Ville-Management 3

Christophe FAVOREU
« L’évolution des modes de planification
et de gestion urbaines comme réponse
aux transformations de l’environnement des villes »
Ville et territoires
pp. 219-238
Ville-Management 3
L’évolution des modes de
planification et de gestion urbaines
comme réponse aux transformations
de l’environnement des villes
Christophe Favoreu
ATER, Université d’Aix-Marseille III
RESUME
La rapidité et l’ampleur des changements auxquels les villes ont à faire face
depuis une quinzaine d’années imposent une refonte totale des modes de
pensée et d’action en matière de gestion urbaine. Ainsi et à un environnement
de plus en plus complexe, concurrentiel et donc incertain répondent des
processus de prise de décision et d’action de plus en plus souples, flexibles et
participatifs qui s’appuient sur la mise en commun des potentialités et des
initiatives endogènes. Certaines villes ont démontré depuis quelques années
une remarquable capacité d’évolution et d’adaptation de leur mode de gestion
aux évolutions environnementales. Cet article retrace les différents processus
de changement qui se sont succédé en distinguant et en détaillant deux étapes
clés : (1) le passage d’une planification de long terme essentiellement
réglementaire et physique à une planification et un management de type
stratégique, (2) l’implantation de systèmes de gouvernance urbaine. Les
liaisons et les complémentarités existant entre ces deux nouveaux modes de
management local sont mises en évidence. Il est notamment affirmé que les
démarches stratégiques constituent une étape préparatoire fondamentale à
l’implantation d’un système de gouvernance locale.
MOTS CLES
Gestion stratégique, gouvernance urbaine, management local, planification
stratégique urbaine, effets d’apprentissage.
❖
Christophe FAVOREU
INTRODUCTION
Ainsi que l’affirmaient les villes membres du réseau Metropolis (1993) dans
leur rapport de synthèse, la rapidité et l’ampleur des changements auxquels les
villes ont à faire face depuis une quinzaine d’années imposent une refonte
totale des modes de pensée et d’action en matière de gestion urbaine. Comme
nombre d’auteurs l’ont souligné la pression des enjeux démographiques socioéconomiques et environnementaux a plongé les villes dans un environnement
incertain, turbulent et complexe qui a rendu inopérant les techniques
traditionnelles de planification urbaine. Face à cette obsolescence, un nombre
croissant de villes ont eu recours à des techniques de planification stratégique
directement inspirées des méthodologies du privé. Ce renouveau de la
planification urbaine tel que l’a qualifié Asher (1991), outre ces emprunts aux
techniques et méthodes de l’analyse stratégique privée, est marqué par
l’intégration de la dimension concurrentielle dans la gestion urbaine. Bien que
ces pratiques se soient diffusées à l’ensemble des grandes villes des pays
industrialisés, elles suscitent toujours un nombre important de critiques et
d’oppositions. Force est de constater cependant la transformation profonde et
irréversible des logiques et des modalités de gestion et de planification urbaines
depuis presque vingt ans. Cet article retrace les différents processus de
changement qui se sont succédé en distinguant et en détaillant deux étapes
clés : (1) le passage d’une planification de long terme essentiellement
réglementaire et physique à une planification et un management de type
stratégique, (2) l’implantation de systèmes de gouvernance urbaine. Une
première partie vise à identifier les facteurs explicatifs et les événements à
l’origine des changements concernant les manières de penser, d’organiser et de
piloter le développement urbain. La deuxième partie de cet article cherche à
démontrer et à mettre en évidence les relations et les complémentarités
existant entre la planification stratégique et la gouvernance urbaine. Il est
notamment affirmé que les démarches stratégiques constituent une étape
préparatoire fondamentale à l’implantation d’un système de gouvernance
locale.
I. L’EVOLUTION DES MODES DE PLANIFICATION
URBAINE FACE AUX BOULEVERSEMENTS SOCIOECONOMIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DES VILLES
Récemment la notion de gestion stratégique des villes ou du territoire est
apparue dans la littérature sur le management des villes. La définition que
nous en donnons ci-dessous résulte d’une synthèse de définitions issues de cette
littérature mais aussi et surtout d’une réflexion fondée sur l’observation des
pratiques des villes dans le domaine de la gestion urbaine. La gestion
L’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
stratégique constitue l’état d’avancement le plus récent atteint par certaines
villes dans l’élaboration et la mise en ouvre de stratégies de développement
territorial.
La gestion stratégique du territoire entend par une évaluation, une action
globale sur l’ensemble des facteurs de développement et en s’appuyant sur une
mobilisation aussi diversifiée que possible des acteurs locaux, maîtriser et
orienter de manière significative l’évolution du territoire en fonction des
attentes et des modifications perçues de son environnement (interne mais
surtout externe).
La gestion stratégique du territoire est un processus de pilotage qui prend en
compte :
! la complexité : les facteurs de développement sont nombreux, difficilement
discernables ou isolables et souvent interdépendants ; les acteurs à prendre
en compte sont hétérogènes et poursuivent des logiques propres qui peuvent
s’avérer contradictoires.
! l’incertitude : les évolutions environnementales sont faites de tendances
passées mais aussi et surtout de ruptures et de renversements difficilement
prévisibles ; le développement du territoire s’inscrit dans un contexte
concurrentiel où les ressources sont limitées.
Afin de caractériser le processus d’évolution suivi par les villes en matière
de gestion du territoire et de souligner l’importance et la nature novatrice du
concept de gestion stratégique territoriale, nous proposons de revenir sur
l’évolution des logiques et des principes d’action qui ont régi la planification
urbaine de la période de l’après guerre jusqu’à nos jours.
A. UNE LOGIQUE DE PLANIFICATION URBAINE DE LONG TERME,
CENTRALISEE, UNIFORME ET REGLEMENTAIRE
L’aménagement du territoire, qu’il s’opère au niveau central ou au niveau
local, est intrinsèquement lié à la notion de croissance 1. Cette dernière est ellemême associée à des évolutions relativement prévisibles et continues des
principales grandeurs économiques. Dans ce type de contexte relativement
favorable et stable, la gestion du territoire est essentiellement réactive et
adaptative. Il s’agit en effet de gérer localement les effets de croissance
nationale et de s’adapter aux décisions d’implantation et de croissance des
acteurs privés. La gestion du territoire consiste principalement en un
aménagement physique visant à contenir les excès et les effets mal anticipés
d’une croissance urbaine accélérée dans les années 50 et 60. D’un point de vue
1 Selon Demmeestere et Padioleau (1989) « l'image de la croissance suggère des visions de
l'action évoquant la simplicité relative des phénomènes et créant des sentiments de contrôle de
l'incertitude. La conviction d'une croissance durable permet d'éprouver des sentiments de stabilité
et de pouvoir faire face, ou au mieux, de résoudre les problèmes sans trop d'embarras ».
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central, l’évolution du sens de la notion d’aménagement du territoire traduit
ces caractéristiques de passivité et d’adaptation. D’un aménagement
d’accompagnement qui vise à déployer ex post des politiques d’aménagement
urbain pour faire face aux évolutions démographiques et économiques et à
l’accroissement de la population des villes, on passe progressivement à un
aménagement régulatoire qui a pour objet d’opérer un rééquilibrage des
populations et des activités économiques au sein du territoire national. Ainsi
que le souligne Dumont (1994), « l’aménagement se définit dans son sens
contemporain comme la volonté publique d’organiser la géographie humaine et
économique de l’espace considéré selon un ordre équilibré, prenant en compte
les données préexistantes et les contraintes spécifiques aux lieux ». Cette
conception qui prévaut dans les années 50 et 60 accorde au processus
d’aménagement un rôle de répartition spatiale de l’expansion économique.
Du fait de la relative absence de pouvoir des institutions locales en matière
d’urbanisme et d’aménagement, la gestion urbaine se limite à l’administration
des services techniques et sociaux locaux. Ainsi que le souligne B. Bermils
(1997), le modèle traditionnel de gestion locale « consiste à prendre des
décisions de gestion au coup par coup, en fonction de la survenance
d’événements ou de priorités fixés par des individus sur la base de leur
stratégie propre ». La logique politique et clientéliste prédomine alors chez les
gestionnaires locaux.
De même, selon cette logique d'action, les villes sont considérées comme des
objets impersonnels, des territoires géographiques qu'il convient de modeler,
d'organiser, d'aménager en fonction des impératifs de la croissance et selon des
procédures standards et homogènes. Accompagner le phénomène de croissance
revient, pour les politiques urbaines, à fixer des objectifs quantitatifs précis de
programmation d'infrastructures physiques et de logements sociaux et se limite
d’autre part à des choix portant sur la répartition et l'occupation des sols
communaux. Ainsi que le souligne Noisette et Vallérugo (1996) « la ville n’est
pas pensée en tant que telle. Elle fait l’objet d’un aménagement systématique ».
A un environnement stable et prévisible correspond un système de gestion et
d’organisation du territoire de type centralisé, bureaucratique et dirigiste.
L’Etat fort de sa légitimité constitutionnelle (il est le seul garant de l’intérêt
général), de la légitimité juridique de ses interventions et de son expertise
technique et scientifique 2 met en place des politiques d’aménagement
centralisatrices dont les effets induits sont censés se diffuser de manière
homogène sur l’ensemble du territoire national. Les collectivités locales, et les
villes en particulier, ne remplissent ainsi qu’un rôle d’exécutant.
A cette logique d’aménagement et d’organisation du territoire correspond
un ensemble de techniques et de règles de planification urbaine. Comme le
souligne le document « stratégie des villes moyennes » du réseau de villes
2 Les plans d’aménagement sont le résultat d’études rationnelles menées par des agences
publiques spécialisées sur les perspectives d’évolutions socio-économiques et démographiques.
L’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
RECITE 3, la planification repose sur l’utilisation d’une méthode et d’une
démarche scientifique qui visent à « réajuster la croissance des villes aux
nouveaux moyens de production, d’utilisation et d’appropriation de l’espace
urbain ». Ce mode d’organisation de l’espace repose sur deux principes clés. Le
premier – le centralisme public et la logique d’intérêt général – impose une
prise en charge totale de l’aménagement de l’espace par les autorités publiques.
Selon le second principe – le dirigisme – l’organisation du territoire et des
acteurs qui y sont implantés est contrôlée de manière globale par une autorité
centrale et orientée selon un système d’objectifs précis et de programmes
d’action. Selon Noisette et Vallérugo (1996), l’urbanisme se fonde
essentiellement « sur une vision globale et rationnelle de la ville. Il constitue un
objet susceptible d’être compris et maîtrisé dans sa totalité, comme système
contrôlable ; en ce sens il est une idéologie de la ville ». Ce mode d’action traduit
d’autre part une idéologie de l’action qui se caractérise par une croyance en
l’efficacité affirmée de la pensée technique et rationnelle. Le calcul rationnel est
en effet conçu du milieu du XIXème jusqu’à la fin des années 60 comme étant la
seule forme valable et acceptable de raisonnement par les urbanistes (Healey,
1990). Les techniques, pratiques et principes de planification reposent
essentiellement sur ce mode de pensée. La planification urbaine est
principalement l’œuvre de techniciens et d’urbanistes travaillant sous la
responsabilité directe d’autorités publiques. Elle s’appuie, dans sa phase
analytique, essentiellement sur des méthodes de prévision classiques fondées
elles même sur une extrapolation des tendances passées en matière
d’évolutions démographiques et économiques. L’extrapolation de ces « trends »
permet de déduire sur le long terme les besoins en matière de logements et
d’équipements publics et de décider les investissements (exclusivement publics)
à entreprendre. Les stratégies urbaines prennent la forme de plans graphiques
et de documents de planification qui définissent de matière précise les droits
d’occupation et d’organisation des sols à travers des documents tels que les
schémas de structure et les plans d’occupation des sols. Comme le font
remarquer Bouinot et Bermils (1995) les systèmes de planification traditionnels
sont « surtout orientés vers l’aménagement du territoire et l’urbanisme à
caractère fortement réglementaire ». Le principe du zonage 4 est l’exemple type
d’une formalisation et d’une planification poussées à l’extrême. Il est aussi
révélateur d’un urbanisme essentiellement opérationnel qui fige sur le très long
terme (15 à 20 ans) le développement physique et matériel du territoire.
3 Le programme RECITE créé en 1992 par le Conseil des communes et Régions d’Europe
avait pour objet la mise en place d’une méthodologie de formulation de plans stratégiques pour les
villes moyennes. Il s’appuyait sur l’échange d’expérience et d’information au sein d’un réseau
constitué de neufs villes européennes.
4 Ce principe de planification des sols, caractérisé par sa précision et sa rigidité, a introduit
notamment sur le plan économique une monofonctionnalité des zones d’activités et une difficulté
d’adaptation de ces dernières aux évolutions environnementales.
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Pour résumer, ces documents sont caractérisés par :
! un fort degré de formalisme qui tend à encadrer le développement urbain
selon une voie unique difficilement modifiable,
! une logique prévisionnelle essentiellement quantitative et extrapolative,
! des plans d’action directifs et réglementaires définis unilatéralement bien
que s’appliquant à l’ensemble des acteurs du territoires,
! une « focalisation sur la transformation physique de la ville »,
! un processus d’élaboration centralisé à dominante technique voire
technocratique.
B. LA CRISE ECONOMIQUE ET LA MONTEE DE CONCURRENCE
TERRITORIALE COMME FACTEURS D’ACCENTUATION DU CARACTERE
STRATEGIQUE ET CONCURRENTIEL DE LA PLANIFICATION URBAINE
L’obsolescence des techniques de planification s’est fait ressentir dès la fin
des années 70 sous l’effet de profondes mutations technico-économiques et
institutionnelles. Les effets étendus dans le temps de la crise économique se
sont diffusés de manière homogène sur l’ensemble des territoires bien que
certains d’entre eux, moins bien adaptés à l’évolution des systèmes de
production, aient connu des phases de déclin accéléré ou de dévitalisation
urbaine (Kotler et al., 1993). Les mutations économiques ont ainsi grandement
accéléré la modification des géographies économiques et des réalités urbaines
en renversant les hiérarchies territoriales traditionnellement dominées par les
régions les plus industrialisées (Fellman et Morel, 1991). Le développement
urbain est devenu de plus en plus complexe et incertain, rendant inopérant un
traitement à l’identique et une gestion centralisée. Il ne s’agit plus de maîtriser
spatialement les effets de la croissance mais au contraire de l’impulser et de la
stimuler. Cette tâche est d’autant plus complexe que les réformes
institutionnelles de décentralisation ont laissé aux collectivités locales l’exercice
de cette lourde responsabilité sans pour autant leur donner en contrepartie les
moyens financiers de l’exercer. La gestion urbaine se complexifie à son tour
passant d’une simple responsabilité d’aménageur de l’espace physique et
d’administrateur de la cité à celle de développeur et d’initiateur du changement
local (par la conduite de projets socio-économiques) ; changement d’autant plus
problématique que les dimensions du développement territorial sont multiples
et interdépendantes et ne peuvent en conséquence faire l’objet d’un traitement
ponctuel et cloisonné tel qu’il était pratiqué auparavant. Les politiques
publiques locales doivent dès lors s’attaquer à des problèmes socio-économiques
complexes, faire face à des phénomènes tels que la restructuration économique
du territoire et la lutte contre la précarité sociale, ceci dans un contexte de
limite à la hausse de la pression fiscale et de baisse des dotations budgétaires
du pouvoir central.
L’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
Mais plus fondamentalement, l’ensemble des mutations évoquées
précédemment a généré une concurrence entre territoires principalement dans
le domaine du développement économique et de l’implantation d’entreprises.
L’évolution des systèmes productifs et des conditions concurrentielles
caractérisée par la mondialisation de l’économie, l’arrivée de nouveaux
concurrents, la montée en puissance des technologies de l’information et du
tertiaire supérieur, la réduction du cycle de vie des avantages concurrentiels
ont profondément modifié les facteurs de localisation des entreprises. Ces
dernières ont eu tendance à privilégier des facteurs plus qualitatifs et plus
immatériels qui ont trait aux fonctions ou qualités urbaines dont sont dotées
les villes. Ces dernières peuvent être identifiées comme des facteurs clés de
leur attractivité (Musso et Castagnino, 1995 ; Asher, 1991 ; Fellmann et Morel,
1991). La présence de ces facteurs – qui sont assez proches des économies
d’agglomération – stimule l’environnement économique des entreprises, accroît
d’une manière globale l’efficience du tissu productif et renforce leur
compétitivité externe. Parmi ces facteurs, on pourra citer la qualité de la vie,
l’accessibilité internationale, le service aux entreprises, la qualification du
travail, le réseau d’équipement et de communication, l’existence de zones
favorisant les synergies et les transferts d’expérience. Les stratégies de
développement économique des villes sont ainsi devenues plus fines plus
complexes mais aussi et surtout plus volontaristes 5. Cette évolution a plus
fondamentalement ouvert la voie à des comportements de différenciation et de
recherche de positionnement concurrentiels chez les villes. Elle a de plus
largement orienté leurs stratégies de développement vers la poursuite
d’objectifs à dominante économique ; ceci parfois avec excès 6.
Cette exacerbation de la concurrence a fait naître des représentations qui se
sont largement diffusées chez les responsables publics locaux et les
professionnels de l’aménagement. Le développement économique et la création
d’emploi devenant la préoccupation dominante des gestionnaires locaux,
l’accroissement de l’attractivité de la ville vis-à-vis d’acteurs externes
(investisseurs et entreprises) s’impose comme l’une des problématiques
centrales des politiques urbaines. Les représentations dominantes chez certains
décideurs publics telles que la ville-acteur, la ville-organisation ou bien encore
la ville-entreprise ont imposé l’idée selon laquelle le développement du
territoire peut être contrôlé de manière significative par les décisions et les
projets que conduisent les acteurs locaux (institutions communales mais aussi
5 Les autorités politiques locales n’avaient en effet que peu de prise sur les facteurs de
localisation traditionnels qu’étaient les coûts de transport et les coûts de main d’œuvre.
6 La politique urbaine thatchérienne, sous l’effet notamment des thèses libérales des
économistes de l’offre au début des années 80, subordonnait fortement la planification urbaine aux
besoins et aux exigences des acteurs économiques privés selon un principe de subsidiarité publicprivé très tranché. Sur le thème du « market lead city planning » cf. Ascher (1991) et Farnham et
Horton (1993).
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représentants de la société civile). Ces images ou schémas mentaux justifient
d’autre part une réorientation de la planification urbaine vers une logique plus
concurrentielle et plus différenciatrice en matière d’investissements et de
politiques publiques locales. Elles soulignent en outre l’importance pour le
développement de la ville de son adaptation aux évolutions technicoéconomiques de son environnement externe ; ceci aussi bien à une échelle
nationale, qu’européenne voire internationale. Le début des années 80 marque
ainsi chez les décideurs publics locaux et notamment chez les maires
l’instauration de logiques ou de rationalités développementalistes et
entrepreneuriales 7. La ville est ainsi peu à peu perçue comme un système
complexe en évolution permanente, poursuivant des cycles de croissance, de
maturité et de déclin que les décideurs publics locaux tentent de contrôler. Une
vision organique et biologique s’impose au détriment d’une conception
traditionnelle du territoire appréhendé comme un stock de logements,
d’équipements et de populations. Un récapitulatif de cette évolution est donné
par le schéma n°1.
Ainsi et dès la fin des années 70 la nature de la planification urbaine se
modifie 8 profondément et évolue vers une démarche plus :
! Systémique : il s’agit de comprendre et d’agir sur les interdépendances
existant entre les dimensions économique, sociale, politique et culturelle qui
participent de manière concomitante au développement de la ville.
! Concurrentielle : les décisions en matière de développement et
d’aménagement doivent non seulement prendre en compte les attentes et les
exigences des acteurs externes susceptibles de se localiser sur le territoire
mais aussi et surtout les stratégies entreprises par les territoires voisins.
L’analyse concurrentielle a ainsi poussé les villes à réfléchir en termes de
positionnement, d’attractivité différentielle et d’avantages comparatifs.
7 Ainsi que le rappelle Demeestere et Padioleau (1989), le premier type de rationalité
(développementaliste) valorise le particularisme et les effets de localité. « Les villes-acteurs
aspirent à choisir des développements singuliers et autonomes » (reconnaissance d'une dynamique
endogène, ou d'une potentialité interne). Le deuxième type de rationalité (entrepreneuriale)
valorise quant à lui l'opportunisme: « l'étude des atouts ou faiblesses, la sensibilité aux situations
concurrentielles invitent à rechercher des occasions et à saisir des opportunités ».
8 Il est à noter que cette évolution avait déjà eu lieu une dizaine d’années auparavant en
Angleterre sous l’effet combiné (1) des mouvements de décentralisation et de transfert des
responsabilités de développement aux autorités locales (rôle accru et managérialisation de
l’activité des planificateurs urbains locaux à travers les « Town and Country Acts » de 1968 et
1971), (2) des principes managériaux diffusés au sein des administrations publiques par le courant
du « New Public Management » au début des années 80 (mise en avant des valeurs d’efficience
organisationnelle, d’efficacité et d’orientation client). En 1990, la Town and County Planning
Association prônait une évolution de la planification urbaine qui se devait d’être : « plus
stratégique, visionnaire autant que pragmatique, prescriptive et pas seulement
communicationnelle, avec des contraintes et pas seulement des recommandations, Top-down et
Bottom-up, complète mais pas trop détaillée, revue périodiquement, à moyen et long terme etc ».
Cité par F. Ascher (1991).
L’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
! Stratégique et sélective : face à la raréfaction des ressources une sélection
doit être opérée parmi l’ensemble des projets d’aménagement et
d’investissement public. Cette hiérarchisation ne peut se faire que si
préalablement auront été fixés des critères de sélection en termes d’objectifs
et d’options stratégiques. Contrairement à la planification urbaine
traditionnelle, la nouvelle démarche se veut résolument tournée vers l’action
et vers la mise en oeuvre de projets ou de programmes considérés comme
prioritaires. Elle privilégie dans un contexte de restriction budgétaire une
affectation plus rationnelle des ressources locales.
! Participative : afin d’éviter les excès d’un urbanisme à dominante
réglementaire, concentré entre les mains d’un nombre restreint de
planificateurs et d’urbanistes et pour pouvoir faire face de manière
pragmatique à l’ampleur des enjeux urbains, le processus de planification
s’est peu à peu ouvert aux communautés et groupes d’intérêts locaux. Leur
participation effective dans le processus de décision ainsi que leur
mobilisation et leur intégration tout au long du processus de planification
sont aujourd’hui reconnus comme un facteur clé de réussite dans la conduite
des projets de développement territoriaux.
Schéma n°1 : les logiques de gestion et d’aménagement du territoire
Logique de planification
stratégique et
concurrentielle
Décentralisée, adaptation
Centralisée : objectifs
quantitatifs et standardisés. aux exigences de
l’environnement
Développement urbain
concurrentiel
contrôlé et dirigé.
Nécessité de flexibilité et
Orientations
de réactivité.
réglementaires de long
Principe de la mixité des
terme focalisées sur
sols.
l’aménagement physique
du territoire.
Principe du « zoning ».
Structure hiérarchique,
Structure participative
horizontale et descendante verticale (ville, SEM,
(Etat, collectivités locales) opérateurs privés).
Mise en avant des
partenariats locaux
Logique de planification
urbaine traditionnelle
Procédure
d'intervention
Structure
d’intervention
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Vision systémique et
organique.
Ville appréhendée par ses
flux d'informations, ses
flux financiers, et les flux
d'échanges qui la
caractérisent.
Notion de ville-acteur ou
organisation.
Plan stratégique.
Outils de gestion du
Plan d'urbanisme.
Intégration de l'incertitude
territoire
Gestion des stocks
et des évolutions de
fonciers.
l'environnement.
Processus réglementaire
Orientations souples et
d'allocation
d’infrastructures publiques modifiables.
Approche multi-sectorielle
selon des procédures
intégrée du développement
standards.
urbain.
Liaison entre les enjeux
économiques, sociaux,
culturels, d'aménagement...
Les années 80 sont ainsi marquées par un profond renouvellement de la
logique et de l’esprit même de la démarche de planification et de gestion
urbaine. Le recours à des techniques et concepts stratégiques issus du secteur
privé obéit à un processus logique de sélection qui a poussé les villes à se
tourner – à l’instar des entreprises (cf. Saias et Greffeuille, 1992) – vers les
techniques managériales les plus adaptées aux nouvelles exigences et
nouveaux défis de leur environnement. Cette constatation infirme en partie la
thèse de l’effet de mode ou d’imitation dans le domaine de la gestion
stratégique urbaine.
Conception de la ville
Vision matérielle et
physique de la ville et de
l'aménagement urbain.
Notion de stocks.
C. LES OUTILS ET CONCEPTS DE LA NOUVELLE PLANIFICATION
URBAINE : LE TRANSFERT PUBLIC-PRIVE
L’évolution de la planification urbaine vers la planification stratégique s’est
opérée quasi exclusivement par emprunt aux modèles et concepts développés
dans le privé. Il ne s’agit néanmoins pas d’un transfert à l’identique puisque
nombre de démarches ont fait l’objet de modifications substantielles chez les
auteurs partisans d’un management stratégique adaptatif (Bryson, 1988 ; Nutt
et Backoff, 1992). Parmi l’ensemble des démarches stratégiques adoptées par
L’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
les collectivités locales, les modèles de processus dominent très largement les
modèles de contenu 9.
Le premier modèle à inspirer la planification urbaine est celui de la
Harvard Business School 10. Faisant son apparition au Etats-Unis au début des
années 80, ce modèle se diffusera progressivement en Europe à la fin des
années 80. Des villes telles que Lyon ou Barcelone seront ainsi des pionniers
dans l’expérimentation de ce type de méthodologie de planification. Son succès
s’explique en partie par sa très grande généralité et donc son universalité
d’application. Aux Etats-Unis des villes telles que San Francisco, Dallas, Los
Angeles ou New York et un certain nombre d’Etats dont l’Ohio, l’Oregon et le
Nebraska se sont très largement inspirés de ce modèle dans la formulation de
plans de développement économique (Luke et al., 1988 ; Metropolis, 1993). En
France, l’on remarque actuellement que la majorité des projets de ville ou
d’agglomération s’articulent dans leur construction selon la même logique que
le modèle L.C.A.G. Cette méthodologie de réflexion stratégique constitue
aujourd’hui indéniablement le principal, si ce n’est le seul, cadre de référence
pour les démarches stratégiques des villes. D’un point de vue technique, on ne
dénote que des différences marginales entre les modèles de planification
stratégique spécifiquement développés pour le secteur public par des auteurs
tels que Bryson et Roering (1988) ou Nutt et Backoff (1992) et le modèle
général de référence des entreprises cité précédemment.
S’organisant selon un même schéma cyclique et séquentiel, la démarche
stratégique urbaine vise à partir d’un diagnostic interne et externe de la ville à
formuler une stratégie globale et à sélectionner les moyens de sa réalisation. A
l’instar des entreprises, les ambitions stratégiques de long terme sont censées
être déclinées en programmes d’action, d’investissement et d’aménagement de
court et moyen terme. Le paradigme central de la stratégie a lui aussi été
repris. Ainsi l’objet principal des démarches stratégiques urbaines n’est plus
seulement l’adaptation aux besoins des communautés et acteurs locaux mais
aussi et surtout l’adéquation du territoire face aux évolutions de son
environnement socio-économique externe. Autre innovation, la formulation au
sein d’un même document d’une stratégie intégrée reliant les différents
secteurs du développement urbain – l’économique, le social, le culturel, le
transport, l’environnement – et articulant les différents niveaux géographiques
de planification : le local, le municipal, le quartier. La recherche de cohérence et
de globalité implique que chaque politique ou projet sectoriels soit relié à des
9 Ceci s’explique essentiellement par le fait que ces modèles sont beaucoup plus adaptables
aux organisations publiques car moins marqués que les modèles de contenu par la logique
concurrentielle et commerciale et par des concepts tels que la profitabilité ou la rentabilité.
10 Nous employons indistinctement les termes de modèle de la Harvard Business School et de
modèle L.C.A.G lorsque nous faisons référence au cadre général de formulation stratégique
élaboré par les professeurs de la Havard Business School : E. Learned, C. Christensen, K.
Andrews et W. Guth au cours des années 60.
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objectifs plus généraux et à des ambitions de développement de type qualitatif.
En dehors du cadre général de l’analyse stratégique, un certain nombre d’outils
et de modèles plus spécifiques ont aussi fait l’objet d’une transposition. Sans
entrer dans le détail on pourra citer la matrice des enjeux stratégiques de
Ansoff, le modèle de management socio-politique de Freeman, les matrices
analytiques multi-critères en termes d’atouts-attraits de type ADL ou Mc
Kinsey ainsi que l’ensemble des concepts analytiques et des outils de la
réflexion prospective.
Il serait cependant erroné d’affirmer que le transfert privé-public en
matière de gestion stratégique relève d’une simple transposition technique.
Certaines adaptations du processus général ont eu lieu afin de tenir compte des
spécificités des modes de décision en milieu public local. Il est à noter que dans
ce domaine les villes ont fait preuve d’une remarquable capacité
d’apprentissage, notamment dans la manière de gérer et de piloter une
réflexion stratégique inévitablement collective et participative.
Les années 80 marquent indéniablement l’essor et le développement des
démarches stratégiques urbaines ainsi que l’idée d’une représentation externe
du territoire à travers la promotion d’une stratégie collective de développement
et d’une vision consensuelle du devenir de la ville. Au cours de années 90,
l’engouement général suscité par le concept de gouvernance et par les nouvelles
modalités d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques que celuici implique illustre pour certains l’évolution désordonnée et précipitée d’un
management urbain principalement soumis à des effets de mode et à une
recherche incessante de nouveauté. Les développements qui suivent ont pour
objet de démontrer la continuité et la logique d’évolution existant entre les
démarches stratégiques et la gouvernance urbaine ; les premières contribuant à
créer des comportements et des représentations qui débouchent naturellement
vers ce mode de gestion locale.
II. L’EVOLUTION VERS DE NOUVELLES MODALITES DE
GESTION LOCALE : LA GOUVERNANCE URBAINE
A. DEFINITION ET INTERETS D’UN SYSTEME DE GOUVERNANCE
URBAINE
Actuellement la gouvernance est considérée comme le stade d’évolution le
plus avancé des modes de gestion et de pilotage du développement urbain. Plus
qu’une pratique effective, généralisée et constatée, ce concept traduit le plus
souvent un référentiel théorique vers lequel un nombre croissant de
responsables locaux cherchent à se rapprocher. Les recherches dans ce domaine
se situent encore pour la plupart à un niveau abstrait et théorique. Ainsi Le
L’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
Gales et Vion (1998) soulignent que « si les tentatives de conceptualisation se
sont multipliées récemment et donnent lieu à des débats théoriques, rares sont
ceux qui se sont essayés à faire travailler ce concept sur le plan empirique - par
exemple à partir de monographies ».
Selon une majorité d’auteurs (Biarez, 1994 ; Lefèvre, 1998 ; Le Galès, 1996 ;
Asher, 1998) la gouvernance urbaine ou territoriale représente des structures
de gouvernement plus adaptées aux nouvelles contraintes et opportunités de
développement auxquelles sont confrontées les villes (phénomène de
concurrence, crise des finances locales et de la notion d’Etat-providence, montée
en puissance des N.T.I.C. et du tertiaire supérieur, mondialisation des
échanges et accélération de l’intégration européenne).
La gouvernance se définit comme un système de gestion et de pilotage du
développement local fondé sur des relations partenariales, coopératives et
consensuelles s’instaurant entre une diversité d’acteurs locaux et orienté vers
la réalisation d’objectifs et de stratégie collectifs. Ainsi que le souligne Lefèvre
(1998) le terme de gouvernance désigne à la fois des systèmes d’acteurs plus
complexes et diversifiés et de nouvelles modalités de l’action publique. La
notion de gouvernance implique en troisième lieu un élargissement et une
variabilité des territoires de gestion qui progressivement, et de manière
croissante, tendent à ne plus recouvrir les territoires institutionnels classiques
La territorialisation des problèmes d’aménagement et de développement urbain
implique ainsi des échelles d’intervention variables et contingentes qui sont
fonction « des modalités de définition des problèmes eux-mêmes, des paramètres
retenus et des acteurs concernés ». (Lettre du Management Public, 1998).
La légitimité d’un système de gouvernance se justifie à deux niveaux. D’une
part, il correspond à des aspirations et des revendications grandissantes de la
part des populations locales de participer de manière effective et directe à la
définition et à la réalisation des politiques de développement local. D’autre
part, la complexité des enjeux urbains et des moyens à mettre en œuvre
nécessite la mobilisation de compétences, d’expertises et de ressources
hétérogènes et multiples qu’aucun acteur, qu’il soit public ou privé, ne possède
individuellement. Ce mode de gestion flexible et partenarial mise sur les effets
de synergie et de complémentarité créés par la combinaison d’actions, de
ressources et de compétences réparties entre les différentes composantes
institutionnelles du territoire. Ainsi que le rappelle très justement Asher (1998)
les contraintes actuelles nécessitent de: « faire évoluer les modalités de
gouvernement, d’administration et d’expertise encore dominantes, vers de
nouvelles modalités de prise de décision et d’action, plus partenariales, plus
interactives, plus flexibles, plus négociées, qui maximisent et utilisent les
potentialités réflexives des divers acteurs et sujets ».
Deux impératifs président à l’instauration d’un système de gouvernance.
D’une part il convient que les responsables des exécutifs publics acceptent de
voir leurs responsabilités se modifier et passer de fonctions de décideur unique
et d’organisateur central du développement urbain à celles d’initiateur et de
Christophe FAVOREU
catalyseur des initiatives et des interventions de la base socio-économique
locale. Cette nouvelle conception de l’action publique, beaucoup moins
interventionniste et dirigiste, implique un partage des pouvoirs ainsi qu’une
volonté effective d’impliquer les acteurs locaux dans la définition et la gestion
des politiques publiques. Le rôle des acteurs publics et des responsables
politiques devient dès lors plus périphérique en stimulant la mobilisation et
l’implication de la société civile et en créant les conditions favorables à la mise
en place d’une action collective, organisée et concertée. Il s’agit d’un rôle
extrêmement complexe et beaucoup plus élaboré que les formes d’intervention
publique classiques fondées sur la réglementation, la programmation et la
planification qui consiste à favoriser les initiatives et les actions individuelles
tout en agrégeant et en orientant celles-ci vers la réalisation d’un projet de
développement collectif. Ce nouveau mode de régulation collective qualifiée de
régulation biréflexive est fondée sur la capacité réflexive des pouvoirs publics et
sur celle des individus. Ainsi que l’affirme Asher (1998) ; « les premiers
synthétisent les projets des seconds » et les intègrent au sein d’une stratégie
globale. « Les seconds intègrent dans leurs comportements l’image collective
produite par les premiers et modifient éventuellement leurs choix ». Cette
nouvelle forme de régulation collective et sociale suppose une capacité à jouer à
la fois sur les dynamiques individuelles et privées tout en assurant leur
compatibilité et leur mise en cohérence dans une logique d’action collective.
Le deuxième impératif a trait à l’insertion volontaire des acteurs locaux
dans ces systèmes d’action collectifs qui doivent être prêts à engager leurs
ressources propres dans la réalisation de projet de développement collectif.
Cette implication volontaire et effective de la société civile suppose de la part
des différentes composantes socio-économiques locales la perception d’une
convergence entre la réalisation de leurs intérêts et de leurs objectifs
personnels et le développement global de leur territoire d’appartenance.
B. PROCESSUS D’IMPLANTATION D’UN SYSTEME DE
GOUVERNANCE : LE ROLE DES DEMARCHES STRATEGIQUES
URBAINES
Si l’on considère la gouvernance comme un système de décision et d’action
reposant sur une gestion complexe d’interactions multiples s’établissant entre
des acteurs aux intérêts et aux logiques différents voire opposés, de
nombreuses difficultés sous-tendent l’implantation de ce mode de
gouvernement et d’administration locale. Ce dernier ne peut en effet être
considéré comme la simple résultante d’une création institutionnelle qui
supposerait implicitement que de la mise en place d’une structure formelle
partenariale et pluraliste découlerait automatiquement des comportements de
coopération, de collaboration et d’implication des acteurs locaux dans la mise en
œuvre de projets collectifs. L’étude des conditions d’émergence et de
L’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
développement d’un système de gouvernance démontre que ce dernier ne peut
être le fruit que d’une évolution profonde des cultures politiques et
administratives. Ce mode de gestion découle de processus d’apprentissage
progressifs et de phénomènes d’échanges interactifs entre les différentes
composantes locales qui modifient progressivement leurs manières de concevoir
et de penser le développement local. Le temps d’apprentissage et
d’expérimentation constitue une variable clé dans ce processus de construction
sociale et institutionnelle.
Si de nombreux auteurs prônent l’instauration d’un système de
gouvernance et s’attachent ainsi à décrire un état final 11, très peu d’études
analysent et identifient les cheminements et les processus permettant de
déboucher sur ces nouveaux systèmes d’action.
Les études de cas que nous avons menées démontrent que les démarches
stratégiques urbaines peuvent contribuer de manière significative à
l’instauration de ces processus d’apprentissage ainsi qu’à l’enclenchement d’une
dynamique débouchant sur l’institutionnalisation des pratiques coopératives et
partenariales. En ce sens elles constituent un outil de construction et
d’implantation d’un système de gouvernance locale. Les démarches
stratégiques représentent en conséquence une étape intermédiaire
fondamentale permettant aux villes de passer de leur mode de gestion
traditionnelle, décrit précédemment, à l’institutionnalisation de nouvelles
modalités d’action et de prises de décision plus adaptées à leur environnement
actuel.
Les études de cas conduites dans un certain nombre de villes européennes
permettent de mettre en exergue le rôle et l’influence des démarches
stratégiques – de type projet de ville, projet d’agglomération ou plan
stratégique urbain – dans l’implantation d’un système de gouvernance urbain.
Les développements qui suivent s’appuient plus particulièrement sur le cas de
la ville de Barcelone et sur les processus ayant conduit, au cours de ces dix
dernières années, à la formulation et à la mise en œuvre de ses trois plans
stratégiques. Afin d’évaluer la portée et les fonctions de ce type d’outil
managérial, un recensement de l’ensemble des résultats des démarches de
Barcelone a été conduit. Ce thème d’investigation a permis de mettre en
évidence le rôle joué par ces exercices de réflexion stratégique sur la
modification des attitudes, des représentations et des comportements des
composantes institutionnelles locales.
Il apparaît très clairement, à la lumière des entretiens menés, que les
réalisations physiques et les investissements visibles ne sont pas considérés
comme les résultats les plus importants de la démarche. Lorsqu’ils sont
interrogés sur ce thème, les différents responsables locaux ne citent aucun
11 Nous faisons ici référence aux travaux de Le Galès qui s’articulent dans leur ensemble
autour de la description et de la définition de typologies des différents modes de gouvernance
urbaine.
Christophe FAVOREU
exemple de réalisations précises mais insistent au contraire sur l’influence du
processus de réflexion stratégique sur la transformation des valeurs et des
attitudes des principaux acteurs locaux. Les résultats qui sont ainsi le plus
valorisés sont de type qualitatif et socioculturel et ont trait, d’une manière
générale, à la modification des perceptions et des représentations des acteurs
locaux à l’égard, d’une part, des autres acteurs qui composent la ville et, d’autre
part, du milieu dans lequel ils vivent.
1. La diffusion d’une logique d’action et de développement
collective et unitaire
L’un des résultats le plus communément cité est la capacité de la démarche
à réunir et à mettre en relation différents acteurs et institutions qui, dans la
gestion quotidienne de leurs activités, s’affrontent ou s’ignorent. Le seul fait
d’amener les acteurs les plus influents de la société locale à débattre des
problèmes généraux de la ville, de ses objectifs et de son devenir est considéré
comme « l’ouput » le plus fondamental de la démarche stratégique. Ces
discussions collectives sur le devenir général de la ville permettent de
développer des comportements et des attitudes beaucoup plus flexibles en ce
qui concerne la poursuite d’intérêts particuliers et les grandes questions de
développement. Les effets d’apprentissage résultant d’une réflexion stratégique
collective facilitent chez les institutions et les organisations locales l’acquisition
d’une perspective plus globale et de plus long terme des problèmes et des
décisions auxquels elles sont confrontées. La démarche stratégique apparaît
ainsi comme un moyen de développer pour chaque groupe ou acteur influent la
prise en compte d’une logique de réflexion et d’action collectives.
Le développement d’un sentiment d’unicité et d’appartenance territoriale
est en grande partie associé à la nature stratégique et prospective du mode de
raisonnement qui sous-tend ce type de démarches. Celles-ci, en favorisant une
appréhension globale et systémique des problèmes urbains et en poussant les
individus à élaborer de manière collective des scénarios de développement,
participent à la création d’une communauté d’intérêts et de destin au sein du
milieu local. Ainsi que l’ont affirmé un certain nombre de responsables locaux,
les scénarios prospectifs s’avèrent particulièrement efficaces pour développer la
prise en compte de l’intérêt collectif par les acteurs individuels. Il s’instaure
progressivement chez les composantes locales l’idée selon laquelle leur futur
respectif est en partie conditionné par le devenir du territoire auquel ils
appartiennent et par les actions qu’ils entreprennent pour assurer son
développement.
Plus précisément, deux transformations majeures des valeurs et des
attitudes peuvent être identifiées. D’une part les acteurs locaux réalisent les
bénéfices personnels qu’ils peuvent retirer du développement et de la mise en
valeur du milieu dans lequel ils évoluent. L’implication dans un projet de
développement collectif devient alors à leurs yeux justifiée et bénéfique.
L’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
D’autre part, sous réserve d’une certaine flexibilité, il apparaît que leurs
objectifs respectifs ne sont pas inconciliables et qu’il existe un certain nombre
de domaines d’intérêts communs. Cette modification des valeurs débouche sur
la création d’un consensus et d’un accord social sur les grandes lignes d’action
et sur les principales orientations du système-ville. Elle permet la construction
progressive d’une culture unique et homogène de la ville qui se traduit par une
vision commune des principaux problèmes urbains et des principales voies de
développement à privilégier. Cette vision commune se concrétise sur le terrain
par la mise en place d’actions partenariales dans les différents domaines du
développement urbain. Le partenariat public-privé dans la conduite d’actions
de développement local est sans conteste l’un des résultats les plus importants
et les plus visibles des deux plans stratégiques.
Ainsi que l’ont affirmé un certain nombre de responsables locaux, la
dynamique générée par le plan, en plus des effets de synergie liés à la
coopération, a permis de développer de manière parallèle et sur des
thématiques précises des processus similaires. Il apparaît ainsi qu’un certain
nombre de réalisations, de nature ponctuelle et non planifiée, sont issues
indirectement des rapports et des relations d’échange qui se sont créés entre
institutions locales au cours de l’élaboration du plan stratégique. L’exemple le
plus représentatif concerne le partenariat public-privé dans la conduite de
campagnes de promotion internationale de la ville. Leurs interventions se sont
peu à peu écartées des simples actions de marketing pour porter
progressivement sur la définition et la mise en œuvre de véritables stratégies
dans les différents champs du développement économique local.
2. Le développement d’une culture stratégique et
entrepreneuriale
Un autre résultat de la démarche, qui est assez proche du précédent, est la
diffusion d’une part d’une pensée ou d’une culture stratégique et, d’autre part,
de comportements volontaristes et entrepreneuriaux. Cette culture stratégique
se traduit par une capacité de vision globale et systémique des différents
enjeux urbains. A cette culture sont associés un comportement d’anticipation
des problèmes et une meilleure efficience collective dans l’exploitation des
opportunités. En ce qui concerne le développement de comportements
volontaristes et le phénomène de mobilisation, la démarche permet de
démontrer que le développement de la ville n’est pas uniquement déterminé
par des macro évolutions externes sur lesquelles les acteurs locaux n’ont
aucune prise mais qu’il est en partie fonction des projets et des programmes
d’action locaux. La restauration de la confiance et la création d’une dynamique
endogène semble reposer en grande partie sur la nature incantatoire et
propagandiste de la démarche. Une démarche stratégique porte en elle-même
et véhicule l’idée selon laquelle le changement peut être piloté localement de
manière proactive, volontaire, et contrôlée. Dans ce cas précis, la démarche agit
Christophe FAVOREU
à la fois comme un révélateur et un catalyseur des possibilités de
développement et d’action endogènes.
Le schéma n°2 résume l’ensemble des effets d’apprentissage et des
transformations socioculturelles générés par les démarches stratégiques.
Schéma n° 2 : les effets qualitatifs et socioculturels des démarches
stratégiques
PROCESSUS
Mise en relation
d'acteurs, processus
de discussion et de
concertation élargi
EFFETS D'APPRENTISSAGE
#
Climat de confiance
Flexibilité des Attitudes
et des positions individuelles
#
Découverte d'intérêts
communs
#
Mise en valeur des intérêts et
des bénéfices pouvant être
retirés du développement du
système-ville
RESULTATS
"
" # Elargissement des
" perspectives individuelles
" # Intégration des implications
et des effets de long
" générales
terme des problèmes et des
" choix stratégiques en matière
"
"
de développement urbain
INSTAURATION DE NOUVELLES VALEURS ET DE NOUVEAUX
COMPORTEMENTS AU SEIN DU MILIEU LOCAL
Culture de ville homogène
et unifiée
Consensus sur la nature des
principaux enjeux urbains
Vision stratégique commune
Partenariat dans l'action
Culture stratégique et
organisationnelle
Comportements proactifs
Attitude d'anticpation
Meilleure efficience collective
dans l'exploitation des
opportunités
D’une manière plus générale, la démarche semble contribuer à instaurer
une conception organisationnelle et systémique de la ville. Les acteurs locaux
s’assimilent peu à peu à des composantes (ou sous-systèmes) d’un ensemble
plus vaste doté d’objectifs généraux de développement qui lui sont propres. En
tant que composantes, les acteurs locaux ont dès lors intérêt, pour favoriser
leur propre développement, à s’impliquer dans la stratégie de croissance du
système-ville auxquels ils appartiennent.
L’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
Il apparaît très clairement, au vu des entretiens menés, que le processus est
davantage valorisé que le résultat de ce processus à savoir le plan stratégique.
Les fonctions de mobilisation, de création de consensus sur les grandes
orientations et les grands projets urbains, de mise en relation d’acteurs, de
discussion et de conciliation d’intérêts divergents sont très majoritairement
mises en avant pour justifier l’intérêt et la portée de ce type d’outil managérial.
La démarche a ainsi une valeur en elle-même en permettant de forger une
culture de ville commune et homogène. Cette dernière se conçoit comme une
vision collective des grands enjeux urbains et des principales orientations de
développement à privilégier sur le long terme.
Derrière cette vocation de mobilisation et de développement de consensus,
apparaît l’objectif plus fondamental de créer un système de gouvernance urbain
fonctionnant de manière continue. Ce mode d’action prend la forme d’un comité
exécutif et d’un conseil général regroupant plus de 200 institutions et acteurs
socio-économiques publics et privés. Sa pérennité et son extension (les
responsables du plan souhaitent étendre ce système à l’échelle métropolitaine)
reposent sur une culture de la concertation, des comportements coopératifs et
sur un certain nombre de valeurs qui se sont forgées et consolidées tout au long
des trois démarches stratégiques. Ces outputs intangibles, qui traduisent une
modification profonde des représentations et des comportements locaux, sont
indiscutablement les résultantes les plus importantes, aux yeux des
responsables locaux, des différents exercices de gestion stratégique menés
depuis 1988.
Ainsi que nous avons pu l’observer, les trois démarches stratégiques de
Barcelone ont été un instrument d’élaboration et de renforcement de cette
nouvelle construction institutionnelle dont la forme la plus aboutie se traduit,
dans certains domaines du développement urbain, par la mise en place
d’entités multi-acteurs fonctionnant de manière autonome et décentralisée : les
consortium. Il nous semble ainsi que l’exemple de Barcelone démontre qu’une
démarche de type planification stratégique, en introduisant de nouveaux modes
de production et de gestion des politiques de développement local, dispose d’une
vocation et d’une influence qui dépassent largement, et d’une manière
beaucoup plus fondamentale, les fonctions que lui prête traditionnellement la
littérature.
La gouvernance ne peut être considérée comme un état final figé, comme un
stade se traduisant par l’institutionnalisation de modalités d’action et de
régulation irréversibles. Il s’agit au contraire d’un processus en perpétuelle
construction-recomposition qui nécessite pour se prolonger et se renforcer une
gestion continue et soutenue des interactions sociales et des relations
coopératives qui s’établissent entre les différents acteurs locaux. L’action des
autorités publiques, même si elle n’est plus aussi dirigiste et interventionniste
qu’auparavant, reste fondamentale en assurant la mobilisation et le maintien
des liens et des relations partenariales entre les principales composantes socioéconomiques du territoire.
Christophe FAVOREU
CONCLUSION
Nos recherches sur Barcelone démontrent que le passage à un mode de
gouvernance ne constitue pas une rupture par rapport aux démarches de type
plan stratégique ou projet de ville mais au contraire une continuité d’évolution
et d’expérimentation dans la recherche de modes de gestion locale plus
complexes et plus évolués. Certaines villes ont démontré depuis quelques
années une remarquable capacité d’évolution et d’adaptation de leur mode de
gestion aux évolutions environnementales. Ainsi et à un environnement de plus
en plus complexe, concurrentiel et donc incertain répondent des processus de
prise de décision et d’action de plus en plus souples, flexibles et participatifs qui
s’appuient sur la mise en commun des potentialités et des initiatives endogènes
et sur la combinaison de stratégies émergentes et planifiées (Cf. Schéma n°3).
Schéma n°3 : l’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
Phénomène de concurrence entre villes
Processus de décentralisation
Crise des finances locales
Gestion physique et
administrative de la ville
Planification de long terme
de type prévisionnel,
centralisé et réglementaire
Mode d'action de type réactif
et adapatif
Accroissement de la concurrence
Phénomène de mondialisation de l'économie
Changements technologiques
Gestion stratégique de la
ville autour d'un projet global
de développement
Planification stratégique
décentralisée fondée sur
l'exploitation des avantages
concurrentiels et des potentialités
endogènes
Mode d'action de type proactif
et volontariste
Fin des années 70
Gouvernance locale
Institutionalisation des
relations partenariales
et coopératives entre acteurs
locaux dans la définition et
la mise en oeuvre de
politiques de développement
local
début des années 90
Les études de cas que nous avons menées démontrent que les démarches
stratégiques constituent une étape clé dans ce processus de modernisation de
l’action publique en permettant notamment d’agréger et de coordonner des
stratégies et des intérêts individuels. Plus précisément, les réflexions
stratégiques sont à l’origine du développement d’une certain nombre de
compétences ou de capacités territoriales 12 qui vont conditionner la mise en
place et l’efficacité des politiques de développement et des programmes d’action
12 Comportements entrepreneuriaux, vision collective des grands enjeux urbains, logique
d’action partenariale, culture du consensus.
L’évolution des modes de planification et de gestion urbaines
mis en œuvre. Ces compétences 13 peuvent être définies comme des aptitudes,
des savoir-faire individuels et collectifs qui caractérisent certains milieux
locaux et qui vont servir de support aux efforts de redéploiement et aux actions
de revitalisation urbaines. Elles représentent des conditions fondamentales et
indispensables à la mise en place et au fonctionnement d’un système d’action
collectif réunissant une diversité d’acteurs locaux vers la réalisation de
politiques urbaines organisées et cohérentes.
L’ensemble des avantages évoqués précédemment ne doit pas masquer les
difficultés et les blocages suscités par ces nouveaux modes de gestion
territoriale. Ceux-ci ont trait notamment aux conflits de compétences et de
pouvoir qui tendent à se faire jour entre cette nouvelle structure de gestion et
les structures administratives déjà existantes dont les fonctions s’exercent au
niveau métropolitain ou régional. Il convient de citer d’autre part les réticences
des villes périphériques à s’engager dans des structures et des projets contrôlés
par les villes centrales. A la crainte d’une perte d’autonomie en matière
d’aménagement et de développement local s’ajoute les risques d’un
détournement du système au seul profit des villes économiquement et
démographiquement dominantes. Enfin un certain nombre d’interrogations se
portent sur les dangers potentiels que représente une instance de
gouvernement territorial composée d’acteurs ne bénéficiant d’aucune légitimité
démocratique ou politique en matière de gestion urbaine et d’aménagement du
territoire. Le risque est là aussi grand de voir certaines composantes non
publiques exercer une position hégémonique allant à l’encontre de l’intérêt
collectif local. Malgré ces limites la gouvernance est majoritairement
considérée, aussi bien de la part des chercheurs que de la part des praticiens,
comme un référentiel vers lequel doivent tendre les villes.
❖
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13
Cette notion est à nos yeux très proche du concept de compétence ou de capacités
organisationnelles issu de l’approche fondée sur l’intention stratégique. Les capacités
organisationnelles s’assimilent à des savoir-faire qui déterminent l’efficacité et l’excellence de la
mise en œuvre des compétences centrales et de la vision stratégique de l’entreprise. (METAIS.E,
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Christophe FAVOREU
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