introductifs - Gestion et Finances Publiques

Xe colloque international
des services du Trésor
« Gestion moderne du Trésor Public »
Beyrouth, 14-17 octobre 2003
Beyrouth a accueilli, du 14 au 17 octobre 2003, le Xe colloque international des services du Trésor,
marqué par deux nouveautés : la participation de plusieurs pays du Moyen-Orient et celle du
secteur privé.
Frédérique GIBBE
Inspecteur du Trésor
Chargée de mission géographique
(secteur ACP, Maghreb, Moyen-Orient,
Laos, Cambodge) à la mission
Coopération internationale de la DGCP
Les propos introductifs
introductifs
A l’occasion de l’ouverture protocolaire du colloque, le ministre
des Finances, M. Fuad Siniora, s’est exprimé au nom du Premier
ministre M. Rafic Hariri. Il a souligné que les thèmes traités par le
colloque s’inscrivaient dans le cadre du programme de réforme
adopté par le Liban, programme qui se base sur la réforme des
finances publiques et la modernisation de l’économie. Il a ajouté
que désormais, l’Etat se doit de se conformer aux critères de
compétences, de performance et de productivité à l’instar du
secteur privé. Il a conclu son propos en rappelant les liens d’amitié
qui rapprochent les peuples libanais et français en souhaitant que
les relations de coopération entre les deux pays se poursuivent
et se développent.
Prenant la parole au nom de la France, Son Excellence l’Ambassadeur de France, M. Philippe Lecourtier, a rappelé le caractère
privilégié des relations qu’entretiennent traditionnellement la
France et le Liban ainsi que le rôle éminent du Liban au sein de la
francophonie dont Beyrouth a accueilli le IXe sommet mondial en
2002.
Le ministre des Finances libanais, M. Fuad Siniora, s’exprimant
en son nom, a précisé que le Liban se trouve désormais face à
des défis importants en matière de libéralisation des échanges et
d’amélioration des services rendus par l’Etat. Il a indiqué que le
ministère des Finances libanais avait lancé une série de réformes
de modernisation dans le cadre d’un plan visant à améliorer la
performance du ministère et, que ce colloque, basé sur l’ouverture, la communication et l’échange d’expériences, revêtait une
importance toute particulière pour le Liban et les pays de la zone.
Depuis 1979, et tous les deux ans, les colloques internationaux
des services du Trésor réunissent les experts et hauts responsables de la comptabilité publique et du Trésor des pays francophones. Après Paris, puis Dakar en 1984, Libreville en 1987, Abidjan
en 1990, Marrakech en 1992, Ouagadougou en 1994, Nouakchott
en 1996, Cotonou en 1998 et Nice en 2001, ces rencontres sont
devenues depuis lors une véritable tradition dont l’objectif principal est d’être un véritable lieu d’échanges de points de vue et
de confrontation d’expériences afin d’améliorer la gestion des
finances publiques.
Après avoir remercié les hôtes libanais et les participants, le
directeur général de la Comptabilité publique, M. Jean Bassères,
a indiqué que le thème de ce colloque « était ambitieux mais de
grande actualité » puisque la réforme de nos institutions financières était un préalable indispensable à la réforme de l’Etat.
Près de 90 représentants de 26 pays d’Afrique francophone,
du Maghreb et d’Asie du Sud-Est se sont retrouvés pour cette
manifestation traditionnelle marquée par deux nouveautés :
Sa présentation s’est articulée autour des « trois enjeux de
modernisation » auquel le Trésor Public français est aujourd’hui
confronté :
– la participation nouvelle des pays de la zone du MoyenOrient (1), la Syrie, la Jordanie, l’Egypte, le Koweït, l’Arabie saoudite,
Bahreïn et Oman, a contribué à enrichir la réflexion et à diversifier
les points de vue sur des thèmes qui constituent, pour eux aussi,
des enjeux majeurs ;
– l’évolution vers une comptabilité d’exercice qui répond à la
fois à un souci de visibilité, de transparence de l’action de l’Etat
et d’acquisition d’un langage universel, les sphères publiques et
privées conservant toutefois leurs spécificités ;
– le rapprochement gestionnaire/ordonnateur/comptable qui
résulte :
– la participation du secteur privé et notamment des banques
et des agences de notation, avec pour objectif de renforcer le
partenariat public-privé et d’apporter un éclairage particulier sur
des sujets qui, traditionnellement, sont du ressort de la sphère
publique.
(1) Les travaux se sont déroulés en langue française, avec une traduction simultanée
en langue arabe.
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étranger
budgétaire permettant de limiter les décalages entre les entrées
de recettes et les dépenses à honorer. Les méthodologies adoptées pour la conception de cet outil de gestion ont été discutées
à partir de l’exemple de la Côte d’Ivoire ;
• de la prise en compte du fait générateur plus en amont
chez le gestionnaire en comptabilité,
• de la nécessaire responsabilisation des gestionnaires,
• des systèmes d’information intégrés ou interfacés qui
changent la nature des relations,
• de la réactivité toujours croissante attendue de l’Etat,
notamment pour les délais de paiement ;
– la contribution des outils informatiques. Les spécificités de
l’Etat conduisent à recommander le développement d’outils spécifiques, les outils du marché étant trop nettement orientés vers
la gestion de trésorerie des entreprises privées, tout en observant
que, dans un premier temps, l’utilisation des outils bureautiques
peut être suffisante ;
– l’amélioration des performances via une administration de
services puisque l’aspect régalien de l’activité du Trésor Public ne
garantit plus sa pérennité. Seule compte la qualité des services
rendus, mesurables grâce à des prises d’engagements de qualité
quantifiés, à des offres de services sur la base de contrats passés
avec les collectivités locales et à un pilotage par objectifs dans le
cadre du contrat de performance conclu avec la direction du
Budget.
– l’information du gestionnaire de la trésorerie. Beaucoup de
participants ont fait part de difficultés rencontrées pour mobiliser
l’information qui leur est nécessaire à l’établissement de leur plan
de trésorerie, tant en matière de prévision de dépenses, qu’en
matière de prévision de recettes. L’apport des techniques de prévision des flux financiers comme outil d’aide à la décision dans la
programmation des opérations financières de l’Etat a été souligné
à travers l’exemple français du système d’annonce de trésorerie ;
Enfin, M. Alain Bifani, directeur général des Finances, a qualifié
ce colloque de « couronnement d’une coopération sans faille
entre le ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie
français et le ministère libanais des Finances ». Il a replacé le thème
général dans le contexte économique difficile des pays émergents, tout en expliquant que la tendance s’inversait grâce aux
succès enregistrés par la mise en œuvre de réformes, en particulier au Liban. Il a, ensuite, resitué le Trésor Public comme outil
primordial dans la lutte contre la corruption, la rationalisation des
dépenses et la définition des priorités, entre autres. Il a conclu ses
propos avec la présentation des travaux du colloque.
– enfin, la création d’organes de suivi-évaluation, tant au
niveau central qu’au niveau déconcentré commandée par une
gestion optimale de la trésorerie d’un Etat. Des comités de suivi
se réunissent quotidiennement ou hebdomadairement, selon les
cas, afin d’examiner la situation de trésorerie du pays et de procéder aux arbitrages nécessaires quant à l’affectation des ressources disponibles ou quant au recours aux financements des
marchés monétaires.
Les nouveaux enjeux
de la gestion de la dette
Six thématiques essentielles
thématiques
La gestion de la dette publique des Etats a connu une grande
transformation au cours des dix dernières années, avec de nouvelles méthodes de gestion, des techniques de financement de
plus en plus sophistiquées et des modes d’organisation institutionnelle en pleine mutation. L’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et les annulations de dette accordées
dans le cadre du Club de Paris ont contribué à modifier l’environnement international. La discussion engagée par les participants
a permis d’aborder trois thèmes :
Le thème central des travaux, « La gestion moderne du Trésor
Public », a été décliné en six thématiques qui sont, actuellement,
au centre des préoccupations des responsables du Trésor et de
la comptabilité publique : les défis et outils modernes de la gestion
de la trésorerie, les nouveaux enjeux de la gestion de la dette, les
moyens modernes de diffusion de l’information financière, la
recherche d’indicateurs de bonne gestion financière, la réussite
du changement par la gestion du capital humain et la modernisation des fonctions traditionnelles du Trésor Public.
– le lien entre la gestion de la trésorerie et la gestion de la
dette. Dans de nombreux pays, le Trésor Public n’est pas en
charge de la gestion directe de la dette publique, en particulier
dans le cas de la gestion de la dette extérieure, confiée à des
caisses autonomes d’amortissement. Dès lors, l’impact des
échéances liées à la dette n’est pas toujours pris en compte dans
la gestion de la trésorerie. La fourniture des échéanciers de dette
aux services gestionnaires de trésorerie et leur inclusion dans les
plans de trésorerie ainsi que la participation active des services
gestionnaires de la dette aux comités de suivi de trésorerie ont
été identifiées comme des conditions indispensables à une gestion optimale de la trésorerie ;
Les défis et outils modernes
de la gestion de la trésorerie
La gestion de la trésorerie et des opérations financières des
Etats constitue une fonction clé des ministères des Finances, dont
l’objectif est de donner aux gestionnaires une information
exhaustive et fiable sur la trésorerie dont ils disposent. Cinq axes
ont animé les discussions :
– la rénovation des principes et des stratégies d’endettement.
L’objectif poursuivi par de nombreux pays est de minimiser le coût
de financement de l’Etat à moyen et long terme, tout en prenant
en considération les risques du marché. Ainsi, les stratégies adoptées conduisent les gestionnaires à reprofiler la dette publique en
allongeant sa durée moyenne, à réduire le coût du service de la
dette, mais également à promouvoir la liquidité et l’efficience du
marché local. La prise en compte des risques du marché se traduit
par la création de systèmes intégrés de gestion des risques et par
la volonté de diversifier les sources d’endettement au-delà du
marché intérieur, souvent trop étroit. C’est ainsi que de plus en
plus de pays émergents sont présents sur les marchés internationaux de capitaux et adoptent rapidement les techniques de financement les plus sophistiquées ;
– la centralisation des opérations relatives aux flux financiers
sur un compte unique sur lequel le gestionnaire puisse agir. Cette
centralisation des flux est cependant difficile à mettre en œuvre
dans certains pays en raison de difficultés techniques liées à la
dispersion des fonds sur l’ensemble du territoire, aux pratiques
dérogatoires permettant à certaines collectivités ou établissements publics de ne pas déposer systématiquement leurs fonds
au Trésor ou à l’existence de fonds indépendants du compte
unique sur lesquels sont déposées des recettes extrabudgétaires
(fonds pétroliers ou miniers par exemple). L’existence d’un réseau
du Trésor Public performant et compétitif, répondant aux besoins
de gestion financière des déposants, permet de palier ces difficultés ;
– la modernisation des outils utilisés, notamment les systèmes
de gestion des flux de trésorerie et de « cash flow » conduisant à
assurer un meilleur rythme des encaissements et des décaissements. Le principal outil de gestion de la trésorerie des Etats est
le plan de trésorerie, véritable tableau de bord permettant une
gestion prévisionnelle des décaissements et encaissements. Il
s’agit en outre d’un instrument de rationalisation de la gestion
– la modernisation du cadre institutionnel de gestion et de
suivi de la dette induite par la professionnalisation croissante du
métier de gestionnaire de dette, liée à l’accès aux marchés internationaux et au développement des nouvelles techniques de
financement. Ainsi, certains exemples montrent une orientation
vers une plus grande autonomie des services de gestion de la
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dette, faisant appel à des compétences extérieures à l’Administration. Par ailleurs, le suivi régulier des indicateurs d’endettement
nécessite la mise en place de bases de données de la dette, à la
fois fiables et actualisées. Pour ce faire, le recours à des logiciels
du marché ou développés par les organismes internationaux est
de plus en plus fréquent.
Coopération avec le Liban
La coopération du MINEFI avec le ministère libanais des
Finances s’appuie, depuis sa création en 1996, sur l’Institut
des Finances. C’est, en effet, un protocole franco-libanais
signé entre le ministre des Finances libanais, M. Fuad Siniora,
et le groupement d’intérêt public ADETEF (Assistance pour le
développement des échanges en technologie économique
et financière), en 1996, qui est à l’origine de la création de
l’Institut des Finances, pierre angulaire d’une coopération qui
s’est confortée.
Les moyens modernes de diffusion
de l’information financière
L’accès aux marchés internationaux de capitaux conduit à
une demande croissante pour une information financière plus
fiable et largement accessible à la société civile. Le développement de nouvelles technologies de l’information permet une
meilleure utilisation des informations financières, dans le
cadre de l’analyse macroéconomique. Les participants ont été
amenés à engager une réflexion sur les moyens modernes de
diffusion de l’information financière et quatre axes ont animé
les débats :
Les missions de base de l’Institut des Finances sont la formation permanente des agents du ministère des Finances,
l’organisation de la documentation et la sensibilisation des
agents à la nécessité d’améliorer la qualité de service. Cet
Institut, considéré comme une réussite de la coopération
financière franco-libanaise, participe également à toute la
politique de communication interne et externe du ministère,
notamment par la publication de la lettre d’information du
ministère « Hadith El Maliya ».
– les insuffisances constatées dans les systèmes d’information
de certains pays où l’information financière reste largement
incomplète. Cette situation s’explique par l’existence de plusieurs
systèmes de collecte de données financières conduisant à la production de rapports financiers assez peu fiables, mais également
par l’importance des opérations manuelles ainsi que par l’obsolescence des outils informatiques et l’insuffisance des infrastructures de télécommunication dans certaines zones ;
C’est à l’occasion du IXe colloque international des services du
Trésor, qui s’est déroulé à Nice en octobre 2001, que les
premiers contacts ont été noués entre la DGCP, l’Institut des
Finances et la Direction générale des Finances du ministère
des Finances libanais.
Depuis un an, les actions de collaboration menées par la DGCP
dans le cadre de la coopération technique se sont multipliées
avec notamment la participation, en décembre 2002, de deux
experts français à un séminaire sur « les nouvelles approches
budgétaires et comptables » et la présentation en mars 2003
de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) par
M. Jean-Baptiste Gillet, chef de services de la DGCP, devant la
commission des finances du Parlement libanais.
– la promotion de systèmes d’information intégrés permettant de disposer d’informations exhaustives et fiables d’aide à la
décision place le réseau du Trésor Public, de par ses missions de
teneur de la comptabilité de l’Etat et de centralisateur de toutes
les opérations financières, au cœur de cette architecture informatique. Pour le comptable, l’intégration évite la ressaisie d’informations provenant d’entités différentes et améliore l’efficacité du
contrôle. Les informations disponibles sont plus détaillées et plus
rapides à obtenir, conduisant ainsi à des traitements plus efficaces
et à des restitutions plus fiables. Les expériences vietnamienne et
malgache ont contribué à illustrer l’orientation prise par de nombreux pays dans cette voie. Ces systèmes d’intégration se heurtent cependant à des contraintes, notamment en matière budgétaire puisque la dotation en matériel informatique ou le
renouvellement du parc informatique existant nécessite des ressources financières généralement limitées ;
L’organisation du Xe colloque international des services du
Trésor à Beyrouth du 14 au 17 octobre 2003 a été le point
d’orgue de cette collaboration et a marqué, sans aucun
doute, une étape importante de la coopération menée par
la DGCP avec le Liban dans le domaine des finances publiques.
Les perspectives de collaboration pour 2004 s’annoncent
riches. S’appuyant sur l’Institut des Finances, la DGCP apportera l’appui de l’Ecole nationale du Trésor à la mise en place
d’un plan de formation et à la définition de programmes et
de modules pédagogiques. Elle apportera également son
expertise à la promotion des moyens modernes de paiement
et aux procédures de contrôle de la dépense. Enfin, l’accueil
de stagiaires libanais à l’Ecole nationale du Trésor permettra
à l’administration libanaise d’assurer à ses cadres une solide
formation aux métiers de la comptabilité publique.
– l’adaptation des nomenclatures budgétaires et comptables
constitue un préalable pour faciliter la classification des comptes
et présenter l’information financière selon les besoins particuliers
de chaque demandeur : députés, société civile, bailleurs de fonds,
décideurs publics, juges des comptes ;
– l’utilisation des nouvelles techniques de l’information et de
la communication (NTIC) comme outils de diffusion de l’information financière. Des efforts importants ont été fournis par de
nombreux pays dans la mise en ligne des informations financières
sur les sites Web de leurs ministères des Finances. Le Sénégal a
souligné sa participation au système général de diffusion des données du FMI (SGDD) depuis 2001.
que sur le plan interne, sur la recherche d’une plus grande efficacité administrative et sur l’obligation d’assurer un service de
qualité, répondant aux attentes des différents publics bénéficiaires de l’action de l’Etat ;
– la méthodologie d’élaboration des indicateurs de bonne gestion financière. Les indicateurs retenus doivent refléter correctement les missions de l’Etat et être facilement quantifiables. Ils
doivent surtout être réalistes et constituer une motivation pour
les services, tout en étant responsabilisants. Les enquêtes d’opinion constituent, à la base, la meilleure approche retenue par les
participants pour obtenir les indicateurs les plus pertinents. Il a
été souligné la nécessité de mise en place de ces indicateurs dans
le cadre d’une démarche de contractualisation externe (partenariat avec les ordonnateurs) ou interne (lettre de mission pour les
responsables de structure) ;
La recherche d’indicateurs
de bonne gestion financière
Le contexte de « vague démocratique » que connaissent de
nombreux Etats les conduit désormais à se conformer à des critères de bonne gouvernance, prônés par la communauté internationale. Le souci croissant de performance dans l’exécution de
ses missions conduit l’Etat à rechercher des indicateurs pouvant
quantifier sa productivité, à l’instar du secteur privé. La « bonne
gestion » financière d’un Etat, en particulier la bonne utilisation
des dépenses publiques, doit cependant être appréciée en fonction des situations et des réalités particulières de chaque pays. Les
échanges des participants se sont articulés autour de trois axes :
– le suivi et l’évaluation des indicateurs. Les participants ont
insisté sur l’importance d’un dispositif de contrôle susceptible de
fiabiliser les remontées d’information au décideur. Il doit
s’appuyer sur des tableaux de bord régulièrement tenus à jour
dans les différents services. Les indicateurs doivent s’inscrire dans
une stratégie de communication à la fois interne et surtout
– l’opportunité d’élaborer ce type d’indicateurs repose sur
l’obligation de transparence financière, tant sur le plan externe
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externe. Enfin, l’évaluation doit conduire à un réexamen des procédures et des structures en fonction des insuffisances relevées,
mais également à la responsabilisation des gestionnaires par le
biais d’un intéressement aux résultats. Elle peut servir de point
d’appui pour le démarrage d’un processus de certification externe
par des organismes indépendants travaillant dans le cadre de
normes internationales.
d’importantes perspectives pour la modernisation des moyens et
techniques de paiement à la disposition des Etats. Ainsi, que ce
soit pour le recouvrement des recettes ou le paiement des
dépenses, l’Etat dispose, en ce début de XXIe siècle, de nouveaux
outils tels que les virements bancaires parfois dématérialisés, les
prélèvements à l’échéance ou mensuels, les titres interbancaires
de paiement, les cartes bancaires et les paiements via l’internet.
L’expérience française en matière d’expérimentation des cartes
d’affaires et d’achat permettant à certaines personnalités publiques de réaliser, dans des conditions de sécurité démontrées, des
transactions financières courantes a suscité une réflexion sur les
perspectives de dématérialisation des moyens et procédures de
règlement.
La réussite du changement
par la gestion du capital humain
Le secteur public s’est engagé depuis quelques années dans
un vaste mouvement de modernisation qui s’est accompagné par
de réelles évolutions dans la gestion des ressources humaines, les
méthodes de recrutement et les politiques de formation. Les discussions ont porté sur trois problématiques :
La modernisation des finances publiques se traduit, dans de
nombreux pays, par des réformes budgétaires et comptables
s’orientant vers l’adoption de budgets programmes, permettant
de responsabiliser les gestionnaires par la fixation d’objectifs
devant conduire ainsi à une meilleure utilisation des moyens et à
la mise en œuvre d’organisations plus efficientes. Le développement du concept et des procédures de contrôle interne au sein
de chaque administration, associant tous les acteurs, du gestionnaire au comptable, est désormais reconnu au plan international
comme moyen indispensable à la modernisation de la gestion des
finances publiques.
– des méthodes d’enseignement modernes au service d’une
formation dont l’objectif est de former des experts mais également des managers. L’expérience de l’Ecole nationale du Trésor
a permis d’alimenter la réflexion autour d’une méthode de formation basée sur la maîtrise des fondamentaux et sur l’accompagnement des futurs cadres du Trésor Public par la promotion de
l’alternance ;
– l’impact des réformes des finances publiques sur la gestion
des effectifs et sur les modalités de recrutement. L’apparition de
nouveaux profils de postes se traduit par une évolution des
méthodes de recrutement basées sur des critères plus qualitatifs
que quantitatifs. Au Cameroun, un partenariat renforcé entre la
Direction du Trésor et l’ENAM permet de définir des politiques de
formation adaptées aux besoins et les plans de formation sont
calqués sur les réformes engagées. Un fichier informatique du
personnel permet de gérer au mieux les affectations ;
Conclusion
conclusion
Ces rencontres se sont déroulées dans un excellent climat de
travail. La participation des organisations internationales et du secteur privé, agences de notation et banques a, sans conteste,
contribué à enrichir les débats de la dixième édition du colloque
international des services du Trésor en apportant un éclairage
nouveau sur des aspects tels que l’accès aux marchés financiers,
les indicateurs de bonne gestion financière et la diffusion de
l’information financière.
– la problématique de la formation économique et financière
dispensée par les écoles régionales d’Afrique subsaharienne a
enfin été soulevée. Partant du constat selon lequel les formations
dispensées par ces établissements ne sont plus adaptées aux
besoins nouveaux, il a été souligné la nécessaire adaptation de
ces formations aux défis des pays en voie de développement. Les
principales orientations ayant été identifiées sont les suivantes :
accompagner la modernisation des services, préparer le renouvellement des effectifs des ministères des Finances, développer
une offre de formation souple et modulaire par la promotion de
catalogue et de plan de formation adaptés aux besoins des agents,
mieux gérer la ressource humaine et encourager la politique de
valorisation des ressources humaines en offrant des possibilités
de promotion.
L’élargissement aux pays de la zone du Moyen-Orient a, en
outre, permis de diversifier les points de vue, tout en aboutissant
à des conclusions communes sur des thèmes tels que la gestion
de la dette et de la trésorerie. Ces pays, dont les stades de développement et les conditions économiques sont très différents de
ceux des pays d’Afrique subsaharienne, font cependant face à des
défis communs tels qu’une forte croissance démographique
adossée à une croissance économique faible, une population
jeune fortement touchée par le chômage, une administration
dont la taille et le vieillissement des effectifs pèsent sur le reste
de l’économie, une amélioration nécessaire de l’efficacité des services de l’Etat et, plus généralement, des difficultés d’adaptation
aux grands enjeux mondiaux.
La modernisation des fonctions traditionnelles
du Trésor Public
La gestion moderne du Trésor Public prend toute sa signification grâce à l’utilisation des nouvelles technologies qui offrent
쏋
Concours national des « entrées en ville »
La ligue urbaine et rurale pour l’aménagement du cadre de la vie française (LUR) organise son 4e Concours
national des « entrées de ville » qui porte sur la mise en œuvre de projets d’aménagement de zones d’activités
à la périphérie des villes mais aussi sur la réhabilitation ou la restructuration de zones dégradées. Peuvent y
participer les communes dont la population est comprise entre 2 000 et 100 000 habitants et les groupements
de communes sans limitation démographique. Les dossiers de candidature sont à adresser au plus tard le
29 février 2004.
Contacts : LUR, 8, rue Meissonier, 75017 Paris. Tél. 01 42 67 063 06
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