferts sociaux qui ont atteint 1.200 milliards DA en
2011, prévues 1400 milliards de dollars en 2012 soit plus de 18% du budget général de
l’Etat et qui jouent temporairement comme tampon social.
24
Mebtoul, A, Pour la première fois depuis dix ans, l’inflation en Algérie est de 10% en
2012 : risque de frein à l’investissement productif et des tensions
sociales,, « www.Reflesxionsdz.net » quotidien national, consulté le 26/01/2012
25
BOUZIDI A ; op.cit, P.I87
16
représentait 18, 7% pour la Tunisie, 17% pour le Maroc, 19,2% pour
l’Egypte, et enfin 13,8% pour la Turquie26.
Les pouvoirs publics, à travers le plan quinquennal ambitionnent
de porter la part de l’industrie dans la valeur ajoutée nationale de 5% à
10% à l’horizon 2014. La production industrielle du secteur public
industriel hors hydrocarbures, a connu une légère hausse en volume de
2,4% et ce, après une baisse de 2,7% en 2010. Cette petite amélioration
est le résultat de la reprise du secteur de l’énergie et l’agroalimentaire.
Par contre la production de tous les autres secteurs continue de baisser.
Une analyse sur la période (2008-2011) révèle d’une manière
assez claire, le caractère irrégulier de la croissance de la production
industrielle du secteur public national.
- Les industries textiles (-13,1%);
- Les industries du bois, liège et papier (-11,8%);
- Les mines et carrières (-9,5%);
- Les industries du cuir et chaussures (-9,4%)
- Les industries chimiques (-5,5%);
- Les industries sidérurgiques (I.S.M.M.E.E) (-3,4%);
-Les matériaux de construction (-3,2%)27.
En matière d’exportations industriels, l’Algérie continue à
occuper une place peu envieuse en comparaison avec les pays émergents
ou encore avec nos voisins.
Le tableau suivant révèle d’une manière assez claire les
évolutions qu’ont connues les économies suscitées au cours des trente
dernières années.
Tableau n° 7 Évolution des exportations de produits industriels : Algérie et
quelques Pays émergents et de Afrique du Nord (Mds US$)
Exportations
Pays
Corée
Singapour
Mexique
Thaïlande
Malaisie
Turquie
Maroc
Tunisie
Egypte
Algérie
1980
8,7
8,3
4,4
1,6
2,4
0,8
0,6
0,8
0,3
0,04
1990
60,6
37,5
25,3
14,6
15,8
8,8
2,2
2,4
1,5
0,34
2000
155
118
139
52
79
22,3
4,8
4,5
1,9
0,36
2010
412
254
222
142
133
89
11,1
12,3
11
0,46
Source :Hedir M, Autres expériences de développement à travers le monde :quelques
éléments chiffrés de comparaison, symposium des du FCE,14-15 Mars 2012
26
Hedir M, op.cit
27
Ministère des Finances, Direction générale de la prévision et politiques : Situation
Economique et Financière de l’Algérie, année 2011.
17
L’économie algérienne continue de souffrir de son manque de
diversification, les hydrocarbures continuent de représenter plus de 98%
de nos exportations. En revanche chez certains pays exportateurs, la part
des recettes pétrolières dans les exportations tend à diminuer. Ces
économies sont en train de se diversifier. En 2010, la part des
exportations des hydrocarbures dans les recettes d’exportations totales
était 82,4% en Iran, 84,2% en Arabie Saoudite, 82,4% à Oman, 35 % aux
l’Emirats Arabes Unis, 34,5 % en Egypte, 39,4% en Indonésie, et 16,7%
au Mexique28.
3. La gouvernance : une condition d’efficacité des
investissements publics
En l’absence d’évaluation des deux premiers plans de relance,
nous allons nous fonder sur l’évaluation faite par la banque mondiale en
2007, et remise aux autorités algériennes. Les institutions internationales
(Banque Mondiale et FMI) n’ont cessé de reprocher à l’Algérie le
manque d’efficacité des investissements publics, voire même un manque
de gouvernance. La Banque Africaine également emboite le pas dans son
dernier rapport et soulève les défis que l’Algérie doit relever en matière
de réformes administratives. Nous allons dans ce qui va suivre exposer
les carence de gouvernance ou les faiblesses que l’Algérie devrait
dépasser pour tirer profits de l’opportunité qui lui est offerte grâce aux
énormes ressources engrangées par la manne pétrolière, et qui lui
permettra d’amorcer un réel décollage et de s’affranchir de la dangereuse
dépendance aux hydrocarbures.
3.1 Le concept de gouvernance :
La notion de gouvernance est aujourd’hui largement répandue,
elle domine le discours politique et économique et même sociétal. Le mot
gouvernance renvoie à l’action de « naviguer »,
« piloter »,
« diriger » un pays, une organisation, il faut rappeler à cet effet, que la
bonne gouvernance est un facteur incontournable du développement
économique. A ses débuts, le concept était jugé trop idéologique,
puisqu’il renvoyait à une conception minimaliste de l’Etat, mais
l’évolution da la notion de gouvernance la rend indissociable de la
gestion des affaires publiques. De ce fait, la bonne gouvernance dans le
domaine économique signifie d’abord la nouvelle articulation entre
l’Etat, la société et le marché permettant la réalisation d’une efficacité
des structures économiques, la satisfaction des besoins sociaux et la
promotion du bien être des hommes »29
c’est la banque mondiale qui en a fait la promotion au début des
années 90, suite aux premières évaluations des programmes d’ajustement
28
29
Hedir,M,opcit
Belmihoub, MC, « Gouvernance et rôle économique et Social de
exigences et résistances », in revue IDARA, N° 21, 2002, P.11
l‘Etat : entre
18
structurel, le concept était destinée principalement aux pays en
développement et aux pays en transition. Cette période coïncidait avec la
domination du courant libéral qui donnait le primat au marché et louait
ses vertus quant à sa capacité d’allouer efficacement les ressources face à
l’Etat qui était jugée trop dépensier et inefficace dans la gestion. La
gouvernance économique a pris une place importante du fait de la
complexité de l’action avec la présence de plusieurs acteurs dont les
intérêts ne convergent pas toujours, ajouter à cela l’ouverture des
marchés qui a mis en difficulté le Etats qui n’avaient pas l’habitudes de
gérer la complexité, les dysfonctionnements apparaissent, alors on parle
de « mauvaise gouvernance ou non gouvernance i.e. Absence de
concertation et de participation, absence de synergies intersectorielles ou
interacteurs, faible transparence de la décision publique, faible
implication de la société civile, absence de vision globale à long
terme ».30
Donc, les éléments qui s’imposent quand on aborde la notion de la
bonne gouvernance sont : transparence dans l’utilisation des deniers
publics, responsabilisation et reddition des comptes, participation.
Comme l’Etat dans les pays en développement notamment est en train de
vivre de grandes réformes, c’est à juste titre que la bonne gouvernance est
considérée comme la pierre angulaire de cette réforme, le but est d’en faire
un acteur plus performant et surtout efficace. De ce fait, des réformes
organisationnelles consistant à la mise en place de nouvelles méthodes de
gestion et l’adoption d’une gouvernance publique moderne pour dépasser les
problèmes de gestion dominants dans les organismes publics s’imposaient."
En ce qui concerne la réforme de la gouvernance publique, elle constitue un
support pour l’établissement de bonnes relations managériales et
partenariales »31.
3.2 Les investissements publics en Algérie face aux carences de
gouvernance
On ne peut certainement pas nier les énormes efforts consentis par
les pouvoirs publics pou doter le pays en infrastructures capables de créer
les externalités attendues par le secteur économique, les grands projets
structurants on permit au pays de combler le retard dans ce domaine. Sur
le plan social également, plusieurs programmes ont contribué à résorber
une partie des besoins des citoyens en matière de logement,
d’alimentation en gaz et en eau. « Les progrès réalisés ont permis de
ramener la proportion de la population qui vivait dans l’extrême pauvreté
de la population à 0,5% en 2009 contre 1,9% en 1988. »32
30
Ibid,p.9
El Khoury G, « Typologie de réformes de l’Etat : Un moyen de changement
garantissant la souveraineté étatique » www.fgm.usg.edu.lb/files/a12011/PDF? Article
consulté le 04/04/2012
32
Groupe de la Banque Africaine de développement, Note de Dialogue, 2011/2012,.
31
19
Mais c’est surtout en matière d’impact de cette dépense sur l’entreprise et
l’environnement économique que la question de l’efficacité de la
dépense publique se pose. Le rapport de la banque mondiale effectué en
2003 sur 27 projets, et les analyses entre 2005/2007 fait le constat
suivant « chaque projet a fait l’objet de 6 réévaluations en moyenne, avec
des retards de 5-6 ans pour un délai d’environ 10 ans. Entre 2005/2007
les réévaluations dans le transport varient ente 15 et 30% par rapport au
portefeuille initial, et le ratio des ressources utilisées est parfois
supérieures de 7 fois. »33
En comparant l’Algérie à l’Indonésie, la Banque mondiale conclut que de
1971 à 2000, la croissance du PIB par tête a été de 0,9% par an en
moyenne au lieu de 3,2%, soit une croissance perdue de 2,3% par an en
moyenne. Sur 3 décennies l’Algérie aurait renoncé à 60% de revenu en
moins par tête. Les facteurs à l’origine de la croissance manquante sont:
la volatilité liée à la macroéconomie -principalement les termes de
l’échange- (0,7 point), la faiblesse des institutions (0,4 point), la faiblesse
du capital humain (0,6 point) et les distorsions des prix relatifs (0,1point).
La faiblesse de la PTF n’a pu être compensée par les investissements
massifs dans le secteur public.34.
Il est reproché donc au système algérien d’investissement public
son manque d’efficacité, qui peut s’exprimer par un ensemble de tâches
interdépendantes :
- Formuler des stratégies globales et sectorielles
- Renforcer la préparation, l’évaluation et criblage des
projets
- Favoriser la programmation des investissements et
l’exécution des projets
- Introduire le suivi et l’évaluation de sorte que les
résultats puissent être répercutés dans le dans le cycle de
programmation des investissements. 35
Dans le cas de l’Algérie, L’injection des sommes mirobolantes
pour les trois programmes d’investissements publics a fait poser la
question de la capacité d’absorption de l’économie nationale, c'est-à-dire
l’utilisation efficace des ressources sans gaspillage. Mais, c’est lors de la
mise en œuvre que des difficultés énormes sont survenues, et que les
différentes institutions internationales qualifient de carences de
gouvernance, Réévaluations, retards dans la livraison, surcoûts sont
autant de sujets que traite la presse nationale, le quotidien (el khabar du
5 avril 2012) nous apprend que selon le premier ministre, la réévaluation
33
Mebtoul A, « Le paradoxe de l’aisance financière: loi de finances 2008, incolore et
toujours sans rapport avec la réalité, Liberté économie, n° 456, Novembre 2007
34
Benabdallah Y, op.cit p.16
35
Banque mondiale, Oop.cit
20
des projets du programme 2005-2009 a atteint 40 milliards de dollars. En
plus, le fait d’annoncer que dans le plan quinquennal de 286 milliards de
dollars US, il y’avait 130 milliards de dollars US de reste à réaliser nous
interpelle sur les carences de gestion et difficultés managériales que
rencontrent ces programmes. « Les capacités institutionnelles, tant au
niveau de la planification stratégique que de l’évaluation et du suivi des
projets, qui sont des pré- requis indispensables pour que ce programme
atteigne les résultats escomptés sont encore faibles »36.
Ces carences peuvent aller de l’étude technique, à l’exécution, au suivi,
aux capacités de réalisation, aux modalités d’évaluation, autant de
problèmes et de difficultés que rencontrent nos administrations et que
nous résumerons dans les points suivants37.
- Décalage entre planification stratégique et les priorités sectorielles
- Morcellement du budget et séparation entre budget d’investissement et
budget d’équipement
-Ecarts importants entre budget approuvé et budget exécuté
-Long retards et surcoût pendant l’exécution des projets38
-Faible capacité d’exécution des organismes d’exécution, et absence des
études socio-économiques pour certains projets
-Manque de capacités techniques pour suivi de la qualité de ces études
(se suffire du contrôle financier du ministère des finances)
-Absence de suivi et d’évaluation pour comparer entre ce qui était prévu
et ce qui était réalisé pour analyser les écarts en terme de coût –
avantages
-Chevauchement des responsabilités entre les diverses autorités et parties
prenantes(25 commissions ministérielles et 48 commissions de wilaya
dans le cas du PSRE), cette situation conduit à l’augmentation du coût de
circuit de l’information
-Faiblesse managériales en terme de planification stratégique, de
définitions d’objectifs clairs et précis et mesurables avec des indicateurs
permettant le suivi et l’évaluation, lors de la présentation du PCSC, il été
relevé l’absence de projet global (le document présenté était une simple
liste de projets)
-La préparation technique du personnel d’exécution et la qualité des
projets sont généralement faibles et inégales, les projets contribuant ainsi
faiblement à l’atteinte des objectifs stratégiques sectoriels
36
Groupe de la banque africaine de développement, op.cit
37
Nous nous baserons sur le rapport de la banque mondiale de 2007,Mebtoul. A, »Bilan
des politiques économiques’ op.cit, p.59 et, benabdallah.Y op.cit,
38
L’exemple de l’autoroute est- ouest est édifiant, partant d’un coût de départ estimé
entre 5 et 7 milliards de dollars, il atteint 11 MDUS fin 2009, le projet n’est pas encore
achevé
21
-Quasi absence de l’évaluation à postériori pour évaluer ce qui a été
réalisé avec ce qui était prévu et analyser et comprendre les écarts
-Faible cohérence enter les différents secteurs sachant que l’action
publique est intersectorielle
Une autre difficulté et non des moindres s’est posée avec acuité
c’est la problématique budgétaire. L’Algérie, devait accompagner les
plans de relance avec la mise en place d’une réforme budgétaire, qui
cadre avec les mutations de l’économie algérienne et sa volonté de se
moderniser. Cette réforme qui a été lancé en 2007 sous l’appellation
« Modernisation du Système Budgétaire ou MSB devait entre en vigueur
en 2009, reporté à 201l, on est en 2013 et la réforme n’est pas encore
appliquée39.
C’est une réforme fondée sur une plus forte responsabilisation des
gestionnaires et sur le contrôle de la performance. La nouvelle
architecture du budget permettra un meilleur suivi de la dépense
publique. La présentation du budget se fera en trois niveaux, mission,
programme et action. Les politiques publiques correspondent à des
missions et le programme constituera le cadre de mise en œuvre de cette
mission Réformer le budget en développant une culture de résultats
conduit à des lois de finances plus lisibles et plus transparents. La
réforme budgétaire est présentée un peu partout où elle est appliquée
comme étant un levier de la réforme de l’Etat, c'est-à-dire un Etat plus
performant, plus transparent. « Faute d’un suivi par indicateurs et d’une
mesure d’atteinte de l’objectif, la gestion publique était restée hermétique
à tout logique d’efficacité.40 »
La réforme budgétaire qui arrive dans un contexte où le pays
voulait faire de l’investissement productif le moteur de la croissance a
comme objectifs : transparence ; modernisation, responsabilisation,
information claire, gestion axée sur les résultats, renforcement des
capacités de prévision et d’analyse des ministères notamment celui des
finances, amélioration de la présentation des documents budgétaires.
Ces objectifs auront un effet sur le circuit de la dépense et de
budgétisation et permet la construction d’un système d’information qui
facilitera à son tour la mise en place des modalités d’évaluation. A juste
titre, on notera que la nouvelle réforme compte dépasser le cadre
budgétaire (annualité) pour s’inscrire dans un cadre stratégique c'est-àdire la mise en place d’un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT). En
adoptant une culture de résultats, et en dépassant la seule contrainte de
réalisation permettra sans nul doute de mieux dépenser et d’améliorer
l’efficacité de l’action publique.
Cette réforme cherche à appliquer le management par objectifs aux dépenses de l’Etat
et à la gestion des services, la LOLF en est l’exemple en France
39
40
Lacaze A. « la LOLF: Simple outil De management ou dogme écrasant », Problèmes
Economiques, N° 2894, Mars, 2001
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Conclusion :
L’intervention de l’Etat algérien depuis le début des années 2001 par des
programmes d’investissements publics était plus que nécessaire disons
même salutaire. Le retour de l’Etat sur la scène économique et sociale est
dicté par l’état de l’économie algérienne au lendemain de la décennie 90,
marquée par une croissance quasi- nulle et la dégradation des conditions
de vie de la population. La conséquence de cette situation est un
important retard accusé en matière d’infrastructures de base et un déficit
chronique de services publics. Donc l’action publique n’est nullement
contestée, tout au contraire, l’Etat se devait de procéder à des
investissements publics et d’accompagner un secteur privé naissant, en
lui créant un environnement favorable qui lui permettra d’évoluer et de se
développer.
Mais force est de constater que les énormes moyens mobilisés ont donné
des résultats modestes et ont eu peu d’impacts sur la sphère économique.
La croissance algérienne n’est pas le fait de l’entreprise et reste toujours
tributaire des hydrocarbures. Les résultats mitigés obtenus trouvent leurs
explications dans les carences de la gestion des affaires publiques, voire
dans une gouvernance insuffisante. Il est urgent, donc, de moderniser
notre administration et d’investir dans la ressource humaine afin de
développer les compétences managériales chez nos gestionnaires publics.
Le cadre de la gouvernance publique est appelé à évoluer et s’orienter
vers l’efficacité et la performance, la transparence, la reddition des
comptes et la responsabilisation.
Nous terminerons sur quelques recommandations : nécessité de maitriser
les études de projets pour limiter le recours à l’évaluation ; accorder plus
de transparence à la gestion des deniers publique, la mise en place des
mécanismes de suivi et d’évaluation, amélioration de la capacité
d’exécution, identifier les responsables dans chaque secteur avec un
engagement sur les résultats.
23
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Investissements Publics et Gouvernance en Algérie : Quelle Relation ?

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