La transformation de l`Otan - Centre d`études et de recherches

REPÈRES
La transformation de l’Otan :
trois périodes, trois mutations
Brahim SAIDY
Ancien chercheur du Programme du Dialogue méditerranéen du Collège de défense de
l’Otan, Brahim Saidy, PhD, est actuellement chargé de cours à l’Université Laval et à
l’Université Sherbrooke au Canada.
C
ette réflexion fournit une grille d’analyse théorique sur les mutations fonctionnelles de l’Otan et son maintien malgré la disparition de la menace
soviétique. Elle s’attache à répondre à trois questions : pourquoi les États
s’allient-ils ? Pourquoi une alliance se maintient ou se dissout ? Et, en quoi consiste le dilemme sécuritaire d’une alliance ?
La période de la primauté de la défense collective
Les alliances militaires sont un phénomène constant tout au long de
l’histoire des relations internationales. Stephen Walt entend par cette notion : « Un
accord formel ou informel entre deux nations ou plus pour collaborer sur des questions de sécurité nationale ». Cet accord peut être établi en temps de paix ou au
moment du déclenchement d’un conflit pour mener une réaction collective tout
en spécifiant les aspects politiques et militaires de cette coopération. Une alliance
militaire a pour mission de défendre ses membres contre des attaques extérieures.
Le politologue québécois, Vincent Lemieux, distingue trois concepts : l’alliance, la
coalition et l’alignement. Ainsi, les alliances sont généralement plus durables que
les coalitions, par définition temporaires. La notion de l’alignement renvoie à celle
de tendance générale et contrairement aux alliances qui ont généralement un caractère militaire, elle se réfère à des prédispositions à la coopération dans divers
domaines, y compris le domaine économique. Lemieux souligne que la notion
d’alliance est la plus courante. Cependant, depuis les événements du 11 septembre
2001, le terme de coalition ad hoc est souvent employé s’agissant de l’Otan (alliance) pour désigner l’action collective menée contre le terrorisme. Ainsi, la coalition
correspond à un groupement d’États formé temporairement à la suite d’un conflit
pour des raisons politiques ou stratégiques. Trois exemples de coalitions formées
par les États-Unis illustrent bien cette définition : la coalition de 33 pays contre
l’invasion du Koweït par l’Irak (1990-1991), la coalition internationale contre le
terrorisme en 2001 et la « coalition of the willing » pour mener l’intervention militaire en Irak en 2003.
Par ailleurs, la formation des alliances s’explique par l’équilibre des puissances comme mécanisme régulateur dans un environnement instable. Les États
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adoptent des politiques d’alliance pour imposer une volonté commune à un ennemi commun ou pour restaurer la légitimité d’un pouvoir faible fragilisé par des
menaces tant internes qu’externes. Car l’alliance militaire peut servir d’instrument
de régulation des relations internationales et de vecteur de paix dans la mesure où
elle maintient un équilibre de puissance. Par contre, elle peut apparaître comme un
facteur d’instabilité du système international car ses mécanismes créent, selon
Snyder, un « dilemme d’alliance ». Cela veut dire que les États qui ne forment pas
une alliance sont perçus par les États alliés comme une menace et ils sont
contraints, par conséquence, de constituer une alliance de puissance équivalente
pour équilibrer la menace. Par cet effet de symétrie, la création de l’Otan en 1949
a entraîné la création du pacte de Varsovie en 1955. Il en est résulté une bipolarisation et une spirale d’action-réaction. Les conditions de la paix demeurent relatives puisque les objectifs de sécurité d’une alliance poussent le groupe des pays à
y adhérer tant qu’il y a un intérêt commun.
La formation de l’Otan dans le contexte géopolitique de la confrontation
Est-Ouest fait d’elle d’abord et avant tout une alliance militaire : un accord de
défense collective basé sur le principe selon lequel la sécurité de chacun de ses pays
membres est liée à celle de tous les autres et que la menace pesant sur la sécurité de
l’un affecte tous les autres. C’est aussi une alliance politique qui concrétise le lien
transatlantique entre l’Europe et l’Amérique du Nord. Elle offre un cadre privilégié pour la consultation sur les questions de sécurité et encourage aussi la coopération économique, politique et culturelle que mettent en place les structures de cette
organisation pour accroître la prospérité de tous les pays membres. Ainsi, l’Otan
offre à ses membres, comme toute alliance militaire, un niveau de sécurité plus
élevé que celui auquel ils auraient pu prétendre individuellement et sécurise leurs
intérêts propres, ce qui constitue le ciment primordial de la coopération dans le
domaine de sécurité et de défense au sein de l’Alliance. Toutefois, du point de vue
de Karl Deutsch, l’Otan n’était pas une simple alliance de coordination des politiques de défense et de sécurité et elle a donné naissance à une communauté de
valeurs ou une communauté de sécurité.
Stephan Walt souligne que ce sont les intérêts convergents définis en
termes de coûts et bénéfices qui déterminent l’adhésion d’un État à une alliance.
Walt n’écarte pas les facteurs idéologiques et sociologiques, à savoir le partage de
valeurs communes, et met l’accent sur l’ambition des États-membres de faire partie intégrante d’une communauté politique plus large. John Mearsheimer estime
que la formation de l’Alliance atlantique était tout simplement dictée par la structure bipolaire du système international issu de la Seconde Guerre mondiale dans le
but de préserver un équilibre global des forces contre l’Union soviétique. Au cours
de cette période, la stratégie militaire de l’Otan était essentiellement fondée sur la
défense collective pour assurer la sécurité de tous ses membres conformément aux
dispositions de l’article V de son traité constitutif.
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REPÈRES
De la défense collective à la sécurité collective
La fin de la bipolarité du système international allait rapidement remettre
en cause la légitimité et la raison d’être de l’Otan. Aujourd’hui, cette dernière n’est
définitivement plus l’organisation qui existait du temps de la confrontation EstOuest. Si la base du système collectif de défense demeure la même depuis sa création en 1949, l’Otan a connu plusieurs changements principaux pour s’adapter à
la situation de sécurité mondiale issue de la fin de la guerre froide. Ce qui renvoie
à la question du maintien et la dissolution des alliances militaires.
Selon le paradigme réaliste en relations internationales, les alliances militaires reflètent la distribution des moyens de puissance au sein du système des
États. Une alliance victorieuse n’est donc pas supposée survivre aux conditions qui
l’ont fait naître, c’est-à-dire qu’elle se dissout une fois que l’ennemi commun a été
vaincu. Mais, pourquoi l’Otan est-elle encore là et pourquoi les États signataires du
Traité de Washington se sont engagés dans une profonde transformation de cette
structure héritée de la guerre froide ? Faute d’avoir pu prévoir la fin de la confrontation Est-Ouest, l’approche réaliste est aujourd’hui très fortement contestée et elle
a eu du mal à expliquer pourquoi l’Otan persiste malgré la disparition de la menace soviétique, et pourquoi la Russie, malgré son potentiel nucléaire, est perçue
actuellement par l’Otan comme un partenaire et non plus comme un adversaire ?
Cette contestation — qui n’est certes pas nouvelle — a conduit Stephen
Walt à procéder à une analyse du cycle de vie des alliances en expliquant les raisons
pour lesquelles une alliance se maintient ou se dissout. Selon lui, premièrement,
l’appartenance à une alliance a un coût tel pour chaque membre que l’abandon
partiel de souveraineté ou la cotisation financière pourraient apparaître un
moment donné plus élevés que les bénéfices tirés. Dans ce cas, si la menace qui
était à l’origine de la formation de l’alliance n’existe plus, il est possible que les
membres de cette alliance cherchent d’autres solutions pour se protéger.
Deuxièmement, l’existence d’une crise de confiance résulte des doutes sur la capacité de l’alliance à assurer efficacement la sécurité de ses membres. Troisièmement,
le changement des valeurs politiques et idéologiques d’un régime politique donné
érode le ciment qui unit les membres de l’alliance comme cela s’est produit avec les
pays de l’Europe de l’Est et l’URSS. Enfin, le retrait d’une alliance peut être provoqué par des nouveaux éléments de l’intérêt national. Les alliances se maintiennent, selon Walt, s’il y a d’abord une puissance hégémonique capable de maîtriser
les équilibres au sein de l’alliance comme c’est le cas des États-Unis avec l’Otan.
Dans le contexte d’une alliance militaire orpheline d’un ennemi, l’Otan s’est
trouvée dans une crise de légitimité et de raison d’être l’obligeant à redéfinir ses finalités et ses stratégies, et de rechercher un nouveau rôle adapté à la structure de
l’après-guerre froide. Cela est tout à fait logique pour une alliance militaire dont les
modes d’organisation et de fonctionnement avaient été conçus précisément pour se
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défendre contre un ennemi commun : l’URSS et le Pacte de Varsovie, dans l’hypothèse d’un conflit majeur opposant le « bloc oriental » et le « bloc occidental ».
L’avenir de l’Otan a fait surgir un certain nombre d’idées différentes sur
l’élimination ou le maintien de cette organisation. Mongrenier dégage trois écoles
de pensée qui ont dominé ce débat, particulièrement, aux États-Unis. La première
estime que la fin de la confrontation Est-Ouest devrait logiquement entraîner la
dissolution de l’Otan puisque sa raison d’être n’est plus justifiée et sa mission de
dissuasion et d’équilibre stratégique est bien remplie. Elle juge son existence obsolète et préconise même sa disparition. La deuxième voit en elle une nouvelle structure à l’instar de l’OSCE pour produire du consensus politique et de la légitimité
internationale. La troisième, enfin, qui concrétise la réalité actuelle de l’Otan, estime que celle-ci doit être « globalisée » pour répondre aux nouvelles menaces audelà des limites établies de sa zone de responsabilité et doit élargir considérablement sa sphère géographique ainsi que son domaine de compétences.
Plusieurs chercheurs estiment que l’Otan n’est plus une Alliance de défense militaire fondée sur la proximité géographique de ses membres. Elle est devenue
une organisation à caractère politique, sa mission principale étant désormais les
opérations « hors-zone » et la lutte contre le terrorisme, missions qu’elle peut mener
en principe dans le monde entier, seule ou en partenariat avec des coalitions de circonstance. Du point de vue de David Yost, l’Otan n’a rien perdu de son utilité, elle
n’est plus une organisation de défense collective au sens strict de l’article V du
Traité de Washington de 1949, mais elle est aussi une organisation de sécurité collective au terme de laquelle elle reste un fournisseur de services en matière de sécurité et un vecteur de l’extension de la démocratie, dont le champ d’opération
recouvre la planète entière. Il ajoute que l’Otan n’a pas renoncé à ses responsabilités traditionnelles qui s’inscrivent désormais dans une gamme élargie de missions,
mais elle avait cessé d’être ce qu’elle avait jadis été. Pour David Haglund, cette
transformation pose la question des « frontières naturelles » d’une Alliance de
défense devenue moins géographique que fonctionnelle. De son côté, William
Hopkinson suggère que pour évaluer ce que sont ou devraient être les nouvelles
fonctions de l’Otan, il faut se demander quelle est la nature des menaces qui pèsent
sur la sécurité des membres de la communauté atlantique. Les Alliés n’ayant plus
besoin dans un avenir prévisible de protéger leur territoire contre une attaque
majeure, les engagements de défense collective constituant la raison d’être de
l’Alliance ont pour ainsi dire disparu.
Cette transformation fonctionnelle concrétise réellement le fait que l’Otan
a bel et bien dépassé le débat selon lequel elle a perdu toute raison d’être et est sur
le déclin. Elle est un révélateur de l’évolution progressive de la position américaine
du fait que la nouvelle stratégie de sécurité nationale américaine souligne que
« l’Alliance doit être en mesure d’agir partout où ses intérêts sont menacés, en
créant des coalitions sous mandat de l’Otan ou en se ralliant à des coalitions formées pour des missions spécifiques ». Depuis la fin de la guerre froide, le « Hors
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zone », au sens de l’article V, est devenu potentiellement l’espace principal d’intervention de forces armées de l’Otan (KFor, Isaf, NMT-I en Irak, Opération Allied
harmony en Macédoine, Darfour, Active Endeavour en Méditerranée…). Ces opérations absorbent une grande partie de l’énergie politique et militaire de l’Alliance
et soulèvent plusieurs interrogations sur leur base juridique, leur composition, leur
degré de coopération avec d’autres institutions présentes sur le terrain, leurs buts
poursuivis et leur structure de commandement.
Le 11 septembre : une nouvelle justification de l’existence de l’Otan
Au-delà de l’implosion de l’Empire soviétique et l’effondrement de l’idéologie communiste, l’événement ayant le plus contribué à la transformation de
l’Otan est celui des attaques terroristes de septembre 2001. Cet événement a été
déclencheur d’une révision touchant presque tous les concepts et les doctrines de
l’Alliance pour faire face aux défis posés par le terrorisme. Il a ouvert la voie à une
nouvelle justification de l’existence de l’Otan, prémices d’un nouvel accroissement
de ses missions, mais aussi de profondes divergences transatlantiques.
La lutte contre le terrorisme fait désormais partie intégrante des missions
de l’Otan sans aucune limite géographique et est devenue un volet essentiel dans
le cadre de ses programmes de partenariats avec les pays non-membres (Dialogue
méditerranéen, Initiative de la coopération d’Istanbul, Otan-Russie…). Le contenu concret de la stratégie antiterroriste a été officiellement lancé par la déclaration
de Reykjavik, du 14 mai 2002, dans laquelle les Alliés rappellent que « […] toute
attaque armée contre le territoire des Alliés, de quelque direction qu’elle vienne,
serait couverte par l’article V du Traité de Washington […] ». Lors du Sommet de
Prague, du 21 novembre 2002, un Concept militaire relatif à la défense contre le
terrorisme a été adopté.
Toutefois, les avis des Alliés sur le rôle à jouer contre les menaces asymétriques sont nettement divisés sur les ripostes à adopter et la nécessité de recourir
ou non à la force. Tout en reconnaissant les dangers que représente le terrorisme
pour la sécurité internationale, plusieurs Alliés ne partagent pas l’approche globale
américaine dans ce domaine qui tend à concentrer tous les problèmes du monde
dans le « terrorisme ». À titre d’exemple, certains pays européens, notamment la
France et l’Allemagne, tendent à ne favoriser l’emploi de la force qu’en dernier
recours et estiment que la condition préalable est l’éradication de l’environnement
instable dans lequel le terrorisme se développe, d’où l’importance du développement économique, d’un travail diplomatique et de renseignement multilatéral,
accompagné par un processus de règlement des conflits, notamment le conflit
israélo-arabe. Par contre, les États-Unis — qui considéraient « the global war on
terror » comme ennemi unique — plaidaient pour un fort recours à l’action militaire. Cela montre bien les divergences portant sur l’inadéquation qui existe entre la
nature des risques et les moyens mis en place pour les réguler. La problématique de
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l’Otan réside dans une vision américaine interventionniste opposée à celle de
l’Union européenne qui veut limiter la compétence de l’Otan à son périmètre initial, réservant le reste à un mandat explicite de l’ONU, voir à une compétence spécifique européenne. Le refus de la majorité des pays européens d’envoyer les
troupes de l’Otan en Irak en 2003, et la mise en doute de la légalité de cette guerre a cristallisé cette fracture transatlantique et mis en évidence les limites de la
cohérence stratégique qui existe, aujourd’hui, dans les relations transatlantiques.
Cette fracture révèle l’existence de ce qu’on pourrait appeler le dilemme sécuritaire d’une alliance. Peter Rudolf explique ce dilemme en soulignant que
« […] les pays qui appartiennent à une alliance craignent que leurs Alliés les abandonnent au moment où ils ont besoin d’eux » et que certains « redoutent eux-mêmes
de se retrouver piégés dans des conflits auxquels ils ne considèrent pas devoir participer pour défendre leurs intérêts vitaux ». Ce dilemme sécuritaire de l’Otan apparaît
aussi dans l’invocation de l’article V du Traité de Washington pour la première fois
de l’histoire de l’Alliance. Cette invocation a déclenché une véritable frustration des
Alliés européens car elle ne leur a donné aucun poids dans la définition des opérations. Si aucun pays membre de l’Otan n’a interprété cette activation comme une
obligation de fournir un soutien militaire inconditionnel, leur offre de solidarité s’est
heurtée à un manque d’intérêt et de prolongement militaire car les États-Unis ont
préféré intervenir dans un premier temps en Afghanistan sans recourir à l’Otan. Les
raisons qui ont poussé les États-Unis à inscrire la riposte militaire dans une coalition
ad hoc et non pas dans le cadre de l’Otan se résument dans la déclaration de
l’ex-Secrétaire américain à la Défense, Donald Rumsfeld, qui déclarait : « C’est la
mission qui définit la coalition et non la coalition qui définit la mission ». Rudolf voit
dans cette déclaration que « Washington a clairement opté pour la formation d’une
coalition de volontaires pour mener sa guerre contre le terrorisme plutôt que de risquer de se retrouver empêtrée dans les processus décisionnels de l’Alliance ». Chaque
mission militaire peut désormais faire l’objet d’une coalition différente ce qui entraîne une grande instabilité dans les alliances en place. L’histoire des relations internationales relate que ces coalitions ne sont pas nouvelles, mais sont en train de devenir
la règle afin d’éviter les contraintes propres aux alliances militaires.

L’analyse de ces trois mutations fonctionnelles dans le parcours de l’Otan
illustre bien le caractère évolutif de la notion de l’alliance militaire. Celle-ci n’est
pas immuable. Elle s’adapte en permanence aux transformations du système international en fonction de l’évolution du concept de sécurité qui n’est pas, du point
de vue contemporain, produite par le seul militaire. Cela veut dire que les politiques agréées par les pays membres de l’Otan n’ont cessé d’évoluer en fonction des
changements de l’environnement stratégique. Cette transformation confirme et
résulte d’une conception fonctionnaliste de la sécurité transatlantique ordonnée
par la crainte des nouvelles menaces.
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REPÈRES
ÉLÉMENTS DE BIBLIOGRAPHIE
Stephen Walt : The Origins of Alliances, Londres, Cornell University Press, 1987.
Vincent Lemieux : Les coalitions : liens, transactions et contrôles, Paris, PUF, 1999.
Glenn Snyder : « The Security Dilemma in Alliance Politics », World Politics, vol. 36, 1984.
Stephen Walt : « Why Alliances Endure or Collapse », Survival, vol. 39, n° 1, 1997.
John Mearsheimer : « The False Promise of International Institutions », International Security, vol. 19, n° 3, 1994.
Jean-Sylvester Mongrenier : « La nouvelle Otan : des rivages Nord atlantiques aux confins eurasiatiques », Hérodote,
n° 118, 2005.
David Yost : NATO Transformed: The Alliance’s New Roles in International Security, United States Institute of Peace
Press, 1998.
David Haglund : « Quelles frontières naturelles pour l’Otan ? », Revue internationale et stratégique, n° 47, 2002.
William Hopkinson : « Élargissement : une nouvelle Otan », Cahiers de Chaillot, n° 49, Paris, 2001.
Elizabeth Jones : « Les États-Unis et l’Otan : une coopération active », E-journal-USA, juin 2004.
The White House, National Security Strategy of the United States of America, septembre 2002.
Otan, Communiqué de presse M-NAC-1(2002)59, 14 mai 2002, paragraphe 3.
Otan, MC-472- Concept militaire relatif à la défense contre le terrorisme : Annexe-A, Prague 2002.
Peter Rudolf : « Le Moyen-Orient doit-il constituer le nouveau front central de l’Otan ? », Revue de l’Otan, printemps 2004.
Donald Rumsfeld : conférence de presse après la réunion des ministres de la Défense de l’Otan à Bruxelles,
18 décembre 2001.
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