Les collectivités territoriales, la laïcité et l`aide au culte

GESTION ET FINANCES
Les collectivités territoriales,
la laïcité et l’aide au culte
PPar M
Mariei
Christine
ROUAULT
RLCT
Professeur des
Universités, agrégé des
Facultés de droit
2029
L’assemblée du contentieux du Conseil d’État a, par cinq arrêts du 19 juillet 2011, « revisité »
la loi du 9 décembre 1905 de séparation des églises et de l’État et posé les conditions
auxquelles les collectivités territoriales peuvent déroger à l’interdiction d’accorder des aides
aux associations cultuelles et ainsi favoriser l’exercice des cultes.
CE, ass., 19 juill. 2011, nos 308544, 308817, 309161, 313518, 320796, à publier au Rec. CE
’assemblée du contentieux du Conseil d’État a,
par cinq arrêts du 19 juillet 2011, « revisité »
la loi du 9 décembre 1905 de séparation des
églises et de l’État. Quatre affaires mettaient
en cause des décisions intéressant un culte, la
cinquième posait la question de l’éventuelle dérogation à la
loi de 1905 par les dispositions législatives permettant à des
collectivités territoriales de conclure un bail emphytéotique
administratif en vue d’édifier un édifice destiné à l’exercice
d’un culte. Le Conseil d’État avait à concilier le principe de
laïcité et les intérêts publics locaux, question délicate qui
explique le renvoi du jugement de ces affaires à l’assemblée
du contentieux.
Celle-ci a décidé que la loi de 1905 interdit en principe toute
aide à l’exercice d’un culte, mais déroge elle-même expressément à ce principe et doit être conciliée avec d’autres
législations, qui y dérogent également. Elle décide encore que
les collectivités territoriales peuvent, sous certaines conditions, prendre des décisions ou financer des projets relatifs
à des édifices ou des pratiques cultuels. Ces conditions sont
au nombre de quatre : leurs décisions doivent répondre à
un intérêt public local, respecter le principe de neutralité
à l’égard des cultes, le principe d’égalité et exclure toute
libéralité et, par suite, toute aide à un culte. Les collectivités
territoriales ne peuvent apporter une aide à l’exercice d’un
culte ; elles peuvent exclusivement financer des dépenses
d’entretien et de conservation des édifices servant à l’exercice public d’un culte dont elles sont propriétaires depuis la
séparation des églises et de l’État ou accorder des concours
aux associations cultuelles pour des travaux de réparation
d’édifices cultuels.
Selon les écrits prémonitoires de Maurice Hauriou (La juris-
L
prudence administrative de 1892 à 1929, Notes d’arrêts, Sirey, 1929,
t. II, p. 692) : « La loi du 9 décembre 1905, (…) a été votée
et surtout a été appliquée avec plus d’esprit politique qu’elle
n’avait été conçue, mais elle contient encore des dispositions
excessives, qui ne tiennent pas compte des réalités.
Une des très importantes réalités que n’a pas su voir le
législateur de 1905, c’est qu’il allait se heurter à l’intérêt
électoral des municipalités ; c’est que les administrations
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municipales seraient, de par leur situation électorale,
mises dans l’impossibilité de se désintéresser des affaires
religieuses, et, par conséquent, dans l’impossibilité d’observer sincèrement le principe de séparation absolue posé
par l’article 2 de la loi ».
Et l’on voit bien au travers des cinq affaires résolues par le
Conseil d’État la pression que subissent les municipalités de
la part des fidèles et des ministres des cultes, pression qui
les empêche de se désintéresser de la situation des édifices
du culte et des conditions de pratique des religions sur leur
territoire. Le Conseil d’État approfondit la décentralisation, le
principe de décentralisation valant bien celui de séparation
des églises et de l’État.
L’article 1er de la loi du 9 décembre 1905, « clé de voûte
de la laïcité » (CE, Un siècle de laïcité », considérations générales du rapport public annuel du Conseil d’État pour
2004, Doc. fr.) dispose : « La République assure la liberté de
conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes, sous les
seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre
public » et son article 2 que « La République ne reconnaît,
ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence,
à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la loi,
seront supprimées des budgets de l’État, des départements
et des communes, toutes dépenses relatives à l’exercice des
cultes ». L’article 19 de la loi précise que les associations
cultuelles, régies par le titre IV de la loi, qui se consacrent
exclusivement à l’entretien et à l’exercice du culte, ne peuvent
recevoir de subventions des personnes publiques. Le Conseil
d’État avait jugé que l’article 2 de la loi de 1905 implique
l’interdiction des subventions à toute association ayant des
activités cultuelles, même aux associations dont l’objet n’est
pas limité à l’exercice du culte et comprend d’autres activités,
éducatives ou culturelles par exemple (CE, sect., 9 oct. 1992,
n° 94445, Cne de Saint-Louis c./ Assoc. Shiva Soupramanien
de Saint-Louis, JCP G 1992, IV, n° 2883, obs. Rouault M.-C.,
AJDA 1992, p. 817, concl. Scanvic F.).
Les dispositions précitées de la loi du 9 décembre 1905 interdisent en principe le versement de subventions publiques
aux cultes. Sur leur fondement, la jurisprudence a censuré
à l’origine les aides, directes et indirectes, à l’exercice du
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culte, qu’il s’agisse de l’affectation d’immeubles à titre
gratuit (CE, 15 janv. 1909, Cne de Gaudonville, Rec. CE 1909,
p. 34 ; CE, 15 janv. 1909, Cne de Brugnens, Rec. CE 1909, p. 35 ;
CE, 12 mars 1909, Cne de Charmauvillers, Rec. CE 1909, p. 275 ;
CE, 12 mai 1911, Abbé Desvals, Rec. CE 1911, p. 560), de déli-
bérations prévoyant un loyer trop faible pour la location
d’un presbytère (CE, 12 mars 1909, Cne de Triconville, Rec.
CE 1909, p. 274), l’allocation d’une somme d’argent pour
l’organisation d’un service d’aumônerie dans une école primaire publique (CE, 24 déc. 1909, Cne de Sarzeau, Rec. CE 1909,
p. 1029), une délibération nommant le desservant gardien de
l’église, lui attribuant la jouissance gratuite du presbytère
et lui allouant une indemnité annuelle (CE, 22 avr. 1910,
n° 28139, Cne de Labastide-Saint-Pierre, Rec. CE 1910, p. 329),
des locations à prix infime (CE, 15 nov. 1912, Cne de Fleur,
Rec. CE 1912, p. 1053 ; CE, 2 août 1912, Cne de Saint-Thibault,
Rec. CE 1912, p. 921 ; CE, 12 mars 1915, Abbé Pelissard, S. 1919, III,
32), le vote d’un crédit affecté à l’acquisition de linge et
d’ornements d’église (CE, 11 juill. 1913, Cne de Dury, Rec. CE
1913, p. 930), l’octroi de crédits sous couvert de réparations
ou d’entretien (CE, 22 janv. 1937, Ville de Condé-sur-Noireau,
Rec. CE 1937, p. 87, S. 1938, III, 20, concl. Renaudin) ou une
délibération accordant une aide annuelle à un élève pour
la durée de ses études au séminaire (CE, 13 mars 1953, Ville
de Saumur, Rec. CE 1953, p. 130).
Mais, dès cette époque, le Conseil d’État a admis la légalité
de certaines décisions prises par les collectivités territoriales, dès lors que l’intérêt public local les justifiait, incité
en cela par le législateur. La loi du 13 avril 1908 modifiant
l’article 13 de la loi du 9 décembre 1905 a ainsi habilité les
personnes publiques, devenues propriétaires de nombreux
édifices des anciens établissements publics du culte catholique, à engager les dépenses nécessaires à l’entretien et à la
conservation des édifices dont la propriété leur est reconnue
par la loi de 1905. Il ne s’agit pas seulement des dépenses
nécessaires à la conservation de ces édifices, mais aussi des
dépenses d’entretien, utiles pour l’exercice du culte, sans
qu’elles soient nécessaires à la conservation de l’édifice.
La jurisprudence a reconnu que le gardiennage des églises
et de leur mobilier peut être confié au curé s’il correspond
à une nécessité, le taux de rémunération étant déterminé
par des circulaires ministérielles et ne pouvant être modifié
(CE, 26 juin 1914, Préf. du dpt des Hautes-Pyrénées, Rec. CE 1914,
p. 774 ; CE, 16 mai 1919, Cne de Montjoie, Rec. CE 1919, p. 429).
Est légal le versement, à titre temporaire et accidentel, d’une
rémunération aux ministres du culte, si celle-ci correspond
à un service rendu (CE, 6 janv. 1922, Cne de Perquie, Rec. CE
1922, p. 14), de même que le fait de laisser le presbytère au
desservant à un prix relativement bas, dans le but « d’assurer
la location d’un immeuble qui risquait de rester inoccupé »
(CE, 11 avr. 1913, Lebon, Rec. CE 1913, p. 394 ; CE, 28 nov. 1913,
Cne de Chambon, Rec. CE 1913, p. 1164 ; CE, 15 mai 1914, Cne de
Fazennes, Rec. CE 1914, p. 593).
La loi du 31 décembre 1913 autorise le financement par
des personnes publiques de travaux sur des édifices classés
monuments historiques. Par la suite, la loi du 25 décembre
1942 a modifié l’article 19 de la loi de 1905 pour permettre
aux personnes publiques de financer des travaux de réparation sur les édifices appartenant à des associations
cultuelles.
Sont ainsi autorisées la prise en charge par une commune
des travaux de ravalement et de grosses réparations (CE,
24 déc. 1926, Sieur Empereur, Rec. CE 1926, p. 1138), des dépenses de chauffage de l’édifice (CE, 7 mars 1947, Sieur Lapeyre
et autres, Rec. CE 1947, p. 104), d’installation d’une horloge
électrique (CE, 20 nov. 1929, Sieur Foussart, Rec. CE 1929,
p. 999) ou de gardiennage de l’église (CE, 10 nov. 1910, Cne
de Saint-Blancard et CE, 24 nov. 1911, idem, S. 1912, III, 1, note
Hauriou M., la 2e espèce admettant notamment le recours pour
excès de pouvoir des autorités de tutelle en l’absence de textes leur
permettant l’exercice de cette tutelle). Le Conseil d’État a jugé
qu’à certaines conditions, une commune peut participer
à la reconstruction d’une église et même à son amélioration (CE, 22 janv. 1937, Cne de Condé-sur-Noireau, précité), s’il
apparaît que le montant de la subvention n’excède pas ce
qui est nécessaire pour la simple réparation à l’identique.
De même-t-il admis que la ville de Lille puisse légalement
subventionner des activités non cultuelles d’une religion,
comme la construction d’une statue commémorant le cardinal Liénart, personnalité historique locale (CE, 25 nov. 1988,
n° 65932, Dubois, Rec. CE 1988, p. 422), ou qu’une collectivité
territoriale puisse rémunérer des services que lui rendent
un ministre du culte ou les membres d’une congrégation,
ce qui n’implique aucun financement permanent et régulier
de l’exercice du culte (CE, 6 janv. 1922, Cne de Perquie, précité ;
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CE, 27 juill. 2001, n° 215550, Synd. nat. pénitentiaire FO-Direction
et autres, Rec. CE 2001, p. 393). Mais il jugeait illégales les
dépenses relatives à la construction d’un nouveau lieu de
culte par une collectivité territoriale (CE, 1er juill. 1910, Ville
d’Amiens, S. 1910, III, 145, note Hauriou M.) ou à l’acquisition
de mobilier destiné à l’exercice du culte (CE, 11 juill. 1913,
Cne de Dury, Rec. CE 1913, p. 830).
C’est dans cette lignée que poursuit le Conseil d’État dans les
affaires commentées. Il fait primer la satisfaction de l’intérêt
public local sur la règle de séparation et affirme la légalité du
financement de nouveaux lieux de culte par les collectivités
territoriales.
I – LA VALORISATION D’ÉDIFICES DU CULTE
DANS L’INTÉRÊT PUBLIC LOCAL
Comme dans d’autres domaines, il se produit que la satisfaction d’un intérêt général par une collectivité territoriale
ait pour conséquence accessoire la satisfaction d’un but
dont la recherche à titre principal par cette même collectivité serait illégal. Intérêt général et intérêt privé sont parfois
étroitement imbriqués. Ainsi, une opération d’expropriation
pour cause d’utilité publique n’est pas illégale, dès lors
qu’elle présente une utilité publique, du seul fait qu’un
intérêt privé s’en trouvera ipso facto favorisé (CE, 20 juill.
1971, n° 80804, Ville de Sochaux, Rec. CE 1971, p. 561° ; comp. :
CE, 3 oct. 1980, n° 6157, Schwartz, Rec. CE 1980, p. 353 et CE,
7 déc. 1983, n° 28300, Cne de Lauterbourg, Rec. CE 1983, p. 491).
L’absence d’incompatibilité entre l’intérêt général et les
intérêts privés se constate dans d’autres domaines. Ne retire
pas son intérêt général à l’opération de réaménagement
d’un quartier l’avantage qu’en retire une entreprise (CE,
9 nov. 1983, n° 38133, Pandajopoulos, Rec. CE 1983, p. 609),
l’augmentation d’une taxe à l’importation ayant pour
but de favoriser l’industrie locale n’est pas entachée de
détournement de pouvoir même si une seule entreprise
fabrique le produit en cause et même si elle a demandé
l’adoption de cette mesure (CE, 3 févr. 1975, n° 87355, Rabot,
Rec. CE 1975, p. 82).
L’intérêt public devient également, en matière d’aides apportées indirectement aux cultes, le standard permettant
d’apprécier la légalité des interventions des collectivités
territoriales.
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L E S C O L L E C T I V I T É S T E R R I T O R I A L E S , L A L A Ï C I T É E T L’ A I D E A U C U LT E
Dans quatre des affaires commentées, la pratique d’un culte
peut se trouver facilitée par une décision d’une collectivité
territoriale. Pour autant, cette décision n’est pas jugée illégale
par le Conseil d’État, car le but de la collectivité n’est pas
de favoriser un culte, mais de satisfaire un intérêt local. Ce
n’est qu’indirectement, accessoirement, que l’exercice d’un
culte en retirera, éventuellement parfois, un avantage. Ainsi
est-il admis que l’intérêt public puisse justifier la valorisation
par une collectivité territoriale d’édifices du culte et que des
édifices non cultuels puissent être temporairement affectés à
l’exercice d’un culte.
Le Conseil d’État admet, dans les affaires « Fédération de la
libre pensée et de l’action sociale du Rhône » (CE, ass., 19 juill.
2011, n° 308817) et « Commune de Trélazé » (CE, ass., 19 juill.
2011, n° 308544), que les communes intéressées entendaient
principalement valoriser des édifices du culte, dont elles sont
propriétaires. Elles le peuvent en recourant à la technique du
contrat passé avec l’association subventionnée, contrat dont
le contenu est encadré par le Conseil d’État afin d’assurer le
respect du principe de neutralité. On peut voir néanmoins
se profiler un risque de contentieux dans cette pratique, des
requérants pouvant être enclins à saisir le juge afin de lui faire
contrôler le respect de leur engagement par les associations
subventionnées.
A.– À la croisée de la politique culturelle
de la commune et de l’exercice du culte
La décision « Commune de Trélazé » censure les jugements
des juges du fond (TA Nantes, 7 oct. 2005, M. Godicheau c./ Cne
de Trélazé, AJDA 2006, p. 1386, note Hougrou P. et CAA Nantes,
24 avr. 2007, n° 05NT01941, Cne de Trélazé, AJDA 2007, p. 2086,
note Gaboriau V.) qui avaient jugé contraires aux articles 2
et 19 de la loi du 9 décembre 1905 l’octroi de subventions
à l’exercice du culte que constituaient l’acquisition, la restauration et l’installation d’un orgue dans l’église, propriété
de la commune.
L’arrêt indique à quelles conditions une commune peut
financer un équipement destiné à être installé dans un
édifice du culte, sans violer l’interdiction de subventionner un culte. Le Conseil d’État relève qu’un équipement,
en l’espèce un orgue, acquis dans un but d’intérêt public
local, tel que le développement de l’enseignement artistique et musical, peut être installé dans une église. La
collectivité territoriale peut convenir avec l’affectataire,
si elle est propriétaire de l’église et sinon avec le tiers qui
en est propriétaire, avec ce dernier, que l’équipement sera
installé dans l’édifice du culte afin d’être utilisé dans le
cadre de la politique culturelle de la commune, et aussi,
éventuellement, par le desservant et les fidèles dans l’exercice du culte. En cas d’accord, les parties devront définir,
notamment dans le contrat qui les liera, des conditions
d’utilisation de l’équipement conformes aux besoins de la
collectivité et la participation financière de l’affectataire
ou du propriétaire de l’édifice en échange de la mise à
disposition de l’équipement, afin d’exclure toute aide à
l’exercice du culte.
Cette jurisprudence se combine, s’agissant des édifices qui
sont propriété des collectivités territoriales, avec les dispositions de l’article L. 2124-31 du Code général de la propriété
des personnes publiques qui subordonnent à l’accord de
l’affectataire la visite des parties de l’église où sont exposés des objets classés ou inscrits, ainsi que l’utilisation de
l’édifice pour des activités non religieuses, compatibles avec
l’affectation cultuelle.
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B.– Le subventionnement d’une association
à but non exclusivement cultuel
L’arrêt « Fédération de la libre pensée et de l’action sociale
du Rhône » développe la même logique. La ville de Lyon a
accordé à la Fondation Fourvière, association reconnue d’utilité publique dont l’objet sont des activités cultuelles et non
cultuelles, une subvention destinée à participer au financement
de l’installation dans la basilique de Fourvière, propriété de la
Fédération d’un ascenseur destiné à faciliter les déplacements
de personnes à mobilité réduite.
Les premiers juges avaient jugé la subvention conforme
aux articles 2 et 19 de la loi du 9 décembre 1905 (CAA Lyon,
26 juin 2007, n° 03LY00054, Fédé. de la libre pensée et d’action
sociale du Rhône et a., AJDA 2007, p. 1652, concl. Besle D.).
Le Conseil d’État revire sa jurisprudence « Commune de
Saint-Louis » (précité), confirmant l’arrêt de la Cour administrative d’appel selon laquelle une personne morale, même
ayant pour partie des activités cultuelles, peut recevoir
des financements publics. Toutefois, il précise que l’aide
publique ne peut, conformément à l’article 19 de la loi de
1905, être versée à une association cultuelle régie par le
titre IV de cette loi.
Dépassant le cas d’espèce, le Conseil d’État indique les
conditions auxquelles est soumise la légalité du financement
par une collectivité territoriale de travaux ne relevant pas
de l’entretien, de la conservation ou de la réparation, sur
un édifice dont elle ou un tiers est propriétaire. La dépense
doit correspondre à un intérêt public local, lié notamment
au rayonnement touristique et économique de la collectivité.
Les travaux financés ne peuvent être destinés à l’exercice
du culte. En outre, lorsque le financement public prend la
forme d’une subvention, celle-ci doit s’accompagner de
prévisions, notamment contractuelles, garantissant qu’elle
n’est pas versée à une association cultuelle et que la participation sera utilisée pour le projet d’intérêt public et non
pour l’exercice du culte.
La règle interdisant le subventionnement de l’exercice du culte
sera respectée au travers des engagements que prendront
les associations subventionnées, figurant notamment dans
un contrat. Ce biais permet l’abandon de la jurisprudence
« Commune de Saint-Louis », selon laquelle l’article 2 de la
loi du 9 décembre 1905 faisait obstacle au subventionnement
par des personnes publiques d’associations poursuivant des
activités cultuelles à côté d’autres activités. Ces engagements
constituent pour le Conseil d’État un instrument de contrôle
suffisant.
II – LA MISE À DISPOSITION D’ASSOCIATIONS
CULTUELLES D’ÉDIFICES OU DE TERRAINS
APPARTENANT À UNE PERSONNE PUBLIQUE
La loi du 9 décembre 1905 ne contient aucune disposition
autorisant l’octroi de subventions pour la construction de
nouveaux lieux de culte. Elle prohibe en principe l’octroi
de telles subventions. Elle ne prévoit de dérogation à
ce principe d’interdiction que s’agissant de dépenses de
conservation ou d’entretien, ou de dépenses de réparations
d’édifices cultuels déjà construits. Cependant, elle n’interdit pas l’adoption par le législateur d’autres dispositifs
permettant aux personnes publiques d’apporter une aide
financière aux cultes. L’interdiction de subventionner les
cultes ne constitue pas un principe de valeur constitutionnelle, à la différence des principes de laïcité et de liberté
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des cultes. Le Conseil d’État a déjà jugé que « le principe
constitutionnel de laïcité, qui implique neutralité de l’État et
des collectivités territoriales de la République et traitement
égal des différents cultes, n’interdit pas, par lui-même,
l’octroi dans l’intérêt général ou dans celui des territoires
dont ces collectivités ont la charge et dans le respect des
conditions définies par la loi, de certaines subventions à des
activités ou des équipements dépendant des cultes ». La loi
de 1905 n’y ayant pas été rendue applicable, la législation
en vigueur en Polynésie française peut autoriser le financement de la reconstruction d’un presbytère d’une église
évangélique, servant également de centre socio-éducatif,
détruit par un cyclone, par le Gouvernement de la Polynésie
française, sans méconnaître le principe constitutionnel de
laïcité (CE, 25 mars 2005, n° 265560, min. de l’Outre-Mer c./ Gouvernement de la Polynésie française, Rec. CE 2005, p. 108). De
façon générale, là où la loi de 1905 ne s’applique pas, les
collectivités territoriales peuvent participer au financement
des cultes, ainsi en Guyane, régie par une ordonnance
royale du 27 août 1828, qui permet au conseil général de
rétribuer sur son budget les membres du clergé (CE, 9 oct.
1981, n° 18649, Béherec, Rec. CE 1981, p. 358), à Mayotte et à
Saint-Pierre-et-Miquelon.
Dans deux des arrêts commentés, le Conseil d’État admet que
des personnes publiques peuvent permettre l’usage temporaire
d’édifices non cultuels leur appartenant pour l’exercice du
culte. Il reconnaît par un autre arrêt la licéité de la conclusion, avant 2006, d’un bail emphytéotique administratif à
objet cultuel.
A.– L’affectation temporaire d’édifices
non cultuels à l’exercice d’un culte
Dans les affaires « Communauté urbaine du Mans » et « Commune de Montpellier », était en cause la légalité de l’usage à
des fins cultuelles d’édifices non cultuels appartenant à des
collectivités territoriales.
Le conseil municipal de la commune de Montpellier avait
adopté une délibération décidant la construction d’une salle
polyvalente et sa mise à disposition exclusive d’une association franco-marocaine pour une période d’un an renouvelable.
La solution semble aller de soi car les dispositions de l’article
L. 2144-3 du CGCT disposent que « Des locaux communaux
peuvent être utilisés par les associations, syndicats ou partis
politiques qui en font la demande. – Le maire détermine
les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l’administration des
propriétés communales, du fonctionnement des services
et du maintien de l’ordre public. – Le conseil municipal
fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison
de cette utilisation ». Le Conseil d’État a déjà précisé que
les communes doivent respecter le principe d’égalité dans
cette attribution de locaux (CE, 21 avr. 1972, n° 78589, Ville
de Caen, Rec. CE 1972, p. 302 ; CE, 15 mars 1996, n° 137376,
Cavin : Rec. CE 1996, p. 83 ; CE, 30 mars 2007, n° 304053, Ville
de Lyon, AJDA 2007, p. 1242, note Damarey S.) et les libertés
et droits fondamentaux, notamment la liberté de réunion
(CE, 19 août 2002, n° 249666, Front national, IFOREL, AJDA
2002, p. 1017, note Braud X.). Il résulte de ces dispositions
que le maire ne peut refuser l’accès de tels locaux à une
association au motif qu’elle souhaite y exercer un culte,
aucun des motifs encadrant la compétence du maire ne
permettant un tel refus. S’il le faisait, il y aurait rupture
d’égalité, une telle mise à disposition ayant pour but de
faciliter les activités des associations et groupements, en
leur facilitant notamment l’exercice du droit de réunion.
L’arrêt « Commune de Montpellier » précise que cet accès
doit donner lieu au paiement d’une redevance, toujours afin
d’exclure toute aide à l’exercice du culte. Ce faisant, il ajoute
une exigence à celles posées par le législateur. Il précise
encore que la mise à disposition d’un local communal pour
l’exercice d’un culte ne peut être exclusive et pérenne, faute
de quoi il y aurait création d’un édifice du culte. Une difficulté
risque de se présenter dans la pratique car, contrairement
aux activités d’associations qui n’ont pas de but cultuel, les
réunions d’associations ayant un tel but sont plus nombreuses
et régulières, souvent hebdomadaires, voire quotidiennes. Les
locaux considérés pourront ainsi rapidement être « réservés »
à des associations cultuelles pendant des plages horaires
régulières et il pourra se révéler difficile de mettre fin à de
telles occupations. Le principe d’égalité pourra également
paraître méconnu.
Dans l’affaire « Communauté urbaine du Mans », le Conseil
d’État indique à quelles conditions une collectivité territoriale,
ou un groupement de collectivités territoriales, peut légalement
aménager un local en abattoir et le mettre à disposition d’un
culte. La communauté urbaine avait décidé d’aménager un
local désaffecté lui appartenant en abattoir agréé destiné à
fonctionner temporairement afin de permettre les abattages
rituels à l’occasion de l’Aïd el Kébir. Le Conseil d’État a censuré le raisonnement des juges du fond qui avaient considéré
ces dépenses illégales au regard de l’article 2 de la loi du
9 décembre 1905, au motif que les abattages présentent un
caractère cultuel. Il décide qu’une collectivité publique peut,
sans violer le principe d’interdiction de subventionner les
cultes, acquérir et aménager un équipement afin de permettre
son utilisation pour des activités relevant du libre exercice du
culte, dès lors qu’un intérêt public local, lié notamment au
maintien de l’ordre public, en particulier de la santé publique,
justifie l’opération, et que les conditions tarifaires de la mise
à disposition de l’équipement excluent toute aide à l’exercice
d’un culte.
Ici encore, la satisfaction de l’intérêt public local prime
sur l’interdiction de subventionnement d’un culte et de
façon particulièrement nette puisque les fonds publics
ne servent pas à des activités ou à des équipements non
cultuels bénéficiant indirectement à un culte. La dépense
publique vise directement à satisfaire l’un des aspects de
l’exercice du culte.
Le Conseil d’État juge l’opération légale en menant un raisonnement qui concilie le respect du principe de neutralité et la
liberté des cultes. Lorsque les conditions concrètes d’exercice
du culte sont de nature à troubler l’ordre public, sans que
les fidèles puissent y remédier, et donc comme en l’espèce
il n’existe aucun abattoir permettant l’abattage rituel dans
des conditions respectant la réglementation en vigueur, une
collectivité territoriale peut légalement intervenir afin de
rétablir des conditions d’exercice du culte conformes aux
exigences de la santé publique. La puissance publique doit
en effet organiser les conditions d’exercice des libertés. En
l’espèce cependant, le Conseil d’État ouvre une faculté aux
collectivités territoriales et ne les soumet à aucune obligation
quant au choix du moyen d’y parvenir.
Il précise, dans ce cas encore, que l’abattoir ne peut être mis
gratuitement à disposition des fidèles, faute de quoi il y aurait
subventionnement illégal d’un culte. Le principe de neutralité
n’est respecté que si l’utilisation de l’abattoir est soumise au
paiement d’une redevance.
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GESTION ET FINANCES
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L E S C O L L E C T I V I T É S T E R R I T O R I A L E S , L A L A Ï C I T É E T L’ A I D E A U C U LT E
B.– Le financement de nouveaux lieux de culte
par le biais du bail emphytéotique administratif
Les édifices antérieurs à la loi du 18 germinal an X, servant
à l’exercice du culte et au logement des ministres du culte
sont, en vertu de l’article 12 de la loi de 1905, la propriété des
collectivités territoriales. Ceux construits par ces dernières
entre la loi du 18 germinal an X et la loi du 9 décembre 1905
sont restés la propriété de celles-ci. À partir de 1906, les
protestants et les juifs ont créé des associations cultuelles,
prévues par la loi de 1905, et les édifices qui appartenaient
aux établissements publics du culte voués à disparaître leur
ont été transférés. En revanche, les catholiques n’ont pas
créé d’associations cultuelles, ce qui a conduit le législateur à prononcer, notamment par la loi du 13 avril 1908
modifiant l’article 9 de la loi de 1905 (S. et P., Lois annotées
de 1908, p. 662), le transfert aux communes de la propriété
des édifices appartenant aux anciens établissements du
culte et dont la propriété n’avait été réclamée par aucune
association cultuelle. L’article 5 de la loi du 2 janvier 1907
(S. et P., Lois annotées de 1907, p. 343) laissa les immeubles et
les objets mobiliers y attachés à la disposition des fidèles et
des ministres du culte pour la pratique de leur religion. De
son côté, le Conseil d’État a élaboré la notion d’affectation
des églises au bénéfice du culte catholique (CE, 20 juin 1913,
Abbé Arnaud, Rec. CE 1913, p. 717, concl. Corneille ; CE, 14 févr.
1913, Abbé Guitton et autres, Rec. CE 1913, concl. Corneille).
Cette jurisprudence faisait obstacle à une application stricte
du principe interdisant de subventionner les cultes. Il en
résulte que la plupart des édifices du culte catholique sont
aujourd’hui la propriété de collectivités territoriales et ont
été incorporés à leur domaine public ; la plupart des quatrevingt sept cathédrales appartiennent au domaine public
de l’État, les églises à celui des communes. Les églises
construites après 1905 sont la propriété des personnes
privées qui les ont édifiées.
Par une délibération du 25 septembre 2003, le conseil municipal de la commune de Montreuil-sous-Bois a autorisé le
maire à conclure avec la Fédération cultuelle des associations
musulmanes de Montreuil un bail emphytéotique d’une
durée de 99 ans, moyennant une redevance annuelle d’un
euro symbolique, en vue de l’édification d’une mosquée
sur un terrain communal d’une superficie de 1 693 m².
Cette délibération fut annulée par le Tribunal administratif
de Cergy-Pontoise à la demande d’un conseiller municipal,
mais la Cour administrative d’appel de Versailles a annulé le
jugement au motif, d’une part, qu’il était possible de conclure
un bail emphytéotique administratif à objet cultuel avant les
modifications apportées à l’article L. 1311-2 du CGCT par
l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie
législative du Code général de la propriété des personnes
publiques et, d’autre part, que, dans les circonstances de
l’espèce, la redevance annuelle d’un euro symbolique exigée
de l’association cultuelle par la commune ne pouvait être
considérée comme une subvention déguisée, eu égard au
retour du terrain et des bâtiments édifiés par l’association
dans le patrimoine de la commune à la fin du bail (sur le
bail emphytéotique administratif, v. Rouault M.-C., La constitution
de droits réels sur le domaine public, RD imm. 1995, p. 27, et id.,
Commentaire du décret n° 95-595 du 6 mai 1995 complétant le code
du domaine de l’État relatif à la constitution de droits réels sur le
domaine public, id. 1995, p. 517).
Le Conseil d’État (CE, ass., 19 juill. 2011, n° 320796) confirme
la solution de la Cour administrative d’appel, mais opère
14
une substitution de fondement juridique, exclusif de toute
application de l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 et de
tout contrôle des caractéristiques du bail emphytéotique administratif à objet cultuel au regard des exigences énoncées
par cet article, en particulier de celles qui interdisent tout
subventionnement des cultes par les personnes publiques.
Le juge administratif n’a ainsi pas à contrôler la légalité d’un
bail emphytéotique administratif à objet cultuel au regard des
dispositions de la loi de 1905. Il ne doit la contrôler qu’au regard des dispositions de l’article L. 1311-2 du CGCT, propres
à ce type de contrat.
Le législateur peut donc instituer des dispositifs dérogeant,
dans l’intérêt général, à l’interdiction de subventionner les
cultes. Ceci conduit à s’interroger sur l’objet réel de la loi du
9 décembre 1905 et sur la portée de l’interdiction de subventionner les cultes.
En principe, la loi du 9 décembre 1905 interdit toutes les dépenses publiques relatives à l’exercice des cultes. La décision
« Madame Vayssière c./ Commune de Montreuil-sous-Bois »
confirme la conception extensive de l’interdiction de subventionnement des cultes posée par la loi du 9 décembre 1905 et
l’applique à la construction d’édifices cultuels en affirmant que
« les collectivités publiques ne peuvent donc, aux termes [des
dispositions de la loi du 9 décembre 1905], apporter aucune
contribution directe ou indirecte à la construction de nouveaux
édifices cultuels ».
Néanmoins, la loi du 9 décembre 1905 met à la charge des
collectivités publiques les dépenses d’entretien et de conservation ou les dépenses de réparation des édifices cultuels
construits.
Déjà en 1961, le législateur avait accordé aux départements
et aux communes, et à l’État pour les associations à caractère
national, la possibilité de garantir « les emprunts contractés
pour financer la construction dans les agglomérations en
voie de développement d’édifices répondant à des besoins
collectifs de caractère religieux par des groupements locaux
ou par des associations cultuelles » (L. fin. rect. n° 61-825,
19 juill. 1961, art. 11, codifié CGCT, art. L. 2252-4 et L. 3231-5).
Le juge administratif avait jugé qu’un centre culturel islamique pouvait être qualifié d’équipement public au sens
du plan d’occupation des sols de la commune de Rennes
(CE, sect., 12 févr. 1988, n° 38765, Assoc. des résidents du quartier
Portugal-Italie, Rec. CE 1988, p. 66), alors même que ce centre
pouvait servir de lieu de prière. Pour le juge administratif,
un bâtiment destiné à l’exercice d’un culte revêt le caractère d’une installation d’intérêt général (CE, 25 sept. 1996,
n° 109754, Synd. des copropriétaires de l’immeuble 75/77 rue Dutot
à Paris, Rec. CE 1996, p. 352) ou d’un équipement d’intérêt
général (CAA Paris, 7 févr. 2003, n° 99PA01814, Assoc. locale
culte témoins de Jéhovah Bessancourt).
Le mécanisme du bail emphytéotique administratif est limité
aux associations cultuelles de la loi de 1905. L’arrêt « Madame Vayssière » consacre la possibilité pour les collectivités
territoriales de consentir de tels baux, qui répond, affirmet-il, à l’intérêt général, la collectivité y trouvant le moyen de
favoriser l’exercice de la liberté publique du culte et recevant,
outre un modeste loyer pendant la durée du bail, en fin de
bail dans son patrimoine les édifices qu’elle pourra valoriser
économiquement si elle les conserve dans son domaine privé.
Il le fait en anticipant, sans s’en expliquer, sur la rédaction
que l’article L. 1311-2 du CGCT n’a reçu que de l’ordonnance
du 21 avril 2006, doit après la délibération litigieuse, en
indiquant que « la portée exacte sur ce point [de cet article]
a été explicitée par l’ordonnance ».
R E V U E L A M Y D E S C O L L E C T I V I T É S T E R R I T O R I A L E S • N O V E M B R E 2 0 11 • N ° 7 3
’’arrêt « Commune de Montpellier » indique ce qui pourra
être décidé en fin de bail. La collectivité territoriale pourra
autoriser « l’utilisation d’un local qui lui appartient pour
l’exercice d’un culte par une association, dès lors que les
conditions financières de cette autorisation excluent toute
libéralité et, par suite, toute aide à un culte ». Si l’édifice a été
érigé sur le domaine public, il devra recevoir une affectation
autre qu’au culte, puisque les lieux de culte construits après
1905 ne peuvent être regardés comme affectés ni à l’usage
direct du public ni à un service public et donc ne peuvent
appartenir au domaine public (CE, sect., 19 oct. 1990, n° 90346,
Assoc. Saint-Pie V et Saint-Pie X de l’Orléanais, Rec. CE 1990, p. 285,
Quot. jur. 31 janv. 1991, p. 3, note Rouault M.-C.). Il devra donc
être intégré dans le domaine privé de la collectivité. Si la
collectivité laisse l’édifice à l’usage de l’association cultuelle,
cette dernière devra verser une redevance domaniale dont
le montant sera fixé en fonction du prix du marché. Le
bien pourrait aussi être acquis par l’association. Mais les
collectivités ne pourront « décider qu’un local dont elles
sont propriétaires sera laissé de façon exclusive et pérenne à
la disposition d’une association pour l’exercice d’un culte et
constituer ainsi un édifice cultuel ».
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