Chapitre 7 : La politique agricole commune I. La PAC et le pouvoir d

Chapitre 7 : La politique agricole commune
I. La PAC et le pouvoir d’intégration des marchés agricoles
Les produits agricoles ont un statut spécifique. La logique est différente des marchés non agricoles
(pas intervention de l’Etat alors que si sur les marchés non agricoles).
La PAC = ensemble complexe d’instruments et de règlements visant à réguler les quantités et les
prix sur le marché mais aussi les aspects sociaux, territoriaux, environnementaux et de santé liés à
l’agriculture.
= un ensemble de mesures visant à contourner le jeu du marché (interférences avec la loi
de l’offre et de la demande) avec pour conséquence principale le maintien de prix agricoles
européens beaucoup plus élevés que les prix mondiaux.
A) Le choix d’une politique commune
La PAC est la plus ancienne des politiques communes. Elle est créée par le traité de Rome et
y figure aux articles 38 à 47. Article 39 = objectifs de la PAC. Elle est réellement mise en
œuvre en 1962 (les moyens). 5 objectifs :
1) Accroître la productivité de l’agriculture
2) Assurer un niveau de vie équitable à la population
3) Stabiliser les marchés
4) Garantir la sécurité des approvisionnements
5) Assurer des prix raisonnables au consommateur
Il n’y a pas de véritable disposition dans le Traité de Rome concernant les moyens. Les
instruments mis en place ne figurent pas dans les traités. Se font via un accord de 1962.
Pourquoi mettre en place une PAC (c’est la seule politique commune qui figure dans le
traité).
1) Poids du secteur agricole (à l’époque, l’agriculture représentait environ 25% de la
population active et 10% du PIB des 6 pays fondateurs)
2) Les marchés agricoles sont instables du côté intrinsèque. Grande instabilité, qui provient
essentiellement du côté de l’offre. Celle-ci est soumise à un certain nombre d’aléas,
comme la nature (conditions climatiques) : il est difficile de connaitre le prix futur d’un
produit. Les agriculteurs formulent des anticipations. Du côté de la demande : elle est peu
élastique = lorsqu’il y a des petites modifications du prix, il n’y a pas d’importantes
modifications de la quantité demandée. Pour qu’il y ait un impact, il faut faire varier le
prix de manière très importante => si on est en situation d’offre excédentaire, il va falloir
modifier de manière importante le prix => la stabilité des revenus agricoles est menacée.
3) Nécessité de moderniser l’agriculture européenne. A l’époque, proportion importante
d’exploitations familiales (petite dimension, productivité insuffisante -> il fallait
moderniser l’agriculture européenne -> la mise en place d’une politique commune
paraissait être la meilleure solution.
4) L’argument de la sécurité d’approvisionnement. Crainte d’une pénurie alimentaire. Il
fallait rendre l’Europe autosuffisante, regagner l’indépendance alimentaire perdue
pendant les guerres.
+ arguments d’analyse économique
 Arguments qui visent à justifier l’intervention des pouvoirs publics : défaillance de
marché (une intervention peut améliorer le fonctionnement du marché)
 L’information imparfaite
 Le phénomène des externalités


On considère qu’il est difficile pour les consommateurs d’avoir des informations (producteurs
sont parfaitement informés, ≠ consommateurs) -> cela va entraver le fonctionnement du
marché. Conséquences ?
Prix anormalement élevé (idée : un prix élevé => qualité élevée)
Menace pour la diversité des produits
Au niveau individuel, l’information est très coûteuse à obtenir (on ne peut pas contrôler le
produit). Les pouvoirs publics sont là pour ça (cela améliore le fonctionnement du marché).
Menace pour la diversité des produits : effets positifs ou négatifs d’une activité économique
sur des tiers et ces effets ne sont pas reflétés dans les prix. Ex : la pollution (l’activité
d’élevage entraîne une pollution des eaux => cela gêne les riverains, ils ne sont pas
dédommagés). Les pouvoirs publics sont là pour donner une valeur monétaire à ces
externalités : ils prennent en compte les coûts (activités + externalités) => la PAC permet
d’internaliser les coûts sociaux.
B) Les principes de la PAC
La PAC est fondée sur 3 grands principes :
- Unicité du marché
- Préférence communautaire
- Solidarité financière
1) L’unicité du marché
Libre-circulation des produits agricoles entre les pays-membres et l’introduction de prix
communs pour les principaux produits agricoles (contrôle des prix : c’est lui qui va venir
perturber le fonctionnement du marché). Ce contrôle des prix passe par la définition, chaque
année, par le Conseil des Ministres de l’agriculture, de 2 prix : prix d’orientation (≈ prix
objectif : objectif fixé de façon à garantir au producteur un certain revenu) et prix
d’intervention (en général légèrement inférieur au prix d’orientation). C’est le prix auquel la
communauté s’engage à acheter les quantités produites en excédent. Quand y a-t-il quantités
produites en excédent ?
Prix blé
Offre de blé
Prix intervention
(>p*)
Absence de
contrôle des prix
Demande de blé
Quantité de blé
Demande au
prix intérieur
offre
Offre excédentaire
Le prix d’intervention = environ prix plancher (on ne peut pas descendre sous ce prix). A ce
prix d’intervention, on a une offre excédentaire stockée achetée par la Communauté, puis
revendue sur le marché mondial.
2) La préférence communautaire
= privilégier l’approvisionnement sur le marché européen -> il faut se protéger des
importations à meilleur prix. Mise en place de protection : droits de douanes (=
prélèvements), subventions (= restitutions). Dans le cadre de cette protection, la
Communauté détermine un prix de seuil qui est le prix auquel les produits peuvent être
importés de l’étranger. Ce prix de seuil est en général supérieur au prix mondial. Ecart entre
le prix de seuil et le prix mondial = prélèvements.
Pour les restitutions : l’objectif de ces subventions est de favoriser l’écoulement de la
production européenne à l’étranger. Pourquoi ? Car il y a une différence des prix entre le prix
mondial et le prix que les agriculteurs obtiendraient sur marché européen. On leur verse une
subvention à peu près égale à l’écart entre le prix mondial et le prix d’intervention.
3) La solidarité financière
Cela concerne la répartition des charges liées à la PAC, charges réparties entre les pays de
l’UE, indépendamment des avantages que retirent les pays de cette PAC -> garantie des prix,
frais de stockage, restitutions. Cette solidarité financière a été mise en œuvre par le FEOGA
(financé par le budget européen).
C) Les moyens mis en œuvre
Organisations communes de marché (OCM). Chaque groupe / produit fait l’objet d’un
règlement de marché -> pour chaque OCM sont décrites toutes les dispositions en matière de
fixation des prix uniques + décision en matière de maitrise de la production + dispositions qui
décrivent l’organisation des échanges de ce produit avec les pays tiers. 4 types d’OCM qui
varient selon le produit :
 Les organisations fondées sur le soutien des prix = 70% de la production agricole. Elles
assurent un prix minimal (ex : céréales, lait, sucre, viande)
 Les organisations fondées sur la protection douanière : pas de contrôle des prix = 25% de
la production (volailles, œufs, importations à bas prix, fleurs, certains fruits et légumes)
 Les organisations d’aide complémentaire : les produits bénéficient de versement d’aides
spécifiques : produits dont la production est déficitaire (blé dur, huile d’olive) -> aides
spécifiques + contrôle des prix
 ONM caractérisées par des aides forfaitaires à l’hectare ou selon les quantités produites
(aide à la production) : lin, chanvre, semence
D) Bilan de la PAC
1er argument en faveur : elle a permis la modernisation des moyens de production +
augmentation de la production (x2, x3, x4). Ex : rendement moyen par hectare de blé : on est
passé de 20 à 70 quintaux, production bovine x2…sur 30 ans.
2ème argument en faveur : la PAC a permis l’autosuffisance de l’Europe. Mais très vite,
l’Europe fait face à des problèmes de surproduction : l’UE est devenue un acheteur
indépendant des excédents (lait, céréales, viande bovine).
Les dépenses liées à la PAC ont augmenté à partir des années 60. La part dans le budget de
l’UE a aussi augmenté.
III. Les règles communautaires de la concurrence
Il y en a de deux types :
- Les règles applicables aux entreprises (articles 81 et 82, ex articles 85 et 86 et règlements
sur les concentrations)
- Les règles applicables aux gouvernements nationaux : les aides d’Etat, la surveillance
communautaire des entreprises publiques nationales
Objet de la législation
Accords entre firmes (horizontaux et verticaux)
Abus de position dominante
Monopolisation du marché
Discrimination par les prix
Aides publiques
Contrôle des concentrations (droit de regard)
Législation communautaire
Article 81 du traité de l’UE
Article 82
Articles 87 à 89
 Règlement n°4064/89 de décembre 1989
(modifié en 1997)
 Règlement n°139/2004 de janvier 2004
 Droit de la concurrence en Europe
A) Les règles applicables aux entreprises
L’article 81 interdit les accords (ententes) entre les entreprises. Ces accords peuvent être
horizontaux (= entre des entreprises d’un même secteur : prix, quantité, conditions de
vente…) ou verticaux (secteur dans lequel on a un certain nombre d’étages : ex : fournisseurs
et entreprises).
Le premier paragraphe interdit par principe toutes les ententes. Dans les paragraphes
suivants (surtout le 3ème), il y a un certain nombre d’exclusions : les accords sont permis dans
certains domaines, comme la sécurité, la défense nationale, les accords de R&D. Dans
l’ensemble, l’interdiction des ententes ne s’applique pas dès lors que l’entente contribue au
progrès technique et économique. En particulier, la coopération entre les petites et
moyennes entreprises est favorisée dans la mesure où les entreprises qui réalisent un chiffre
d’affaires inférieur à un certain seuil (300 millions d’euros) ont la possibilité de réaliser des
ententes. Ces accords sont interdits et passibles de sanctions pécunières (amendes,
astreintes). A la différence des EU, où des sanctions pénales sont possibles, la Commission ne
dispose d’aucune compétence judiciaire. Certains accords sont autorisés au sein de l’UE (ex :
petites entreprises).
Art 82 condamne le problème de l’abus de position dominante = il est interdit, pour des
entreprises, d’exploiter de façon abusive une position dominante. Une entreprise est en
position dominante quand elle se trouve dans une situation de puissance économique qui lui
permet d’avoir un comportement indépendant, notamment vis-à-vis de ses concurrents mais
aussi vis-à-vis des consommateurs. L’abus de position dominante entraine l’exploitation
abusive au détriment des consommateurs. Pour évaluer la position dominante, on évalue la
part de marché : si elle est inférieure à 25% = pas de position dominante. Au dessus de 25% on
considère qu’il peut y avoir position dominante. La position dominante doit concerner le
marché commun ou une partie importante de celui-ci. Pour évaluer ensuite l’abus de position
dominante, on évalue les profits (abus de position dominante = profits élevés). Les pratiques
qui peuvent être à l’origine d’une position dominante sont, par exemple, la monopolisation
du marché, qui peut être mis en œuvre par le biais de barrières stratégiques à l’entrée = le
monopole en place va exploiter l’avantage d’être déjà installé sur un marché pour adopter un
comportement qui dissuaderait les autres concurrents. Ex : industrie pharmaceutique :
beaucoup de produits sans brevet => les médicaments tombent dans le domaine public => les

1)
2)
3)
grands laboratoires, à ces moments là, ont mis en place des barrières stratégiques (=>
multiplication des litiges contre les petits producteurs. Tant qu’il y a litige, impossible de
vendre le produit). Autre exemple d’abus de production : discrimination par les prix. Une
entreprise propose des prix différents selon le consommateur pour un même produit. Les
accords entre firmes peuvent aussi conduire à des abus de production. Les articles 80-82
datent de 1957.
En 1989, l’UE s’est dotée d’un nouvel instrument : le contrôle des concentrations. Logique =
prévenir des situations d’abus de production (démarche préventive). Par l’article 89, les
concentrations entre les entreprises qui créent ou renforcent une position dominante sont
interdites par ce règlement. Depuis ce règlement, les concentrations (fusions, acquisition,
prise de contrôle) doivent être notifiées à la Commission européenne et ce, quel que soit le
nombre d’entreprises impliquées. Ce règlement de 1989 est modifié en 2004. Objectif =
pallier les défauts associés au précédent. Ces défauts entrainaient un accroissement
important du nombre de notifications à la Commission (1991 : 63 -> 2002 : 277 [2000 : 345]).
Lorsque l’on notifiait une opération, on obtenait l’accord de la Commission -> la Commission
est plus exigeante dans ses analyses des projets de concentrations. Un autre problème : il est
arrivé que l’Europe refuse le projet et que les autorités antitrust américaines étaient pour.
Règlement de 2004 : on n’a plus la centralisation par la Commission des contrôles de
concentration et on repose + sur le principe de subsidiarité : plus obligé de notifier la
Commission, sauf si au moins 3 Etats le demandent. L’évaluation des conséquences relève
maintenant des entreprises (doivent apporter la preuve que ce n’est pas néfaste) : la
responsabilité nationale est renforcée.
Pour améliorer le fonctionnement de la mise en œuvre des règles de concurrence, l’échange
d’informations est favorisé entre les autorités nationales : pour ce faire, on a mis en place un
réseau européen de la concurrence.
Rapprochement de la politique américaine antitrust. On donne plus d’importance à
l’évaluation des conséquences et on tient compte de l’efficacité.
La Commission s’est vue reprocher de ne regarder que l’intérêt du consommateur (≠ US :
entreprises). La Commission poursuit une politique active du contrôle des concentrations. Elle
amène, en collaboration avec les EU, des cartels internationaux. Depuis les années 90, elle
s’est dotée d’un nouvel instrument : la politique de clémence = prévoit que les sanctions à
l’égard des entreprises qui dénoncent leur appartenance à un cartel ou facilitent les
investigations soient revues à la baisse. S’est révélé efficace. Exemples :
Entente entre Soheby’s et Christie’s (vente aux enchères) -> accord sur le prix. Ce cartel a
été démantelé grâce à Christie’s. La Commission ) condamné Soheby’s à 20 000 000€ et
immunité pour Christie’s.
Entente sur vitamines : EU condamnés à 855 000 000 de dollars + sanctions pénales (en Europe
seulement l’amende)
Lysine : sanctions pénales + pécunières aux EU, UE que sanction pécunière.
En termes de pénalité, c’est le cartel des vitamines qui détient le record.
B) Les règles applicables aux gouvernements nationaux
-> Pourquoi ces règles ? L’intervention de l’Etat peut venir contrecarrer le fonctionnement
des marchés -> cela peut s’avérer néfaste, notamment pour les consommateurs. Règles
applicables = articles 87 à 89. Article 87 : les aides d’Etat (ou d’origine publique) sont
déclarées incompatibles avec le marché commun. Ces aides s’appliquent aussi bien aux
entreprises privées que publiques. Il existe différentes formes d’aide d’origine publique :
subventions, exonération d’impôt et de taxe, prêt à des conditions favorables, couverture de
perte d’exploitation => l’article 87 interdit ces formes d’aides susceptibles de procurer un
avantage à l’entreprise qui en bénéficie. L’article liste aussi des aides qui sont autorisées ou
autorisées sous condition : ex : aide à finalité régionale, à finalité sectorielle (pour
développer l’activité dans certains secteurs), destinées à promouvoir des projets
communautaires (ex : protection de l’environnement) => ok après examen.
Aides autorisées sans examen : aides à caractère social (au profit du consommateur) + aides
destinées à remédier aux conséquences de catastrophes naturelles ou d’événement
exceptionnel. Missions de la Commission :
1) Contrôler les aides de l’Etat. Comment ? Idée = il faut que la Commission essaie d’évaluer
la conséquence d’une aide sur le plan communautaire -> elle reçoit des informations des
gouvernements, des partis directement intéressés (notamment concurrents).
Généralement, l’Etat est l’acteur mis en cause, mais c’est lui qui signe => procédures
difficilement mises en œuvre. Depuis la fin des années 80, changement d’attitude :
application de + en + stricte des règles (tendance à la baisse des aides de l’Etat) : de 104
milliards (1992) on est passé à 82 milliards (2000). En termes de PIB : de 1,5% à 1% selon
les pays. La France est particulièrement concernée (2ème position au niveau européen
après l’Allemagne -> 9 milliards = 0,5% du PIB français)
2) Concernant la surveillance des entreprises publiques : elles sont soumises aux mêmes
règles de concurrence entre les entreprises publiques et privées au sein de l’UE.
II. La politique industrielle
B.Corrat (2000) a fait un rapport dans lequel il propose une définition de la politique industrielle :
ensemble des actions à l’initiative du pouvoir public visant, dans un état donné des marchés et de
leur organisation, à opérer des transferts de ressources […] dans le but d’atteindre des objectifs
déterminés en terme de compétitivité des entreprises concernées par le territoire d’application de
la politique industrielle.
- place des pouvoirs publics
- transfert de ressources
- objectif = améliorer compétitivité des entreprises.
CECA : changement d’orientation avec le Traité de Rome -> aucune disposition en matière de
politique commune industrielle.
A) Une politique récente
Nécessité d’avoir des dispositions en matière industrielle dans les années 90. La Commission
européenne publie une publication, « la politique industrielle dans un environnement ouvert
et concurrentiel » => il faut que l’Europe se dote d’une politique industrielle commune. La
politique industrielle n’est pas présentée comme une forme d’intervention de l’Etat. Fin des
années 80 : faiblesse de l’industrie européenne => la Communauté s’est dotée d’une doctrine
et a incorporé dans le traité des dispositions. Cette politique industrielle est incorporée dans
le traité sur l’UE (art. 157) -> orientation de la politique industrielle. L’article stipule que la
Communauté contribue à la réalisation des objectifs de la politique industrielle au travers de
ses autres politiques (politique de recherche et développement, politique régionale
[allocation des fonds structurels], politique de l’environnement…)
B) Une politique libérale, orientée vers l’entreprise
La politique industrielle ne doit pas être à l’origine de distorsion de concurrence. But =
renforcer la compétitivité de l’industrie européenne. Parmi les objectifs assignés à cette
politique industrielle, on a le fait d’encourager le développement des entreprises
(notamment les PME), encourager aussi la coopération entre les entreprises, encourager
l’innovation, la recherche et le développement technologique et favoriser l’adaptation de
l’industrie au changement structurel => créer environnement favorable pour l’entreprise. On
favorise l’action sur l’environnement plutôt que des actions spécifiques. On privilégie
l’innovation, la connaissance, la recherche, la commercialisation de produits plus
respectueux de l’environnement. Avec la stratégie de Lisbonne, on a constaté une relance de
cette activité industrielle. Relance lancée en 2005 concerne de nouvelles orientations. Cette
nouvelle politique industrielle s’inscrit dans l’objectif de Lisbonne. Elle concerne le secteur
manufacturier (environ 4 millions de personnes en Europe, +80% des dépenses R&D du secteur
privé). Les conditions cadre sont définies, initiatives qui concernent des secteurs en
particulier + trans-sectoriel.
- Initiatives spécifiques dans les secteurs : produits pharmaceutiques, défense et
information, technologies de l’information et de la communication, biotechnologie.
- Initiatives trans-sectorielles : recherche et innovation industrielle, droit de propriété
intellectuelle et contrefaçon => politique amenée à jouer un rôle de plus en plus
important.
Un des objectifs de la PAC était de rendre l’UE autosuffisante. Ça a tellement fonctionné que
l’UE présentait des excédents de production (coûteux pour la Communauté). La progression
des dépenses liées à la PAC a entrainé des réformes.
II. Evolution de la PAC : des réformes successives
A) Les réformes des années 80
Objectif = résorber les excédents de production pour diminuer les coûts de la PAC.
1984 : instauration de quotas – quantités maximales garanties. Les producteurs sont autorisés
à dépasser les quotas mais cela va entrainer une taxe (ex : quota laitier)/
+ on a introduit un contrôle des dépenses en 1988 => limitation de la croissance du budget du
FEOGA (1988 : limite = fonds ne peut pas augmenter plus que 74% du PNB communautaire).
 Adaptations à la marge. Toute la logique de la PAC (intervention du contrôle des prix) n’est
pas remise en cause. On va revenir dessus dans les années 90.
B) Les réformes des années 90
La réforme « McSharry » de 1992 marque une vraie rupture avec la logique. Objectif = réduire
les coûts + limiter la surproduction. Cette réforme combinait 3 types de mesures. La politique
de soutien des prix est remplacée par une politique de soutien des revenus agricoles :
 Baisse des prix garantis = prix d’intervention
 Mécanisme de mise en jachère et gel des terres
 Aides directes au revenu (pour compenser les pertes découlant de la baisse des prix
garantis) -> céréales, oléagineux, productions animales [aides basées sur effectifs du
troupeau].
+ dispositions en matière de protection de l’environnement et développement du tourisme
rural
La réforme McSharry s’inscrit dans le cycle de négociation « Uruguay Round » (1986-1993) ->
réduction progressive des aides publiques à la progression. La réforme de 1999 poursuit la
logique de la réforme de 1992 :
 Nouvelle baisse des prix garantis prévue pour la plupart des produits (= prix européens se
rapprochent du prix mondial)
 Accroissement des aides directes
 Introduction de mesures en faveur de l’environnement du développement rural
C) Un bilan controversé
Dans l’ensemble, on a réussi à contenir la progression des dépenses budgétaires (environ 40
milliards d’euros en 2002) => environ 1/2 = aides directes aux agriculteurs. Les dépenses de
soutien au prix sont très faibles, et pour certains produits, inexistantes.
 Tendance à la baisse plus ou moins marquée. Ex : prix du blé : - 5,6 ; prix + subvention : 1,9 (sur 10 ans : 1991 – 2001) ; lait : prix = -0,3, colza = -5,5, porc = -2,6
Pour les subventions, c’est plus nuancé : seulement pour blé (-1,9), porc (-2,4), betterave
 Le prix européen se rapproche du prix mondial.
Avant la réforme, les prix sont supérieurs aux coûts pour l’ensemble des produits agricoles :
ce n’est plus le cas en 2001 -> prix = 2% des coûts pour le blé et 63% des coûts pour le colza.
Cette baisse des prix à la production a surtout profité aux acteurs en aval (transport,
conditionnement…), pas aux consommateurs. Augmentation à la baisse de l’indice des prix à
la consommation. Au niveau extérieur, l’UE reste exportatrice nette de denrées agricoles
brutes. Le solde de la balance extérieure agro-alimentaire est faiblement négatif.
On observe une progression des revenus jusqu’en 1995 puis une quasi stagnation. En 2002, le
revenu moyen des agriculteurs a chuté de 3,8%. Très grande hétérogénéité selon le type de
production, la région, ou encore la taille des exploitations. Cette réforme de la PAC
conditionnait un certain nombre d’aides aux quantités produites.
La PAC, une politique inéquitable :
 Baisse du nombre des exploitations agricoles dans l’UE
 Concentration des activités
 Augmentation de la taille moyenne des exploitations
 Côté positif de cette réforme : a encouragé des choix moins productivistes.
Accord 2003 signé par les ministres de l’agriculture -> mesures arrêtées concernant les aides :
aides directes au revenu des agriculteurs sont « découplées » des quantités produites
(deviennent indépendantes des quantités produites).
+ fusion des aides et primes existantes en un « paiement unique », indépendant de la
production. Paiement subordonné au respect de l’environnement.
Aides découplées sauf pour l’élevage bovin (bénéficie toujours de prime par animal)
+ répartition équitable de ces aides : les fonds dégagés peuvent être réalloués + versés à de
jeunes agriculteurs ou pour améliorer le développement des produits ou préserver
l’environnement.
Le cas du secteur laitier : il a été décidé un abaissement sensible du prix d’intervention mais
des quotas sont maintenus au moins jusqu’en 2014 – 2015.
La réglementation de 2006 revient sur les moyens mis en œuvre de la PAC : propose la mise en
place d’une organisation commune de marché pour l’ensemble des produits agricoles. Date
butoir pour la réalisation de cette OCM unique = 2013. Comparaison avec la « Farm Bill »
américaine : les subventions sont très importantes. La dernière loi cadre votée en 2002
prévoyait d’augmenter en 5 ans les dépenses fédérales de soutien à l’agriculture de 180
milliards de dollars -> système de subventions, aides directes aux agriculteurs découplées, aides
d’urgence + paiements qui relèvent du système des « marketing loans » (prêts de soutien
accordés par le ministère). Ces paiements assurent un prix minimum garanti aux agriculteurs
(blé, maïs, coton, riz, soja). Cela a contribué à l’augmentation des subventions de près de 80%
= jamais observé dans les EU -> face à cette progression, la nouvelle loi cadre prévoyait une
réduction (pas acceptée par le Sénat).
 Une PAC qui repose sur l’intervention des pouvoirs publics, pas seulement en Europe.