Rapport sur le dispositif Scellier

Service
Intermodalité
Aménagement
Logement
Mai 2010
Les dispositifs fiscaux
d'encouragement à
l'investissement locatif
Les zones éligibles au
dispositif de la loi
« Scellier »
Sommaire
Introduction
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I – La limitation du bénéficie des dispositifs fiscaux en faveur de l'investissement
page 3
locatif aux zones A, B1 et B2
II – La révision du zonage pour l'investissement locatif par l'arrêté du 29 avril 2009
page 9
III – Bilan 2009 de l'investissement locatif dans les Pays de la Loire
page 16
IV – Le bénéfice du Dispositif de la loi « Scellier » en zone C à titre dérogatoire
page 20
Liste des principaux documents consultés
page 24
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Introduction
Créé en 1984, le premier dispositif fiscal en faveur de l'investissement locatif dans le neuf, en
l'occurrence le dispositif Méhaignerie, ne comportait pas de plafonds de loyer et donc de
zonage fixant ces plafonds en fonction des loyers de marché.
Le premier zonage pour l'investissement locatif a été créé en 1992 avec le dispositif QuilèsMéhaignerie, afin d'ajuster les différents plafonds en fonction du marché immobilier. Ce zonage
distinguait l'Ile-de-France et la Province. Les plafonds de loyers instaurés avec le dispositif
Quilès-Méhaignerie étaient 40% plus élevés en Ile-de-France qu' hors Ile-de-France et les
plafonds de ressources supérieurs de 29%. Ces plafonds de loyers se trouvaient à des niveaux
sensiblement égaux à ceux du secteur intermédiaire (plafonds loyer PLI).
Le zonage a ensuite été redéfini en 1999 avec le dispositif Besson en quatre zones suivant la
taille des agglomérations : la zone Ibis (Paris et les communes limitrophes), la zone I (reste de
l'Ile de France), la zone II (agglomérations de plus de 100 000 habitants) et la zone III (reste de
la France).
Le zonage a été remanié en 2003 avec le dispositif Robien. Un nouveau découpage en trois
zones géographiques (A, B et C) a été adopté, tenant compte à la fois des notions de taille
d'agglomérations et de tension du marché immobilier. Les niveaux de loyers plafonds définis
selon ce zonage devaient en théorie correspondre à 90% du loyer du marché dans les zones
les plus tendues.
En 2006, le recentrage du dispositif de Robien et la création du dispositif Borloo populaire ont
été l'occasion d'améliorer le zonage précédent par la scission de la zone B en deux souscatégories B1 et B2. Les deux nouvelles catégories doivent permettre de définir des plafonds
correspondants à la tension du marché immobilier des grandes agglomérations (hors
agglomération parisienne qui est située en zone A) et de regrouper dans une nouvelle catégorie
les communes dont le marché est sensiblement plus faible que celui d'une grande
agglomération. Les plafonds de loyer du Robien recentré ont été sensiblement abaissés en
zone B2 et C par rapport au Robien classique alors que les plafonds de loyers du Borloo
populaire se situent à des niveaux inférieurs de 20 % à ceux du Robien recentré, l'idée étant de
les fixer à 70% des loyers de marché.
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La loi de finances rectificative pour 2008 a créé le dispositif Scellier pour la période du 1er
janvier 2009 au 31 décembre 2012, en limitant son bénéfice aux zones A, B1 et B2. Par ailleurs,
la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a prévu une
révision périodique du zonage (au moins tous les trois ans) et limité les dispositifs Robien
recentré et Borloo populaire aux zones A, B1 et B2, à compter du 4 mai 2009 et jusqu'à leur
extinction fin 2009.
Enfin, la loi de finances pour 2010 a introduit la possibilité de demander un agrément pour
bénéficier du dispositif Scellier dans les communes situées en zone C à titre dérogatoire.
Le rapport a pour objet dans un premier temps de présenter les raisons qui ont conduit à limiter
le bénéfice des dispositifs fiscaux en faveur de l'investissement locatif aux zones A, B1 et B2
puis de revenir sur la révision du zonage intervenue par arrêté du 29 avril 2009. Dans l'attente
du décret devant préciser les modalités de délivrance de l'agrément pour bénéficier du Scellier
en zone C, nous ferons ensuite un bilan de l'investissement locatif dans les Pays de la Loire en
2009 avant d'aborder la question du bénéfice du dispositif Scellier en zone C à titre dérogatoire.
I – La limitation du bénéfice des dispositifs fiscaux en faveur de
l'investissement locatif aux zones A, B1 et B2
Cette mesure s'inscrit dans la continuité des décisions du Conseil de modernisation des
politiques publiques du 4 avril 2008 visant à recentrer les aides fiscales à l'investissement privé
sur les zones dans lesquelles les besoins de logement sont prioritaires et où il existe de réelles
tensions sur le marché du logement locatif.
Le rapport du ministère du logement et de la ville de février 2008 sur l'évaluation des dispositifs
d'aide à l'investissement locatif fait état en effet, pour les logements neufs entre 1999 et 2005
en investissement locatif, d'une moins bonne corrélation de la répartition de ces logements avec
le niveau de tension des aires urbaines que la répartition de l'ensemble des logements neufs :
tandis que la construction est dans l'ensemble plus concentrée dans les aires urbaines tendues,
ce n'est pas nécessairement le cas des logements réalisés dans un but d'investissement locatif.
Par ailleurs, en 2006, une part significative des investissements a été réalisée dans des zones
dont la tension du marché est faible ou intermédiaire.
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Logements ayant bénéficié des dispositifs Robien recentré et Borloo populaire en 2006
zone
Effectifs
Répartition
Robien recentré
Borloo populaire
Ensemble
A
4 000
4 000
8 000
13%
B1
7 000
3 500
10 500
17%
B2
11 000
5 000
16 000
27%
C
17 000
8 500
25 500
43%
Ensemble
39 000
21 000
60 000
100%
(source : estimations 2006 DHUP d'après l'Observatoire du financement du logement et FILOCOM –
France entière)
Il convient toutefois de préciser que les estimations de la fédération des promoteurs
constructeurs donnaient une part plus importante de logements en zone A et B1 (22% en zone
A, 35% en zone B1; 26% en zone B2, 17% en zone C).
Dans un étude réalisée en 2007 pour le compte de la DRE des Pays de la Loire, la cellule
économique régionale du BTP des Pays de la Loire a estimé à 14 000 le nombre de logements
réalisés en de Robien en région entre 2003 et 2006, à partir des données SITADEL et des
fichiers transmis par un important établissement financier des Pays de la Loire. Sur ces 14 000
logements, 36% étaient situés en zone B et 64% en zone C.
Logements en investissement de Robien entre 2003 et 2005
Nombre
total
Dont en zone B
nombre
Dont en zone C
%
Nombre
%
Loire-Atlantique
5 120
3 610
71%
1 510
29%
Maine-et-Loire
1 803
680
38%
1 123
62%
Mayenne
1 043
306
29%
736
71%
Sarthe
1 050
473
45%
576
55%
Vendée
5 136
63
1%
5 073
99%
14 153
5 133
36%
9 020
64%
Pays de la Loire
(source : Le logement « de Robien » en Pays de la Loire, Cellule économique régionale du BTP des Pays
de la Loire, rapport provisoire de novembre 2007 non publié)
Partant du principe que les mesures d'incitation à l'investissement locatif ont pour but affiché
l'augmentation de l'offre de logements locatifs et la modération des loyers, l'ANIL a réalisé en
2008 une enquête sur l'impact de l'investissement neuf sur les marchés locatifs. Faute de
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données statistiques en la matière, cette enquête a consisté à consulter des professionnels
susceptibles d'apporter un éclairage sur le fonctionnement des marchés et d'apprécier les
évolutions récentes : agents immobiliers en premier lieu mais aussi le cas échéant,
établissements financiers et promoteurs immobiliers. Les principaux constats de cette étude par
rapport à l'impact de l'investissement dans le neuf suivant le degré de tension du marché local
et l'importance du surplus d'offre généré par l'investissement dans le neuf sont les suivants :
–
si l'on excepte les marchés les plus tendus (agglomérations les plus chères de la zone A) où
l'incitation est inefficace compte tenu notamment d'un niveau des loyers de marché
supérieur à celui des loyers plafonds et des prix de l'immobilier, l'investissement locatif a
permis une augmentation significative, parfois très importante de l'offre locative et a
contribué à l'amélioration de la qualité du parc locatif. Les propriétaires de logements
anciens ont en effet été incité à effecteur des travaux d'amélioration pour maintenir leur
logement sur le marché, les locataires préférant les logements neufs ;
–
dans les agglomérations en forte expansion démographique comme Toulouse mais aussi
Rennes, Nantes ou Bordeaux, l'accroissement de l'offre était une nécessité pour alimenter
une demande en forte progression. C'est la raison pour laquelle elle n'y a pas provoqué de
réelle détente du marché : les logements neufs se sont loués facilement et les loyers ont
continué à augmenter à un rythme soutenu. Seuls des ralentissements ponctuels et de
courte durée ont été observés dans les quartiers où d'importants volumes de logements
étaient mis en service ;
–
dans les autres grandes agglomérations de province comme Marseille, Montpellier, Nîmes,
Angers ou La Rochelle, la détente se manifeste par un allongement des délais de location et
par une modération de la hausse des loyers, cette détente étant souvent sélective (à Brest
par exemple, elle ne concerne pas les studios et les maisons, dont les loyers continuent de
progresser; à Angers, les étudiants n'hésitent plus à quitter leur logement à la fin de l'année
universitaire, certains qu'ils sont de retrouver facilement une location à la rentrée) ;
–
dans les villes petites et moyennes de la zone B2 et de la zone C, l'impact de
l'investissement locatif est toujours sensible, parfois spectaculaires et dans quelques cas,
préoccupant, voire alarmant. C'est en effet, surtout dans ces villes qu'ont fleuri les
opérations ciblées investisseurs parfois en nombre excessif au regard de la taille du parc
locatif existant et en raison du manque de diversité des biens produits. Dans des marchés
relativement peu tendus, où la demande n'est pas très extensible, l'effet sur les marchés a
été rapide : allongement des délais de (re)location, stabilisation, voire baisse des loyers et,
dans certains cas, vacance importante. Là encore ces phénomènes ne touchent pas
l'ensemble du parc : ils sont limités aux appartements de petite taille. À titre d’exemple, M.
Jean Dionis du Séjour, député-maire d’Agen, a indiqué lors de son audition par les
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parlementaires chargés de réaliser un rapport d'évaluation des dispositifs fiscaux
d'encouragement à l'investissement locatif, que malgré une forte croissance démographique
de la ville due à l’installation de l’école nationale d’administration pénitentiaire et à la montée
en puissance du 48ème régiment de transmissions, les nombreuses constructions
locatives réalisées ces dernières années ont conduit à la fois à la multiplication des
vacances de logements anciens dans le centre ville, mais aussi de logements
nouvellement construits, l'investisseur perdant alors l'avantage fiscal. ou trouvant un
locataire à un loyer plus bas que prévu, avec à la clef un rendement faible ou nul. En effet,
ces logements étaient essentiellement des logements de petites tailles et ne
correspondaient pas aux besoins et aux attentes des familles.
Même si la distinction n'est pas toujours aussi claire compte tenu de l'intervention
d'intermédiaire dans certains cas, il est possible de décomposer la production de logements en
investissement locatif en deux groupes, comme le fait l'ANIL dans son étude :
–
d'une part, des opérations de promotion « classiques », c'est à dire qui ne visent pas une
clientèle particulière. Les logements, susceptibles d'être acquis aussi bien pour occupation
personnelle qu'en vue de la location, sont commercialisés pour la plupart selon la méthode
traditionnelle du bureau de vente. Les acheteurs sont en grande majorité des ménages
résidents dans l'agglomération ;
–
d'autre part, des opérations dédiées, c'est à dire conçues pour être vendues à des
investisseurs. Composées en majorité de logements petits ou moyens (une à trois pièces),
elles sont souvent de qualité moyenne, voire médiocre. Leur conception vise à minimiser les
charges de copropriété (immeubles de faible hauteur pour éviter le coût d'un ascenseur).
Commercialisés par des réseaux nationaux, les logements sont vendus dans leur grande
majorité à des investisseurs éloignés. La vente comprend presque toujours, avec le
logement, les services adaptés à un propriétaire ne résidant pas sur place : recherche des
locataires, mise en location et gestion locative, le tout assorti d'une garantie de revenu
locatif. Selon un représentant d'un promoteur, dans ce type d'opération, les promoteurs au
moment du montage de l'opération ne regardent même pas le prix des logements anciens
dans le secteur ou la situation du marché local de l'habitat. Ce qui les intéresse avant tout,
c'est l'effort d'épargne mensuel qui restera à la charge de l'investisseur une fois déduit
l'avantage fiscal et le montant du loyer. Si cet effort ne dépasse pas entre 50 et 100 euros,
ils savent qu'ils seront en mesure d'écouler leur programme à des investisseurs éloignés,
quel que soit les besoins en logements du marché local. Comme le note l'ANIL, les
investisseurs « distants », dans leur grande majorité, achètent un produit de défiscalisation
et ne s'intéressent guère au bien lui-même. Beaucoup ne voient pas – et probablement, ne
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verront jamais – le logement acquis, n'ont aucune connaissance de son environnement ni
du marché local. Ils sont donc entièrement tributaires des informations données par le
vendeur, notamment pour ce qui concerne la demande locative et le niveau des loyers.
Cette distinction renvoie à deux types de promoteur. En effet, certains promoteurs se sont
spécialisés dans les opérations dédiées à l'investissement locatif. Toutefois, en 2009, les ventes
à des investisseurs ont pu représenter plus de la moitié des ventes de logements dans le cadre
d'opérations classiques, compte tenu du succès du dispositif Scellier qui permet une baisse
significative de l'effort mensuel d'épargne par rapport aux anciens dispositifs.
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Typologie des marchés au regard de l’impact de l’investissement locatif neuf
1 - Zones très chères
(zone A)1
2 – Grandes
agglomérations
(zone B1)
3 – Villes
moyennes/petites
(zones B2 ou C)
Marché locatif
Parc locatif prédominant
Marchés d’offreurs (le
bailleur
choisit le locataire)
Parc locatif important
Délais de relocation
réduits,
loyers en hausse rapide
dans
certaines agglos
Parc locatif réduit,
marché étroit,
demande limitée.
Production
Peu d’opportunités de
construire
Dispositif fiscal moins
incitatif
(loyers plafonds
contraignants,
plafonnement du déficit
imputable)
Prix très élevés, petits
logements (collectif)
Peu d’opérations
dédiées à l’IL :
vente classique (bureau
de vente)
Augmentation rapide de
population,
gros besoins, importante
production
Petits logements en
majorité
(collectif)
Une part d’opérations
dédiées
vendue par réseaux
Très importante dans
certaines
agglos par rapport au
marché
Petits/moyens
logements,
essentiellement
en collectif.
Opérations dédiées,
vente à
distance par réseaux
Détente du marché,
Apport indispensable
puis, dans certains cas,
d’offre
offre surabondante :
nouvelle qui a permis
allongement des délais
soit une
détente du marché, soit de location et baisse des
loyers, vacance.
une
modération de la hausse Effet qualitatif : l’ancien
doit se
des
mettre à niveau pour
loyers.
soutenir la concurrence.
Effet qualitatif : travaux
Nécessité absolue pour
d’amélioration dans
les logements vétustes.
l’ancien
Nombreuses mises en
pour maintenir les
vente de logements
logements
anciens, qui alimentent
« dans le marché »
le marché de l’accession
La difficulté de relouer
sociale.
des
logements anciens peut
inciter
certains propriétaires à
vendre
(source : ANIL – L'impact de l'investissement en logements neufs sur les marchés locatifs -juillet 2008)
Impact
Négligeable
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II – La révision du zonage pour l'investissement locatif par l'arrêté du 29
avril 2009
Afin de mettre fin à ces excès et réorienter l'investissement locatif vers les zones les plus
tendues, le Gouvernement a donc supprimé l'avantage fiscal en zone C parallèlement à une
révision du zonage. Cette révision est intervenue par arrêté du 29 avril 2009 au terme d'un
travail technique qui s'est appuyé sur les contributions de certaines DRE et sur l'analyse
combinée de deux indicateurs statistiques, à l'échelle de l'unité urbaine :
–
un indicateur synthétique de tension, qui prend notamment en compte le taux de mobilité
dans le parc HLM, la part des ménages bénéficiaires des aides au logement dont le taux
d'effort est supérieur à 39% et le niveau des prix des logements et des loyers ;
–
un indicateur conjoncturel tenant compte de l'analyse du marché par les professionnels de
l'immobilier.
A la suite d'échanges plus approfondis avec les professionnels de l'immobilier, les
aménagements suivants ont été apportés :
–
le principe d'unité des structures intercommunales a été retenu pour éviter de classer au
sein du périmètre d'un même EPCI (hors communauté de communes), des communes dans
deux zones différentes, même si cette règle n'a pas été appliquée de façon systématique
comme le montre l'exemple de la CA de Laval classée en zones B2 et C ;
–
en revanche, il a été acté qu'au sein d'une agglomération où le marché du logement
présente de fortes disparités, des communes pouvaient être classées dans des zones
différentes.
Ensuite, les associations représentant les élus locaux (Association des Maires de France,
Association des maires des grandes Villes de France, Assemblées des Communautés de
France, Fédération des maires des Villes Moyennes) ont été consultées et ont fait part de leurs
observations. Ce processus d'élaboration a abouti à la proposition de faire changer de zone
1 237 communes , 795 communes étant reclassées (dont 756 communes passant de zone C
en zone B2 ou B1) et 442 communes étant déclassées (dont certaines communes passant de
zone B2 en zone C). Toutefois, pour accompagner le plan de relance décidé par le président de
la République dans le domaine du logement, les communes jusqu'à présent classées en zone
B1 et B2 et qui auraient pu justifier d'un déclassement en zone C ont été maintenues dans leur
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zone actuelle. Au niveau national, 170 communes ont ainsi été mises sous surveillance en
raison d'une trop faible demande locative et pourraient être déclassées lors de la prochaine
révision du zonage. Parmi ces villes figurent Montauban, Dijon, Le Mans, Perpignan, Mulhouse,
Valence ou encore Clermont-Ferrand. Selon le secrétaire d'Etat au logement, qui est intervenu
le 19 mai 2010 lors d'une table ronde du Sénat sur la fiscalité en faveur de l'investissement
immobilier, "ne pas déclasser certaines d'entre elles reviendrait à permettre la construction de
logements en Scellier qui ne trouveraient pas preneur, ce qui conduirait à déséquilibrer le
marché de l'immobilier dans ces communes". Ces déclassements devraient intervenir en
principe avant la rentrée scolaire.
Dans les Pays de la Loire, la révision du zonage d'avril 2009 s'est traduite par le reclassement
de 66 communes, aucune commune étant déclassée :
–
6 communes passent de B2 à B1 (les 3 communes de l'agglomération de Cap Atlantique et
3 des 10 communes de l'agglomération de Saint-Nazaire),
–
6 communes passent de C à B1 (les 3 communes de l'agglomération des Sables d'Olonne
et 3 communes de la communauté urbaine de Nantes situées en dehors de l'agglomération
de Nantes),
–
54 communes passent de C à B2 (20 communes de la CA d'Angers, 12 communes de la
CAC, 4 communes de Cap Atlantique, 5 communes de la CARENE, 3 communes de la CC
côte de Lumière, 3 communes de la CC du Talmondais, la commune de Challans, 3
communes de la CC Océan Marais de Monts, 2 communes de la CU du Mans et, enfin, la
commune de La Tranche-sur-Mer)
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Zonage des aides à l'investissement locatif privé (arrêté du 29 avril 2009)
Communes
nombre
Superficie
%
ha
Population (1)
%
Nombre hab
%
Zone B1
39
2,6
78 873
2,4
697 762
19,6
Zone B2
95
6,3
240 798
7,5
935 957
26,3
Zone C
1 368
91,1
2 888 506
90,0
1 919 634
54,0
Total région
1 502
100
3 208 177
100
3 553 353
100,0
(1) population totale RP 2006
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Dans sa contribution de juillet 2008, la DRE des Pays de la Loire proposait le reclassement de
16 communes dont 7 communes de B2 à B1 (Le Croisic, Batz-sur-Mer, Le Pouliguen, La BauleEscoublac, Pornichet, Saint Nazaire, Pornic), 5 communes de C en B1 (Les Sables d'Olonne,
Château d'Olonne, Olonne sur Mer, Saint-Gilles-Croix-de-Vie, Saint-Hilaire-de-Riez) et 4
communes de C en B2 (Saint-Jean de Monts, Brétignolles sur Mer, Talmont-Saint- Hilaire et
Challans). Finalement, les communes de Batz-sur-Mer, de Pornic, du Pouliguen et de SaintNazaire ont été maintenues en zone B2 alors que les communes de Saint-Gilles-Croix-de-Vie et
de Saint-Hilaire-de-Riez ont été reclassées en zone B2 et non pas en zone B1 comme
demandé.
Malgré cette révision du zonage et la suppression de l'avantage fiscal en zone C, tous les
risques locatifs ne sont pas pour autant supprimés pour les investisseurs, comme le montre une
étude du Crédit foncier de France publiée en juillet 2009. Selon cette étude, portant sur le
territoire national, une soixantaine de secteurs en zones A, B1 et B2 sont considérés à risques
ou mis sous surveillance. Dans un communiqué, le ministère du logement a ainsi été amené à
rappeler que l'objet du dispositif fiscal est avant tout de soutenir le secteur du logement et
d'accroître l'offre de logements locatifs dans les villes où la demande est forte et que chaque
acquéreur potentiel est bien entendu invité à veiller à la qualité de l'emplacement du bien qui lui
est proposé. Pour sa part, le Crédit foncier précise dans son étude que les marchés placés
sous surveillance peuvent inclure des secteurs géographiques et/ou segments de biens
collectifs porteurs ou prometteurs. A l'inverse, des marchés considérés comme dynamiques ou
équilibrés peuvent comporter des secteurs géographiques et/ou segments de biens collectifs à
risques.
Compte tenu de ces réserves, l'étude du Crédit foncier de France offre une cartographie
régionale des risques dont on peut dégager les conclusions suivantes :
–
très majoritairement, le marché locatif du neuf est sain, l'augmentation du nombre de foyers
à risques par rapport à la précédente étude étant très faible. Par ailleurs, huit marchés très
majoritairement situés hors des secteurs lourdement touchés par la surproduction de
Robien ne sont plus considérés à risques ;
–
une soixantaine de secteurs sont mis sous surveillance en zones A, B1 ou B2 (90% des
agglomérations sont en zones B2 et 9,8% en zones B1). En Pays de la Loire, les cinq
secteurs concernés sont situés en zone B2 : Angers, Cholet, Laval, Le Mans, la Roche-surYon. Les secteurs de Nantes, de Saint-Nazaire et du littoral y compris Challans font partie
des secteurs considérés comme dynamiques ou prometteurs ;
–
au palmarès des régions classées par ordre croissant en fonction du nombre et de
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l'importance des foyers à risques, les Pays de la Loire arrivent en quinzième position sur
vingt régions. Néanmoins, la région est classée en zone verte contrairement aux régions
Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon et Rhône Alpes en zone rouge compte tenu de
l'importance des foyers à risques ;
–
les loyers de l'offre constatée sont nettement supérieurs à ceux de la demande exprimée.
Ainsi, sauf dans les Pays de la Loire, les loyers plafonds des logements familiaux (trois
pièces et plus) sont plus élevés que les loyers de marché, parfois dans des proportions
importantes (jusqu'à +45% à +70% en zone A dans les Alpes). Les plafonds sont
généralement plus conformes à la réalité du marché pour les petites surfaces, ce qui
pourrait expliquer pourquoi les investisseurs préfèrent les petits logement au-delà même du
prix plus abordables de ces logements et du plafonnement des aides fiscales qui peut
conduire à privilégier un petit logement afin d'optimiser l'avantage fiscal.
Ces analyses sont confirmées par une étude de la société d'expertises immobilières
« Immogroup Consulting », de mai 2010, qui montre que le marché du logement locatif neuf en
Scellier souffre aujourd'hui de deux types de dysfonctionnement :
–
D’abord d'une suroffre qui est avérée dans plusieurs communes ou agglomérations (Nancy,
Mulhouse, Vannes, Limoges, Tulle, Brive, Age, Périgueux, Bergerac, Carcassonne,
Montauban, Albi, Cahors, Manosque, Salon de Provence, Thonon-les-Bains, Aix-les-Bains,
Clermont-Ferrand, Vichy, Villefranche-sur-Saône, Grenoble, Valence, Bailleul…) mais qui
demeure assez marginale sur le plan national ;
–
Ensuite, de l’inadéquation grandissante des loyers maxima Scellier ou proposés aux loyers
de marché. Ce phénomène s’est notablement aggravé depuis la mise en place du dispositif
Scellier, parallèlement à l’amplification de la détérioration du marché locatif. Touchant
désormais toutes les régions, cette inadéquation concerne totalement ou partiellement les
trois quarts des agglomérations situées en zone B2, les deux tiers de celles situées en zone
B1, 40% des agglomérations situées en zone A (dont l’essentiel de la seconde couronne
parisienne et une partie de la première couronne). Les loyers maxima Scellier peuvent ainsi
être supérieurs de 5% à plus de 50% aux loyers de marché dans certaines agglomérations,
selon la situation particulière et la typologie des logements : plus le logement est grand, plus
cet écart est important. Le créneau du Scellier en logement individuel diffus (il en existe un
nombre significatif) s'avère, pour cette raison, particulièrement risqué, prévient Immogroup
Consulting.
Lors de la table ronde du Sénat sur la fiscalité en faveur de l'investissement immobilier, Benoît
Apparu a reconnu que les plafonds de loyer étaient parfois trop élevés et annoncé qu'il
proposerait au gouvernement "une révision des plafonds de loyers".
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Cartographie régionale des risques de l'investissement en immobilier résidentiel neuf
d'après le Crédit foncier de France - Juillet 2009
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Carte nationale des risques locatifs en immobilier résidentiel neuf
selon Immogroup Consulting – Mai 2010
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III – Bilan 2009 de l'investissement locatif dans les Pays de la Loire
En 2009, 3 825 logements ont été vendus à des investisseurs privés dans les Pays de la Loire
selon un estimation réalisée par la DREAL à partir des données de l'Observatoire du Logement
de la Métropole Atlantique (OLOMA) et de l'enquête sur la commercialisation des logements
neufs destinés à la vente aux particuliers (ECLN). 76% de ces logements sont localisés dans le
département de la Loire-Atlantique.
Nombre de logements vendus avec le dispositif Scellier en 2009
Départements
Nombre de logements vendus
avec le dispositif Scellier
Montant des ventes
(en millions d'€)
2 900
456
450
66
70
11
Sarthe
135
20
Vendée
270
46
Total régional
3 825
(source : estimation DREAL des Pays de la Loire)
599
Loire-Atlantique
Maine-et-Loire
Mayenne
On peut raisonnablement considérer que la quasi totalité de ces logements a bénéficié du
dispositif Scellier, beaucoup plus intéressant que les autres dispositifs en vigueur en 2009
(Robien et Borloo). Cette estimation peut également être considérée comme un minimum dans
la mesure où les chiffres OLOMA n'intègrent pas les opérations de maisons individuelles qui ne
passent pas par des promoteurs. Par ailleurs, l'enquête ECLN couvre uniquement les permis de
construire de 5 logements ou plus.
L'association OLOMA a été créée en juin 2007 à l'initiative de la Fédération des promoteurs et
constructeurs des Pays de la Loire avec le soutien de Nantes Métropole et la participation de
banques partenaires pour mettre en place un outil de suivi des différents marchés immobiliers
de la métropole Nantes-Saint-Nazaire. Le périmètre d'observation de l'OLOMA porte sur la
métropole Atlantique (Nantes métropole + Carene + Cap Atlantique + Estuaire Nord) et depuis
2009 sur la région d'Angers. La présentation des chiffres Oloma pour l'année 2009 a permis
mettre en évidence les points suivants :
–
de façon générale, l'année 2009 aura été une année exceptionnelle pour la promotion
immobilière dans toutes les grandes métropoles régionales comme l'a souligné le
représentant du bureau d'études Adéquation, chargé de la gestion d'Oloma, cette
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dynamique étant en grande partie due à l'investissement locatif. En région parisienne et
dans les villes plus petites, les résultats sont en revanche plus mitigés ;
–
sur le territoire de la métropole Atlantique, les ventes à investisseurs privés hors ventes en
bloc ont doublé par rapport à 2007 pour atteindre 2 815 logements et 67% des ventes
totales contre 50% en 2007. Sur la région d'Angers, les ventes à investisseurs se sont
élevées à 377 logements soit 56% de l'ensemble des ventes ;
–
A l'intérieur de la métropole Atlantique, Nantes métropole a pleinement bénéficié de la
reprise d'activités en concentrant 77% des ventes totales de la métropole et 81% des ventes
à investisseurs. Sur la CUN, 71% des ventes concernent des investisseurs, le reste
correspondant aux occupants. La CARENE avec près de 16% des ventes de la métropole
Atlantique a bénéficié de la reprise mais dans une moindre mesure. Sur la CARENE, les
ventes à investisseurs représentent toutefois 63% des ventes ;
–
à l'échelle de la métropole Atlantique, les T1/T2 représentent 57% des ventes en 2009
(ventes à occupants et ventes aux investisseurs) contre seulement 40% de l'offre
disponible. A l'inverse les T3 et T4 sont sur-représentés dans l'offre disponible (57% de
l'offre pour 42% des ventes) (cf. tableau 3). Cette sur-représentation des petites surfaces
peut s'expliquer par le poids important des ventes à investisseurs privés dans l'ensemble
des ventes.
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(source OLOMA, hors ventes en bloc)
Ventes de logements neufs par territoires en 2009 (hors ventes en bloc)
Ventes à
occupants
(en nb logts)
Métropole Atlantique
Ventes à
investisseurs
Ventes totales
% ventes à
investisseurs
1 362
2 815
4 177
67,4%
937
2 280
3 127
70,9%
CARENE
241
417
658
63,4%
Reste métropole
Atlantique
184
118
302
39,1%
Région d'Angers
291
377
688
56,0%
dont CUN
(source : OLOMA)
Typologie des logements vendus et de l'offre, prix unitaires et surface moyenne
(source : OLOMA, ensemble des ventes)
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Les données ECLN confirment le poids important des petites surfaces dans les ventes à
investisseurs. En 2009, 58% des logements réservés par des investisseurs privés dans les
Pays de la Loire sont de une ou deux pièces contre seulement 46% dans l'ensemble des
logements réservés d'après les résultats de l'enquête ECLN.
Taille des logements réservés
Logements réservés en investissement locatif
Ensemble des logements réservés
2%
4%
40%
46%
50%
58%
1, 2 pièces
3, 4 pièces
5 pièces et plus
(source : ECLN – ministère de l'écologie)
Dans un entretien accordé à Ouest-France (édition du 19 mars 2010) M. Marcel Crasnier,
représentant des propriétaires du département de Maine-et-Loire, fait part d'un excès de petits
logements dans l'agglomération angevine mais aussi à Cholet et Saumur depuis 18 mois. Il
considère ainsi que le dispositif Scellier est à peine justifié et qu'il ne l'est surtout pas pour les
petits logements.
La loi de mobilisation pour le logement (loi Mlle) donne la possibilité aux communes de délimiter
dans leur PLU des secteurs à l'intérieur desquels les programmes de logements devront
comporter une proportion définie de logements d'une taille minimale (CU, article 123-1, 15ème).
Il convient toutefois de préciser que les documents d'urbanisme n'ont pas pour vocation en
principe d'introduire des dispositions relatives à la construction. En outre, le demandeur d'une
autorisation d'urbanisme n'est plus tenu de produire les plans intérieurs des constructions, ce
qui peut entrainer quelques difficultés de vérification au moment de la demande de permis de
construire. C'est pourquoi le décret n° 2010-204 du 22 mars 2010 prévoit de joindre à la
demande de permis de construire un tableau indiquant la proportion de logements de la taille
minimale imposée pour les projets situés dans les secteurs du PLU dans lesquels les
programmes doivent comporter une certaine proportion de logements d'une taille minimale. Par
ailleurs, ces secteurs doivent être intégrés dans les documents graphiques du PLU. La loi Mlle
a également renforcé l'articulation des PLH avec les documents d'urbanisme.
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Dans une étude de février 2010 publiée par l'ANIL, Guilhem Dupuy observe que les contraintes
de type et de taille de logements imposées aux promoteurs excèdent très généralement le
cadre écrit notamment lorsqu'il s'agit de limiter les produits destinés à l'investissement locatif.
Dans ce genre de cas, les contraintes émergent lors de pratiques de concertation engagées
très en amont et se rencontrent essentiellement dans les agglomérations ayant mis en place
une politique volontariste du logement à travers leur PLH, comme à Nantes ou à Brest.
IV – Le bénéfice du dispositif Scellier en zone C à titre dérogatoire
Cette possibilité de dérogation est prévue au X de l'article 199 septvicies du code général des
impôts qui dispose que la réduction Scellier « est également acquise au titre des logements
situés dans les communes mentionnées au premier alinéa lorsqu'elles ont fait l'objet d'un
agrément délivré par le ministre chargé du logement, dans des conditions définies par décret,
après avis du maire de la commune d'implantation ou du président de l'établissement public de
coopération intercommunale territorialement compétent en matière d'urbanisme. La décision du
ministre de délivrer ou non l'agrément doit tenir compte des besoins en logements adaptés à la
population ». Le projet de décret définissant les conditions dans lesquelles cet agrément
pourrait être accordé est actuellement en cours d'examen par le Conseil d'Etat.
L'agrément portera en principe sur une seule commune. Toutefois, comme précisé dans la
réponse du Gouvernement à une question parlementaire de Mme Nicole Ameline, il est prévu
de permettre une procédure de demandes groupées pour l'ensemble des communes relevant
d'un EPCI compétent, afin de simplifier les démarches sans que la décision perde son caractère
individuel. Il convient de noter que dans le cadre des débats parlementaires sur le projet de loi
de finances pour 2010, il avait été envisagé d'accorder la dérogation pour un programme en
particulier comme proposé dans le rapport parlementaire d'information sur l'évaluation des
dispositifs fiscaux d'encouragement à l'investissement locatif. Ce rapport préconisait en effet la
mise en place d'un système d'agrément des projets de construction sur la base d'un contrat
territorial de l'habitat. Ce contrat territorial de l'habitat, signé par les services de l'Etat et les
délégataires des aides à la pierre, devait déterminer les objectifs et les orientations souhaitées
de la politique et servir de base à un agrément des services pour les projets de construction de
logements « Borloo » et « Robien » à l'instar de ce qui existe en matière de logement locatif
social. Les auteurs du rapport considéraient que cet agrément permettrait, davantage que le
permis de construire d'apprécier l'opportunité de l'opération de construction et de coller au plus
près à la réalité des marchés locaux, par nature beaucoup plus diverse que le découpage du
territoire national en quatre zones. Si ce système permet de coller au plus près à la réalité des
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besoins, il se révèle en revanche plus difficile à mettre en œuvre, d'où le choix d'accorder
l'agrément pour l'ensemble du territoire de la commune.
En outre, pour pouvoir demander un agrément, la commune devra disposer d'un programme
local de l'habitat qui permet d'attester l'existence de tensions dans le secteur locatif libre ou
intermédiaire et de montrer la cohérence entre la demande de dérogation et la politique globale
des collectivités. En revanche, il n'est pas précisé si ce PLH devra être conforme avec les
dispositions de la loi de mobilisation pour le logement du 18 février 2009 qui ont renforcé la
portée opérationnelle des PLH. Désormais, le programme d'actions doit être établi par
commune et, le cas échéant, par secteur géographique. Cette territorialisation s'entend :
–
à la commune pour les communes soumises à l'article de la loi SRU et les pôles urbains
comportant des enjeux forts en matière de logement ;
–
par quartier ou arrondissement pour Paris, Lyon et Marseille, pour les PLH élaborés à
l'échelle communale, pour les villes au poids démographique important situées en zone
tendue ;
–
au niveau supra-communal par exemple pour les pôles ruraux.
Le programme d'actions doit décliner le nombre et les types de logements à construire. Cette
typologie renvoie au mode de financement tant pour le parc public que pour le parc privé. Pour
les territoires à enjeux, il peut être utile dès le porter à connaissance de se prononcer sur le
statut des logements (accession, locatif privé/social) et leur taille. Les EPCI ayant adopté un
PLH depuis moins de cinq an disposent d'un délai d'un an pour mettre en conformité leur PLH
avec la loi Mlle, à compter de la publication de la loi.
La loi Mlle a d'autre part étendu l'obligation d'élaborer un PLH aux communes de plus de
20 000 habitants non membres d'un EPCI compétent en matière d'habitat et aux communautés
de communes ayant pris la compétence en matière d'habitat et comptant plus de 30 000
habitants avec une ville centre de 10 000 habitants. Les EPCI et communes impactées par ces
nouveaux seuils doivent adopter leur PLH avant le 25 mars 2011. Sont concernés dans les
Pays de la Loire les communautés de communes du Castelbriantais et de Pornic en LoireAtlantique et les communautés de communes des Sables d'Olonne et du Pays de Saint-Gilles
en Vendée.
La loi Mlle ne prévoit pas de sanctions en cas de non respect des délais prescrits pour la mise
en conformité du PLH ou l'élaboration de leur PLH. Néanmoins, les services de l'Etat doivent
inciter les collectivités à le faire afin de fixer ou de préciser leurs orientations en matière de
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politique du logement. Le recours à la procédure de modification est prévu pour mettre en
conformité le PLH avec les nouvelles dispositions législatives. Le projet modifié est transmis
pour avis au Préfet ainsi qu'aux personnes morales associées qui ont 2 mois pour se
prononcer. Cette procédure simplifiée ne prévoit pas la consultation du CRH.
Au 1er mai 2010, 20 PLH conformes à la loi du 13 août 2004 sont approuvés dans les Pays de
la Loire, 3 de ces PLH étant en cours de révision, et 10 PLH sont en cours d'élaboration (cf.
carte ci-jointe).
Deux territoires des Pays de la Loire ont d'ores et déjà fait connaître leur intention de demander
une dérogation pour bénéficier du dispositif Scellier en zone C :
–
la canton de Saint-Philbert de Granlieu (courrier de Stéphane Beaugé, conseiller général du
canton de Saint-Philbert de Grandlieu, au secrétaire général de la préfecture de la LoireAtlantique en date du 11 janvier 2010 )
–
commune de Sainte-Pazanne (courrier du maire de Sainte-Pazanne au ministre du
logement en date du 19 janvier 2010).
Par ailleurs, les communes d'Aizenay et des Herbiers en Vendée seraient également
candidates. Si les communes d'Aizenay et des Herbiers sont couvertes par un PLH, ce n'est
pas le cas du canton de Saint-Philbert de Grandlieu et de la commune de Sainte-Pazanne.
La demande pourra contenir tous les documents que le pétitionnaire jugera utile de transmettre
au ministre chargé du logement en complément de ceux qui sont répertoriés dans une liste et
destinés à permettre à celui-ci de prendre sa décision en tenant compte des besoins en
logements adaptés. La demande devra être soumise au comité régional de l'habitat afin que
celui-ci puisse donner un avis sur la compatibilité de cette demande avec l'ensemble des
marchés locaux de l'habitat environnants.
L'instruction de la demande sera réalisée par les services du ministère chargé du logement ;
seront analysés les indicateurs statistiques de tensions du marché immobilier sur la commune,
l'offre, les besoins en logement et, les cas échéant, des éléments d'expertise sur la situation du
marché immobilier local.
Il sera fait publicité de l'agrément, qui sera publié au Journal officiel, afin d'informer
correctement et de manière transparente les contribuables.
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Etat d'avancement des PLH dans les Pays de la Loire
Situation au 1er mai 2010
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Liste des principaux documents consultés :
ANIL, L'impact de l'investissement en logements neufs sur les marchés locatifs de Jean
Bosvieux, juillet 2008
ANIL, « Le maire, l'accession sociale et le promoteur », Guilhem Dupuy, février 2010
Assemblée Nationale, Rapport d'information sur l'évaluation des dispositifs fiscaux
d'encouragement à l'investissement locatif par François Scellier et Jean-Yves Le Bouillonnec –
juillet 2008
Assemblée nationale, Réponse du Gouvernement à la question parlementaire n° 1020 de Mme
Nicole Ameline, 1ère séance du 27 avril 2010
Cellule économique régionale du BTP des Pays de la Loire, Le logement « de Robien » en
Pays de la Loire, rapport provisoire de novembre 2007
Contribution de la DRE à la révision du zonage Scellier (Courrier en date du 25 juillet 2008 du
chef du service logement et construction de la DRE au chef de bureau du financement à la
DGALN)
Crédit foncier, L'investissement en immobilier résidentiel neuf – cartographie régionale des
risques – synthèse, juillet 2009
DGALN, « Le PLH est 10 questions », version provisoire du 24 novembre 2009
Ministère du logement et de la ville, L'évaluation des dispositifs d'aide à l'investissement locatif
– rapport, février 2008
OLOMA, Promotion immobilière – activité du 4ème trimestre 2009, FPC Pays de la Loire
Ouest-France, intervention de M. Marcel Crasnier, représentant des propriétaires pour
le département de Maine-et-Loire, édition du 19 mars 2010
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Service intermodalité, aménagement, logement
34, place Viarme BP32205
44022 Nantes cedex 1
Tél : 02.53.46.57.50
Fax : 02.53.46.57.27
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