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LES AVIS DU
CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL DU LIMOUSIN
Décentralisation et Pouvoir réglementaire
RAPPORTEUR : M. Stéphane MONCHAMBERT
CHARGE D’ETUDES : M. François LAURENT
Rapport n°2014 – 07 adopté
lors de la séance plénière du 4 Novembre 2014
Décentralisation et Pouvoir réglementaire
RAPPORTEUR : M. Stéphane MONCHAMBERT
CHARGE D’ETUDES : M. François LAURENT
DECENTRLALISATION ET POUVOIR REGLEMETAIRE
RAPPORT N ° 2014 - 07
« DECENTRALISATION ET POUVOIR REGLEMENTAIRE »
ADOPTE A LA MAJORITE DES VOIX
LORS DE LA SEANCE PLENIERE DU 4 NOVEMBRE 2014
66 VOTANTS
46 POUR
Collège 1 : « Entreprises et activités professionnelles non salariées »
M.M.BRUNAUD, LIMOUSIN, NESTI, Mme BEAUBELIQUE (CCIR du Limousin)
M.PERIE (MEDEF)
M.BRANDY (Fédérations régionales du Bâtiment et des Travaux publics)
M.COINAUD (CGPME)
M.LAVENT, Mme NEXON (Chambre régionale de Métiers)
Mmes BENALI, HORY (Pôles de compétitivité)
M.ROCHE, Mme GENDRAUD (Unions professionnelles artisanales régionales)
MM.COSTE, GOUPY (Chambre régionale d’Agriculture)
M.CORNELISSEN (FRSEA))
M.BENOITON (Centre régional des jeunes agriculteurs)
M.JACOPE (Confédération paysanne du limousin)
M.MONTCHAMBERT, Mme PREVOST (UNAPL)
M.SARRE (Centre régional de la propriété forestière du limousin et Boislim)
Collège 2 : « Organisations syndicales de salariés »
MM.GUILLEMOT, NEMPON, LEYRAT, Mme BOUZET (Union régionale CFDT)
M.GAY (Union régionale CFE-CGC)
M.POUYAUD (Union nationale des syndicats autonomes)
Collège 3 : « Organismes et associations participant à la vie collective de la région »
Mme ALLARD (Union régionale des associations familiales)
M.GRAND (CARSAT)
M.VIROLE (Centre régional d’études et d’actions pour les handicaps et inadaptations en
limousin)
M.GLANTENAY (Secours catholique et populaire, Emmaüs)
4
MM. POIRSON, Mme SABOURDY (Chambre régionale d’économie sociale/ Mutualité)
M.ROBERT (Union fédérale des consommateurs)
M.CAPY (Centre régional Information jeunesse)
M.TERRIER (Centre hospitalier universitaire)
M.GROLEAU (Fédération régionale des chasseurs)
M.GECKO (Ecoles d’ingénieurs)
M.VAREILLE (Enseignement supérieur et recherche)
M.TERREFOND (Comité régional olympique et sportif)
M.BRUZAT (Conseil régional des jeunes)
M.PRIOLET (Union régionale des fédérations de pêche et de protection du milieu aquatique
Auvergne-Limousin)
M.CHEZALVIEL (Fédération régionale de défense contre les organismes nuisibles)
Mme RAYNAUD (Personnalité qualifiée dans le domaine de l’environnement et du
développement durable)
Collège 4 : « Personnalités qualifiées »
M.BORDE, Mmes BARAT, DESTEVE
6 ABSTENTIONS
Mme BARBAUD – VAURY (FSU)
Collège 3 : « Organismes et associations participant à la vie collective de la région »
M. LECLERE (Chambre régionale d’économie solidaire)
M.LERESTEUX (UFOLIM)
Mme LE MORVAN – PERROT (Secteur de la culture)
Mme MAZERM (Limousin nature environnement)
M.LE SAUX (Association limousine climat énergie)
14 CONTRE
Collège 1 : « Entreprises et activités professionnelles non salariées »
M.MOUZAT (Mouvement de défense des exploitations familiales)
MM.BRIGOULET, CROZAT, GORCE, ROMAIN, SOURY, Mmes , DUTILLET, LEGRAND,
SALAVIALE (Comite régional CGT)
MM.LEFRERE, JANOT, MERPILLAT, ROZIER, Mme CAQUOT (Union régionale CGT-FO)
5
LEXIQUE DES TERMES JURIDIQUES
- Arrêté : Décision exécutoire à portée générale ou individuelle émanant d’un ou plusieurs
ministres ou d’autres autorités administratives ;
- Décentralisation : Système d’administration consistant à permettre à une collectivité de
s’administrer elle même sous le contrôle de l’Etat, en la dotant de la personnalité juridique,
d’autorités propres et de ressources financières ;
- Déconcentration : Système qui consiste pour l’Etat à confier des pouvoirs de décision à des
autorités qui parlent en son nom, dans différentes circonscriptions (Ex : préfet)
- Décret : Décision exécutoire à portée générale signée soit par le Président de la
République, soit par le Premier ministre ;
- Etat unitaire : Etat comportant un centre unique d’impulsion politique auquel la population
est uniformément soumise sur tout le territoire, les circonscriptions territoriales ne jouissant
d’aucune autonomie politique ;
- Etat régional : Il s’agit d’une forme d’Etat qui se caractérise par la reconnaissance d’une
réelle autonomie politique et institutionnelle au profit des entités régionales. Toutefois, à la
différence de l’Etat fédéral, le pouvoir de l’Etat reste unitaire par certains de ses aspects
même si une compétence normative est reconnue aux entités régionales, par exemple le
pouvoir de voter la loi dans le cadre de la région (Italie, Espagne) ;
- Etat fédéral : Etat composé de plusieurs collectivités politiques (Etats fédérés) auxquelles il
se superpose. La constitution fédérale répartit les compétences entre l’Etat fédéral et les
Etats membres ;
- Loi organique : Loi votée par le Parlement pour préciser ou compléter les dispositions de la
Constitution.
6
SOMMAIRE
AVIS : Première partie..........................................................................................................11
Introduction ..........................................................................................................................13
CHAPITRE I : La décentralisation et le pouvoir normatif des collectivités territoriales ..........15
I - La décentralisation, un processus qui s’accélère depuis 30 ans ...................................15
1 / De la centralisation à la décentralisation ...................................................................15
A - Le tournant de 1982 ..............................................................................................15
B - L’acte II de la décentralisation ...............................................................................16
C - L’acte III de la décentralisation..............................................................................17
D - La décentralisation au cœur de l’action publique...................................................17
II - L’affirmation du pouvoir réglementaire local avec la décentralisation ...........................18
1 / Le pouvoir réglementaire national .............................................................................18
A - Les détenteurs du pouvoir réglementaire ..............................................................18
B - L’incidence du droit de l’Union européenne sur le droit interne des Etats membres
de l’Union européenne................................................................................................19
2 / Le pouvoir réglementaire local ..................................................................................20
A - La reconnaissance du pouvoir réglementaire local................................................20
B - Un pouvoir réglementaire local résiduel et subordonné ........................................21
C - Une autonomie souhaitée par les collectivités territoriales ....................................22
3 / Les marges de manœuvre accrues du pouvoir réglementaire local reconnues par la
Constitution....................................................................................................................22
A - L’expérimentation « Transfert de compétences » » ...............................................23
B - L’expérimentation normative .................................................................................24
4/ Les collectivités à statut particulier et les modalités étendues d’exercice du pouvoir
réglementaire local.........................................................................................................25
A - La Corse ...............................................................................................................25
B - L’outre - mer..........................................................................................................26
5/ L’acte III de la décentralisation : le pouvoir réglementaire d’adaptation des régions...27
A - Le renforcement des responsabilités régionales....................................................27
B - La réelle portée de ce pouvoir d’adaptation accordée aux régions ? ....................28
a) La différenciation par rapport à l’expérimentation normative.............................29
b) L’exemple emblématique de la Corse ..............................................................30
c) L’absence d’une réelle volonté de réforme pour un pouvoir normatif autonome
des collectivités territoriales..................................................................................30
CHAPITRE II : Le pouvoir normatif et les régions d’Europe..................................................30
1 / Le modèle fédéral et les Etats régionaux ..................................................................31
A - Les Etats fédéraux ................................................................................................31
B - Les Etats régionaux...............................................................................................31
2 / Les principales formes d’organisation territoriale des pays de l’Union européenne ..32
3 / L’évolution de l’organisation territoriale en Europe ....................................................33
AVIS : Deuxième partie ........................................................................................................35
CHAPITRE I : Les enjeux du pouvoir normatif local..............................................................37
I - L’immobilisme institutionnel face au pouvoir d’adaptation local .....................................37
1 / L’absence de réelles avancées depuis 2003.............................................................38
a) L’attitude du Conseil constitutionnel .................................................................38
b) La continuité institutionnelle par le projet de loi actuel......................................38
2 / La logique d’un Etat unitaire avec une organisation décentralisée ............................39
II - Les opportunités pour la mise en place du pouvoir normatif local................................39
A - Le pouvoir d’adaptation des régions face à un environnement institutionnel en
mutation......................................................................................................................40
a) L’absence de clause générale de compétences dans le projet de loi ...............40
b) La nouvelle carte des régions...........................................................................40
7
c) Des collectivités territoriales régionales plus fortes...........................................42
B - Le pouvoir d’adaptation des régions et le pouvoir normatif national......................42
III - Les difficultés pour l’exercice du pouvoir normatif local ...............................................43
1 / Le principe de l’indivisibilité de la République............................................................43
2 / Les sources de difficultés liées à la réforme territoriale .............................................44
A - Des centres de décision éloignés du citoyen.........................................................44
B - Risque de fracture entre la métropole et les territoires périphériques ....................45
C - L’organisation territoriale de l’Etat, et les conséquences pour l’échelon
départemental.............................................................................................................47
D - Les ressources financières....................................................................................47
CHAPITRE II : Les champs d’adaptation réglementaire possibles........................................49
I - L’évolution du rôle de l’Etat ...........................................................................................49
II - Les domaines d’adaptation réglementaire des régions.................................................50
A - Les compétences de droit commun.......................................................................50
B - Les champs des nouvelles compétences ..............................................................57
Conclusion ...........................................................................................................................58
ANNEXES ............................................................................................................................59
**********
8
L’avis du CESER
Les enjeux
du pouvoir normatif local
Le pouvoir réglementaire
Des collectivités territoriales
SYNTHESE : « DECENTRALISATION ET POUVOIR REGLEMENTAIRE »
Depuis 1982, une politique de décentralisation qui s’amplifie par un transfert
continu et important de compétences ;
Une affirmation du pouvoir réglementaire local qui se dessine avec les actes
successifs de décentralisation ;
Un pouvoir réglementaire territorial consacré par la loi constitutionnelle du 28
mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République :
Cependant un pouvoir réglementaire local résiduel et subordonné à la loi et au
règlement national ;
Des marges de manœuvres accrues du pouvoir réglementaire local reconnues
par la Constitution :
Une autonomie normative étendue pour les collectivités territoriales, mais des
résultats décevants ;
L’acte III de la décentralisation et le pouvoir réglementaire d’adaptation des
régions :
Des compétences renforcées mais un pouvoir réglementaire local qui s’inscrit
dans la continuité d’une logique institutionnelle d’un Etat unitaire.
Un pouvoir normatif local face à un environnement institutionnel en pleine
évolution ;
Les opportunités pour la mise en place d’un pouvoir normatif local :
La disparition du principe de clause générale de compétence ;
La mise en place de schémas prescriptifs ;
Les difficultés pour l’exercice du pouvoir normatif local :
Les principes constitutionnels ;
Les conséquences potentielles de la réforme territoriale : éloignement
géographique des centres de décision, risque de fracture territoriale infrarégionale,
concurrence interrégionale,…
Les incidences du projet de loi sur les domaines de compétences de la Région :
Une consolidation du pouvoir réglementaire en matière de développement
économique par l’élaboration d’un schéma prescriptif ;
Mais, une autonomie réglementaire circonscrite par le droit européen ;
L’affirmation de la Région dans la mise en œuvre de la politique touristique ;
Un rendez vous manqué en matière de formation professionnelle, par l’absence
d’un schéma prescriptif ;
Un rôle majeur dans l’aménagement du territoire, à coté de l’Etat qui doit
conserver et jouer un rôle moteur ;
De nouvelles compétences ; voierie, transports scolaires,…
Interrogations sur les moyens budgétaires afférents ;
Un environnement institutionnel dans un cadre territorial recomposé :
Qui ne doit pas être générateur d’absence de proximité sociale et
d’affaiblissement de cohésion territoriale ;
Qui doit œuvrer pour la pérennisation de politiques qualitatives déjà engagées
(gratuité des manuels scolaires, emplois associatifs,…) ;
Qui doit assurer un équilibre entre le fait métropolitain et les territoires en zones
éloignées.
9
AVIS : Première partie
Conseil Economique, Social et environnemental du Limousin
« Décentralisation et pouvoir réglementaire »
Introduction
Par 1courrier du 18 mars 2014, le Conseil Economique, Social et Environnemental Régional a
été saisi par le Président du Conseil Régional du Limousin, à propos du pouvoir d’adaptation
normatif pour les collectivités territoriales régionales.
Ce pouvoir d’adaptation est prévu par l’article premier d’un des deux projets de loi, adoptés
en Conseil des ministres, le 18 juin 2014 :
- Le 2premier relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales
et modifiant le calendrier électoral ;
- Le deuxième portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République, et notamment
sur le renforcement des compétences et responsabilités des Conseils régionaux.
Cette faculté d’adaptation normative est, pour les collectivités territoriales, la possibilité
d’exercer la capacité de modifier et d’adapter les dispositions législatives ou réglementaires
nationales, afin de mieux prendre en compte certaines spécificités ou contextes locaux, pour une
meilleure efficacité de l’action publique territoriale.
A ce titre, la Région Limousin a saisi le CESER Limousin, à propos de l’aspect novateur de la
disposition de ce projet de loi, qui semble aller bien au-delà des différentes initiatives proposées
jusqu’alors par l’Etat, notamment, par l’acte II de la décentralisation voté en 2003.
La question sur les opportunités liées à ce pouvoir normatif local d’adaptation dont pourrait
bénéficier la Région Limousin est posée. Néanmoins, ce nouveau contexte juridique de pouvoir
adapter une règle nationale à un contexte local n’est-il pas source, aussi, de difficultés
institutionnelles qui pourraient rompre les principes d’unité de l’Etat et d’égalité des citoyens
devant la loi de la République ?
Enfin, la problématique du périmètre de ce champ d’adaptation est aussi engagée. Quels
sont les domaines d’intervention à privilégier ? Doit-on se fixer, par exemple, sur les champs
habituels d’intervention des politiques régionales dans le cadre de leurs compétences
(Economie, Formation, Aménagement du territoire,…), et/ou s’engager sur d’autres champs tels
que l’organisation ou le fonctionnement de ces mêmes collectivités ?
1
Saisine du 18 mars 2014 du Président du Conseil régional du Limousin : annexe III
Cf. « La place du Limousin dans la nouvelle organisation territoriale », Rapporteur : M. Jean Pierre LIMOUSIN,
présenté à la séance plénière du 10 octobre 2014
2
13
Les interrogations soulevées par le Conseil Régional du Limousin abordent le domaine du
pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, question juridique de droit public
particulièrement technique et complexe.
A ce titre, la première partie du présent avis présentera les caractéristiques du pouvoir
réglementaire « national » et à travers les actes successifs de la décentralisation, l’évolution
institutionnelle du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, consacrée notamment par
la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.
L’acte II de la décentralisation va permettre aux collectivités territoriales, par le biais
d’expérimentations, d’avoir la capacité d’exercer un pouvoir d’adaptation des normes nationales.
Qui plus est, l’Etat a organisé des régimes dérogatoires pour des collectivités à statut particulier
et pour celles de l’outre-mer. Nous verrons les observations et remarques que l’on peut tirer de
ces initiatives institutionnelles auprès des collectivités décentralisées.
Ensuite, nous appréhenderons le contenu du projet de loi actuel, qui sera en discussion
devant le Parlement, à l’automne 2014, pour apprécier si ce texte apporte un environnement
institutionnel réellement novateur aux collectivités territoriales, concernant ce pouvoir local
d’adaptation. Enfin, nous appréhenderons les principales formes d’organisation territoriale au
sein des Etats de l’Union européenne.
La deuxième partie portera sur les enjeux de ce pouvoir normatif local, notamment dans un
environnement institutionnel en forte évolution par le futur regroupement des collectivités
régionales lié au projet de la réforme territoriale. Nous étudierons les opportunités potentielles
pour l’exercice d’un tel pouvoir, mais aussi les difficultés suscitées par cette profonde
réorganisation territoriale qui peut affecter l’intervention réglementaire des collectivités.
Enfin, nous étudierons les différents champs possibles pour cette intervention réglementaire,
notamment, dans le cadre des domaines de compétences de la région. Le CESER formulera ses
observations sur les différentes modifications ou évolutions législatives apportées par le projet de
loi, concernant ce champ d’intervention règlementaire régional.
********
14
CHAPITRE I : La décentralisation et le pouvoir normatif des collectivités
territoriales
I - La décentralisation, un processus qui s’accélère depuis 30 ans
1 / De la centralisation à la décentralisation
L’organisation administrative centralisée de l’Etat français est mise en œuvre par la
Révolution de 1789 qui va imposer les bases d’un nouvel édifice social et géographique. A la
confusion administrative des provinces de l’ancien royaume de France va se substituer une
organisation territoriale uniforme avec des circonscriptions identiques dans tout le pays :
départements, cantons, communes. Le Consulat et l’Empire parachèvent cette organisation
administrative. Cependant, le XIXème siècle pose les premiers principes d’un Etat
décentralisé (1loi de 1871 à propos des départements, loi de 1884 sur les communes) et le
XXème siècle va apporter un réel essor à cette politique de décentralisation par les différents
actes de décentralisation. Cependant, bien que décentralisé, la France est un Etat unitaire
caractérisé par l’unicité de son organisation politique et administrative avec un Parlement et un
gouvernement qui votent et gèrent les affaires de la République.
A - Le tournant de 1982
L’année 1982, sous la présidence de François Mitterrand, marque le tournant politique en
faveur de la décentralisation, par la loi « Deferre» du 2 mars 1982 à propos des « Droits et
Libertés des Communes, des Départements, des Régions ». Cette loi complétée par d’autres
textes législatifs introduit d’importantes modifications dans l’organisation territoriale du pays, dont
les plus notables sont : l’élection du président du Conseil général, la Chambre régionale des
comptes dont l’une des missions est d’assister le préfet en matière de contrôle budgétaire, ainsi
que la promotion de la Région en collectivité territoriale, dotée d’un conseil élu au suffrage
universel.
De 1982 à 1986, 25 lois complétées par environ 200 décrets se succèdent. C’est ce qu’on a
appelé « l’acte I de la décentralisation ». La loi d’orientation relative à l’administration territoriale
de la République du 6 février 1992 relance la décentralisation en développant la coopération
intercommunale, prolongée par la loi «Pasqua» du 4 février 1995 sur l’aménagement et le
développement du territoire, modifiée elle-même par la loi «2Voynet » du 25 juin 1999 créant les
1
Loi du 10 août 1871 qui donne au département le statut de collectivité territoriale, avec un conseil élu, le pouvoir
exécutif relève cependant de l’Etat. Loi du 5 avril 1884 qui permet l’élection au suffrage universel du Conseil
municipal qui désigne le maire
2
LOADDT : Loi d’Orientation relative à l’Aménagement et au Développement Durable du Territoire
15
conseils de développement et les schémas régionaux d’aménagement et de développement
durable du territoire (SRADDT). Enfin la loi « Chevènement» du 12 juillet 1999 participe au
renforcement de la coopération intercommunale.
B - L’acte II de la décentralisation
Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre de Jacques Chirac, lance « l’acte II de la
décentralisation » consacré par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation
décentralisée de la République. Cette révision constitutionnelle actualise le cadre juridique de la
loi fondamentale en modifiant profondément le titre XII de la 1Constitution consacré aux
collectivités territoriales. Le principe de l’organisation décentralisée de la République est ainsi
posé par l’article premier de la Constitution qui édicte « la France est une république indivisible,
laïque, démocratique et sociale…. son organisation est décentralisée… ». L’article 72 de la
Constitution consacre cette notion de décentralisation par la disposition suivante, « Les
collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions… »
et fait mention de la région, en tant que collectivité territoriale, avec la commune et le
département.
La loi du 13 août 2004 relative aux Libertés et Responsabilités locales offre de nouveaux
champs de compétences aux collectivités territoriales dans les domaines concernant le
développement économique, le tourisme, la formation professionnelle, le transport, la gestion des
aérodromes, le logement social, l’action sociale, l’éducation et la culture…
La loi organise également le transfert de personnels de l’Etat vers les collectivités,
notamment les agents techniciens et ouvriers de service (TOS) employés dans les collèges et les
lycées, ainsi que les agents de l’équipement.
De manière un peu paradoxale, cette réforme, qui se fixait à l’origine un objectif de
renforcement des compétences régionales, débouchera surtout, à la faveur des discussions
parlementaires, sur le renforcement du rôle et des compétences dévolues aux départements, en
particulier dans le domaine social.
Cette politique de la décentralisation se poursuit avec les réformes engagées sous le
quinquennat du Président Nicolas Sarkozy, mais celles-ci marquent une certaine rupture par
rapport à la stratégie des deux premiers actes de la décentralisation. Alors que ces derniers
s’étaient avant tout focalisés sur les transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités
territoriales, l’objectif revendiqué par le nouveau pouvoir politique est de rechercher une
simplification du paysage institutionnel local, un renforcement de la démocratie locale et une
adaptation des structures à la diversité des territoires. Par ailleurs, les réformes du quinquennat
intègrent la contrainte forte qui pèse sur les finances publiques dans le contexte de la crise
financière et économique qui s’ouvre à partir de 2008. Les collectivités territoriales françaises
entrent dans une ère nouvelle depuis les lois de décentralisation de 1982, celle de la régulation
institutionnelle et financière, dans un environnement budgétaire de plus en plus contraint.
1
Extraits de la Constitution : annexe IV
16
C - L’acte III de la décentralisation
L’acte IIII de la décentralisation, sous la présidence de François Hollande, poursuit ce
processus de transfert de compétences, à travers trois projets de lois relatifs à la « Modernisation
de l’Action Publique territoriale et sur les Métropoles » (MAPTAM), à la « Délimitation des
régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral », et à la
« Nouvelle organisation territoriale de la République ».
La loi du 27 janvier 2014 sur la modernisation de l’action publique et sur les métropoles a
pour objet, d’une part, de clarifier les compétences des collectivités territoriales en créant des
conférences territoriales de l’action publique. D’autre part, la loi confirme le statut des métropoles
créées par la loi du 16 décembre 2010 (Paris, Lille, Strasbourg, Lyon, Grenoble, Nice, AixMarseille-Provence, Montpellier, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Rennes, Brest, Rouen), afin de
permettre aux agglomérations de plus de 400 000 habitants d’exercer pleinement leur rôle en
matière de développement économique, d’innovation, de transition énergétique et de politique de
la ville. Les métropoles de Paris, Lyon et Marseille bénéficieront d’un statut particulier.
Les deux autres projets de loi sur la délimitation des régions et sur la nouvelle organisation
territoriale sont actuellement en cours de discussion parlementaire et font pour chacun d’entre
eux l’objet d’une saisine de la part du Président du Conseil régional du Limousin.
D – La décentralisation au cœur de l’action publique
Au terme de cette présentation très synthétique des étapes successives de la
décentralisation, on perçoit clairement que ce processus de la décentralisation n’a cessé d’être
en mouvement et intègre, au fil des décennies, les nouveaux enjeux et défis qui s’imposent à
notre pays.
Les enjeux actuels, posés par l’acte III de la décentralisation, sont de vouloir moderniser en
profondeur l’organisation territoriale de l’Etat. Celle ci devant passer par une clarification de
l’organisation administrative institutionnelle afin que tout citoyen puisse identifier les
responsabilités de chacun des acteurs de la puissance publique représentés par l’Etat et les
collectivités territoriales. Cette modernisation doit aussi entreprendre une simplification des
relations entre l’Etat et les collectivités afin d’apporter une meilleure cohérence et efficience à
l’action publique, notamment dans un contexte de finances publiques très difficile.
A ce titre, l’Etat doit être le garant des grands équilibres territoriaux et de l’égalité entre les
citoyens, associé à des collectivités territoriales régionales aux compétences renforcées et à une
intercommunalité plus puissante afin d’exercer pleinement l’exercice de ses compétences de
proximité. Cette évolution institutionnelle devant prendre en compte la suppression annoncée des
Conseils généraux à l’horizon 2020…
17
II - L’affirmation du pouvoir réglementaire local avec la décentralisation
1 / Le pouvoir réglementaire national
A- Les détenteurs du pouvoir réglementaire
Le pouvoir réglementaire relève de la capacité d’édicter des règlements, c'est-à-dire des
décisions exécutoires de portée générale ou individuelle, à caractère obligatoire. Ce pouvoir
réglementaire est confié au Premier ministre par l’article 121 de la Constitution du 4 octobre 1958
qui stipule « le Premier ministre dirige l’action du gouvernement,… il exerce le pouvoir
réglementaire ». Le Président de la République exerce lui aussi ce pouvoir réglementaire selon
les dispositions de l’article 13 de la Constitution, qui l’autorise à signer les ordonnances et
décrets pris en conseil des ministres.
Le Premier ministre exerce cette prérogative réglementaire dans des domaines qui ne
relèvent pas du champ d’intervention de la loi, selon les termes de l’article 37 de la Constitution
« les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ».
A ce titre, le chef du gouvernement ainsi que le Président de la République peuvent prendre
des règlements généraux dans les domaines qui ne relèvent pas de la loi et pour toute l’étendue
du territoire national.
Par ailleurs, le chef du gouvernement exerce aussi ce pouvoir réglementaire pour assurer
l’application des textes législatifs votés par le Parlement, on parle alors de décrets d’application
pris pour l’exercice de la loi.
C’est l’article 34 de la Constitution qui délimite les domaines qui relèvent de l’intervention du
législateur, énumérés ci après :
1
Les droits civiques et les garanties fondamentales pour l’exercice des libertés
publiques ;
La nationalité, l’état et la capacité des personnes ;
La détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ;
L’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ;
Le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales ;
La création de catégorie d’établissements publics ;
Les nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises du
secteur public au secteur privé ;
L’organisation générale de la Défense nationale ;
La libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences de leurs
ressources ;
De l’enseignement ;
De la préservation de l’environnement ;
Du régime de la propriété des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
Du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale ;
Article 21 de la Constitution et suivants : annexe IV
18
-
-
Les lois de Finances qui déterminent les ressources et les charges de l’Etat dans les
conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ;
Les lois de financement de la sécurité sociale qui déterminent les conditions
générales de son équilibre financier, compte tenu de leurs prévisions de recettes, qui
fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par
une loi organique ;
Des lois de programmation qui déterminent les objectifs de l’action de l’Etat ;
Les orientations pluriannuelles des finances publiques qui sont définies par des lois
de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des
administrations publiques.
Dans cette hypothèse, il revient au Premier ministre de préciser les modalités d’application de
la loi par des décrets d’application. Le contenu des modalités d’application de ces décrets pris
pour l’exécution des lois sont nécessairement en conformité avec la portée générale du texte
législatif.
Le Président de la République et le Premier ministre ne sont pas les seuls détenteurs de ce
pouvoir réglementaire. L’exercice de ce pouvoir est partagé par d’autres autorités administratives
telles que les ministres, les préfets, des directeurs établissements publics mais à la condition
expresse qu’un texte prévoit l’exercice de cette compétence.
B- L’incidence du droit de l’Union européenne sur le droit interne des Etats
membres de l’Union européenne
Si le Président de la République et le Premier ministre ont un pouvoir de droit commun pour
l’exercice du domaine réglementaire, celui-ci est, néanmoins, assujetti aux normes édictées par
l’Europe et doit être en conformité avec le droit européen. Il en est de même pour le domaine
législatif.
Le droit de l’Union européenne a la primauté sur la législation nationale des 1pays membres
de l’Union européenne. On distingue le droit de l’union européenne originaire, composé des
traités et le droit dérivé comprenant des actes pris par les institutions européennes qui sont ; le
Conseil européen, le Conseil des ministres de l’Union européenne, la Commission européenne,
le Parlement européen, et la Cour de justice.
Les normes européennes édictées par les institutions communautaires sont au nombre de
quatre :
- Le règlement : le règlement européen est un acte normatif pris par les institutions
communautaires, il a une portée générale, il est obligatoire dans tous ses éléments et il est
directement applicable dans tout Etat membre ;
- La directive : la directive est un instrument juridique adopté, par exemple par la Commission
européenne, qui a pour but d’harmoniser les législations des Etats membres. Elle laisse à ces
1
Les 28 pays membres de l’Union européenne sont indiqués au chapitre II , dans le tableau présentant les
principales formes d’organisation territoriale des pays de l’Union européenne
19
derniers, toute latitude pour atteindre les objectifs qu’elle fixe. Cependant, elle précise le délai
dans lequel le ou les Etats membres concernés devront les transposer dans leur législation
interne. L’absence de transposition de ces directives est passible de sanctions financières auprès
des Etats membres ;
- La décision : la décision est un acte juridique pris par le Conseil de l’union européenne ou de la
Commission européenne, obligatoire dans toutes ses dispositions et applicable directement sans
transposition dans le droit interne des pays membres. Elle se différencie du règlement par le fait
qu’elle n’est pas un texte à portée générale. Lorsqu’elles désignent des destinataires, les
décisions ne sont obligatoires que pour ceux-ci. Ces destinataires peuvent être des particuliers,
des personnes morales (entreprises,…) ou des États membres ;
- L'avis ou la recommandation : Les avis et les recommandations sont des actes non obligatoires
à la différence des règlements, des directives et des décisions. Les avis expriment une opinion
d’une institution ou d’un organe de l’Union européenne ou une intention politique. Les
recommandations sont des actes émis par la Commission européenne ou le Conseil de l’Union
européenne. Ils constituent une incitation pour les États membres à adopter un comportement
particulier. Par exemple, dans le domaine de la politique économique et monétaire, la
Commission peut recommander certaines mesures à un État membre qui connaît des difficultés
dans sa balance de paiements.
2 / Le pouvoir réglementaire local
Les collectivités territoriales disposent-elles aussi du pouvoir réglementaire ? Est-il au même
niveau que le pouvoir réglementaire étatique ? Ces questions se trouvent naturellement posées
dans le cadre de la politique de la décentralisation, avec d’autant plus d’acuité que ces
collectivités se voient transférer des champs de compétences de plus en plus importants, par les
différents actes de décentralisation depuis 1982.
A - La reconnaissance du pouvoir réglementaire local
Les collectivités territoriales, elles aussi, disposent bien du pouvoir réglementaire car c’est
une condition essentielle et nécessaire pour l’exercice de leurs compétences. En effet, exercer
les compétences dévolues par la loi, nécessite pour les collectivités de fixer des règles générales
pour la mise en œuvre opérationnelle des politiques régionales dans leurs champs de
compétences.
Cette reconnaissance, ayant fait l’objet de nombreuses controverses doctrinales, a été
consacrée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la
République, en inscrivant au troisième alinéa de l’article 172 de la loi fondamentale que « dans
les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et
disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences…».
1
Article 72 de la Constitution : annexe IV
20
Cette disposition constitutionnelle, héritée de la jurisprudence très stricte du 1Conseil
constitutionnel, édicte que les collectivités territoriales peuvent fixer des règles pour l’exercice de
leurs compétences, mais uniquement dans les cas et conditions fixés par le législateur. Les
collectivités territoriales disposent bien de l’exercice du pouvoir réglementaire pour fixer et
déterminer des règles, mais uniquement dans les domaines de compétences qui leur sont
dévolus par la loi.
B - Un pouvoir réglementaire local résiduel et subordonné
Cependant, ce pouvoir réglementaire émanant des collectivités décentralisées n’est pas de
même « nature » que celui que détient le Premier ministre de l’article 21 de la Constitution. Si la
notion de pouvoir réglementaire local est expressément reconnue par la réforme constitutionnelle
de 2003, il n’en demeure pas moins que ce pouvoir réglementaire des collectivités locales
demeure résiduel et subordonné.
Il demeure résiduel, car la fixation des modalités d’exercice des compétences des
collectivités territoriales relève exclusivement du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire
national.
Il est par ailleurs subordonné dans la mesure où ce pouvoir réglementaire local doit
s’exercer dans le respect des dispositions législatives et textes réglementaires nationaux en
vigueur.
Les mesures réglementaires d’application des lois relèvent en premier lieu, de la compétence
du pouvoir réglementaire national, et à titre subsidiaire, de la décision des autorités locales.
Lorsqu’un décret d’application est nécessaire à l’exécution d’une loi, le pouvoir réglementaire
local ne peut s’exercer tant que le décret n’a pas été pris par le Premier ministre. Et en cas
d’absence de mesure réglementaire nationale d’application d’une loi, la collectivité ne peut
exercer son pouvoir réglementaire que lorsque le décret d’application n’était pas prévu
expressément par cette loi.
Si la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 peut être considérée comme une première
étape dans la reconnaissance d’un pouvoir réglementaire local, celui-ci n’en reste pas moins un
pouvoir normatif assujetti aux normes législatives et réglementaires nationales procurant aux
collectivités territoriales une autonomie encadrée d’intervention réglementaire.
A titre d’exemple, on peut citer la situation, avant la mise en place de la loi du 227 février
2002, où le législateur avait accordé aux régions la compétence pour accorder des aides directes
aux entreprises, mais c’est l’Etat qui fixait, par décret, le régime de celles-ci : assiette, taux
d’intervention,…
Ce cadre extrêmement rigide avait constitué un bon exemple de mesures contre –
productives, car chaque région présentait une situation économique et des résultats différents
nécessitant une politique d’aide différente. La loi de 2002, a introduit cette souplesse qui a permis
aux régions d’adopter un règlement d’aides spécifique adapté au contexte économique régional.
1
2
Décision du Conseil constitutionnel n°2001-454DC d u 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse
Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la dé mocratie de proximité
21
C - Une autonomie souhaitée par les collectivités territoriales
On le voit, le périmètre d’intervention de l’exercice réglementaire pour les collectivités
territoriales est soumis aux contraintes législatives er réglementaires qui laissent peu de place
pour asseoir et exercer une « autonomie réglementaire ». A cet effet, l’Association des Régions
de France (ARF), dans son communiqué du 120 avril 2011 « Des régions plus fortes pour une
France plus efficace » avait exprimé le souhait de reconnaître aux collectivités régionales un
véritable pouvoir normatif, sous forme d’une capacité réglementaire déléguée.
A ce titre, nous allons voir que ce « carcan réglementaire » va connaître par la réforme
constitutionnelle de 2003, des mesures d’assouplissement et d’élargissement du périmètre
réglementaire par la mise en place de mesures « d’expérimentations » au profit des collectivités
territoriales. Ce nouveau droit de l’expérimentation devait être le fer de lance d’une nouvelle
dynamique territoriale en faveur des collectivités décentralisées.
Cependant, cette réforme par ces mesures nouvelles, et la pratique institutionnelle qui va en
être faite va-t-elle tenir toutes ses promesses, pour un pouvoir réglementaire local rénové?
3 / Les marges de manœuvre accrues du
pouvoir réglementaire local
reconnues par la Constitution
Une première réponse est apportée par la loi fondamentale par ses articles 237-1 et 72 alinéa
4, issus de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Cette réforme constitutionnelle va apporter
une innovation en matière de pouvoir réglementaire local, par la mise en place du droit à
l’expérimentation de transfert de compétences. Ce droit nouveau va se traduire, d’une part, par le
transfert de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales, et d’autre part, permettre à ces
mêmes collectivités territoriales de déroger, pour un objet et une durée limités, aux dispositions
législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.
Ce droit à l’expérimentation va permettre aux collectivités territoriales d’élargir le champ
d’intervention de leurs domaines réglementaires, selon deux situations distinctes :
- Les collectivités territoriales auront la capacité d’intervenir dans les matières législatives et
réglementaires jusqu’alors réservées à l’Etat. Il s’agit ici de transfert de compétences de l’Etat au
profit des collectivités décentralisées qui pourront exercer leur pouvoir réglementaire dans le
cadre des nouvelles compétences déléguées. La loi teste, à titre expérimental, l’exercice de
nouvelles compétences transférées aux collectivités territoriales, la finalité étant de déterminer
l’échelon territorial le plus pertinent.
- Les collectivités territoriales auront la possibilité, sous certaines conditions, de déroger aux
dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences, on
parle alors « d’expérimentation normative »
1
2
Association des Régions de France : dossier de presse du 20 avril 2011, page 6
Articles 37-1 et 72 alinéa 4 de la Constitution : annexe IV
22
Nous allons voir plus précisément les conditions et les modalités d’exercice de cette nouvelle
faculté offerte aux collectivités territoriales pour exercer un pouvoir réglementaire plus étendu ou
mieux adapté aux réalités régionales et apprécier si ces « expérimentations » vont réellement
apporter une plus grande autonomie réglementaire aux collectivités territoriales.
A - L’expérimentation « Transfert de compétences »
En premier lieu l’article 37-1 de la Constitution, aux termes duquel « la loi et le règlement
peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère
expérimental », concerne des expérimentations conduites par le législateur ou par le pouvoir
réglementaire national. Ainsi, sur le fondement des dispositions de cet article, le législateur
permet, à titre expérimental, le transfert des compétences de l’Etat aux collectivités territoriales. A
titre d’exemple, on peut citer le 1transfert de la gestion de certains fonds structurels européens.
A ce titre, le 2Conseil constitutionnel a précisé les limites de ces expérimentations en jugeant
que l’article 37-1 de la Constitution « permet au Parlement d’autoriser, dans la perspective de
leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée
limités, au principe d’égalité devant la loi ; toutefois le législateur doit en définir de façon
suffisamment précise l’objet et les conditions et de ne pas méconnaître les autres exigences de
valeur constitutionnelle ».
Ainsi, dans le respect strict des limites constitutionnelles précitées, l’expérimentation est
offerte de plein droit à toute collectivité territoriale dans les conditions prévues par la loi.
Cependant, l’article 37-1 n’est que la reconnaissance constitutionnelle de pratiques anciennes
« d’expérimentations-transfert » des prérogatives législatives de l’Etat au profit des collectivités
territoriales. Ce texte ajoute simplement une valeur institutionnelle à la pratique de
l’expérimentation, mais n’apporte aucun réel changement par rapport aux pratiques antérieures.
Ce premier exemple d’expérimentation amène quelques remarques :
- C’est l’Etat seul qui a l’initiative de la conduite de ce type d’expérimentation par le biais de la loi
ou du pouvoir réglementaire national. Le texte constitutionnel ne fait que consacrer une situation
qui existait déjà depuis quelques décennies (cf. Loi Debré du 31 décembre 1959, à propos de
contrats simplifiés dans l’enseignement privé) ;
- La généralisation de ces expérimentations, au plan national, dépend de la seule volonté de
l’Etat ;
- Dans le cadre de l’intervention des collectivités dans les domaines transférés par l’Etat, les
mesures réglementaires de ces collectivités restent soumises à la loi et au règlement national,
sans possibilité d’y déroger.
En définitive, l’apport objectif de cette réforme est de donner un fondement constitutionnel à
une pratique ancienne de politique d’expérimentations organisée par l’Etat. Cette situation relève
plus d’une constitutionnalisation d’une procédure maintes fois utilisée par l’Etat, qu’une réelle
1
2
Article 44 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 rel ative aux Libertés et Responsabilités locales
Conseil constitutionnel : décision n° 2004-53DC du 12 août 2004
23
avancée pour les collectivités territoriales qui devaient, selon l’ambition affichée de cette réforme
constitutionnelle, « 1être des lieux d’invention et d’initiative »
B - L’expérimentation normative
Cette deuxième procédure de l’expérimentation normative prévue par l’article 272 alinéa 4 de
la Constitution, à l’inverse de la première démarche de « l’expérimentation-transfert », a vocation
à être mise en œuvre à l’initiative des collectivités territoriales. Cet article dispose que « … les
collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque la loi ou le règlement l’a prévu,
déroger, à titre expérimental, pour un objet et pour une durée limités, aux dispositions législatives
ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ».
Cette possibilité constitutionnelle qui offre cette opportunité, de déroger au pouvoir législatif et
réglementaire, aux collectivités territoriales est toutefois encadrée par une 3loi organique qui
détermine des conditions très strictes pour la mise en œuvre de cette expérimentation. Les
principales dispositions de la loi organique du 1ier aout 2003 comprennent les conditions
suivantes :
- C’est la loi qui autorise les collectivités à pouvoir initier ce type d’expérimentation. L’objet de
l’expérimentation ainsi que sa durée qui ne peut excéder cinq ans sont fixés aussi par le
législateur. Enfin, la loi détermine les collectivités, en fonction de leurs caractéristiques, qui
pourront bénéficier de la disposition de l’article 72 alinéa 4 de la Constitution ;
- Les collectivités qui remplissent les conditions doivent adresser un avis de délibération au
ministre chargé des collectivités locales. Le gouvernement vérifie alors que les conditions légales
sont remplies, notamment que cette demande s’inscrit dans le champ de l’application défini par la
loi. A cet effet, un décret fixe la liste des collectivités territoriales autorisées à déroger à la loi ;
- Avant l’expiration de la durée fixée pour l’expérimentation, la loi impose une évaluation à
laquelle la collectivité territoriale est associée. Sur le fond, le contenu de cette évaluation portera
sur plusieurs domaines, tels que le coût et la qualité des services rendus aux usagers ainsi que
les incidences financières et/ou fiscales liées à cette expérimentation ;
- Enfin, chaque année le gouvernement transmet au Parlement un rapport retraçant l’ensemble
des propositions d’expérimentation et des suites qui leur sont réservées :
- La loi peut modifier les conditions de la prolongation ou de la modification de
l’expérimentation pour une durée qui ne peut excéder trois ans ;
- L’expérimentation peut être maintenue et généralisée ;
- Il peut être décidé de l’abandon de l’expérimentation.
1
Les implications juridiques de la constitutionnalisation du droit à l’expérimentation : S.Charentay, Université
Paris XII
2
Article 72 alinéa 4 de la Constitution : annexe IV
3
ier
Loi organique n° 2003-704 du 1 aout 2003 : annexe V
24
La simple lecture des conditions d’exercice de l’expérimentation normative peut amener un
certain scepticisme sur une volonté forte de l’Etat à permettre aux collectivités locales d’exercer
un droit nouveau selon la procédure de l’expérimentation normative. Les conditions
particulièrement drastiques de la mise en œuvre de cette expérimentation consacrent plutôt une
procédure dissuasive étouffant toute initiative pour les collectivités territoriales de se lancer dans
l’aventure expérimentale de l’article 72 alinéa 4 de la Constitution.
A ce titre, seules deux lois ont ouvert des expérimentations à des collectivités selon la
procédure de l’article 72 alinéa 4 : la loi du 5 mars 2007 instituant le 1droit au logement opposable
et le texte législatif relatif au 2revenu de solidarité active en proposant notamment un
accompagnement financier des départements expérimentateurs.
4/ Les collectivités à statut particulier et les modalités étendues d’exercice du
pouvoir réglementaire local
A - La Corse
La Corse, en raison de son caractère insulaire, bénéficie d’un régime spécifique par la loi du
22 janvier 2002. La Corse comprend un conseil exécutif de neuf membres qui est responsable
politiquement devant l’Assemblée de Corse. A ce titre, la responsabilité du Président de
l’Assemblée de Corse peut être engagée par une motion de défiance constructive par cette
assemblée.
La Corse dispose d’un pouvoir normatif dérogatoire par rapport à la situation des autres
collectivités territoriales, qui lui permet d’intervenir dans le domaine de la loi et celui du
règlement :
3
- Ainsi la loi du 22 janvier 2002 organise une procédure de consultation systématique de
l’Assemblée de Corse sur les projets et propositions de lois ou de décrets comportant des
dispositions spécifiques à la Corse. L’assemblée a alors un mois pour rendre un avis sur ces
textes réglementaires ou législatifs, qui sont ensuite adressés au gouvernement et aux
Présidents des deux chambres parlementaires. Cependant la suite réservée aux propositions de
l’Assemblée de Corse ne relève que de la seule décision de l’Etat.
- L’assemblée de Corse peut de sa propre initiative ou du conseil exécutif, présenter des
propositions tendant à modifier ou adapter des dispositions législatives ou réglementaires en
vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation, et le
fonctionnement de l’ensemble des collectivités territoriales de Corse, ainsi que les textes
concernant le développement économique, social et culturel de l’ile. Ces propositions sont
ensuite adressées au Premier ministre qui décide de la suite à réserver à ces initiatives locales.
1
Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, loi instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en
faveur de la cohésion sociale
2
Article 142 de la loi de finances de 2007 qui a confié aux départements volontaires pour l’expérimentation, la
charge de financer la nouvelle prime de retour à l’emploi
3
Loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse : annexe VI
25
- Enfin, la collectivité peut demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées
aux spécificités de l’ile, sauf lorsqu’est en cause l’exercice d’une liberté individuelle ou d’un droit
fondamental.
On le voit, ces différentes dispositions dérogatoires pour la Corse auraient pu susciter ou
créer l’émergence d’un pouvoir normatif local qui aurait mieux pris en compte certaines
spécificités ou caractéristiques sociales, économiques ou culturelles. Cependant, la pratique
institutionnelle de cette loi reste particulièrement décevante. Chaque demande d’adaptation de la
législation a été repoussée, et le 1texte initial de la loi du 22 janvier 2002 qui voulait renforcer
fortement le pouvoir normatif de la collectivité territoriale de Corse a été censuré par une décision
du 17 janvier 2002 du Conseil constitutionnel. Cette décision a prohibé fermement l’adaptation de
la loi par une assemblée territoriale, au motif que celle-ci ne peut constitutionnellement se
substituer au pouvoir législatif. Une fois encore, la pratique institutionnelle a fait table rase d’un
texte novateur qui octroyait à une collectivité territoriale un réel pouvoir normatif local.
B - 2L’outre - mer
L’outre-mer française, depuis 2003, est divisée en plusieurs catégories administratives qui se
répartissent entre des Départements d’outre-mer (DOM), les Collectivités d’outre-mer(COM), les
terres à statut particulier (Terres australes et antarctiques françaises : TAAF) ainsi que la
Nouvelle Calédonie. La Constitution reconnait un statut particulier lié aux spécificités,
caractéristiques et contraintes de ces collectivités, notamment par la rédaction des articles 72-3
à 74 dans le titre XII consacré aux collectivités territoriales.
Il y a cinq départements d’outre-mer : la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, la Réunion,
Mayotte, dont les quatre premiers ont aussi le statut de régions d’outre-mer, ainsi dénommées
DROM. Ces DROM comptent un Préfet, un Conseil général et un Conseil régional. Ces
collectivités comprennent des assemblées territoriales (Conseils général et régional) réunissant
les conseillers départementaux et régionaux.
L’article 73 de la Constitution stipule que les départements et régions d’outre-mer peuvent
décider, dans leurs domaines de compétences, d’adapter les lois et des règlements en raison
des caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. Cependant, cette capacité
d’adaptation normative est sous condition d’une habilitation donnée par une loi ou un règlement.
Qui plus est, ces collectivités peuvent être habilitées par la loi à fixer elles mêmes les règles
applicables sur leur territoire dans un certain nombre de domaines pouvant relever de la loi ou du
règlement.
Ces collectivités disposent donc de cette capacité à exercer ce pouvoir d’adaptation et
d’édiction de règles locales, sous réserve d’une habilitation donnée par le Parlement. Dans
1
Le texte initial a été déposé le 22 février 2001 devant le Parlement et a fait l’objet d’une saisine devant le Conseil
constitutionnel qui a rendu sa décision le 17 janvier 2002 (n°2001 - 454DC du 17 janvier 2002) et qui a déclaré contraire à la
Constitution l’alinéa IV de l’article L.4424 – 2 du code général des collectivités territoriales. (Cf. annexe VI). Le texte
modifié a été promulgué le 22 janvier 2002
2
Le régime des collectivités d’outre-mer est régi, notamment, par les articles 72-3,73 et 74 de la Constitution :
annexe IV
26
l’hypothèse où le législateur donne cette autorisation, l’assemblée territoriale a un délai de deux
ans pour exercer ce pouvoir normatif étendu.
Les collectivités d’outre-mer sont une création de la révision constitutionnelle du 28 mars
2003. Ces collectivités d’outre mer sont : Saint Pierre et Miquelon, Wallis et Futuna, la Polynésie
française, Saint Barthélémy et Saint Martin. Ces collectivités sont régies par l’article 74 de la
Constitution qui met en exergue le principe de « spécialité législative ». Ce principe relève d’un
statut spécifique organisé par une loi organique qui leur donne la possibilité d’intervenir dans des
domaines législatifs ou réglementaires qui auront été déterminés par cette loi organique.
La pratique institutionnelle montre que ces facultés dérogatoires normatives sont souvent
utilisées par les départements et collectivités d’outre-mer, à l’inverse de ce qui se passe pour les
collectivités métropolitaines. Cependant, selon une jurisprudence constante de la part du Conseil
constitutionnel, les normes décidées par ces collectivités ont toujours un caractère réglementaire,
même si celles-ci interviennent dans le domaine de la loi. On retrouve toujours cette constante
institutionnelle qui fait qu’une collectivité territoriale ne peut être l’auteure de la loi, cette faculté
relève exclusivement du Parlement, symbole de la représentation nationale, caractéristique de la
notion unitaire de l’Etat français.
5/ L’acte III de la décentralisation : le pouvoir réglementaire d’adaptation des
régions
A - Le renforcement des responsabilités régionales
L’acte III souhaite valoriser la région, en tant que collectivité territoriale. A ce titre deux
projets de loi sont à l’étude, l’un sur la redéfinition des cartes des régions qui a fait l’objet d’une
1
première lecture parlementaire à l’été 2014, l’autre portant sur une nouvelle organisation
territoriale par un renforcement et une spécialisation des compétences dévolues aux collectivités
régionales. Il est rappelé que ce deuxième projet de loi ne sera présenté au Parlement, qu’à
l’automne 2014, et que les observations et préconisations du présent avis portent sur des
propositions de textes dont la rédaction pourrait faire l’objet d’amendements lors de la prochaine
session parlementaire.
Le texte sur la nouvelle organisation territoriale veut mettre en exergue la responsabilité
stratégique des collectivités territoriales régionales. A la clause de compétence générale qui
permettait aux régions et aussi aux départements d’intervenir en dehors de leurs missions
principales, souvent de manière concurrente et redondante, se substitueront désormais des
domaines de compétences précis dévolus par la loi.
Cette spécialisation des champs de compétences expressément prévus par la loi portera
notamment, pour les régions, sur le développement économique, l’innovation, l’aménagement et
le développement durable du territoire, la formation,… De nouvelles compétences seront
1
La première lecture pour ce projet de loi, portant sur le regroupement des régions propose, notamment, la
création d’une nouvelle région : Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes
27
transférées aux régions qui auront en charge la responsabilité des transports non urbains
routiers, l’organisation et le fonctionnement des transports scolaires, ainsi que la gestion de la
voierie relevant des départements.
Afin que les régions soient véritablement à même de remplir leurs missions
institutionnelles, elles auront en charge l’élaboration de schémas qui seront prescriptifs pour une
réelle effectivité des politiques régionales décidées et engagées.
Par ailleurs, ce nouvel environnement institutionnel comprend l’émergence de quatorze
métropoles, le renforcement du rôle de l’intercommunalité, ainsi que la disparition annoncée des
conseils généraux à partir de 2020.
Qui plus est, ce 1projet de loi affirme clairement la reconnaissance du pouvoir réglementaire
aux régions dans le cadre de leurs compétences et donne surtout la possibilité à ces collectivités
de formuler des propositions d’évolution des lois ou règlements en vigueur ou en cours
d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des
régions. Ce projet de loi relance donc la problématique d’un pouvoir normatif étendu qui serait
octroyé aux régions. Cependant, ce texte apporte-il une réelle avancée institutionnelle novatrice,
demandée depuis de nombreuses années, notamment par l’Association des Régions de
France ?
B - La réelle portée de ce pouvoir d’adaptation accordée aux régions ?
Le projet de loi par son article premier modifie la rédaction initiale de l’article L2.4221-1 du
code général des collectivités par l’ajout de trois alinéas ainsi libellés :
« Le pouvoir réglementaire de la région s'exerce dans le cadre des compétences qui lui sont
dévolues par la loi. »
Une première observation montre que la rédaction de cet alinéa n’apporte aucune
nouveauté par rapport au périmètre du pouvoir réglementaire des régions. La rédaction de ce
texte supplémentaire se situe dans la stricte continuité institutionnelle du pouvoir normatif dévolu
aux régions. Les collectivités régionales sont bien titulaires du pouvoir réglementaire, mais dans
le cadre des compétences expressément confiées par la loi.
1
ier
Article 1
2
du projet de loi portant sur la nouvelle organisation du territoire de la république : annexe VII
Article L.4221-1 du code général des collectivités : « Le Conseil régional règle par ses délibérations les affaires
de la région.
Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et sur tous les objets
d'intérêt régional dont il est saisi.
Il a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la
région et l'aménagement de son territoire, ainsi que pour assurer la préservation de son identité et la promotion
des langues régionales, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des départements et des
communes. Il peut engager des actions complémentaires de celles de l'Etat, des autres collectivités territoriales et
des établissements publics situés dans la région, dans les domaines et les conditions fixés par les lois
déterminant la répartition des compétences entre l'Etat, les communes, les départements et les régions. »
28
Ce pouvoir réglementaire local reste bien soumis aux dispositions législatives régissant
l’exercice des compétences dévolues aux régions et aux éventuels décrets pris pour l’application
des textes législatifs.
Le caractère novateur de ce texte n’apparait seulement que dans le cadre du principe de la
suppression de la clause de compétence générale qui fait place aujourd’hui, au principe de
spécialité des compétences territoriales régionales.
Par contre, les deuxième et troisième alinéas semblent apporter un environnement
novateur par rapport aux différentes dispositions antérieures liées au pouvoir normatif étendu des
collectivités territoriales.
« Un conseil régional ou, par délibérations concordantes, plusieurs conseils régionaux peuvent
présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou
réglementaires en vigueur ou en cours d'élaboration concernant les compétences, l'organisation
et le fonctionnement de l'ensemble des régions. »
« Les propositions adoptées par les conseils régionaux en application de l'alinéa précédent sont
transmises par les présidents de conseil régional au Premier ministre et au représentant de l'État
dans les régions concernées. »
Le contenu de ces alinéas est à rapprocher des dispositions de l’expérimentation normative
ainsi que la loi du 22 janvier 2002 portant sur l’organisation et les compétences de la collectivité
territoriale de Corse.
a) La différenciation par rapport à l’expérimentation normative
L’article 72 alinéa 4 de la Constitution permet aux collectivités territoriales de déroger à
titre expérimental aux dispositions législatives et/ou réglementaires qui régissent l’exercice de
leurs compétences.
Nous avons pu observer que si la loi constitutionnelle de 2003 a bien créé une véritable
procédure d’expérimentation normative au profit des collectivités territoriales, les conditions
d’application étaient particulièrement strictes, dans les différentes et nombreuses étapes de cette
mise en œuvre expérimentale.
Au contraire, la rédaction des deux alinéas du projet de loi n’évoque aucun formalisme
contraignant. Il suffit simplement qu’un (seul) Conseil régional fasse adopter par son assemblée
délibérante une proposition tendant à modifier ou à adapter les dispositions législatives ou
réglementaires qui régissent les compétences, l’organisation ou le fonctionnement de l’institution
régionale, et que celle ci soit adressée ensuite à l’Etat.
Cependant, l’alinéa suivant n’évoque aucune procédure administrative concernant les
réponses que pourrait réserver l’Etat à ces initiatives, ni en terme de délai, ni en terme de
motivations qui opposeraient un refus aux initiatives d’exercice de ce pouvoir d’adaptation
régional.
Il y a là une sorte de parallélisme procédural, qui offre aux régions une très forte capacité
d’initiative pour l’exercice d’un pouvoir régional d’adaptation, contrebalancé par une totale liberté
d’appréciation de l’Etat sur les suites à réserver aux différentes propositions.
29
Le silence de la loi n’est-il pas révélateur sur la portée hypothétique de ce texte par
rapport au pouvoir d’adaptation local des régions, l’absence d’un réel formalisme pour un
domaine institutionnel aussi sensible n’est-il pas lié à une absence de réelle volonté de la part de
l’Etat d’accepter l’exercice du pouvoir d’initiative par les régions ?
b) L’exemple emblématique de la Corse
Une lecture tout aussi attentive des articles 1L.4424-2.-I et III stipule que « …l’Assemblée de
Corse peut présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions
réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation,
et le fonctionnement de l’ensemble des collectivités territoriales de Corse... ; … l’Assemblée de
Corse peut présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions
législatives en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation, et
le fonctionnement de l’ensemble des collectivités territoriales de Corse… ».
On ne peut que remarquer le mimétisme rédactionnel entre le contenu des articles sur la
Corse et ceux du projet de loi. Nous avons 2vu que la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse
qui avait pour but d’organiser un régime dérogatoire pour les pouvoirs réglementaire et législatif
de cette collectivité s’est soldée par un résultat particulièrement décevant où chaque demande
3
d’adaptation de la loi avait été repoussée.
c) L’absence d’une réelle volonté de réforme pour un pouvoir normatif autonome des
collectivités territoriales
Quelle va être la portée juridique actuelle de ce projet de loi sur le pouvoir réglementaire
d’adaptation des régions ? Seule la pratique institutionnelle d’ici quelques années nous donnera
une réponse précise. Cependant la première partie de cet avis montre bien que l’Etat, même
ayant mis en œuvre dans le cadre de la décentralisation, des transferts importants de
compétences aux collectivités territoriales, reste dans une logique d’état propriétaire de ses
prérogatives de puissance publique, qui offre peu d’autonomie aux collectivités territoriales. A ce
titre, l’Etat ne veut pas partager réellement le pouvoir normatif avec les collectivités territoriales,
au nom du principe de l’unité de l’Etat, même si son organisation est décentralisée.
CHAPITRE II: Le pouvoir normatif et les régions d’Europe
La notion de collectivité territoriale au plan européen recouvre une certaine diversité de
situations. En effet, les collectivités territoriales européennes peuvent différer sensiblement pour
leur organisation, leurs compétences, ainsi que pour leurs ressources financières. Ces dernières
1
Loi du 22 janvier 2002 : annexe VI
Cf. Paragraphe 4 : les collectivités à statut particulier et les modalités étendues d’exercice du pouvoir
réglementaire local
3
Cf. Le pouvoir normatif local : enjeux et débats, « Géraldine Chavrier »
2
30
années ont été marquées par un 1mouvement généralisé de renforcement de l’autonomie locale
au travers de réformes constitutionnelles.
L’Union européenne, de façon générale a approuvé ces initiatives institutionnelles
d’autonomie auprès des collectivités territoriales.
Si le droit comparé met en lumière l’absence de modèle véritablement unique
d’organisation territoriale en Europe, la distinction classique entre Etats fédéraux et Etats
unitaires ne permet plus de prendre en compte la diversification institutionnelle croissante au sein
de l’Union européenne, qui se traduit, notamment, par l’existence d’Etats régionalisés comme
l’Italie ou l’Espagne.
Cependant, la forme unitaire de l’organisation territoriale d’un Etat, comme la France,
représente un nombre non négligeable d’Etats au sein des pays de l’union européenne. Ce
chapitre va s’attacher à présenter de façon synthétique les autres formes d’organisation
administrative et territoriale qui sont représentées par certains Etats de l’Union européenne.
1 / Le modèle fédéral et les Etats régionaux
A – Les Etats fédéraux
Le fédéralisme est en vigueur en Allemagne, en Autriche et en Belgique. Si on prend
l’exemple d’un pays comme l’Allemagne, son organisation politique territoriale comprend l’état
fédéral et les états fédérés. Les états fédérés ou « Länder » ont une Constitution, un Parlement
qui légifère, un gouvernement qui met en œuvre les politiques publiques. C’est la constitution
fédérale qui répartit les compétences entre l’état fédéral et les états fédérés. Certains domaines
appartiennent de droit au champ fédéral, d’autres sont en concurrence entre l’état fédéral et l’état
fédéré. Les états fédérés disposent du pouvoir législatif et réglementaire.
B – Les Etats régionaux
Sans adopter pour autant le modèle du système fédéral, des Etats comme l’Italie ou
l’Espagne ont accordé à leurs régions, des champs de compétences réglementaires, un pouvoir
législatif et une autonomie financière qui les rapprochent des Etats fédérés.
- L’Espagne comprend des communautés autonomes, ces communautés autonomes ont
été créées à partir d’initiatives des territoires avec l’élaboration de statuts qui fixent et déterminent
les conditions d’exercice des compétences du Parlement et du gouvernement. C’est la
constitution espagnole qui détermine le partage des domaines de compétences exercées par
l’état et les communautés autonomes. L’Espagne compte actuellement 17 communautés
autonomes.
- L’Italie comprend 20 régions qui se sont véritablement organisées en 1977. Ces régions
comprennent une assemblée régionale, avec un exécutif dont le président est élu au suffrage
universel direct. Il y a des compétences exclusives au profit de l’Etat et celles qui sont partagées
1
Cf. Etats régionalisés : Espagne, Italie
31
entre l’Etat et les régions. Dans cette hypothèse, l’Etat fixe les principes généraux qui sont
appliqués localement par les régions. Dans les matières ne relevant pas expressément de la
compétence de l’Etat, les régions exercent le pouvoir réglementaire et peuvent voter des lois.
2 / Les principales formes d’organisation territoriale des pays de l’Union
européenne
Le tableau, ci après, présente pour l’ensemble des 28 pays membres de l’Union
européenne, les différentes formes d’organisation territoriale. Ce panorama montre l’absence de
modèle unique d’organisation administrative et territoriale, même si le système unitaire territorial
est représenté par un nombre non négligeable d’Etats. Cette situation est, notamment, liée à
l’arrivée progressive des pays de l’est, marqués par une organisation administrative centralisée
héritée de l’histoire de l’après seconde guerre mondiale.
Les principales formes d’organisation territoriale des 28 pays de l’Union européenne
Etats unitaires : 22
Etats fédéraux : 3
- France
- Irlande
- Bulgarie
- Danemark
- Chypre
- Croatie
- Grèce
- Pays-Bas
- Portugal
- Suède
- Luxembourg
- Finlande
- Pologne
- République tchèque
- Malte
- Roumanie
- Slovaquie
- Hongrie
- Lettonie
- Lituanie
- Estonie
- Slovénie
- Allemagne
- Autriche
- Belgique
Etats régionaux : 2
- Espagne
- Italie
Un Etat avec une organisation territoriale particulière: le Royaume-Uni
qui comprend l’Angleterre, le Pays de Galles, l’Ecosse et l’Irlande est
organisée selon les lois de dévolution de 1998. Ces lois donnent aux trois
« régions » (Pays de Galles, Ecosse et Irlande) une autonomie forte,
notamment, par la capacité de voter des lois. L’Angleterre est plutôt sur une
forme d’organisation territoriale déconcentrée. Cette situation place le
Royaume-Uni entre l’Etat régional et l’Etat unitaire.
32
Royaume-Uni :
Angleterre, Pays
de Galles, Ecosse,
Irlande du nord
3 / L’évolution de l’organisation territoriale en Europe
L’administration locale en Europe est marquée par une diversité des structures
territoriales, héritée d’évolutions historiques et de traditions étatiques. Cependant, il semble
possible de caractériser les grandes tendances de l’organisation locale des Etats de l’Union
européenne :
- La classification traditionnelle selon deux modèles qui sont l’Etat unitaire et le système
fédéral est, aujourd’hui, dépassée et doit prendre en compte l’apparition d’Etats régionalisés,
caractérisés par une volonté de l’Etat central d’accorder aux collectivités territorialisées une
autonomie institutionnelle (administrative, juridique, financière,..). Cette évolution qui devrait se
développer est sans doute marquée par une volonté de prendre en compte certains
particularismes identitaires ou régionalistes (catalogne, pays basque,…).
- La préoccupation commune pour les Etats de l’Union européenne, depuis de
nombreuses années, de s’engager sur une réorganisation de la carte de l’administration
territoriale. La France s’est naturellement engagée sur cette voie de réforme, cependant on peut
regretter que les projets en cours n’aient pas fait l’objet de concertation avec l’ensemble des
acteurs locaux. 1Le projet de loi actuel concernant la carte des régions semble être une assez
bonne illustration de l’absence de concertation.
- L’émergence du fait métropolitain pour l’ensemble des pays européens. Cette évolution
se traduit, notamment, dans les pays unitaires par l’établissement d’un statut particulier de villemétropole qui comprend les compétences communales, intercommunales et départementales.
Cependant, leur création a pour conséquence de remettre en cause le niveau « départemental »
dans le périmètre urbain de ces nouvelles entités administratives, et de concurrencer les
collectivités régionales.
1
Cf. « La place du Limousin dans la nouvelle organisation territoriale », Rapporteur : M. Jean Pierre LIMOUSIN
33
AVIS : Deuxième partie
CHAPITRE I : Les enjeux du pouvoir normatif local
Cet avis a pour unique ambition d’être un élément de réflexion par rapport au débat, qui
a été ouvert par la politique de la décentralisation, sur les enjeux du pouvoir réglementaire local.
Les collectivités territoriales peuvent-elles, elles mêmes, édicter les règles régissant l’exercice de
leurs compétences, ou celles-ci doivent-elles être fixées par l’Etat avec une précision telle que
ces collectivités ne disposent plus que d’une simple liberté de gestion ?
Cette deuxième situation est souvent dénoncée par les élus locaux qui estiment que la
décentralisation ne sera véritablement efficace qu’à la condition qu’ils puissent s’adapter aux
circonstances locales. L’Association des Régions de France, depuis plusieurs années, réclame
un pouvoir réglementaire à l’image de certaines régions européennes.
L’acte III de la décentralisation renforce fortement les champs de compétences des
collectivités territoriales régionales, mais renforcera-t-il l’exercice d’un pouvoir réglementaire
d’adaptation local ?
Ce pouvoir d’adaptation est-il une réelle opportunité pour les régions ou peut-il générer
une source de difficultés auprès des collectivités et de leurs administrés ? Enfin, quels champs
de compétences doivent être concernés par ce pouvoir réglementaire régional ?
Cette deuxième partie, dans le cadre de la saisine régionale, vise à répondre à ces
différentes interrogations. En premier lieu, par une synthèse de la problématique du pouvoir
réglementaire local, analysée dans la première partie du présent avis. Ensuite, seront abordées
les différentes opportunités ou difficultés que peuvent engendrer l’exercice de ce pouvoir local
d’adaptation. Enfin, le CESER se prononcera sur les champs d’adaptation potentiels pour
lesquels ce pouvoir réglementaire pourrait s’exercer.
I - L’immobilisme institutionnel face au pouvoir d’adaptation local
Les différents actes de la décentralisation ont marqué les différentes étapes de ce pouvoir
réglementaire ; l’acte I a élargi l’autonomie des collectivités territoriales, l’acte II a consacré la
pouvoir réglementaire territorial. Enfin l’acte III amplifie le mouvement de transfert de
compétences aux régions, et leur offre la possibilité de proposition d’un pouvoir réglementaire
local d’adaptation.
Cependant, les différents actes de la décentralisation n’ont pas permis les avancées,
espérées par de nombreux acteurs locaux, sur l’autonomie réglementaire des collectivités
territoriales.
37
1 / L’absence de réelles avancées depuis 2003
La consécration constitutionnelle du 28 mars 2003 de la reconnaissance du pouvoir
réglementaire des collectivités territoriales ne modifiera en rien son caractère résiduel et
subordonné. Ce pouvoir réglementaire est assujetti au pouvoir normatif national.
A titre d’exemple, lors des travaux parlementaires relatifs à cette loi constitutionnelle
concernant l’organisation décentralisée de la république, il avait été déposé un 1amendement qui
permettait à la loi de confier au pouvoir règlementaire local la possibilité de fixer les mesures
d’application des dispositions législatives, à l’exclusion du pouvoir réglementaire du Premier
ministre.
Cet amendement qui aurait permis une certaine autonomie pour les collectivités
territoriales par la capacité à adapter les modalités d’application des lois nationales au contexte
local, a été retiré à l’initiative du gouvernement de l’époque. On retrouve toujours cette crainte de
l’Etat de se voir débordé par les collectivités territoriales en leur octroyant plus d’autonomie
normative.
Depuis 2003, cet environnement juridique n’a pas vraiment évolué, et les expérimentations,
instituées par la loi constitutionnelle de 2003 n’ ont pas changé fondamentalement l’attitude de
l’Etat ou du législateur face au pouvoir réglementaire local.
a) L’attitude du Conseil constitutionnel
Cette prééminence préservée du pouvoir réglementaire national est aussi consacrée par la
jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, par ses décisions sans revirement à ce jour,
consacre la primauté du pouvoir normatif national. En effet, la plus haute juridiction considère
que « le2 pouvoir réglementaire dont dispose une collectivité territoriale… ne peut s’exercer en
dehors des compétences qui lui sont confiées par la loi ». La jurisprudence du Conseil
constitutionnel se place dans une interprétation stricte de la Constitution et ne donne aucune
marge supplémentaire d’autonomie aux collectivités territoriales.
b) La continuité institutionnelle par le projet de loi actuel
Ce projet de loi donne bien aux régions un réel pouvoir de proposition pour adapter des
textes législatifs ou réglementaires, sans être entravé par des règles drastiques qui étoufferaient
toute velléité d’initiative régionale. Il est indéniable que cette absence de formalisme lourd est
une vraie nouveauté par rapport aux différentes situations décrites dans la première partie du
rapport.
Cependant, la seconde phase laisse planer un scepticisme certain sur les suites juridiques
que voudra bien accorder l’Etat à ces propositions d’adaptations normatives. Nous avons pu
observer que le texte ne prévoit aucune obligation de réponse face à ces propositions… On se
retrouve devant la sempiternelle situation où c’est l’Etat et seulement l’Etat qui décidera de
l’opportunité des propositions d’adaptation des textes normatifs initiées par les régions. Il est
1
2
Amendement proposé par M. René GARREC
Décision du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la Corse
38
possible que cette situation provoque pour les régions une certaine déception et lassitude à
engager des initiatives, si ces dernières tombent continuellement dans l’oubli.
2 / La logique d’un Etat unitaire avec une organisation décentralisée
Depuis plus de trente ans, la France s’est engagée dans un mouvement de décentralisation
résolu qui a été marqué par les actes successifs de la décentralisation. Les transferts de plus en
plus importants au profit des collectivités territoriales auraient pu engendrer une réflexion
institutionnelle pour octroyer plus d’autonomie pour ces mêmes collectivités, notamment dans le
domaine normatif. Qui plus est, l’exemple des collectivités d’outre-mer a montré l’exercice d’un
pouvoir normatif local ; cependant ces initiatives ultra - marines n’ont jamais été accordées aux
collectivités métropolitaines !
La France est un Etat unitaire caractérisé par l’unicité de son organisation politique et
juridique, même si celle-ci est décentralisée. Actuellement, cette logique d’Etat unitaire perdure et
ne semble pas s’orienter vers un transfert de prérogatives publiques aux collectivités
décentralisées, qui modifierait alors fortement la structuration administrative, politique et
territoriale de notre pays.
II – Les opportunités pour la mise en place du pouvoir normatif local
A la lecture d’un rapport d’1information du Sénat, en 2009, sur les premières orientations
relatives à l’avenir de l’organisation décentralisée de la République, les auteurs de ce rapport
montraient l’extrême diversité des régions françaises, par leurs différences géographiques ou
démographiques et aussi par leurs diversités territoriales composées de territoires ruraux, de
réseaux importants de villes moyennes et d’agglomérations, marquée souvent
par la
prééminence d’une métropole régionale.
Selon ce rapport, cette hétérogénéité doit être considérée comme un atout, source de
dynamiques locales et de solidarités territoriales, qu’il convient de soutenir. Toutefois, la réussite
d’un territoire ne dépend pas seulement de son périmètre géographique ou des compétences
attribuées par la loi, mais également de sa cohésion, culturelle, sociale, de la présence
d’équipements de qualité (infrastructures, réseaux, offre de formation, santé,…) en lien avec des
stratégies territoriales de développement économique. C’est à la lueur de ces différents constats
que ce pouvoir d’adaptation règlementaire pourra être l’une des clés pour les collectivités
régionales, d’une action publique territoriale plus efficace auprès des citoyens, par une meilleure
prise en compte des spécificités locales.
La décentralisation ne doit pas être considérée comme un élément de fragmentation de
l’Etat, mais au contraire comme un vecteur d’équilibre permettant de maintenir l’unité et la
cohésion de l’Etat, en assurant l’égalité par la prise en compte des différences liées aux
spécificités et particularismes locaux. Cette proximité institutionnelle permet au citoyen de se
1
Rapport d’information du Sénat 2008-2009 : premières orientations sur l’avenir de l’organisation décentralisée
de la République, M. Yves Krattinger (rapport d’étape)
39
rapprocher du pouvoir de décision et de participer de façon plus active à la gestion publique
locale, favorisant ainsi un exercice plus démocratique de la décentralisation auprès des
administrés.
L’acte III de la décentralisation opère un changement important dans l’organisation
administrative de l’Etat : fusion des régions, renforcement de leurs compétences, création de
métropoles, montée en puissance de l’intercommunalité, interrogation sur le devenir des Conseils
généraux,… ; cette mutation institutionnelle peut créer un périmètre d’actions réglementaires
dont pourraient se saisir les collectivités régionales.
A cet effet, la disparition de la clause générale de compétences, la nouvelle carte des régions
et le transfert de nouvelles compétences au profit de la collectivité régionale façonneraient un
environnement favorable pour susciter des initiatives pour l’exercice de ce pouvoir réglementaire
d’adaptation.
A - Le pouvoir d’adaptation des régions face à un environnement institutionnel en
mutation
a) L’absence de clause générale de compétences dans le projet de loi
A la clause de compétence générale qui permettait jusqu’à présent aux régions, mais aussi
aux autres collectivités d’intervenir en dehors de leurs champs de compétences de droit commun,
souvent de façon redondante et parfois concurrente, va se substituer le principe d’attribution de
compétences expressément déterminées par la loi. Cette spécialisation de l’exercice des
compétences, par exemple en matière de développement économique, prolongée par la capacité
d’élaborer des schémas 1d’orientations prescriptifs, renforcent fortement le pouvoir réglementaire
« classique » des régions. En effet, le caractère prescriptif de ces schémas implique une
conformité des actions des autres collectivités (métropoles, communes,…) par rapport aux
orientations prises dans le cadre de ces documents de planification.
La région est donc la collectivité territoriale qui détient de plein droit la responsabilité de la
compétence du développement économique, et devient l’acteur institutionnel majeur en terme de
soutien et de développement à l’économie régionale.
Cette situation eût été différente, si nous étions restés dans l’enchevêtrement habituel de
partage de compétences qui provoque fréquemment une situation de concurrence entre
collectivités et génère une faible lisibilité de l’action publique locale auprès des administrés et
acteurs économiques.
Ce nouvel environnement législatif offre aux Conseils régionaux les leviers institutionnels
nécessaires pour organiser des politiques sectorielles les plus efficaces possibles au profit des
territoires urbains et ruraux. Cette capacité ne pourra être que renforcée, si la collectivité
régionale dispose d’un pouvoir d’adaptation pour modifier certaines règles nationales, afin de
mieux prendre en compte des spécificités ou particularismes locaux.
b) La nouvelle carte des régions
1
Projet de loi portant sur la nouvelle organisation territoriale : Schéma régional de développement économique,
d’innovation et d’internationalisation (Article 2) ; Schéma régional d’aménagement et de développement durable
du territoire (Article 6) : annexe VII
40
Le projet de loi sur la délimitation des régions redessine la carte des régions, par la création
de treize collectivités régionales en lieu et place des vingt deux anciennes régions, selon les
derniers travaux parlementaires du mois de juillet 2014, en première lecture. A cet effet, le
Limousin devrait être l’une des trois composantes du futur Conseil régional Aquitaine-LimousinPoitou-Charentes. La configuration de cette nouvelle région, de par ses principales
caractéristiques socio-économiques, montre une étendue géographique, une diversité territoriale,
des caractéristiques économiques, sans aucune mesure avec la photographie du contexte socio
économique de la région Limousin. Le 1tableau, ci après, dresse de façon très synthétique
quelques éléments chiffrés qui constatent cette profonde modification statistique.
Région Aquitaine-Limousin
Poitou - Charentes
Région Limousin
Part en %
de la Région
Limousin
Superficie (Km2)
84 060
16 942
20.15%
Population (2011)
5 773 078
741 072
12.84%
146
18
12,33%
Dépenses et Recettes (M€, 2012)
2500
458
18,32%
Agents employés par la collectivité
8 200
1 500
18,29%
PIB (Mds€,2012)
Ces quelques chiffres montrent le bouleversement qui va être opéré par cette nouvelle
organisation territoriale qui va faire de cette future région, l’une des plus peuplées et plus vastes
de France, comprenant une métropole, des agglomérations, un réseau de villes moyennes,
prolongées par des territoires ruraux importants. Cette nouvelle configuration territoriale va être
source d’enjeux majeurs que devra relever la future entité territoriale, ne serait-ce que par la mise
en place d’une organisation administrative coordonnée pour la gestion opérationnelle de ses
politiques d’intervention, sur l’ensemble du territoire régional !
L’équilibre des territoires doit être une des orientations stratégiques de cette nouvelle région
entre la sphère d’activité économique de la métropole bordelaise et les territoires en forte
périphérie. Si les zones urbaines et rurales du Sud Ouest bénéficient déjà de cette 2zone
d’influence, il reste à construire et à organiser une politique territoriale forte favorisant les
dynamiques locales et solidarités territoriales avec les zones géographiques du nord-est de la
nouvelle région. La nécessaire constitution de ce pôle d’équilibre territorial passera également
par un renforcement des liens entre les principales villes de Poitou - Charentes et du Limousin.
Afin de coordonner et de développer des dynamiques locales ainsi que des solidarités
territoriales, la nouvelle région devra engager et mettre en œuvre une politique volontariste
d’aménagement du territoire afin d’éviter les fractures potentielles entre les territoires urbains et
ruraux composant ce grand espace régional. Cette politique comprendra la prise en compte de
1
Dans le cadre de la constitution des 13 futures régions, la région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes occupe
la première place pour la superficie, et la troisième place pour la population
2
Cf. : Carte des pôles et réseaux urbains régionaux, page 46
41
spécificités locales ou particularismes territoriaux pour lesquels l’exercice du pouvoir d’adaptation
serait une solution pour une action publique territoriale au plus prés des réalités locales.
Bien évidemment, cette stratégie de coordination et de complémentarité d’actions doit
concerner aussi les politiques sectorielles de droit commun : développement économique,
formation, infrastructures,…
c) Des collectivités territoriales régionales plus fortes
Le projet de loi portant sur la nouvelle organisation territoriale a une ambition affichée de
renforcer et de développer l’efficacité de l’action publique des collectivités territoriales régionales.
Le regroupement de celles-ci associé à un périmètre élargi d’interventions publiques, façonnent
des entités territoriales puissantes, à l’instar de leurs homologues européennes.
Ces collectivités avec un champ territorial désormais élargi, dotées de compétences
spécifiques de plus en plus importantes doivent trouver dans leur organisation institutionnelle un
pouvoir et un périmètre juridique qui soient comparables à ceux des autres régions européennes.
Nous avons vu que les régions italiennes ou espagnoles bénéficiaient d’un pouvoir normatif,
dans le cadre d’un Etat régional.
La capacité pour les régions françaises de pouvoir mettre en œuvre ce pouvoir d’adaptation,
dans un premier temps, renforcerait leurs capacité et réactivité d’intervention en fonction du
contexte économique, territorial ou social de ces grands ensembles géographiques régionaux.
Cependant, la conquête de cette autonomie réglementaire, on l’a vu, est un chemin difficile à
gravir pour les collectivités territoriales, dans le cadre d’un Etat unitaire, même décentralisé.
B- Le pouvoir d’adaptation des régions et le pouvoir normatif national
Le législateur a fait, maintes fois, l’objet de critiques sur sa capacité à édicter des lois, au
contenu si détaillé, qu’elles en deviennent difficilement applicables et/ou source d’inégalités pour
certaines collectivités qui n’ont aucune latitude réglementaire pour pouvoir modifier un texte peu
ou pas adapté à un contexte local. Certains auteurs parlent de « loi trop bavarde » qui empêche
tout pouvoir d’initiative aux collectivités territoriales.
A titre d’exemple, avant la loi du 27 février 2002 relative à la proximité de la démocratie, c’est
l’Etat qui fixait par décret les conditions d’octroi pour les régions, à propos du régime d’aides aux
entreprises. Ces conditions étaient identiques sur tout le territoire national, ne tenant absolument
pas compte de la diversité des contextes économiques régionaux, et donnant ainsi une efficience
toute relative à ce dispositif d’aides. En l’espèce, à partir de 2002, l’Etat a bien pris en compte
cette « rigidité » législative et a instillé une certaine autonomie auprès des 1Conseils régionaux
pour qu’ils déterminent le régime juridique des aides aux entreprises.
1
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié par la loi du 27 février 2002 :
1° L'article L. 1511-2 est ainsi rédigé :
« Art. L. 1511-2. - Les aides directes revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêt ou de prêts et
avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations.
Elles sont attribuées par la région et leur régime est déterminé par délibération du conseil régional ».
42
Cette situation ne nous place pas sur le champ du pouvoir d’adaptation, car l’initiative ne
relève pas des collectivités mais bien de l’Etat, qui a donné par la loi une certaine latitude
réglementaire aux régions qui ont adapté leurs règlements au contexte économique régional.
Le législateur pourrait engager une réflexion sur cette « logorrhée législative » qui devrait
faire place à des textes à l’écriture plus générale, qui ne doit pas chercher à régir par le menu
détail toutes les situations existantes … ou potentielles, bloquant ainsi tout pouvoir d’initiative
pour les collectivités territoriales.
A ce titre, le rapport 1d’information du Sénat sur les premières orientations sur l’avenir de
l’organisation décentralisée de la République proposait de définir un « nouveau type de loi, la loicadre territoriale, qui fixerait des objectifs fondamentaux et déterminerait le contenu du pouvoir
réglementaire local ». A ce jour, nous sommes loin de la généralisation d’une telle liberté
réglementaire donnée aux collectivités territoriales.
III – Les difficultés pour l’exercice du pouvoir normatif local
L’exercice du pouvoir normatif par les collectivités territoriales relève de plusieurs difficultés,
liées d’une part, au respect des principes constitutionnels, d’autre part aux conséquences
territoriales de la réforme, initiée par le projet de loi actuel.
1 / Le principe de l’indivisibilité de la République
L’article premier de la Constitution dispose que « La France est une République indivisible,
laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans
distinction d'origine, de race ou de religion… ». Ce caractère d’indivisibilité ou d’unité est
traditionnellement associé aux trois éléments constitutifs de l’Etat français: le territoire, le peuple,
et la souveraineté. La souveraineté implique une source unique du pouvoir normatif initial
consacré par le Parlement et le Gouvernement par l’édiction du pouvoir réglementaire national.
A ce titre, la question est posée sur la capacité d’autonomie réglementaire des collectivités
territoriales. Peuvent-elles édicter des actes réglementaires, en dehors de leurs champs de
compétences dévolues par la loi, donc bénéficier d’un pouvoir réglementaire initial et autonome,
et porter ainsi atteinte au principe de l’unité de la République ?
La réponse est apportée par la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel qui
s’oppose à ce que le législateur confère aux collectivités territoriales un statut d’autonomie
réglementaire. La décentralisation ne saurait conduire à accorder aux collectivités territoriales
métropolitaines un pouvoir normatif autonome, sans habilitation préalable du législateur. Le
principe d’indivisibilité de la souveraineté nationale est bien consacré au nom de la logique
unitaire de l’Etat français. Il ne peut exister une source de droit « additionnelle » qui imposerait
des obligations ou créerait des droits nouveaux à l’égard des citoyens pour une partie du
territoire national, cette situation porterait aussi atteinte au principe constitutionnel d’égalité.
1
Rapport d’information du Sénat 2008-2009 : premières orientations sur l’avenir de l’organisation décentralisée
de la République, M. Yves Krattinger (rapport d’étape), page 39
43
2 / Les sources de difficultés liées à la réforme territoriale
A - Des centres de décision éloignés du citoyen
La nouvelle architecture décentralisée organise une nouvelle carte territoriale afin de remplir
les objectifs de « plus d’efficacité, plus de rapidité, plus de proximité et plus de démocratie »,
selon les propos énoncés par le Président de la République lors des assises de la Démocratie
Territoriale, le 5 octobre 2012.
Cependant, on peut s’interroger sur la réalisation de ces différents objectifs par l’ampleur du
contenu de cette réforme qui conjugue à la fois le regroupement des régions, le renforcement de
l’intercommunalité et le développement de métropoles. L’acte III de la décentralisation donne à
ces métropoles un champ impressionnant de compétences issues des communes, du
département, de la région et de l’Etat.
L’article L. 5217-1I du code général des collectivités définit la métropole comme telle :
« La métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave au sein d’un espace de
solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement
économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la
cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire
régional. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses
ressources universitaires, de recherche et d’innovation, dans un esprit de coopération régionale
et interrégionale et avec le souci d’un développement territorial équilibré.»
La métropole exerce de plein droit les compétences des communes, membres de
l’intercommunalité. Mais ce périmètre peut être élargi par voie conventionnelle, par l’exercice de
domaines de compétences gérés jusqu’alors par le département, la région ou l’Etat.
La logique de cette réforme territoriale est d’engager une concentration des centres
stratégiques sur un territoire urbain, celui de la métropole. Ce périmètre métropolitain regroupera
l’ensemble des principales structures technocratiques décisionnaires (métropole, Conseil
régional, administrations déconcentrées de l’Etat, sièges sociaux,…). Cette situation participe
d’une nouvelle géographie économique qui allie désormais, concentration de pouvoirs
(administratifs, économiques, politiques, technologiques,…) sur un périmètre urbain réduit et
développement géographique et démographique.
La politique de décentralisation engagée, il y a près de trente ans, avait pour but de
rapprocher, le pouvoir politique du citoyen en organisant des transferts de compétences de l’Etat
à des collectivités décentralisées, administrées par un conseil élu. Le fait régional, aujourd’hui,
est accepté par les citoyens. Cette situation est due à la maturité institutionnelle que se sont
façonnées les collectivités régionales par une gestion efficiente de politiques d’intervention de
proximité, au cours des actes successifs de décentralisation.
44
Cependant, la situation à venir semble opérer une dynamique inverse qui risque donner de
moins en moins de lisibilité à l’action publique territoriale par l’éloignement géographique des
centres de décisions par rapport aux administrés résidant sur ce vaste ensemble territorial
recomposé. A ce titre, les vertus du pouvoir d’adaptation risquent d’être mises à mal, entre la
prise en compte des réalités locales ou particularismes territoriaux et l’absence de proximité des
centres décisionnaires pour l’appréhension de ces différences territoriales.
B - Risque de fracture entre la métropole et les territoires périphériques
L’acte III de la décentralisation, par la loi du 27 janvier 2014, a créé les métropoles qui
concernent les intercommunalités pour des territoires de plus de 400 000 habitants. Le
phénomène de métropolisation qui est une des conséquences de la mondialisation est marqué
par deux caractéristiques. L’une concerne une situation de concentration de la population en
milieu urbain, l’autre est caractérisée, notamment, par la centralisation des centres de décisions
politiques et administratifs.
Ces espaces métropolitains relèvent d’un dynamisme important, alors que le 1PIB national a
progressé de 1.1% par an de 2000 à 2010, celui des métropoles a montré une croissance de
1.6% par an sur cette période. Il en résulte une sphère économique qui comprend, d’une part, la
métropole et les territoires sous son influence directe (urbains ou ruraux) qui bénéficient d’un
environnement économique favorable et d’autre part, les territoires les moins « métropolisés » au
développement économique faible ou atone.
A ce titre, c’est l’articulation de la métropole et de la région qui devrait constituer l’élément
central d’un périmètre vertueux de croissance sur l’ensemble du territoire régional. Le Conseil
régional doit donc piloter des politiques sectorielles pour impulser un développement à l’échelle
du périmètre régional afin d’assurer la croissance de tous les territoires, auxquels la métropole
doit contribuer. Cependant, la création de la future région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes
risque d’impliquer un « déclassement » des anciennes capitales régionales, source potentielle de
fractures infrarégionales, et d’un amoindrissement de la sphère d’attractivité de ces deux
agglomérations sur les territoires périphériques. Ce phénomène de métropolisation ne risque-t- il
pas de créer de façon mécanique ce type de situation caractérisée par un affaiblissement et/ou
une rupture de cohésion territoriale ?
1
France stratégie : Réforme régionale, un enjeu pour la croissance ; Benoît LAJUDIE
45
Qui plus est, la faible croissance économique depuis plusieurs années risque de créer un
phénomène supplémentaire inverse à celui qui est affiché, par une situation potentielle de repli
ou d’autoprotection de la métropole qui aura pour conséquence de créer ou de développer des
fractures territoriales, notamment, avec les zones rurales les plus en périphérie.
46
Dans cette hypothèse, Il n’est pas certain que la région, dans un environnement budgétaire
fortement contraint, ait la capacité de conduire des politiques publiques de soutien et d’équilibre
entre les territoires sur l’ensemble géographique régional. Cette situation risque d’engendrer ainsi
un « repli normatif », ou des dispositions d’adaptation ne pourront pas concerner les zones les
plus éloignées en raison des contraintes budgétaires. Cette réforme risque de développer un
durcissement général des inégalités territoriales dans ces nouveaux périmètres régionaux et
aussi entre les futures collectivités territoriales.
C - L’organisation territoriale de l’Etat, et les conséquences pour l’échelon
départemental
Le projet de loi ne parle pas de carte administrative territoriale de l’Etat, cependant le
gouvernement a indiqué qu’un schéma de réorganisation sera mis en place et que la réforme de
l’Etat sera menée « de 1façon complémentaire et dans le même calendrier que celui de la
réforme territoriale ». A l’échelon régional, l’Etat se concentrera sur un positionnement
stratégique, et l’échelle géographique du département verra se conforter «2 l’intervention de l’Etat
dans son rôle de proximité vis-à-vis de l’usager et continuera à veiller à la cohésion sociale et
territoriale en offrant un accès rapide à tous les services (maisons de service public, maisons de
l’Etat) ».
On peut observer que l’Etat consolide son action à l’échelon départemental, alors que la
réforme territoriale programme la disparition des Conseils généraux. A ce titre, il est révélateur de
voir que l’Etat veut combler par ses propres interventions, le vide institutionnel lié à la disparition
des Conseils départementaux, organisant ainsi un phénomène de (re)centralisation, au niveau
infrarégional.
Qui plus est, la question reste toujours posée du devenir du champ de l’action sociale,
compétence à titre principal de la collectivité départementale. A ce jour, le flou institutionnel
demeure sur les héritiers de ce champ de compétences, qui pourraient être les métropoles de
droit commun, l’intercommunalité, ou l’existence d’un Conseil général aux compétences
simplifiées sur des territoires ruraux.
Il est certain que cette absence de lisibilité institutionnelle sur l’organisation territoriale de
l’Etat ne va pas susciter un climat favorable pour mettre en exergue un pouvoir réglementaire
d’adaptation par les régions. Cette situation va créer plutôt un « attentisme réglementaire » de la
part des collectivités régionales, tant que la cartographie administrative de l’Etat ne sera pas
aboutie.
D - Les ressources financières
Le pouvoir d’adaptation réglementaire doit permettre pour les collectivités régionales
l’exercice d’une action publique territoriale plus efficace auprès des citoyens, par une meilleure
prise en compte des spécificités locales. Ce régime normatif dérogatoire nécessite des
ressources financières plus importantes pour mettre en œuvre cette politique publique adaptée,
1
2
Communiqué du conseil des ministres du 2 juillet 2014
Extraits du Conseil des ministres : Thierry MANDON, Secrétaire d’Etat à la réforme de l’Etat et à la simplification
47
et ce, quels que soient les domaines d’intervention : économie, formation, aménagement et
développement du territoire.
Si l’on regarde te tableau, ci après, concernant l’évolution des budgets des Conseils
régionaux de l’Aquitaine, du Limousin et de Poitou-Charentes, on s’aperçoit d’une certaine
stabilité des différentes masses budgétaires régionales, qui risque de se heurter dans un proche
avenir, à un environnement financier drastique de la part de l’Etat, pour les dotations budgétaires
allouées aux régions. Ce contexte budgétaire contraint risque de limiter les différentes initiatives
liées à ce pouvoir réglementaire d’adaptation, dont le coût financier sera jugé incompatible avec
un périmètre budgétaire contraint.
2011
2012
2013
Aquitaine
1318
1352
1365
Limousin
439
458
468
Poitou-Charentes
687
690
690
(1)Dépenses et recettes
totales
(1) En millions d’Euros (Direction générale des collectivités locales)
Enfin, la négociation relative aux Contrats de Plan Etat - Région s’exerce, actuellement,
entre l’Etat et les exécutifs régionaux sur les 1domaines d’interventions et le montant financier de
ces contrats. Cependant la question reste posée sur le périmètre de ces contrats de plans.
Comment l’Etat va appréhender cette nouvelle configuration administrative ? Par une
renégociation globale des trois Contrats de Plan ou par l’addition des différentes interventions
négociées dans chacune des anciennes régions ?
Cette situation risque de perturber fortement l’action publique conjointe de l’Etat et de la
future région et va probablement entraîner des retards importants dans la programmation
opérationnelle des investissements liés aux cinq volets thématiques prioritaires. L’environnement
incertain de cette contractualisation institutionnelle ne va non plus susciter beaucoup d’initiatives
pour l’exercice d’un pouvoir réglementaire d’adaptation.
On le voit, l’environnement de la réforme territoriale pourrait jouer fortement sur l’exercice
éventuel du pouvoir réglementaire d’adaptation, notamment par :
- L’éloignement géographique des centres de décision par rapport aux administrés ;
- Les fractures potentielles infrarégionales entre la métropole et des zones périphériques ;
- Une carte administrative de l’Etat réorganisée dans le sens d’une recentralisation ;
1
Les domaines d’intervention du Contrat de Plan sont : l’Enseignement supérieur, recherche, innovation ;
innovation, filières d’avenir, usine du futur ; mobilité multimodale ; couverture du territoire par le très haut débit et
développement des usages du numérique ; transition écologique et énergétique. « Contribution à l’élaboration du
Contrat de Plan Etat-Région » (2014-03), Rapporteurs : Mme NEXON, MM. CORNELISSEN, LERESTEUX,
MERPILLAT, VAREILLE
48
- Un environnement budgétaire contraint qui laisse peu de marges de manœuvre à la
collectivité territoriale ;
- Une accentuation potentielle de concurrence et d’inégalité entre les treize futures régions
pour lesquelles doit être organisé un système de péréquation afin de corriger les inégalités de
ressources financières pour assurer ainsi une solidarité financière entre l’ensemble des grands
ensembles régionaux.
CHAPITRE II : Les champs d’adaptation réglementaire possibles
I - L’évolution du rôle de l’Etat
Depuis 30 ans la mise en œuvre des lois organisant la décentralisation a fortement impacté
les champs de compétences respectifs de l’Etat et des collectivités territoriales. Parallèlement,
les restructurations conduites dans l’ensemble des administrations publiques d’Etat ont aussi
affecté leurs missions ainsi que leurs organisations territoriales. Par cette situation, la lisibilité de
l’action publique est devenue de plus en plus diffuse pour les citoyens, les acteurs économiques
et aussi pour les élus.
La question se trouve donc posée sur de nouvelles articulations entre les différentes
institutions publiques, et le nouveau rôle que doit jouer l’Etat au sein de cet environnement
institutionnel en pleine évolution, accentué par les propositions de transferts substantiels de
compétences liées au projet de réforme de l’acte III de la décentralisation.
La puissance publique de l’Etat, intervient naturellement sur le champ de ses prérogatives
ou fonctions régaliennes. A cet effet, l’Etat assure la sécurité des biens et des personnes,
organise le système judiciaire et veille à la sécurité extérieure du territoire. L’Etat assure toujours
son rôle d’arbitre institutionnel et demeure le gardien de la cohésion sociale.
Cependant, la sphère de plus en plus limitée de son intervention publique, incite désormais
l’Etat, à s’investir dans un rôle de stratège afin de faire face aux incertitudes majeures (crise
financière, mondialisation de l’économie, conflits internationaux,…) qui jouent sur l’environnement
institutionnel, social et économique du pays.
L’Etat doit alors définir des domaines de priorité pour anticiper les évolutions majeures
auxquelles le pays pourrait être confronté. A cet effet, il impulse les politiques publiques et
coordonne leurs interventions, en lien avec les différentes institutions ou collectivités publiques,
pour apporter les réponses institutionnelles aux enjeux et défis à venir.
Si la période « des trente glorieuses » a permis un interventionnisme fort et important dans
de multiples domaines consacrant la notion « d’Etat-providence », la configuration institutionnelle,
49
économique et sociale actuelle a fait place au rôle d’un « Etat-stratège », porteur d’orientations
stratégiques pour assurer le pilotage institutionnel du pays.
II - Les domaines d’adaptation réglementaire des régions
Parmi les domaines d’intervention de droit commun de la région, nous allons examiner les
principales incidences réglementaires qu’apporte le projet de loi sur les champs de compétences
de droit commun de la région, mais aussi sur les nouveaux domaines transférés aux régions
selon les propositions du projet de loi . A ce titre, le CESER formulera ses observations.
A - Les compétences de droit commun
Pour chacune de ces compétences, nous allons répertorier les différents schémas
directeurs avec leurs orientations stratégiques ainsi que les principales interventions qui relèvent
des dispositions de ces documents de planification. Nous présenterons ensuite les modifications
ou évolutions éventuelles de l’exercice du pouvoir règlementaire régional, apportées par le projet
de loi.
DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE
Documents stratégiques :
• Le Schéma Régional de Développement Economique (SRDE) :
Les orientations stratégiques de ce schéma visent les finalités suivantes :
- La promotion de l'emploi pour tous et l'insertion des jeunes ;
- Le développement des offres de services pour la population ;
- Le développement de l'attractivité du Limousin par la diffusion d'une image renouvelée ;
- L'accroissement de la compétitivité des entreprises, le développement des filières ;
- Le soutien à la création-transmission-reprise d'entreprises ;
- Les complémentarités économiques à l'échelle locale ;
- La valorisation des ressources forestières, agricoles, touristiques et patrimoniales.
Les principales interventions :
Les principales aides aux entreprises concernent les domaines suivants :
- L’amélioration énergétique et environnementale ;
- La création d’emplois ;
- La création et reprise d’entreprise ;
- Le développement d’entreprise et projets d’investissements ;
- Le développement international ;
- L’innovation,…
Eléments de contexte apportés par le projet de loi :
50
Le projet de loi confère à la région le premier rôle dans le soutien au développement
économique, notamment par l’aide aux petites et moyennes entreprises et entreprises de taille
intermédiaire. La région a vocation à accompagner la croissance de ces entreprises, à renforcer
leur capacité à innover et à exporter. Le Conseil régional devient la collectivité qui détient de
plein droit la responsabilité de la compétence du développement économique sur le territoire
régional.
A cet effet, elle élabore le 1schéma régional de développement économique, d’innovation et
d’internationalisation qui définit les orientations dans ce domaine, et qui veille à la
complémentarité des interventions de l’ensemble des collectivités concourant au développement
de l’économie, sur l’ensemble du territoire régional. Ce document qui a un caractère prescriptif,
définit les axes et orientations concernant :
- Les aides aux entreprises ;
- Le soutien à l’internationalisation ;
- L’aide à l’investissement immobilier ;
- L’aide à l’innovation.
La valeur prescriptive de ce document d’orientation et de planification implique que les
interventions des autres collectivités (métropoles, communes ou leurs groupements) doivent être
en cohérence par rapport aux orientations du schéma régional en matière économique. Le projet
de loi apporte une consolidation du pouvoir règlementaire régional par sa situation de chef de file
de droit pour le soutien et le développement de l’économie régionale.
Le projet de loi, par les dispositions de 2l’article 4, consacre la région en tant que chef de file
en matière de développement touristique. A ce titre, elle élabore le schéma régional de
développement touristique qui fixe les objectifs stratégiques d’aménagement, de développement
et de promotion du territoire régional. Cependant ce document n’a pas valeur prescriptive.
L’avis du CESER
Le CESER constate que le projet de loi a donné au schéma régional de développement
économique un renforcement de l’exercice réglementaire régional par son caractère prescriptif.
Cette notion implique en effet que les décisions et actes des autres collectivités, sur l’ensemble
du territoire régional, doivent être en conformité avec les orientations de la région, en matière de
développement économique, y compris pour les métropoles.
Le CESER approuve cette situation qui apporte une consolidation du pouvoir
règlementaire de la Région, afin de la consacrer comme acteur majeur pour le soutien et le
développement au tissu économique régional. Cette synergie de l’ensemble des interventions
des différentes collectivités amènera une meilleure efficience de l’action publique territoriale par
une complémentarité nécessaire et utile des différentes entités décentralisées qui concourent au
développement économique.
1
2
Cf. Annexe VII
Cf. Annexe VII
51
Ce principe de spécialisation des compétences associé au caractère prescriptif du schéma
doit engager une rupture avec la notion de clause de compétence générale qui générait souvent
une intervention publique territoriale désordonnée et peu lisible auprès des acteurs économiques.
Par ailleurs, le CESER souhaite que les orientations du futur schéma régional du
développement économique prennent en compte, l’ensemble des composantes territoriales avec
leurs spécificités. Ces dispositions doivent favoriser un dynamisme économique sur l’ensemble
du territoire en soutenant fortement les zones les plus éloignées de la métropole, afin de
contribuer à la solidarité des territoires, notamment par un système de péréquation financière
infrarégional.
Pour l’exercice du pouvoir règlementaire d’adaptation relatif aux aides économiques, telles
que le déplafonnement des taux des aides publiques, le CESER observe que ces modifications
ne pourront pas aller à l’encontre des règlements européens. Cette situation de la primauté du
droit de l’Union européenne sur les règles nationales risque de réduire considérablement le
champ d’initiative réglementaire régional dans ce domaine d’intervention spécifique en matière
de développement économique.
FORMATION
•
Le Contrat de Plan Régional de Développement des Formations Professionnelles
(CPRDFP) :
Le contrat de plan régional de développement des formations professionnelles a pour objectif
d’offrir et de développer des filières de formation professionnelle, de réaffirmer les principes d’une
orientation et d’une formation tout au long de la vie, en lien avec le développement social et
économique du territoire régional.
A ce jour, des plans catégoriels sont en cours d’élaboration tels que le schéma régional des
formations sanitaires et sociales de 2ième génération, le schéma régional de l’enseignement
supérieur, de la recherche et de l’innovation et le contrat d’objectifs et de moyens avec
l’Université.
Les différentes orientations énoncées par le contrat de plan régional de développement des
formations professionnelles concernent les domaines suivants :
- Politique de formation professionnelle continue pour les demandeurs d’emploi par le
financement de dispositifs spécifiques ;
- Elaboration de la carte de l’apprentissage, et des formations professionnelles initiales en lien
avec l’Etat ;
- Financement des centres de formation d’apprentis et politique d’aide aux employeurs ;
- Financement des organismes de formation des secteurs sanitaire et social ;
52
- Investissements immobiliers : CFA, Lycées, Université,… ;
- Politique de développement auprès de l’enseignement supérieur et de la recherche ;
- Aide individuelle aux apprenants : apprentis, lycéens, étudiants,…
L’article 11 du projet de loi consacre le transfert de propriété des collèges, jusqu’alors gérés
par les départements, aux régions à compter du 1ier septembre 2017. A cet effet, elles assument
toutes les obligations liées à la gestion de ce parc immobilier scolaire. Au titre de la sectorisation
des collèges, la région est compétente pour arrêter la localisation, la capacité d’accueil, le
secteur de recrutement et le mode d’hébergement des élèves.
L’avis du CESER :
Le champ de la formation n’est concerné que par la partie immobilière des établissements
scolaires ; avec l’augmentation de la gestion du parc immobilier liée au transfert de propriété des
collèges. A cet effet, la région aura la gestion des établissements scolaires, collèges et lycées,
assurant ainsi un niveau unique de gestion de ces établissements sur l’ensemble du territoire
régional.
Le CESER estime que cette situation d’unicité de gestion devrait amener, en principe, une
simplification et une meilleure rationalisation financière pour une politique d’investissements
immobiliers afférents à la gestion des établissements scolaires.
Cependant, le CESER attire l’attention sur la situation potentielle d’éloignement géographique
des centres de décision par rapport à la gestion immobilière de l’ensemble des établissements
scolaires, qui pourrait entrainer une différenciation de traitement pour des sites situés sur des
zones périphériques. Le CESER sera aussi attentif à la situation des personnels territoriaux,
titulaires et contractuels, et à l’évolution de l’emploi attaché à la gestion technique des
établissements scolaires
Si la responsabilité principale de la formation initiale relève de l’Etat, le pilotage de la
formation professionnelle tout au long de la vie est une compétence dévolue aux régions par les
différentes lois de décentralisation. Le CESER constate le silence du projet de loi concernant le
domaine de la formation professionnelle, par l’absence de toute référence aux contrats de plan
régionaux de développement des formations professionnelles conclus, par l’ensemble des
régions.
Le CESER avait déjà émis des observations sur les 1enjeux de ce contrat de plan régional des
formations professionnelles, dans le cadre d’une saisine du Conseil régional en 2010, en
évoquant le caractère prescriptif qui devait caractériser cette contractualisation entre l’Etat et la
Région Limousin.
1
« Les enjeux du contrat de plan régional de développement des formations professionnelles » (2011-01),
Rapporteur : M. Pierre CAPY
53
A ce titre le CESER ne peut que réitérer ses recommandations qui concernaient, notamment, les
observations suivantes :
- L’engagement des signataires par le caractère prescriptif de cette contractualisation ;
- Le renforcement de la concertation des différents 1acteurs (notamment dans le domaine
agricole) ;
- La coordination et la complémentarité de l’offre de formation ;
- L’anticipation des besoins des secteurs professionnels ;
- La problématique de l’orientation ;
- L’ancrage de la formation professionnelle au sein des territoires,…
Le CESER estime que le caractère prescriptif d’une contractualisation entre les acteurs
institutionnels de l’emploi et de la formation apportera une meilleure efficience et réactivité pour
une politique publique régionale de formation professionnelle en faveur des différents publics :
apprentis, demandeurs d’emploi,…
Le CESER observe que le domaine de l’apprentissage qui est une des composantes du
champ de la formation professionnelle, pourrait être un exemple de l’exercice du pouvoir
règlementaire d’adaptation. Il existe une 2aide financière uniforme pour favoriser le recrutement
des apprentis au sein des entreprises de moins de 11 salariés. Les 3chiffres actuels montrent une
baisse des effectifs liée à une situation économique fortement dégradée. Une solution pour
entraver cette baisse d’effectifs serait certainement une politique d’aide financière différenciée qui
prenne en compte les spécificités de certaines entreprises ou secteurs afin de favoriser le
recrutement des futurs apprentis.
Cette stratégie incitative doit passer par une nécessaire adaptation des aides régionales aux
besoins des entreprises en fonction de leurs spécificités. Le pouvoir d’adaptation trouverait là un
périmètre idéal pour exercer une politique d’aide financière adaptée au tissu régional des petites
entreprises.
Enfin, le CESER s’interroge sur la pérennité de la politique d’aides individuelles aux
apprenants, organisée par la Région Limousin (gratuité des manuels scolaires, fonds social pour
les lycéens,...) dans le cadre de la création du futur Conseil régional Aquitaine-Limousin-PoitouCharentes ? Le CESER souhaite la poursuite d’une politique qualitative d’égalité des chances
par les aides individuelles aux apprenants, telle qu’elle est organisée actuellement par la Région
Limousin.
Le CESER affirme tout autant son intérêt à la poursuite de la politique régionale pour le
monde associatif, à travers le dispositif des 4emplois associatifs. Ces différentes illustrations
(gratuité des manuels scolaires, emplois associatifs,…) ont montré des politiques volontaristes de
soutien à un secteur et/ou à une catégorie de publics. La création de la future région ne doit pas
1
« Accès à l’emploi des personnes en situation de handicap en Limousin » (2013-07), Rapporteurs : MM Jean
pierre GAILLARD et Claude VIROLE : page 134 et suivantes
2
Prime régionale pour l’apprentissage de 1000 €, pour les contrats conclus à partir de janvier 2014 en faveur des
entreprises de moins de 11 salariés
3
Effectifs d’apprentis en limousin pour la période 2009-2010 : 3855, 2011- 2012 : 3792 ; 2012-2013 : 3710
4
« Les emplois associatifs en limousin » (2014-02), Rapporteurs : MM. Arnaud BRUZAT et Jean michel GAY
54
compromettre ces initiatives réglementaires, voire les supprimer, mais au contraire engager la
continuité de ce pouvoir réglementaire en faveur de telles politiques.
AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
•
1
Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire
(SRADDT)
Ce schéma régional est un document de stratégie global, issu des évaluations et
prospectives « Limousin 2007 » et « Limousin 2017 ». Il s’inscrit dans une vision de continuité
territoriale, comme un outil d’aménagement du territoire, dont l’Etat doit en être le garant. A ce
titre, le SRADDT doit être un outil fédérateur pour relever trois défis :
- Relever le défi démographique, avec l’objectif de poursuivre et d’amplifier le regain de
population : il s’agit de développer une politique d’accueil et de garder en Limousin le potentiel
que représentent les jeunes générations. Il s’agit également de conserver un territoire solidaire,
où la qualité de vie, la grande qualité environnementale et le dynamisme de l’économie sont
facteurs d’attractivité.
- Affronter le défi énergétique et climatique : c’est un défi planétaire que le Limousin ne peut
ignorer. Réduire la dépendance du Limousin aux énergies fossiles et s’adapter au changement
climatique ne peut que contribuer à l’amélioration de la qualité de vie de chacun. C’est aussi le
meilleur moyen pour le Limousin de conforter son image d’excellence environnementale et d’offrir
un champ nouveau pour le développement économique.
- Affirmer un Limousin ouvert, connu et reconnu : ce troisième défi est celui de l’ouverture et de la
mondialisation. La mondialisation est porteuse de difficultés, mais elle peut être aussi source
d’opportunités pour la région. Le Limousin doit s’inscrire dans cette société globalisée et en être
acteur.
La déclinaison de ce schéma régional de l’aménagement du territoire pour les questions
liées au transport se traduit par l’élaboration du schéma régional des infrastructures et des
transports 2(SRIT). L’objectif du SRIT est d’optimiser les réseaux et équipements existants et de
favoriser la complémentarité entre les différents modes de transport, ainsi que la coopération
entre les opérateurs.
Elaboré avec le concours des autorités organisatrices de transport, collectivités et
associations, ce schéma identifie les priorités en matière de transports régionaux : l’intégration du
Limousin au sein des grands axes de déplacements européens, le désenclavement des zones
les plus isolées, l’amélioration des conditions de déplacements, la réalisation d’une véritable
1
« Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire » (01-2009), Rapporteur de l’avis
: M. Jacques REGNIER
2
« Schéma régional d’infrastructures de transport » (2008), Rapporteur : M. Roger GORCE
55
ouverture routière et le renforcement du réseau de villes.
Instauré par l’article 68 de la loi Grenelle 2, l’Etat et la région Limousin ont élaboré le schéma
régional Climat-Air-Energie dont les objectifs, en matière de lutte contre le changement
climatique, sont :
- La réduction de 25 % des consommations énergétiques ;
- La réduction de 18 % des émissions de gaz à effet de serre (enjeu du report modal) ;
- Une production d’énergies renouvelables à hauteur de 55% des consommations régionales.
- Conforter et soutenir les territoires de projet du Limousin dans un souci de cohésion et de
solidarité régionales ;
- Faire de la qualité de l’environnement et du cadre de vie un atout du limousin ;
- Promouvoir l’épanouissement des limousins par l’accès à la culture et au sport ;
- Renforcer l’attractivité des territoires par l’offre culturelle et de pratiques sportives et relever le
défi de la démographie par une politique volontariste d’accueil ;
- Poursuivre l’ouverture du Limousin par le développement des infrastructures et des nouvelles
technologies de l’information.
L’article 6 du projet de loi fait du schéma régional d’aménagement et de développement
durable du territoire, un document de planification majeur qui participe à l’égalité et à la
promotion des territoires. Ce document élaboré par la région a valeur prescriptive. Il organise les
orientations stratégiques et objectifs du développement régional dans les domaines de
l’aménagement du territoire, de la mobilité et de la lutte contre les évolutions climatiques liées au
réchauffement. Ce document se substitue aux différents schémas existant dans ces domaines. A
ce titre, il regroupe le schéma régional de l’intermodalité, le schéma régional du climat, de l’air et
de l’énergie, le plan régional de prévention et de gestion des déchets ainsi que le schéma
régional de cohérence écologique. Le caractère prescriptif de ce schéma directeur concerne,
notamment, les documents d’urbanisme tels que les schémas de cohérence territoriale ou les
plans locaux d’urbanisme.
L’avis du CESER
Le CESER constate une volonté de simplification en regroupant plusieurs plans catégoriels
au sein d’un schéma global d’aménagement et de développement du territoire, dans un but
affiché d’une meilleure cohérence et complémentarité des interventions des différents acteurs
publics pour ces domaines.
Le CESER observe aussi la politique de concertation large avec l’Etat, les autres collectivités
et les chambres consulaires pour l’élaboration de ce schéma. Le caractère prescriptif de ce
document de planification est conféré par l’approbation du représentant de l’Etat en région.
56
Le CESER estime qu’au niveau de l’aménagement du territoire, l’Etat doit conserver et
jouer un rôle moteur, en lien avec les collectivités publiques pour assurer une politique partagée
et efficiente en matière d’aménagement et de développement durable du territoire régional.
B - Les champs des nouvelles compétences
LA VOIRIE DÉPARTEMENTALE
L’article 9 du projet de loi confie à la région la gestion de la voirie relevant des départements,
ce transfert doit s’opérer au 1ier janvier 2017. Cette situation renforce le rôle structurant de la
région en matière d’aménagement du territoire et s’inscrit dans une logique de complémentarité
avec les compétences déjà exercées par la région en matière de transport.
L’avis du CESER :
Le CESER prend acte de ce transfert de compétences qui devrait intervenir en 2017 et
s’interroge sur les moyens budgétaires qui vont accompagner la mise en place de ces nouvelles
compétences.
Le CESER demande expressément aux Pouvoirs publics de porter une attention soutenue à
la situation des personnels territoriaux qui sont concernés par ce transfert de compétences, dans
le respect de leurs statuts.
LES TRANSPORTS SCOLAIRES
L’article 8 confie à la région la responsabilité des transports non urbains routiers, ainsi que
l’organisation et le fonctionnement des transports scolaires, à compter du 1ier septembre 2017.
Ces nouvelles compétences résultent de l’environnement institutionnel opéré par ce projet de loi
qui organise le transfert de nombreux champs de compétences du Conseil général vers d’autres
collectivités, dont la région.
L’avis du CESER :
Le CESER prend acte de ces autres transferts de compétences et s’interroge plus
globalement sur les conséquences de la disparition programmée de l’échelon départemental
décentralisé, à travers les Conseils généraux. Le CESER souhaite que cette évolution, opérée
par la loi, ne génère pas des situations d’absence de proximité sociale auprès des citoyens et
d’affaiblissement de cohésion territoriale.
57
Conclusion
Le Conseil régional a saisi le CESER à propos du pouvoir réglementaire d’adaptation
régional et de l’éventuelle autonomie normative dont pourraient disposer les collectivités
régionales. Cette question s’est trouvée posée en lien avec le projet de loi portant sur la nouvelle
organisation territoriale de la République qui est l’un des principaux textes de l’acte III de la
décentralisation.
En effet, la question relative au pouvoir réglementaire d’adaptation des régions doit
s’analyser à l’aune de l’organisation politique de notre pays, et non pas à travers le prisme
réducteur d’un projet de loi en cours de discussion devant le Parlement.
La France est un Etat unitaire, caractérisé par l’unicité de son organisation institutionnelle,
même si celle ci est décentralisée. A ce titre, la loi et le pouvoir réglementaire national relèvent
des prérogatives de puissance publique de l’Etat, qui n’ont pas vocation à être partagées avec
les collectivités décentralisées. Cette logique d’Etat unitaire fait qu’on ne peut pas opposer les
collectivités territoriales à l’Etat, car elles font partie intégrante de l’organisation institutionnelle et
politique de notre pays.
Le projet de loi apporte un renforcement du pouvoir réglementaire régional, par la
spécialisation de l’exercice des compétences associée à la mise en œuvre de schémas
d’orientation et de planification à caractère prescriptif, concernant le développement économique
et l’aménagement et le développement durable du territoire. Ce nouvel environnement
réglementaire est une source d’opportunités pour la mise en œuvre et l’organisation de politiques
territoriales au plus prés des territoires, des acteurs économiques et des administrés.
Cependant, le projet de regroupement des régions actuelles1, montre un certain nombre
d’interrogations par rapport à l’exercice du pouvoir normatif régional. A cet effet, le phénomène
de métropolisation pourrait être source de fractures infrarégionales au sein d’un vaste territoire
régional recomposé. Le CESER souhaite que la future région, à travers l’ensemble de ses
prérogatives, assure un équilibre entre le fait métropolitain et les territoires en périphérie et anime
des solidarités territoriales au sein du périmètre géographique régional. Il ne doit pas y avoir la
« France des métropoles » et la « France des périphéries », ce qui consacrerait une concurrence
entre territoires infrarégionaux et entre les futures régions.
**********
1
La première lecture pour ce projet de loi portant sur le regroupement des régions propose, notamment, la
création d’une nouvelle région : Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes
58
ANNEXES
ANNEXES
Annexe I : Liste des auditions réalisées
Annexe II : Composition du groupe de travail
Annexe III : Copie du courrier de la saisine du 18 mars 2014
Annexe IV : Extraits du texte de la Constitution du 4 octobre 1958
Annexe V : Extraits de la loi organique n°2003-704 du 1 ier août 2003 relative à
l’expérimentation par les collectivités territoriales
Annexe VI : Extraits de la loi n°2002-92 de 22 janvier 2002 re lative à la Corse
Annexe VII : Extraits du projet de loi portant sur la nouvelle organisation territoriale
de la République
Annexe VIII : Déclarations prononcées en séance plénière
61
Annexe I : liste des auditions réalisées
PERSONNALITES / FONCTIONS – ORGANISMES
-
Définition des enjeux, organisation et calendrier prévisionnel des
DATE DE LA REUNION
19 mai 2014
travaux
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Audition de Mme Nadine Poulet - Gibot Leclerc, Maître de
conférences en droit public, Université de Limoges
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Réunion du groupe de travail : premières réflexions et
19 juin 2014
25 juin 2014
1ier juillet 2014
orientations, propositions d’auditions complémentaires
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Audition de M. Robert SAVY, Président du Conseil régional du
9 septembre 2014
Limousin pour la période de 1982 à 2004
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Audition de M. Maurice BORDE, personnalité qualifiée, Directeur
Général des Services du Conseil régional du Limousin pour la
12 septembre 2014
période de 2000 à 2013
62
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Réunion du groupe de travail : validation partielle de l’avis
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Validation de l’avis
17 septembre 2014
9 octobre 2014
Annexe II : composition du groupe de travail
NOMS
PRENOMS
ORGANISMES REPRESENTES
ALLARD
Annick
Union Régionale des Associations Familiales (URAF)
BARAT
Geneviève
Personnalité qualifiée
BARBAUD-VAURY
Patricia
FSU
BORDE
Maurice
BOUZET
Maryse
Union régionale CFDT
BRANDY
Jean-Claude
Fédérations régionales du Bâtiment et des Travaux Publics
BRUNAUD
Patrice
CCIR du Limousin
BRUZAT
Arnaud
Conseil Régional des Jeunes
CAPY
Pierre
Centre Régional Information Jeunesse (CRIJ)
CAQUOT
Marie Christine
Union régionale CGT-FO
CHEZALVIEL
Pierre
Fédération régionale de défense contre les organismes nuisibles
COINAUD
Pierre
CGPME
COSTE
Pascal
Chambre régionale d’agriculture
CROZAT
Jean pierre
Comité régional CGT
DESTEVE
Julie
EYROLLE
Jaqueline
FRAISSE
Jérôme
Chambre Régionale de l’Economie Sociale (CRES)
GAY
Jean Michel
Union régionale CFE-CGC
GENDRAUD
Marie Antoinette
Union Professionnelle Artisanale Régionale (UPAR)
GRAND
Jean Paul
RSI
GROLEAU
Christian
Fédération régionale des chasseurs
GOUPY
Bernard
Chambre régionale d’agriculture
GORCE
Roger
HORY
Céline
Pôles de compétitivité
JACOPE
Jean
Confédération paysanne du Limousin
JANOT
Philippe
LAVENT
Christian
Chambre régionale de métiers et de l’artisanat
LEFRERE
Gilles
LEGRAND
Anna
LE MORVAN PERROT
Isabelle
Organismes de la culture
LIMOUSIN
Jean-Pierre
CCIR du Limousin
Président du CESER Limousin
LERESTEUX
Patrick
Union régionale des fédérations d’œuvres laïques
LEYRAT
Alain
MAZERM
Cathy
Limousin Nature Environnement
MERPILLAT
Jean Louis
MONCHAMBERT
Stéphane
Professions libérales
Rapporteur du groupe de travail
NEMPON
Michel
NESTI
Jean Louis
CCIR du Limousin
63
NEXON
Solange
Chambre régionale de métiers et de l’artisanat
PERIE
Jean Louis
MEDEF
POIRSON
François
Chambre Régionale de l’Economie Sociale (CRES)
POUYAUD
Michel
UNSA
PREVOST
Martine
Professions libérales
PRIOLET
Jean Claude
Union régionale des fédérations de pêche et de protection du milieu
aquatique Auvergne-Limousin
RAYNAUD
Annie Claude
Personnalité qualifiée dans le domaine de l’environnement
ROCHE
Alain
UPAR
ROZIER
Serge
SABOURDY
Marie Annick
Chambre Régionale d’Economie Sociale / Mutualité
SALAVIALE
Véronique
SARRE
Michel
Centre régional de la propriété forestière du Limousin et Boislim
TERREFOND
Michel
Comité Régional Olympique et Sportif (CROS)
TERRIER
Gérard
Centre Hospitalier Universitaire de Limoges
VAREILLE
Jean Claude
Enseignement supérieur et de recherche
VIROLE
Claude
CREAHIL
Vous trouverez, ci après, à titre d’information la liste des personnalités qui ont participé
aux différentes auditions relatives au groupe de travail « La place du Limousin dans la nouvelle
organisation territoriale »
M. Raymond ARCHER, Président du Groupe UMP et apparentés
Groupes politiques du
Conseil Régional du
Limousin
M. Christian AUDOUIN, Président du Groupe Limousin Terre de
Gauche
M. Marc HORVAT, Président du Groupe Europe Ecologie Les Verts
M. Gérard VANDENBROUCKE, Président du Groupe Socialiste
M. Gérard BONNET, Président du Conseil Général de la Corrèze
Conseils Généraux du
Limousin
Communautés
d’Agglomération
M. Jean-Jacques LOZACH, Président du Conseil Général de la Creuse
Mme Marie-Françoise PEROL-DUMONT, Présidente du Conseil
Général de la Haute-Vienne
M. Michel BREUILH, Président de la Communauté d’Agglomération de
Tulle
M. Frédéric SOULIER, Président de la Communauté d’Agglomération
du Bassin de Brive
M. Philippe ALLEE, Doyen de la Faculté des Lettres et Sciences
Humaines
Université de Limoges
Mme Nathalie BERNARDIE-TAHIR, Professeure de Géographie
M. Frédéric RICHARD, Directeur de Géolab Limoges
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Annexe III : Copie du courrier de la saisine du 18 mars 2014
65
Annexe IV : Extraits du texte de la Constitution du 4 octobre 1958
PRÉAMBULE
ARTICLE PREMIER
La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure
l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion.
Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée.
La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions
électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales.
LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE
ARTICLE 13
Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des
ministres.
Il nomme aux emplois civils et militaires de l'État.
Les conseillers d'État, le grand chancelier de la Légion d'honneur, les ambassadeurs et
envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les
représentants de l'État dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 et en NouvelleCalédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des
administrations centrales sont nommés en conseil des ministres.
Une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en conseil des
ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du Président de
la République peut être par lui délégué pour être exercé en son nom.
Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au
troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et
libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président
de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de
chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination
lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois
cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les
commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés.
LE GOUVERNEMENT
ARTICLE 21
Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la défense
nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il
exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.
66
Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.
Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et
comités prévus à l'article 15.
Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un conseil des ministres en vertu
d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé.
DES RAPPORTS ENTRE LE PARLEMENT ET LE GOUVERNEMENT
ARTICLE 34
La loi fixe les règles concernant :
- les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice
des libertés publiques ; la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ; les sujétions
imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;
- la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les
successions et libéralités ;
- la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la
procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des
magistrats ;
- l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le
régime d'émission de la monnaie.
La loi fixe également les règles concernant :
- le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales et des
instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions
d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées
délibérantes des collectivités territoriales ;
- la création de catégories d'établissements publics ;
- les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État ;
- les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur
public au secteur privé.
La loi détermine les principes fondamentaux :
- de l'organisation générale de la défense nationale ;
- de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs
ressources ;
- de l'enseignement ;
- de la préservation de l'environnement ;
- du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;
- du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale.
Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions
et sous les réserves prévues par une loi organique.
Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son
équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de
dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État.
67
Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de
programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations
publiques.
Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi
organique.
ARTICLE 37
Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.
Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent être modifiés par décrets
pris après avis du Conseil d'État. Ceux de ces textes qui interviendraient après l'entrée en
vigueur de la présente Constitution ne pourront être modifiés par décret que si le Conseil
constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire en vertu de l'alinéa précédent
ARTICLE 37-1
La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions
à caractère expérimental
DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
ARTICLE 72
Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les
régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article
74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place
d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.
Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon.
Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des
conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.
Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les
conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement
garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la
loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée
limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs
compétences.
Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque
l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la
loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de
leur action commune.
Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de
chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle
administratif et du respect des lois.
68
ARTICLE 72-3
La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, dans un
idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité.
La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint Barthélemy, SaintMartin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française sont régis
par l'article 73 pour les départements et les régions d'outre-mer, et pour les collectivités
territoriales créées en application du dernier alinéa de l'article 73, et par l'article 74 pour les
autres collectivités.
Le statut de la Nouvelle-Calédonie est régi par le titre XIII.
La loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et
antarctiques françaises et de Clipperton.
ARTICLE 72-4
Aucun changement, pour tout ou partie de l'une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de
l'article 72-3, de l'un vers l'autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut
intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de
collectivité intéressée ait été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l'alinéa
suivant. Ce changement de régime est décidé par une loi organique.
Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des
sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut
décider de consulter les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur une
question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Lorsque
la consultation porte sur un changement prévu à l'alinéa précédent et est organisée sur
proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui
est suivie d'un débat.
ARTICLE 73
Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de
plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes
particulières de ces collectivités.
Ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières où s'exercent
leurs compétences et si elles y ont été habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement.
Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités
régies par le présent article peuvent être habilitées, selon le cas, par la loi ou par le
règlement, à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre
limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement.
Ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés
publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la
procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie,
le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral. Cette énumération pourra être précisée
et complétée par une loi organique.
La disposition prévue aux deux précédents alinéas n'est pas applicable au département et à
la région de La Réunion.
69
Les habilitations prévues aux deuxième et troisième alinéas sont décidées, à la demande de
la collectivité concernée, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi
organique. Elles ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles
d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.
La création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outremer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut
intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 724, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités.
ARTICLE 74
Les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des
intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République.
Ce statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante, qui
fixe :
- les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ;
- les compétences de cette collectivité ; sous réserve de celles déjà exercées par elle, le
transfert de compétences de l'État ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième
alinéa de l'article 73, précisées et complétées, le cas échéant, par la loi organique ;
- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime
électoral de son assemblée délibérante ;
- les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets et propositions
de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la
collectivité, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux
conclus dans les matières relevant de sa compétence.
La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées
de l'autonomie, les conditions dans lesquelles :
- le Conseil d'État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories
d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans
le domaine de la loi ;
- l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en
vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les
autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de
compétence de cette collectivité ;
- des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en
faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour
l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;
- la collectivité peut participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il
conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour
l'exercice des libertés publiques.
Les autres modalités de l'organisation particulière des collectivités relevant du présent article
sont définies et modifiées par la loi après consultation de leur assemblée délibérante.
ARTICLE 74-1
70
Dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, le
Gouvernement peut, par ordonnances, dans les matières qui demeurent de la compétence
de l'État, étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en
vigueur en métropole ou adapter les dispositions de nature législative en vigueur à
l'organisation particulière de la collectivité concernée, sous réserve que la loi n'ait pas
expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure.
Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis des assemblées
délibérantes intéressées et du Conseil d'État. Elles entrent en vigueur dès leur publication.
Elles deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans le délai de dixhuit mois suivant cette publication.
**********
71
Annexe V : Extraits de la loi organique n°2003-704 du 1ier août 2003 relative à
l’expérimentation par les collectivités territoriales
Dans le titre unique du livre Ier de la première partie du code général des collectivités
territoriales, il est inséré un chapitre III ainsi rédigé :
« Chapitre III
« Expérimentation »
« Art. LO 1113-1. - La loi qui autorise, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de
la Constitution, les collectivités territoriales à déroger, à titre expérimental aux dispositions
législatives régissant l'exercice de leurs compétences, définit l'objet de l'expérimentation
ainsi que sa durée, qui ne peut excéder cinq ans, et mentionne les dispositions auxquelles il
peut être dérogé.
« La loi précise également la nature juridique et les caractéristiques des collectivités
territoriales autorisées à participer à l'expérimentation ainsi que, le cas échéant, les cas dans
lesquels l'expérimentation peut être entreprise. Elle fixe le délai dans lequel les collectivités
territoriales qui remplissent les conditions qu'elle a fixées peuvent demander à participer à
l'expérimentation.
« Art. LO 1113-2. - Toute collectivité territoriale entrant dans le champ d'application défini par
la loi mentionnée à l'article LO 1113-1 peut demander, dans le délai prévu à l'article
précédent, par une délibération motivée de son assemblée délibérante, à bénéficier de
l'expérimentation mentionnée par cette loi. Sa demande est transmise au représentant de
l'Etat qui l'adresse, accompagnée de ses observations, au ministre chargé des collectivités
territoriales. Le Gouvernement vérifie que les conditions légales sont remplies et publie, par
décret, la liste des collectivités territoriales autorisées à participer à l'expérimentation.
« Art. LO 1113-3. - Les actes à caractère général et impersonnel d'une collectivité territoriale
portant dérogation aux dispositions législatives mentionnent leur durée de validité. Ils font
l'objet, après leur transmission au représentant de l'Etat, d'une publication au Journal officiel
de la République française. Leur entrée en vigueur est subordonnée à cette publication.
« Art. LO 1113-4. - Le représentant de l'Etat peut assortir un recours dirigé contre un acte
pris en application du présent chapitre d'une demande de suspension ; cet acte cesse alors
de produire ses effets jusqu'à ce que le tribunal administratif ait statué sur cette demande. Si
le tribunal administratif n'a pas statué dans un délai d'un mois suivant sa saisine, l'acte
redevient exécutoire.
« Art. LO 1113-5. - Avant l'expiration de la durée fixée pour l'expérimentation, le
Gouvernement transmet au Parlement, aux fins d'évaluation, un rapport assorti des
observations des collectivités territoriales qui ont participé à l'expérimentation. Ce rapport
expose les effets des mesures prises par ces collectivités en ce qui concerne notamment le
coût et la qualité des services rendus aux usagers, l'organisation des collectivités territoriales
et des services de l'Etat ainsi que leurs incidences financières et fiscales.
« Chaque année, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport retraçant l'ensemble
des propositions d'expérimentation et demandes formulées au titre de l'article LO 1113-2 que
lui ont adressées les collectivités, en exposant les suites qui leur ont été réservées.
« Art. LO 1113-6. - Avant l'expiration de la durée fixée pour l'expérimentation et au vu de son
évaluation, la loi détermine selon le cas :
72
« - les conditions de la prolongation ou de la modification de l'expérimentation pour une
durée qui ne peut excéder trois ans ;
« - le maintien et la généralisation des mesures prises à titre expérimental ;
« - l'abandon de l'expérimentation.
« Le dépôt d'une proposition ou d'un projet de loi ayant l'un de ces effets proroge cette
expérimentation jusqu'à l'adoption définitive de la loi, dans la limite d'un an à compter du
terme prévu dans la loi ayant autorisé l'expérimentation. Mention est faite de cette
prorogation au Journal officiel de la République française.
« En dehors des cas prévus ci-dessus, l'expérimentation ne peut être poursuivie au-delà du
terme fixé par la loi qui l'avait organisée.
« Art. LO 1113-7. - Le Gouvernement, agissant par voie de décret en Conseil d'Etat,
autorise, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les
collectivités territoriales à déroger, à titre expérimental, aux dispositions réglementaires
régissant l'exercice de leurs compétences. Ce décret contient les précisions mentionnées à
l'article LO 1113-1.
« Les collectivités territoriales peuvent demander à bénéficier de l'expérimentation prévue
par le décret mentionné à l'alinéa qui précède, dans les conditions et selon les procédures
définies à l'article LO 1113-2. Les actes d'une collectivité territoriale dérogeant aux
dispositions réglementaires sont soumis au régime défini à l'article LO 1113-3 et peuvent
faire l'objet d'un recours du représentant de l'Etat dans les conditions exposées à l'article LO
1113-4. Le décret en Conseil d'Etat mentionné au premier alinéa précise les modalités
d'évaluation des dispositions prises sur le fondement de l'autorisation.
« Le Gouvernement adresse au Parlement un bilan des évaluations auxquelles il est ainsi
procédé.
« L'expérimentation ne peut être poursuivie au-delà de l'expiration du délai mentionné par le
décret en Conseil d'Etat qui l'avait autorisée, si elle n'a fait l'objet, par décret en Conseil
d'Etat, de l'une des mesures prévues à l'article LO 1113-6. »
**********
73
Annexe VI : Extraits de la loi n°2002-92 de 22 janvier 2002 relative à la Corse
DE L'ORGANISATION ET DES COMPÉTENCES DE LA COLLECTIVITÉ
TERRITORIALE DE CORSE
Chapitre Ier : Du régime juridique des actes de l'Assemblée de Corse
Article 1
Les articles L. 4424-1 et L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales sont
remplacés par trois articles L. 4424-1, L. 4424-2 et L. 4424-2-1 ainsi rédigés :
« Art. L. 4424-1. - L'Assemblée règle par ses délibérations les affaires de la Corse. Elle
contrôle le conseil exécutif.
« L'Assemblée vote le budget, arrête le compte administratif, adopte le plan
d'aménagement et de développement durable de Corse.
« Art. L. 4424-2. - I. - De sa propre initiative ou à la demande du conseil exécutif, ou à
celle du Premier ministre, l'Assemblée de Corse peut présenter des propositions tendant
à modifier ou à adapter des dispositions réglementaires en vigueur ou en cours
d'élaboration concernant les compétences, l'organisation et le fonctionnement de
l'ensemble des collectivités territoriales de Corse, ainsi que toutes dispositions
réglementaires concernant le développement économique, social et culturel de la Corse.
« Les propositions adoptées par l'Assemblée de Corse en application de l'alinéa
précédent sont adressées au président du conseil exécutif qui les transmet au Premier
ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse.
« II. - Le pouvoir réglementaire de la collectivité territoriale de Corse s'exerce dans le
cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi.
« Sans préjudice des dispositions qui précèdent, dans le respect de l'article 21 de la
Constitution, et pour la mise en oeuvre des compétences qui lui sont dévolues en vertu
de la partie Législative du présent code, la collectivité territoriale de Corse peut
demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités
de l'île, sauf lorsqu'est en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit
fondamental.
« La demande prévue à l'alinéa précédent est faite par délibération motivée de
l'Assemblée de Corse, prise à l'initiative du conseil exécutif ou de l'Assemblée de Corse
après rapport de ce conseil. Elle est transmise par le président du conseil exécutif au
Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse.
« III. - De sa propre initiative ou à la demande du conseil exécutif, ou à celle du Premier
ministre, l'Assemblée de Corse peut présenter des propositions tendant à modifier ou à
adapter des dispositions législatives en vigueur ou en cours d'élaboration concernant les
compétences, l'organisation et le fonctionnement de l'ensemble des collectivités
territoriales de Corse, ainsi que toutes dispositions législatives concernant le
développement économique, social et culturel de la Corse.
« Les propositions adoptées par l'Assemblée de Corse en application de l'alinéa
précédent sont adressées au président du conseil exécutif qui les transmet au Premier
ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse.
[Dispositions déclarées non conformes à la Constitution par décision du Conseil
constitutionnel n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002.]
« V. - L'Assemblée de Corse est consultée sur les projets et les propositions de loi ou de
décret comportant des dispositions spécifiques à la Corse.
74
« Elle dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis. Ce délai est réduit à quinze
jours en cas d'urgence, sur demande du représentant de l'Etat dans la collectivité
territoriale de Corse. Le délai expiré, l'avis est réputé avoir été donné.
« Les avis adoptés par l'Assemblée de Corse en application du présent V sont adressés
au président du conseil exécutif qui les transmet au Premier ministre et au représentant
de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse. Les avis relatifs aux propositions de loi
sont transmis par le président du conseil exécutif au Premier ministre ainsi qu'aux
présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.
« VI. - Par accord entre le président de l'Assemblée de Corse et le représentant de l'Etat,
celui-ci est entendu par l'Assemblée sur les suites que le Gouvernement entend réserver
aux propositions, demandes et avis mentionnés aux I à IV.
« Cette communication peut donner lieu à un débat sans vote.
« Art. L. 4424-2-1. - Les propositions, demandes et avis adoptés par l'Assemblée de
Corse en application des I à IV de l'article L. 4424-2 sont publiés au Journal officiel de la
République française. »
**********
75
Annexe VII : Extraits du projet de loi portant sur la nouvelle organisation
territoriale de la République
DES RÉGIONS RENFORCÉES
CHAPITRE UNIQUE
Le renforcement des responsabilités régionales
Article 1er
Suppression de la clause de compétence générale
et pouvoir règlementaire des régions
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Le deuxième alinéa de l'article L. 1111-10 est s upprimé ;
2° L'article L. 4221-1 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa est complété par les mots : « dans les domaines de compétences que la
loi lui attribue. » ;
b) Le deuxième alinéa est supprimé ;
c) Au troisième alinéa, après les mots : « de la région » sont ajoutés les mots : « , l'accès au
logement, l'amélioration de l'habitat » ;
d) Il est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
dévolues par la loi.
« Un conseil régional ou, par délibérations concordantes, plusieurs conseils régionaux
peuvent présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions
législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d'élaboration concernant les
compétences, l'organisation et le fonctionnement de l'ensemble des régions.
« Les propositions adoptées par les conseils régionaux en application de l'alinéa précédent
sont transmises par les présidents de conseil régional au Premier ministre et au représentant
de l'État dans les régions concernées. » ;
3° L'article L. 4433-1 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa est complété par les mots : « dans les domaines de compétence que la
loi lui attribue. » ;
b) Le deuxième alinéa est supprimé ;
c) Au troisième alinéa, après les mots : « de la région » sont ajoutés les mots : « , l'accès au
logement, l'amélioration de l'habitat ».
d) Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :
dévolues par la loi. »
76
Article 2 (extraits)
Développement économique
I. - Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa de l'article L. 1511-1 est rem placé par six alinéas ainsi rédigés :
« I. - La région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des
orientations en matière de développement économique.
« Le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation
définit les orientations en matière d'aide aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et
d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises. Il organise la
complémentarité des actions menées, sur le territoire régional, par les collectivités
territoriales et leurs groupements en matière d'aide aux entreprises. Il veille à ce que ces
aides ne contribuent pas aux délocalisations d'activités économiques au sein de la région ou
d'une région limitrophe.
« Le schéma fait l'objet d'une concertation au sein de la conférence territoriale de l'action
publique mentionnée à l'article L. 1111-9-1 et avec les organismes consulaires. Il est adopté
par le conseil régional dans l'année qui suit le renouvellement général des conseils
régionaux.
« Les orientations en matière d'aide aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et
d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises applicables sur le
territoire d'une métropole visée au titre Ier du livre II de la cinquième partie du code ou sur le
territoire de la métropole de Lyon sont adoptées conjointement par les instances
délibérantes de la métropole concernée et de la région. A défaut d'accord, les orientations
adoptées par la métropole concernée prennent en compte le schéma régional. Elles sont
adressées à la région dans les six mois qui suivent l'adoption du schéma régional.
« Le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation, y
compris ses orientations applicables sur le territoire d'une métropole visée au titre Ier du livre
II de la cinquième partie du code ou sur le territoire de la métropole de Lyon, est approuvé
par arrêté du représentant de l'Etat.
« Les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d'intervention
économique sont compatibles avec ce schéma. Les actes des métropoles et de la métropole
de Lyon sont compatibles avec les seules orientations du schéma applicables sur leur
territoire » ;
V. - Le présent article est applicable à compter du 1er janvier 2016.
Tourisme
« La région est chargée d'organiser, en qualité de chef de file au sens de l'article L. 1111-9
du code général des collectivités territoriales, les modalités de l'action commune des
collectivités territoriales et de leurs groupements dans le domaine du tourisme.
« Elle élabore le schéma régional de développement touristique qui fixe les objectifs
stratégiques d'aménagement, de développement et de promotion touristiques. Le schéma
précise les actions des collectivités, notamment en matière de promotion, d'investissement et
d'aménagement touristique du territoire.
77
Aménagement du Territoire
Le chapitre Ier du titre V du livre II de la quatrième partie du code général des collectivités
territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :
Chapitre Ier
« Le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire »
« Art. L. 4251-1. - Un schéma est élaboré dans chaque région, à l'exception de la région
d'Ile-de-France et, outre-mer, des régions et des collectivités qui exercent les compétences
de celles-ci.
« Ce schéma constitue le projet d'aménagement et de développement durable du territoire
régional. A cet effet, il fixe les orientations stratégiques et les objectifs régionaux à moyen ou
long terme en matière d'utilisation de l'espace et dans les domaines du logement, de
l'intermodalité des transports, de la maîtrise et de la valorisation de l'énergie, de la lutte
contre le changement climatique, de la pollution de l'air, de la prévention et de la gestion des
déchets.
« Il peut également fixer ces orientations et objectifs dans d'autres domaines contribuant à
l'aménagement du territoire lorsque des dispositions législatives attribuent dans ce ou ces
domaines une compétence exclusive de planification, de programmation ou d'orientation à la
région et que le conseil régional, par la délibération prévue au I de l'article L. 4251-5, décide
de l'exercer dans ce cadre.
« Dans chacun de ces domaines que doit ou que peut couvrir le schéma, celui-ci tient lieu du
document sectoriel de planification, de programmation ou d'orientation correspondant prévu
par la loi.
« Ces orientations et objectifs sont déterminés en respectant les finalités énumérées par les
articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme. Pour les domaines dans lesquels la loi
institue un document sectoriel auquel le schéma se substitue, ils reprennent les éléments
essentiels du contenu dudit document tel que défini par la loi. Ils sont présentés dans le
rapport général du schéma.
« Ce rapport précise les principales modalités de mise en œuvre des orientations et les
indicateurs permettant d'apprécier la réalisation des objectifs.
**********
REMERCIEMENTS
Le CESER Limousin remercie toutes les personnes qui ont contribué à nourrir la réflexion sur ce
dossier lors de la tenue des différentes auditions devant le groupe de travail.
**********
78
Annexe VIII : Déclarations prononcées en séance plénière
Déclaration de M. Gilles LEFRERE au nom du groupe Force Ouvrière
Déclaration du Groupe FORCE OUVRIERE
Monsieur le Président,
Mes Cher(e)s Collègues,
Nous souhaitons une fois encore dire notre désapprobation à l’égard de cette possibilité
offerte aux régions d’appliquer la loi républicaine de façon différencié d’une région à l’autre
en faisant fi de l’unicité de traitement des citoyens sur l’ensemble du territoire français.
On nous rétorquera, en se donnant bonne conscience, que la différence est facteur d’égalité,
dès lors que les territoires sont de facto pluriel et fort différend d’une région à l’autre, nous
répondrons donc que plutôt qu’agir sur les effets, il vaudrait mieux s’attaquer aux causes
sans pour cela détruire une république qui souffre déjà de son incapacité à unifier, à
solidariser, à construire une vision commune pour que les citoyens vivent la réalité de
l’égalité contenue dans le triptyque de nos édifices publics.
On donne ainsi aux pouvoirs locaux la capacité d’édicter leurs propres règles, certes dans un
cadre, mais avec le sentiment profond que l’état, la république est trop monolithique pour
prétendre unifier un pays qui en a pourtant cruellement besoin.
Les fractures existantes dans notre pays ne seront pas réduites par la méthode employée,
celle-ci contribuera à accentuer encore les failles déjà profondes qui sillonnes notre société
et qui mine la cohésion nationale.
Notre pessimisme est grand et nous ne pouvons admettre que la cohésion des politiques
publiques, que les péréquations de toutes sortes tant utile à notre territoire ne soient plus
considérée comme un facteur de réussite et de développement des solidarités.
Nous voterons contre le rapport qui nous à été présenté, non, parce qu’il ne dit pas
suffisamment les enjeux, mais parce qu’il les délimite justement trop bien.
Je vous remercie.
Déclaration de M. Jean pierre CROZAT au nom du Comité Régional CGT LIMOUSIN
COMITE REGIONAL CGT LIMOUSIN
Maison du Peuple
24, rue Charles Michels
B. P. 3907
87039 LIMOGES CEDEX 1
Téléphone : 05.55.79.52.47 –
Télécopie : 05.55.33.42.58
E mail : [email protected]
Plénière du 4 novembre 2014
Décentralisation et pouvoir réglementaire
Monsieur le Président,
Cher-e-s Collègues,
Mesdames, Messieurs,
En l'espace d'un mois l'exécutif régional a saisi 2 fois le CESER, au cours du 1er trimestre
2014, suite aux projets gouvernementaux d'une réforme institutionnelle et de décentralisation
qui sont de nature à modifier sensiblement le fonctionnement de l'institution régionale .
Un premier rapport de notre assemblée sur la nouvelle organisation territoriale a été établi,
et, a validé lors de la plénière du 10/10/2014 le périmètre retenu pour la nouvelle région
Aquitaine, Poitou Charentes, Limousin.
Aujourd'hui, nous devons émettre un nouvel avis sur la décentralisation et l'évolution du
pouvoir réglementaire qui pourrait être dévolu aux régions.
Nous voici, en fait, si l'on tient compte du rapport d'étape, au troisième tome d'un dossier
qui, selon nous, aurait pu se suffire d'une approche globale et aurait permis d'envisager de
manière synthétique les différentes hypothèses et propositions contenues dans ces
documents. C'est d'ailleurs ce qu'a fait le CESER d'Aquitaine.
Dès lors, le groupe CGT s'est interrogé sur l'intérêt ou non d'intervenir aujourd'hui en raison
de la redondance de ces travaux qui, au final, n'apportent guère de perspectives au regard
des enjeux réels qui se posent dans le contexte économique et social actuel.
En effet, il est difficile, dans ces conditions, de ne pas se répéter tant les tenants et
aboutissants de la réflexion sur ces deux rapports sont amenés à se recouper et constituent
de fait le même sujet.
Ceci a été patent, notamment lors des auditions où des intervenants sont sortis, avec
parfois une certaine malice, du cadre qui leur était dévolu pour souligner les limites de
l'exercice qui leur était proposé.
Au demeurant, nous avons lu avec intérêt le document à l'examen aujourd'hui dont le mérite
essentiel est de nous proposer un historique du processus de décentralisation et de ces
différentes étapes. A ce titre, nous saluons une fois de plus la forte implication et la qualité
des travaux des chargés d'études du CESER.
Le document souligne de manière pertinente les obstacles rencontrés au fil des années
pour la mise en œuvre d'une délégation aux collectivités territoriales du pouvoir
réglementaire qui se heurte de manière quasi systématique aux institutions de la république,
en particulier au conseil constitutionnel, mais aussi à l'Europe.
Ceci étant, la CGT renouvelle son opposition tant sur la forme que sur le fond à une réforme
qui va atteindre de manière significative le quotidien des citoyennes et des citoyens et plus
particulièrement de celles et ceux des territoires les plus éloignés d'une métropole qui ne
manifeste d'ores et déjà que peu d'intérêt pour le nouveau périmètre qui lui est imposé.
L'objectif déclaré du gouvernement est d'adapter notre pays à la compétition européenne et
mondiale. La ligne est claire, elle s'inscrit avant tout dans le cadre de la réduction drastique
des dépenses publiques avec comme corollaire la dégradation du maillage territorial .
Rappelons à cet égard que lors de la présentation du rapport annuel de la Cour des
Comptes, son président estimait le 11/02/2014 que deux secteurs pouvaient réaliser
d'importantes économies : la sécurité sociale et les finances locales.
Dans les faits, F. Hollande répond surtout aux injonctions de la Commission Européenne
laquelle exigeait en 2013 « de prendre des mesures destinées à améliorer les synergies et
les économies entre les différents niveaux de l'administration, central, régional et local ». Les
mesures de rigueur prises par la France en 2014 n'ayant pas satisfait la Commission cette
dernière a appelé à fixer un calendrier « clair » pour la réforme territoriale. Réforme
précisons le qui ne faisait pas partie des 60 propositions du candidat Hollande pour la
présidentielle !
Nous déplorons, dans ces conditions, le passage en force du gouvernement qui s'appuie sur
un débat parlementaire accéléré. Nous contestons la logique qui nous est présentée dans le
rôle d'affirmation des métropoles qui va mettre en concurrence les quelques territoires dits
d'excellence. Mais qui dit territoire d'excellence dit aussi souvent territoire de relégation
sociale. Dans cet esprit, n'est-on pas en droit de se demander si dans cette configuration le
Limousin ne sera pas le parent pauvre de l'Aquitaine ?
Nous dénonçons avec force les fondements d'une démarche d'austérité qui au travers de la
réduction de la dépense publique va prélever 11Mds € sur les collectivités locales.
Nous notons cependant que le rapport prend la mesure de certains de ces différents
aspects. Il pointe les écueils que porte cette réforme pour le Limousin tant en ce qui
concerne l'absence de
moyens
financiers (p47) que les déséquilibres liés à la
métropolisation, à l'éloignement des populations des lieux de décision. Il interpelle aussi
sur la mise en danger de mesures telles que la gratuité des livres scolaires ou le soutien au
tissu associatif (p 54) très important dans notre région.
En revanche, il ne propose pas de réflexion sur le rôle de l’État et la remise en cause de la
notion de service public qui est en train de se mettre en place au travers notamment des
maisons de l’État et des maisons de service au public. Projets de nature à vider le secteur
public de ses prérogatives pour transférer au privé des missions assurées à l'origine par la
collectivité et ses agents.
Nous insistons une fois encore sur l'absence de consultation publique et la nécessité d'une
large concertation sociale et citoyenne intégrant un bilan contradictoire des précédentes
phases de décentralisation. Le danger dans ces dossiers c'est de vouloir en faire une affaire
d'initiés, d'experts, ce à quoi s'emploient certaines forces politiques en concertation avec le
Medef.
Sur le rapport lui-même nous ne pouvons pas nous satisfaire d'un projet de loi qui permettrait
aux conseils régionaux de contourner la loi en s'adressant directement au premier ministre.
Ceci dans le plus grand mépris de la représentation nationale dont le Parlement se doit
d'être le garant. Retour à un système féodal de baronnies où les décisions se prennent dans
l'entre soi et les connivences des sensibilités politiques du moment. Dans ces conditions ne
vaudra-t-il pas mieux être conseiller régional que député pour faire la loi ?
S'agissant du point sur la clause générale de compétences, la CGT plaide clairement pour
son maintien. En effet, elle permet à une collectivité d’intervenir en dehors de ses
compétences fixes dès lors que l’intérêt local le justifie. Elle offre la souplesse nécessaire à
l’adaptation des services publics aux impératifs de l’intérêt général. Par ailleurs, cette clause
confère aux collectivités une véritable dimension politique. Elles ne sont pas réduites au rôle
de simple gestionnaire de services publics locaux dans le cadre de compétences strictement
énumérées. Enfin, la clause de compétence générale donne tout son sens au principe de
libre administration des collectivités territoriales, encadré par son inscription dans le cadre
des lois et règlements de la République.
Nous notons que le CESER Aquitaine émet également des réserves sur ce point en
indiquant page 11 de son rapport sur le même sujet que la suppression de la compétence
générale : « présente le risque de cloisonner les porteurs de projets dans des logiques
sectorielles (,,,) au moment où on prône une certaine transversalité qui participe d'une
approche pluridisciplinaire »
Nous ajouterons que ledit CESER Aquitaine nous laisse sans illusion sur l'intérêt qu'il
perçoit d'un rapprochement avec le Limousin. Il considère en effet dans sa conclusion que le
périmètre géographique des régions n'est pas encore définitivement adopté puisqu'à ce jour
ce dernier a connu 3 versions. Il précise en outre que les limites définitives dans lesquelles
s'inscriront ses compétences l'obligeront à apprécier la pertinence du redécoupage en lien
avec les écosystèmes qui caractériseront le territoire régional (p31).
Nos collègues affirment qu'avec ses 250 kms de côte océane l'Aquitaine s'insère sur un axe
de développement territorial qui l'associe à Poitou-Charentes notamment dans le cadre de
l'économie de la mer. S'agissant du Limousin le document précise que les synergies peuvent
sembler moins évidentes hormis les flux économiques que nous avons relevés dans notre
précédent rapport ainsi qu' une complémentarité en matière de céramiques techniques et le
partage d'un PNR.
Mais l 'Aquitaine souligne qu'elle participe à un autre axe de développement particulièrement
dynamique avec Midi Pyrénées (Aerospace valley, Agri Sud Ouest, environnement avec la
gestion de l'eau et le lien de la chaîne pyrénéenne avec les zones de montagne et leur
piémont) et ne souhaite pas être enfermée dans des périmètres géographiques exclusifs
notamment en raison de l'importance des coopérations transfrontalières avec l'Espagne
(GECT Aquitaine -Euskadi).
Pour terminer, le groupe CGT relève une approche plus critique dans ce rapport au regard
du précédent qui est à mettre au bénéfice du groupe de travail. Pour autant, la conclusion
se positionne clairement dans la continuité de la réforme territoriale proposée, et, constitue
de fait un outil pour sa mise en œuvre. Dans ces conditions nous voterons contre ce dossier
en cohérence avec notre positionnement sur l'ensemble de cette réforme, et nous invitons
l'ensemble des salarié-e-s et la population à se mêler de cette affaire où tout a été fait pour
les en écarter.
Pour le groupe CGT
Jean Pierre Crozat
Déclaration de M. Patrick LERESTEUX au nom d’UFOLIM
Mr le Président,
Madame la représentante du Préfet de région,
Mesdames messieurs, chers Collègues
La Ligue de l’enseignement et, ici sa représentation régionale, a toujours exprimé son
attachement à l’unité républicaine de notre démocratie.
Par l’engagement citoyen de ses bénévoles et professionnels, par ses projets et ses actions
notre réseau associatif entend participer de cette volonté commune d’un égal accès de tous
aux services publics, à la solidarité comme au développement de la richesse régionale.
C’est pourquoi, sans chercher à opposer l’intérêt général national à la notion d’intérêt
général régional, qu’il conviendrait de d’avantage de reconnaitre, nous tenons à exprimer
notre réserve vis à vis de cette perspective d’un pouvoir réglementaire régional permettant
« une appréciation diversifiée des lois de la république ».
Bien sur, nous entendons, en tant qu’acteur associatif, qu’il y a nécessité d’une réflexion sur
la vie démocratique et l ‘expression citoyenne. Mais nous disons notre préoccupation quant
au creusement des inégalités dans notre pays et, pour le sujet qui nous concerne, quand au
risque de mise en concurrence des collectivités régionales comme des collectivités locales.
Une telle orientation législative supposerait, à minima, le renforcement du contrôle citoyen,
notamment vis à vis d’un phénomène que chacun peut observer aussi bien au niveau
national qu’au niveau européen, je veux parler du lobby puissant des intérêts privés des
grandes entreprises transnationales auprès du législateur, phénomène qui pourrait trouver
sa déclinaison régionale.
C’est pour ces raisons que je m’abstiendrai, une abstention symbolique, indépendamment
de la qualité du rapport présenté.
P.Leresteux
UFOLIM
**********
Conseil Économique, Social et Environnemental du Limousin
27, boulevard de la Corderie CS 3116
87031 LIMOGES CEDEX
05.55.45.19.80
[email protected]
Retrouvez cette étude et l’ensemble des travaux du CESER
Limousin sur www.ceserlimousin.

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