les politiques de gestion de la diversité ethnique à Toulouse et

Médiateurs toulousains et “ linkworkers ” mancuniens : des quotidiennetés
professionnelles comparables au-delà de commandes publiques divergentes
Damian Moore
Docteur en science politique (IEP d’Aix-en-Provence)
Chargé de cours à l’IEP de Toulouse (DESS ‘sécurité, police et société’)
Au-delà de la loi sur la laïcité1, le débat autour des modalités d’insertion des
populations issues de l’immigration dans la société française s’est récemment accéléré
avec la publication de deux rapports2, respectivement les 26 et 27 janvier 2004 : celui
du haut conseil à l’intégration (HCI) – instance placée depuis octobre 2002 auprès du
Premier ministre – et celui de l’Institut Montaigne, un club de réflexion créé par le
fondateur d’Axa, Claude Bébéar. Des deux côtés, les constats sont les proches3.
Cependant, les écarts entre les remèdes proposés permettent de mettre en lumière les
spécificités de la gestion de l’ethnicité par les pouvoirs publics en France.
En prônant dans son rapport une “ politique positive ” fondée sur la
reconnaissance des mérites des personnes issues de l’immigration, le HCI semble
vouloir réactiver avec force le dit “ modèle républicain d’intégration ”. Cette posture
se traduit notamment par la proposition de renforcement du volet civique du contrat
d’accueil et d’intégration ainsi que de l’élargissement de la formation aux
“ populations immigrées plus anciennes ”. En revanche, en se positionnant clairement
en faveur de la discrimination positive, l’Institut Montaigne adopte un ton radical et
s’inscrit en rupture par rapport aux politiques publiques d’intégration menées jusqu’ici
en France. En effet, les auteurs de ce rapport estiment que “ l’intégration ” est un
concept “ inopérant pour des minorités qui n’ont jamais migré de nulle part. Dans
deux générations, qualifierons-nous encore de Français issu de l’immigration un
retraité noir né français sur le sol français, de parents eux-mêmes français ? Jusqu’à
quand le vocabulaire servira-t-il à occulter la réalité ethnique de la France ? ”.
1 Loi n°2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une
appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics (JO n°65 du 17 mars 2004).
2 http://www.premier-ministre.gouv.fr . et http://www.institutmontaigne.org .
3 Un jeune diplômé sur deux issu de l’immigration se retrouvé déclassé sur son poste de travail contre un sur cinq pour la moyenne nationale
selon le rapport de l’Institut Montaigne.
1
Afin de mettre en perspective et de mieux comprendre ce débat français autour
de “ politique positive ” ou de “ discrimination positive ” en faveur des “ minorités
visibles ”, il paraît opportun d’effectuer un détour du côté du Royaume-Uni. Afin de
mener à bien cette approche comparatiste, on a retenu la politique de la ville comme
terrain de recherche. Cette politique publique, en France comme en Grande-Bretagne,
est largement imbriquée dans les politiques d’intégration. Tout en donnant lieu à des
débats, la prise en compte de l’ethnicity4 dans le cadre des urban policies5 en GrandeBretagne obéit à des positionnements relativement clarifiés, alors que la gestion de
l’ethnicité dans le cadre des politiques de développement social urbain en France
semble être non avouée, largement fondée sur le non-dit.
Politique de la ville et inner city policy
En France, comme au Royaume-Uni, la crise urbaine et les processus
d’exclusion sont devenus des problèmes, à l’origine envisages comme transitoires,
qui ont conduit à une action publique. Dans les deux cas, la politique de la ville s’est
développée en réponse à des problèmes qui sont devenus de plus en plus importants
au cours des années quatre-vingt. La politique de la ville a été analysée en France
comme un exemple de ce que Donzelot et Estèbe6 appellent une politique sociale de
troisième type, un symbole d’un nouveau modèle d’action publique. En GrandeBretagne, l’inner city policy7 a également été vue comme un exemple d’une nouvelle
forme d’action de l’Etat. A l’instar de Patrick Le Galès8, il convient toutefois
d’insister sur le fait que l’inner city policy et politique de la ville sont essentiellement
des politiques bricolées, en réaction à la crise, qui ne remettent pas
fondamentalement en cause le rôle de l’Etat, et mobilisent des ressources financières
assez limitées. Dans ce cadre, n’est ce pas parce que la politique de la ville, tout en
s’inscrivant en référence au “ modèle républicain d’intégration ”, se situe à la
périphérie de l’action de l’Etat qu’elle constitue un cadre au sein duquel des modes
4
Ethnicité.
5 Politiques de développement urbain.
6 DONZELOT J, ESTEBE P, 1992, “ Le développement social urbain, constitution d’une politique, 1982/1992 ”, Rapport pour le Comité
d’évaluation à la politique de la ville, Paris.
7 Les Britanniques emploient les termes de inner city policy (car la crise urbaine s’est d’abord manifestée dans les vieux quartiers ouvriers
des vieilles agglomérations industrielles), d’urban policies ou d’urban regeneration policy.
2
de gestion de l’ethnicité sont inventés, de façon explicite ou implicite, souvent en
rupture avec les discours dominants sur “ l’intégration des immigrés ” ? Le miroir
britannique n’est-il pas pertinent pour mettre en perspective cette hypothèse de
travail ? Considérant ces différents éléments, on propose une approche comparative
des espaces de médiation, liés aux politiques de développement social urbain, entre
les minorités ethniques et les autorités publiques dans les villes de Toulouse et
Manchester.
Espaces de médiation à Toulouse
A Toulouse, un nombre important d’individus issus de l’immigration
maghrébine travaillent au sein d’équipes de professionnels chargés de la mise en
œuvre de la politique de la ville, d’associations évoluant dans le cadre du contrat de
ville ou encore de centres sociaux. Ces acteurs sociaux sont, pour beaucoup, issus
d’un microcosme qui, composé essentiellement de jeunes personnes issues de
l’immigration maghrébine ayant connu le passage de l’habitat précaire aux HLM, a
émergé dans la cité phocéenne à partir de la fin des années quatre-vingt. Leur
socialisation emprunte au double registre du monde du travail social et des Amicales
des pays d’origine où la majorité de ceux qui sont Algériens a milité. La rupture avec
les instances des pays d’origine s’opère au début des années 1980 et est consommée
en 1988 lors de la répression des émeutes en Algérie. Ils ont participé à toutes les
mobilisations contre le racisme et contre l’extrême droite et ont contribué à la
création de nombreuses associations à partir desquelles ils ont acquis un véritable
savoir-faire. Leur légitimité a longtemps dépendu de leur capacité de mise en
conformité des demandes sociales part rapport aux exigences du pouvoir local.
Plus précisément, les leaders associatifs qui ont appartenu à ce microcosme ont
longtemps étaient considérés comme des traducteurs en un discours recevable par les
pouvoirs publics d’aspirations ethniques complexes et diffuses9. Aujourd’hui, nous
pouvons observer qu’un certain nombre de personnes ayant appartenu à ce milieu
intermédiaire exercent des fonctions de médiation avec les minorités maghrébines à
8 LE GALES P, 1994, “ L’inner city policy en Grande-Bretagne ”, Revue Française d’administration publique n°71, p.483-498.
9
CESARI J, 1994, Etre musulman en France Associations, militants et mosquées, Paris, KarthalaIREMAM.
3
la périphérie des institutions en charge de la politique de la ville. Cela nous amène à
avancer une hypothèse selon laquelle le travail de médiation effectué, à la périphérie
des institutions en charge des politiques de développement social urbain, par les
personnes issues de ce milieu intermédiaire, relève d’une forme de gestion non
avouée de l’ethnicité par la puissance publique. En effet, nous pouvons constater, en
analysant le document fondateur du contrat de ville de Toulouse10 que si, dés la
première ligne du préambule, les pouvoirs publics se félicitent de la “ capacité de
Toulouse, à accueillir, intégrer et assimiler ”, la question des populations issues de
l’immigration ne revient à aucun moment dans la suite du texte. Cette question
semble être inhérente à la politique de la ville en France qui, tout en ayant
officiellement vocation à répondre à la “ crise du modèle républicain d’intégration ”,
occulte l’ethnicisation des rapports sociaux, les tensions ethniques qui font pourtant
partie des quotidiennetés des quartiers urbains défavorisés.
Il convient également, aujourd’hui, de s’interroger autour du renouvellement
de cette sphère intermédiaire. En effet, ce microcosme, dont Jocelyne Césari11 a
décrit l’homogénéité des parcours sociaux des individus qui l’ont composé de 1983
jusqu’au début des années 1990, n’existe plus réellement sur le même mode
aujourd’hui. C’est ainsi qu’un leader associatif explique12 : “ Tu vois, au début des
années 1990, on nous a proposé un plan pour former des personnes issues du milieu
qui devaient être par la suite intégrées dans les grosses associations ou carrément
dans le personnel municipal ou dans les institutions ou les collectivités
territoriales…Les pouvoirs publics s’étaient engagés sur ce programme et ça n’a
jamais été mis en œuvre… ”.
Cette fonction de médiation avec les minorités ethniques, dont les pouvoirs
publics impliqués dans la politique de la ville à Toulouse ont besoin, est aujourd’hui
occupée par des personnes issues de la sphère intermédiaire et partiellement intégrées
dans les dispositifs institutionnels ou par des personnes en contrats emplois jeunes.
Cela nous amène à affirmer que l’institutionnalisation inachevée de cette sphère
intermédiaire dans le cadre de la politique de la ville a mis fin à l’existence de ce
11 CESARI J, Etre musulman en France, op-cit.
4
groupe social, sans pour autant que les pouvoirs publics se réapproprient
officiellement cette fonction de médiation. Deux tendances semblent toutefois se
dégager des enquêtes de terrain13 : l’espace laissé vide par la disparition partielle de
la sphère intermédiaire semble progressivement occupé non seulement par les
métiers de la médiation sociale qui ont notamment émergé dans le cadre du
programme emplois jeunes, mais aussi par des initiatives communautaires impulsées
par des personnes issues de la sphère intermédiaire qui ont refusé d’adhérer aux
dispositifs institutionnels.
Ces emplois jeunes entrant dans le champ des métiers de la médiation sociale,
dont le portrait type de la personne recrutée dans ce cadre est “ un jeune d’origine
immigrée niveau bac habitant lui-même dans un quartier en difficulté14 ”, illustrent
un recul de la puissance publique dans le champ de la gestion de l’ethnicité. Nous
pensons que les pouvoirs publics semblent s’être saisis de la procédure emplois
jeunes pour maintenir la gestion de l’ethnicité à la périphérie des institutions. En
effet, l’imprécision qui entoure les profils de postes d’emplois jeunes permet aux
pouvoirs publics de recruter des personnes qui vont assurer une mission de médiation
avec les minorités ethniques, sur la base de compétences ethniques, sans pour autant
que cette démarche figure réellement dans la commande publique.
Ce travail d’analyse des évolutions de la sphère intermédiaire et des métiers de
la médiation sociale nous amène à affirmer qu’il n’existe pas, dans le cas toulousain,
d’instance de médiation, officiellement reconnue par les pouvoirs publics dans le
cadre de la politique de la ville, entre les minorités ethniques et les institutions. Les
minorités ethniques ne sont pas réellement en mesure de peser sur la commande
publique dans laquelle s’inscrivent les actions dont elles bénéficient. Afin de mettre
en perspective cette gestion de l’ethnicité selon l’universel abstrait républicain15, on a
12 Entretien réalisé le 18 octobre 1998 à Toulouse.
13 Enquêtes développées entre 1995 et 2000 dans le cadre de notre thèse de doctorat en science politique (Ethnicité et politiques urbaines.
Approche comparative en France et Grande-Bretagne. Le cas des populations issues de l’immigration) soutenue le 12 juillet 2000 devant
l’Université d’Aix-Marseille (Institut d’Etudes Politiques d’Aix-en-Provence).
14 Le Monde, mercredi 18 novembre 1998.
15
GEISSER V, 1997, L’Ethnicité Républicaine-les élites d’origine maghrébine dans le système politique
français, Paris, Presses de science po.
5
choisi d’effectuer un détour par la Grande-Bretagne pour analyser la prise en compte
des ethnic minorities16 dans le cadre des urban policies17 à Manchester.
Linkworkers à Manchester
Tout comme à Toulouse, on a tenté de mettre en lumière, à Manchester, des
espaces de médiation entre les minorités ethniques et les autorités publiques en
charge des politiques de développement social urbain. Dans ce cadre, on a découvert
deux instances de dialogue entre les minorités ethniques et les autorités locales : le
Black Community Care Consultation Forum18 et les groupes de travail animés par les
Linkworkers19. Il convient d’insister sur le fait que ces instances ont été crées par la
municipalité de Manchester pour répondre aux exigences de la Commission for
Racial Equality20 .
La démarche entreprise par la municipalité de Manchester dans le cadre du
Black Community Care Consultation Forum21 est définie par l’autorité locale22
comme étant un processus ouvert de consultation avec les minorités ethniques afin
d’accroître leur participation aux processus démocratiques et aux structures qui
façonnent les prestations délivrées par les services municipaux23. Plus précisément,
toujours selon les mêmes sources, cette instance fut créée par la municipalité de
Manchester afin de faciliter la participation des représentants des différentes
minorités ethniques à la consultation, la planification et au processus de prise de
décision24. On retrouve, au sein du Black Community Care Consultation Forum25,
des acteurs sociaux qui assument un rôle comparable à celui des traducteurs issus des
minorités maghrébines installées à Toulouse dont on a souligné l’appartenance à une
16 Minorités ethniques.
17 Politiques de développement urbain.
18 Forum de consultation pour l’accompagnement social de la communauté noire.
19 Médiateurs.
20 Commission pour l’égalité entre les races créée dans le cadre du Race Relations Act de 1976.
21 Forum de consultation pour l’accompagnement social de la communauté noire.
22 Document élaboré par le Planning, Policy and Publicity Unit du Manchester City Council en novembre 1998.
23 A process of open consultation with community groups to increase participation in the democratic process and structures the shape the
sevices provide.
24 The Black Community Care Consultation Forum was set up by the City Council to enable representatives from the various Black
Communities to be involved in the consultation, planning and decision making process.
6
sphère intermédiaire évoluant à la périphérie des institutions en charge du contrat de
ville. Toutefois, on a pu vérifier que, contrairement aux acteurs sociaux appartenant à
la sphère intermédiaire à Toulouse, les représentants des minorités ethniques
membres du Black Community Care Consultation Forum26 sont en situation de peser
sur la commande publique dans laquelle s’inscrivent les actions dont ces mêmes
minorités bénéficient.
Le travail quotidien des Linkworkers27 est également source d’échanges
d’informations, d’apprentissages collectifs pour les techniciens des services sociaux
de la municipalité de Manchester comme pour les représentants des minorités
ethniques. Ces médiateurs, qui sont employés par l’autorité locale, sont chargés
d’une mission d’information et d’explication ayant vocation à faciliter l’accès des
minorités ethniques aux services délivrés par la municipalité. De plus, ces
professionnels sont également mandatés par l’autorité locale pour analyser et rendre
compte de l’évolution des besoins des minorités ethniques. Enfin, l’autorité locale
demande à ces derniers d’assurer des actions de médiation avec les minorités
ethniques installées dans les quartiers dans les quartiers visés par des politiques
publiques de développement social urbain. Avec les Linkworkers28, on retrouve, là
aussi, des acteurs sociaux qui jouent un rôle comparable à celui des personnes
appartenant à la sphère intermédiaire dont nous avons analysé le fonctionnement à
Toulouse. Toutefois, le travail effectué par ces médiateurs entre dans le cadre de la
commande publique définie par la municipalité de Manchester. Ces professionnels,
confrontés quotidiennement à des problématiques présentant une dimension ethnique
peuvent donc non seulement puiser des ressources dans la commande publique, mais
aussi amener les pouvoirs publics à revoir ou créer certains dispositifs.
25 Forum de consultation pour l’accompagnement social de la communauté noire.
26 Forum de consultation pour l’accompagnement social de la communauté noire.
27 Médiateurs.
28 Médiateurs.
7
Vers une évolution de la gestion de la différence culturelle “ à la française ” ?
Au terme de cette investigation sur les modalités de gestion de l’ethnicité dans
le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques de développement social urbain
en France et en Grande-Bretagne, il semble difficile de résumer les enjeux à une
simple mise en opposition d’un “ modèle républicain d’intégration ” et d’un dit
“ modèle anglo-saxon29 ”.
En plongeant dans la vie professionnelle d’acteurs chargés de la mise en œuvre
de dispositifs liés aux actions de développement social urbain, en observant les
interactions entre ces derniers et les leaders qui émergent des minorités ethniques, on
a pu constater que derrière des univers de normes certes différents surgissent des
quotidiennetés comparables. En effet, le rôle de médiation entre minorités ethniques
et autorités publiques joué par les personnes issues de la sphère intermédiaire dont on
a souligné l’existence à Toulouse est tout à fait comparable à celui des Linkworkers30
à Manchester. Peut-on pour autant en conclure que nous allons vers la fin d’une
spécificité française en matière de gestion de l’ethnicité ? La situation française
évolue-t-elle irrémédiablement vers un mode de gestion de la différence culturelle
sur le modèle britannique qui, malgré tous ses aspects positifs, tend parfois à
enfermer les individus dans des identités figées ?
Au-delà de la prise de position de l’Institut Montaigne en faveur de la
“ discrimination positive ”, le rapport relatif au fonctionnement de la future Haute
autorité contre les discriminations et pour l’égalité remis par Bernard Stasi au
Premier ministre le 16 février 2004 révèle une évolution du fonctionnement des
institutions françaises en la matière. En effet, à l’instar de la Commission for Racial
Equality31 en Grande-Bretagne, les victimes ou témoins pourront saisir la Haute
autorité par écrit, sans avoir besoin d’être recommandés par un parlementaire ou une
association habilitée. Selon l’auteur de ce rapport, la haute autorité, présidée par un
collège de onze personnalités, devrait bénéficier de moyens d’investigation auprès de
l’administration et des personnes privées.
29 LAPEYRONNIE D, 1993, L’individu et les minorités : la France et la Grande-Bretagne face à leurs immigrés, Paris, PUF.
30 Médiateurs.
8
La naissance de cette Haute autorité contre les discriminations et pour l’égalité,
sur le modèle de la Commission for Racial Equality britannique, pourrait marquer
l’acceptation progressive par la France d’un modèle européen de gestion de la
diversité culturelle et de lutte contre les discriminations.
31 Commission pour l’égalité entre les races.
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