Organisation et citoyenneté : La dynamique démocratique

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ASPECTS SOCIOLOGIQUES, VOL. 18 NO 1, MARS 2011
Organisation et citoyenneté :
La dynamique démocratique contemporaine et les idéaux de la bonne
gouvernance
Maxime BOUCHER
En examinant quelques événements historiques qui ont été significatifs pour la
transformation des rapports sociaux en Amérique du Nord, le présent article revient sur
l’évolution de la dynamique politique associée au principe démocratique afin de
proposer les clés d’une meilleure compréhension des réformes de la bonne gouvernance.
À l’aide d’une brève analyse des fondements socio-historiques du lobbying, une pratique
qui fait l’objet d’une mesure prédominante de ce courant de réformes, je soutiens
l’hypothèse selon laquelle la reconnaissance légale de ce nouveau moyen d’expression
politique consacre le parachèvement de la « citoyenneté corporative ».
Un peu moins de vingt ans après la dissolution du Pacte de Varsovie, grand symbole
du triomphe des États libéraux et capitalistes, il est intéressant de constater que l’on
parle plus que jamais du développement de la démocratie. Depuis les toutes
premières révolutions bourgeoises qui ont présidé à la constitution des États
modernes, la dynamique politique associée au principe démocratique s’est
considérablement transformée sous la pression des différentes forces sociales qui se
sont formées dans l’espace de lutte économique ouvert par la notion de propriété
privée. La portée d’une telle évolution historique déborde largement les modestes
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objectifs de cet effort de compréhension, mais il faut tout de même pouvoir considérer
l’objet de nos réflexions dans la trame des changements qui l’ont rendu significatif.
Les études les plus orthodoxes abordent l’histoire des démocraties contemporaines
en retenant la formation des grands mouvements sociaux et l’institutionnalisation
progressive des idéologies qu’ils ont portées. Il faut reconnaître la profonde influence
de cette évolution sur la dynamique politique contemporaine. Nous éloignant des
partis pris idéologiques, le temps nous permet à tout le moins de mieux comprendre
la nouvelle forme de dynamique politique qui s’est fomentée au long du XXe siècle.
C’est en s’efforçant de rester dans cette perspective qu’il faudrait examiner les
nouveaux
discours
que
tiennent
actuellement
les
États
et
organisations
supranationales sur la réforme éthique de la mécanique démocratique. C’est simple :
les mesures qui sont proposées doivent être présentées pour ce qu’elles risquent
d’engendrer et non pas pour ce que leurs adeptes en disent. Sans sortir ces courants
de réformes de leur contexte, on doit se concentrer sur leurs répercussions pour
éviter de retourner sans cesse aux généralisations un peu floues des discours officiels.
Plutôt que de chercher « en quoi ces mesures agissent dans le sens d’une meilleure
démocratie », il faudra prendre le temps de comprendre « quel est le fondement sociohistorique de ces mesures » et « quelles conséquences présumées elles devraient avoir sur
la pratique politique qu’elles tentent d’imposer, d’améliorer ou d’interdire ». Ces
interrogations trouvent une cible privilégiée dans l’exemple par excellence de ce
courant contemporain de réforme : la philosophie de la bonne gouvernance.
La puissante influence de cette idée de réforme éthique se manifeste notamment
dans le mouvement de restructuration légale des rapports entre société civile et État.
Pour en faire un tour d’horizon, il sera plus approprié de s’accrocher à une pratique
qui en démontre bien l’esprit : le lobbying. Bien entendu, la notion de lobbying est
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complexe et sa définition varie selon la mécanique institutionnelle des États
démocratiques. Néanmoins, rien n’illustre mieux cette volonté de restructuration que
les mesures législatives qui sont mises de l’avant pour intégrer la pratique du lobbying
au corps légal de l’État. Dans le cas particulier du Québec, on a, depuis 2002, la Loi sur
la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme qui s’appuie sur des idéaux qui
sont sensiblement les mêmes que ceux promus par les apôtres de la bonne
gouvernance. Puisque l’Amérique, et plus précisément encore les États-Unis, ont été le
véritable berceau du lobbying, il faut inclure une plus grande variété d’acteurs et
d’institutions. Le lobbying doit être replacé dans un ensemble de traditions politiques
hétérogènes, mais il doit aussi être ramené à l’unité d’une pratique dont le rôle est
devenu absolument central en démocratie – ne serait-ce que parce qu’elle est
désormais reconnue légalement.
1. Les idéaux de la bonne gouvernance
L’aboutissement de tous les argumentaires nous parvient sans contredit par la voix
de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) qui se veut
le principal espace de concertation et d’échange en matière de gouvernance et de
gestion publique1. À travers son Comité sur la gouvernance publique, l’OCDE publie
annuellement divers documents qui sont destinés à épauler les États dans leur
engagement envers l’idéal d’efficacité des politiques publiques. Offert depuis 2005, le
document Moderniser l’État : la route à suivre en est un des plus éloquents exemples.
L’OCDE prône l’avènement d’une administration ouverte où l’État démocratique est
objectivé comme « système de gouvernance ». Selon le raisonnement, l’ouverture des
1 Créée en 1961 pour assister le développement économique et la stabilité de la croissance, l’OCDE comprend
maintenant trente pays membres dont toutes les grandes puissances occidentales. Aujourd’hui, sa mission s’étend
aussi au domaine des politiques publiques et des prévisions économiques. On lit sur le site de l’organisation qu’elle
« offre aux gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs expériences en matière d’action publique,
de chercher des réponses à des problèmes communs, d’identifier les bonnes pratiques et de coordonner leurs
politiques nationales et internationales ».
Voir : OCDE. « À propos de l’OCDE. [En ligne].
Adresse URL : http://www.oecd.org/pages/0,3417,fr_36734052_36734103_1_1_1_1_1,00.html (page consultée le
2 janvier 2009)
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appareils administratifs concoure à la bonne gouvernance puisqu’elle est un moyen de
concrétiser l’union de l’approche instrumentale et de l’approche démocratique. À tout
prendre, on en viendrait même à considérer les principes d’efficacité et de
légitimité comme de potentiels équivalents :
« [Toutes] ces mesures peuvent être considérées en dernière analyse
comme contribuant à l’objectif général de renforcement de la confiance du
public dans l’administration, à laquelle est subordonnée l’efficacité des
politiques publiques. Les thèses de « l’offre » en faveur de l’instauration
d’une administration ouverte privilégient dans leur formulation l’aspect
démocratique ou instrumental. L’approche démocratique considère que
l’ouverture présente un intérêt vu le rôle essentiel qu’elle joue dans la
détermination de la légitimité et de la crédibilité de la démocratie comme
système de gouvernance. L’approche instrumentale voit dans une plus
grande ouverture de l’administration un moyen d’atteindre d’autres
objectifs importants de l’action publique – tels que la croissance
économique ou la cohésion sociale »
(OCDE (2005) : 35).
Afin d’avancer vers cet objectif général, l’administration ouverte commande
l’amélioration de la transparence du processus décisionnel et de l’accessibilité à
l’information. La démocratie d’ouverture milite aussi pour la réceptivité administrative,
notion qui traduit le fait que les citoyens, entreprises et organisations de la société
civile peuvent – et doivent – participer à la prise de décision et à la mise en œuvre de la
législation. Par conséquent, les pouvoirs publics devront s’efforcer « de trouver de
nouvelles voies pour impliquer un plus large éventail d’acteurs tout au long du
processus d’élaboration des politiques » (OCDE (2005) : 47). Concrètement, l’ouverture
requiert de l’administration publique qu’elle s’engage toute entière dans le
développement de la consultation, quelles qu’en soient les modalités.
Manifestement, la philosophie de modernisation et d’ouverture administrative ne
semble pas se réduire aux demandes citoyennes ayant trait à l’honnêteté des
gouvernants. C’est que la notion de réceptivité ajoute un élément capital dans
l’équation de concepts entre consultation, efficacité, ouverture et démocratie. L’idée
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n’est plus seulement d’écouter les acteurs de la société civile dans la mise en œuvre des
lois et politiques, mais bien de progresser dans la prise en charge de leurs nouvelles
attentes, de leurs nouvelles idées et de leurs nouveaux besoins (OCDE (2005) : 31). En
ce sens, on peut légitimement y voir un encouragement au recours général à l’État et à
sa réglementation dans l’endossement des entreprises, causes et problématiques des
organisations civiques et économiques privées ; ce qui ne risque pas de tempérer la
complexité des processus décisionnels, élément qui est réputé être une des causes
premières du « recul de la confiance » envers les institutions démocratiques.
2. Administration et démocratie
Les nouvelles institutions qui ont été créées dans cet esprit de développement
démocratique
prennent
un
rôle
important
dans
la
dynamique
politique
contemporaine. Les organismes indépendants de surveillance et la quincaillerie des
réglementations déontologiques font dorénavant partie de la vie des fonctionnaires et
politiciens de tous les domaines (fédéral, provincial, municipal). Au Québec et au
Canada, la plupart des citoyens avertis mentionneront généralement le dépôt du
rapport annuel du Vérificateur général qui est devenu un événement politique à part
entière depuis l’épisode du scandale des commandites.
L’existence de normes de conduite a priori (déontologie) et de mécanismes de
sanction a posteriori (enquête, amende, poursuite) dans l’environnement de plus en
plus de pratiques du pouvoir public donne à voir un phénomène relativement
nouveau. L’idée d’une critique institutionnalisée du gouvernement avait toujours
resté attachée au principe de séparation des pouvoirs et à la convention de
l’opposition parlementaire. Pour que le développement démocratique passe par
l’autocritique de l’administration en tant qu’organe de mise en œuvre des lois, il fallait
nécessairement attendre que cette dernière étende son empire à des espaces autrefois
occupés par d’autres forces régulatrices.
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La remise en question du modèle du Welfare State, que l’on peut faire correspondre
à la fin des Trente glorieuses, augure bien l’idée de « contrepoids administratif » que
concrétisent à leur manière les nouveaux appareils de surveillance du pouvoir public.
Dans les faits par contre, c’est sans doute l’institution de l’ombudsman – beaucoup
plus vieille – qui a inauguré la tradition. C’est en 1809 que le parlement de la Suède a
instauré pour la première fois ce poste de fonctionnaire qui, nommé et indépendant
du gouvernement, est chargé d’inspecter la conduite des bureaucrates au nom de
l’intérêt citoyen. Depuis deux siècles, l’institution a gagné plusieurs États
démocratiques, principalement en Europe. Plus actuelle, l’alliance entre ce modèle
d’institution et les discours contemporains sur la réforme éthique de l’État peut être
comprise comme une réponse aux effets pervers de la dynamique bureaucratique.
Le principe démocratique trouve apparemment sa source historique dans un
rapport de force entre les gouvernants délégués et leurs sujets, qui sont les seuls
véritables détenteurs de la souveraineté. Selon les conventions théoriques modernes,
l’infaillibilité de l’État découlait de son contrôle par le peuple souverain. Du moment
que les agissements du gouvernement ne sont plus en adéquation avec la raison
publique, le droit du peuple à le renverser garantissait la souveraineté de ce dernier.
Le peuple, écrivait Locke, « se réserve toujours le pouvoir souverain d’abolir le
gouvernement ou de le changer, lorsqu’il voit que les conducteurs, en qui il avait mis
tant de confiance, agissent d’une manière contraire à la fin pour laquelle ils avaient été
revêtus d’autorité » (LOCKE : p. 252). La démocratie a donc cheminé en même temps
que s’est élargi l’accès au pacte collectif à travers la citoyenneté et le suffrage
universels. Dès lors, on assistera à l’avènement de la « raison publique » à mesure que
les hommes entreront dans la communauté civique par l’acquisition de la citoyenneté.
Le droit s’est imposé comme le seul véritable instrument de la liberté et de l’égalité
démocratique. L’État a d’abord garantit les droits de propriété des individus (État
veilleur de nuit). Une fois que l’on constatera la capacité de rationalisation effective du
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droit, on légitimera l’extension de la régulation étatique à de nombreux autres
domaines. La réalisation de l’État de droit, soutenait Hegel, exige qu’il recouvre la
totalité des forces qui luttent pour leurs intérêts particuliers dans l’espace de la
propriété privée :
« En face des sphères du droit privé et de l’intérêt particulier, de la famille
et de la société civile, l’État est, d’une part, une nécessité externe et une
puissance plus élevée; à sa nature sont subordonnés leurs lois et leurs
intérêts, qui en dépendent, mais d’autre part, il est leur but immanent et à
sa force dans l’unité de son but final universel et des intérêts particuliers
de l’individu, unité qui s’exprime dans le fait qu’ils ont des devoirs envers
lui dans la mesure où ils ont en même temps des droits ». (HEGEL : 278)
En parallèle pourtant, les grands courants idéologiques qui se sont organisés dans la
sphère de la société civile vont graduellement reprendre à leur compte la mécanique
des institutions démocratiques modernes. De fait, l’institutionnalisation des partis
politiques aura coïncidé avec l’établissement définitif d’un discours objectivant la
société civile comme un ensemble d’intérêts différenciés.
Du point de vue pragmatique de James Madison, l’un des pères fondateurs de la
démocratie américaine, l’émergence et la consolidation de factions d’intérêts
pouvaient mettre en danger certaines dispositions prescrites par le concept moderne
de citoyenneté universelle. Les régimes politiques démocratiques, poursuivait-il, ne
peuvent toutefois abdiquer le droit d’association qui est la condition de la liberté
civique. « La cause des factions, affirmait-il, ne peut être supprimé ; le seul moyen qui
peut être emprunté consiste à contrôler ses effets » (MADISON, 1787) (trad.)2. Dans
cette conjoncture, la seule solution apparente sera la création d’un corps
intermédiaire de représentants élus qui seront plus à même de saisir la nature de
l’intérêt général.
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«The inference to which we are brought is that the causes of faction cannot be removed, and that relief is only to be
sought in the means of controlling its effects ».
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L’existence des factions d’intérêts sera définitivement assimilée à la mécanique
démocratique avec l’adoption du Bill of Rights. Une fois proclamée l’interdiction de
légiférer contre la liberté d’association et le droit de déposer une pétition au
gouvernement, l’association deviendra le moyen privilégié de la vie civique. Environ
quarante ans plus tard, vers 1830, Alexis de Tocqueville notera la place fondamentale
que prenait l’association dans la préservation de la souveraineté du peuple américain.
Il n’hésitera pas à parler d’un second type de pouvoir exécutif :
« Les Américains ont aussi établi un gouvernement au sein des
associations ; mais c’est, si je puis m’exprimer ainsi, un gouvernement civil.
L’indépendance individuelle y trouve sa part : comme dans la société, tous
les hommes y marchent en même temps vers le même but ; mais chacun
n’est pas tenu d’y marcher exactement par les mêmes voies »
(TOCQUEVILLE : 296).
Aux côtés des arrangements institutionnels propres à la république américaine
(checks and balances), la force de mobilisation de la société civile s’imposera toujours
plus comme le symbole authentique de la souveraineté populaire.
Avec la phase de développement industriel et scientifique qui ne tardera pas à
transformer les sociétés occidentales, l’administration publique accèdera à une
certaine autonomie à mesure que ses architectes et pilotes – les fonctionnaires –
acquerront des compétences qui leur confèreront un rôle de premier plan dans la
mise en œuvre des lois. Devant la construction de la bureaucratie, on finira par
reconnaître la puissance effective de l’administration publique et on annoncera la
venue d’un quatrième pouvoir dans la théorie démocratique. De la crise économique
de 1929 à la fin de la Seconde Guerre mondiale, la montée de la philosophie
keynésienne, la rationalisation de la gestion des ressources et la centralisation des
décisions ont toutes participé à un accroissement sans précédent des domaines
d’intervention du pouvoir public. C’est à partir de cette époque, avance Jacques
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Chevallier, que la logique de subordination de l’administration au gouvernement sera
ébranlée par un nouveau leitmotiv :
« L’avènement de l’État-providence se traduit par l’extension des fonctions
de l’État, impliquant le développement et la diversification des structures
administratives chargées de leur mise en œuvre, mais aussi par
l’infléchissement du sens de son action : investi d’un rôle social nouveau,
l’État est sommé de faire preuve d’efficacité ». (CHEVALLIER : 15-16)
Autrefois tenus d’écouter passivement les commandements des gouvernements qui se
succédaient au pouvoir, les fonctionnaires devront maintenant accorder une attention
continue à la concrétisation du principe d’efficacité. Ce courant aura perduré jusqu’à
nos jours en modifiant à l’occasion ses termes et concepts pour faire peau neuve.
Après ce bref détour par la naissance et l’évolution des institutions qui sont au
cœur des discours de réforme actuels, nous voilà revenus à notre point de départ. On a
vu comment la philosophie de la bonne gouvernance associait légitimité et efficacité.
En objectivant la démocratie comme un ensemble de domaines à gouverner selon leur
logique propre, mais toujours à fédérer en vue de l’objectif primordial d’efficacité des
politiques publiques, elle concluait à la nécessité de créer des appareils indépendants
de contrôle et de surveillance de l’exercice gouvernemental. Pour parfaire la
mécanique démocratique, il s’agit alors de passer par la capacité d’organisation de
l’État et non plus, comme dans les théories du contrat, par la capacité de mobilisation
de la société civile. Ce n’est pas là une raison d’affirmer que le lieu de détermination
de la légitimité n’est plus le même. Au contraire, l’idéal de l’ouverture enjoint les États
à faire de leur administration un appareil transparent et réceptif aux forces organisées
qui s’y adressent. Les mesures prises en matière de lobbying sont riches
d’enseignements à cet égard. Combinant les trois notions de transparence,
d’accessibilité et de réceptivité, les lois et règlements qui régulent la pratique des
lobbyistes renferment les clés d’une compréhension plus juste des principes de la
bonne gouvernance.
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3. Organisation, lobbying et citoyenneté
Il n’y a pas de consensus général sur la naissance du lobbying en tant que pratique
professionnelle et démocratique. Si l’on prend comme indicateur le droit d’association
et de pétition, on remontera en 1215 à la Magna Carta anglaise (BIRNBAUM : 8). La
rumeur la plus répandue veut que le premier à formuler le terme lobbyiste ait été
Ulysse S. Grant, dix-huitième président des États-Unis. Fréquentant le Willard Hotel de
Washington pour échapper à la pression du Congrès, il y trouvait bien souvent des
attroupements qui se massaient dans les couloirs (le lobby) de l’hôtel en attendant son
arrivée. En réponse à cette impasse, il aurait forgé un sobriquet qui allait lui survivre :
« those damned lobbyists ». On essaiera peut-être un jour de nous convaincre qu’il
s’agit du plus vieux métier du monde puisque du moment qu’il y a eu pouvoir, il y a eu
influence. C’est à surveiller. Cependant, pour être conséquent dans notre investigation,
il importe de jeter un œil aux premières manifestations de cette pratique politique.
Le lobbying est né et a pris sa forme la plus achevée aux États-Unis.
Rétrospectivement, plusieurs raisons expliquent le phénomène. Deux d’entre elles
sont
particulièrement
pertinentes.
Premièrement,
la
tradition
républicaine
étasunienne a toujours été libérale en matière d’association. En 1791, alors que le Bill
of Rights entrait en vigueur, la République française promulguait la Loi Le Chapelier
qui ordonnait, en vertu des principes de la constitution française, l’anéantissement de
« toutes les espèces de corporations des citoyens du même état et professions ». La
peur du retour des privilèges des classes aristocratiques, dont l’abolition avait été une
étape significative de la Révolution française, est un facteur d’explication
prépondérant. Contre les ordres des monarchies absolutistes centralisées comme
celle de la France, la démocratie a trouvé la garantie de sa pérennité dans des
positions favorables au tabula rasa. D’où cette interprétation stricte du concept
moderne de citoyenneté universelle : « Il n’y a plus de corporation dans l’État, il n’y a
plus que l’intérêt particulier de chaque individu et l’intérêt général. Il n’est permis à
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personne d’inspirer aux citoyens un intérêt intermédiaire, de les séparer de la chose
publique par un esprit de corporation » (ASSEMBLÉE NATIONALE, 1791). Le droit
d’association est d’importation anglaise, mais c’est dans la nouvelle république que la
vie associative se conjuguera pour de bon au principe démocratique. En Europe, la
tradition française se conformera peu à peu au modèle anglo-américain.
Deuxièmement, la construction de l’économie industrielle aura aussi son rôle à
jouer. Ce seront les grandes organisations capitalistes américaines qui élaboreront les
premiers les stratégies politiques auxquelles on réfère quand on emprunte la notion
de lobbying. Les causes sociales les plus diverses reprendront par la suite le modèle
d’organisation développé par les grandes entreprises corporatives.
La pratique du lobbying s’est développée alors que la planification de la production
s’est complexifiée en raison du recours à une masse de capital toujours plus grande.
La consolidation de la pratique se rapporte donc à la transformation plus générale et
progressive du capitalisme entrepreneurial en capitalisme organisé. De toutes les
compagnies qui ont participé aux révolutions dans l’organisation des moyens de
production, l’histoire aura voulu que ce soit la Southern Pacific Railroad (SPR) qui ait
été sur le front des innovations politiques les plus lourdes de conséquence. Dans un
recours juridique de 1886 opposant le comté californien de Santa Clara à la SPR (118
U.S. 394 : 1886), la Cour suprême des États-Unis décrétera que, sous réserve du
quatorzième amendement, les corporations sont tenues d’être traitées comme des
personnes à part entière. Sanctionnant en quelque sorte la finitude de la personne
morale de droit privée, ce jugement sera à l’origine d’une réforme majeure du principe
de citoyenneté. L’ouverture du processus d’incorporation (joint-stock company),
rendue possible par une course à la déréglementation légale (race to the bottom),
consacrera l’institutionnalisation de l’ « organisation politique privée ». Plus tard, en
1909, ce sera en réponse au puissant lobby californien des compagnies de chemin de
fer que l’idée d’une organisation de défense de l’intérêt citoyen apparaîtra pertinente
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et nécessaire. De façon à maximiser les retombées du développement ferroviaire, la
SPR avait créé son « bureau politique » qui s’acharnait à conformer les actions du
gouvernement californien à ses volontés. Dans la presse populaire, on préfèrera parler
des lobbyistes de « La machine » qui allaient jusqu’à s’asseoir près des élus dans les
couloirs du Congrès, leurs tapant sur l’épaule, ou pas, selon qu’il faille voter pour ou
contre les législations à l’agenda (HIRCHBORN : 1909). Une rumeur circulera selon
laquelle des regroupements populaires allaient tenir un lobby de l’intérêt citoyen
(people’s lobby) en engageant des enquêteurs de la police privée (Pinkertons) pour
investiguer le comportement des élus et des représentants des grandes corporations.
Restée au stade de rumeur, l’idée aura présagé une nouvelle forme d’organisation
politique. La formation et le renforcement des syndicats auront aussi eu un rôle
prépondérant dans la concrétisation de ce crédo de défense de l’« intérêt général».
N’empêche que c’est d’abord pour contrer l’establishment du bipartisme que ces
« groupes d’intérêt public» vont s’organiser.
Dans son ouvrage The people’s lobby, Elisabeth S. Clemens nous montre que la
perception négative du système des deux grands partis, respectivement affiliés à des
idéologies socio-économiques dominantes, vont pousser la volonté populaire à
s’accaparer le modèle d’organisation politique concocté par le Big business. En
donnant les exemples de l’organisation, entre 1890 et 1925, des agriculteurs, des
femmes et des ouvriers, elle brosse un tableau éclairant des balbutiements de ce
moyen d’action politique. D’un côté, le modèle du groupe d’intérêt ralliera des causes
nationales et percera l’esprit de communauté des États fédérés. De l’autre cependant,
on constatera qu’il morcelle les positions politiques en reléguant toujours plus
d’organisations à un ensemble d’intérêts particuliers : « L’innovation mène à
l’imitation, et maints nouveaux acteurs ont réalisé qu’il perdait toujours davantage à
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un jeu qu’ils avaient contribué à bâtir. Les « Intérêts » sont devenus les « intérêts » et
les joueurs ont appris à titrer profit des nouvelles règles » (CLEMENS : 13) (trad.)3.
Les théories américaines ont pris cette dynamique en compte. On attribue à Arthur
F. Bentley (BENTLEY : 1908) la paternité du courant « pluraliste » américain. C’est
toutefois David Truman, dans The Governmental Process (1955), qui formulera le plus
systématiquement le postulat de la théorie américaine des groupes. Le point central
est clair : les décisions politiques légitimes sont celles qui parviennent à l’équilibre
suite au conflit et à la médiation de tous les intérêts concernés par les mesures en
question (BERREY : 68-69). On aura deviné que, pour ce type d’interaction politique
(médiation des intérêts), le lobbying incarne l’instrument politique par excellence. Au
bout du compte, l’approche américaine trouve sa proposition de base dans cette
invraisemblable relation d’équivalence parfaite entre l’« intensité (ou l’importance)
des intérêts » et les « moyens d’organisation et de représentation » de ces intérêts.
Reposant sur la volonté citoyenne, l’équilibre des pouvoirs nécessaire à la démocratie
résiderait dans l’activité de ce que Tocqueville qualifiait de « gouvernement civil » :
« David Truman, tout comme Arthur F. Bentley, conçoit l’équilibre
(equilibrium) à la fois comme un outil d’analyse et comme le but de
fonctionnement du système politique. […] En outre, pour Truman, la
stabilité d’une société ne s’apprécie pas seulement par rapport aux groupes
actuels; il faut aussi tenir compte des groupes « potentiels », c’est-à-dire de
ces groupes fondés sur des intérêts qui ne deviennent signifiants pour les
individus qu’à l’occasion d’enjeux précis. Selon Truman, [c’est]
l’appartenance à des groupes potentiels, basés sur des intérêts largement
partagés et acceptés, qui sert de mécanisme d’équilibre dans un système
politique vivant comme les États-Unis » (DION : 41)
Les définitions théoriques du lobbying n’ont pas tardé à se multiplier non plus. Mais là
n’est pas encore la question car, tant que l’État n’absorbe pas la notion en la fixant
dans une définition légale, la pratique qui lui correspond peut se développer dans des
3
« Innovation led to imitation, and many onetime insurgents found that they were increasingly defeated in a game whose
rules they had helped to invent. The “Interests” became “interests” and learned to prosper under new rules».
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formes inédites. Ce qu’il faudra retenir de la période qui s’étend du début du siècle à la
victoire des Alliés, c’est avant tout que les campagnes de lobbying s’adapteront à la
nouvelle dynamique bureaucratique. Dans certains régimes démocratiques où les
arrangements institutionnels rendent la manipulation des élus plus difficile4, les
lobbys s’adresseront principalement au gouvernement et à l’administration publique.
Les relations entre les représentants des organisations productives et les
fonctionnaires concernent avant tout des enjeux et préoccupations techniques. Ce
type de relation entre le secteur privé et l’État s’affermira au point de devenir le
ciment de la base politique et économique du capitalisme organisé. La grande
contribution de John Kenneth Galbraith aura été de mettre en lumière le lien entre ces
transformations structurelles et le processus d’innovation enclenché par la guerre.
Une fois que l’économie sera ancrée dans le jeu de l’innovation technologique, la
production des économies occidentales passera forcément par l’organisation. À
l’occasion de son discours de fin de mandat en 1961, le trente-quatrième président
des États-Unis, Dwight D. Eisenhower, soulignera clairement son inquiétude envers le
« complexe militaro-industriel » et la puissance politique des organisations qui ont crû
dans l’enceinte même de l’État. C’est le même exemple que choisira Galbraith pour
étayer ses arguments sur le système planificateur et la technostructure. Quand la
logique du marché se sera effacée derrière les exigences de planification d’une
structure économique fondée sur l’innovation technologique, écrit-il, la collaboration
intime entre les grandes organisations productives et le pouvoir public deviendra une
nécessité de premier ordre :
« En plaçant sous son contrôle la fourniture de capitaux dont il a besoin et,
dans une mesure importante, la fourniture de personnel, le système
industriel a fait entrer l’une et l’autre dans le champ de la planification. De
Dans notre régime par exemple, avec la ligne de parti et un parti majoritaire, on voit une certaine fusion de
l’exécutif et du législatif. Il est donc plus problématique d’essayer de manipuler les votes des députés
indépendamment de l’avis du chef de l’exécutif, à savoir le Premier ministre et son cabinet. À ce propos, mais dans
un autre ordre d’idées, il faut voir l’article de Éric Monpetit sur le lobbying dans les institutions fédérales
canadiennes : (MONPETIT: 2002)
4
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plus, il a introduit son influence en profondeur dans l’État. La croyance
accorde la plus haute urgence sociale aux pratiques gouvernementales qui
sont d’importance vitale pour le système industriel : régulation de la
demande globale, maintien du vaste secteur public (technique de
préférence) dont cette régulation dépend, protection de la technologie
avancée, et enfin formation d’un personnel de niveau professionnel et
intellectuel élevé. […] La technostructure exerce un pouvoir politique
beaucoup moins direct que son prédécesseur, l’entrepreneur ; mais cela
tient à l’influence infiniment plus grande dont elle dispose en tant que bras
de la bureaucratie […] » (GALBRAITH : 324).
Pour effectuer l’indispensable planification de la production et de son écoulement, on
pourra compter sur les milliers de lobbyistes professionnels de la « K Street » dans la
tâche d’harmonisation des politiques publiques (PARKER : 443-444). La consultation,
l’échange d’information et la concertation, qui sont tous des modalités du principe de
réceptivité administrative, vont s’imposer comme autant de canaux institutionnels de
coordination des organisations privées et publiques.
Au demeurant, l’étape qui allait parachever l’intégration du « citoyen corporatif » à
la dynamique politique de l’État démocratique sera celle de la reconnaissance légale
du lobbying. On apprendra sans surprise que cet événement s’est produit pour la
première fois aux États-Unis. À l’aube de la guerre, en 1938, le Congrès américain
adoptera le Foreign Agent Registration Act pour contraindre les représentants des
corporations et États étrangers qui communiquaient avec des membres de la Chambre
des représentants ou du Sénat à s’enregistrer et divulguer périodiquement le contenu
de leurs activités. Les tentatives d’extension des dispositions légales seront maintes
fois invalidées au nom des droits constitutionnels d’association et de pétition. L’affaire
traînera jusqu’en 1995, année où sera voté le Lobbying Disclosure Act.
La définition légale du lobbying est significative pour la concrétisation des droits du
citoyen corporatif, car elle est en quelque sorte la reconnaissance définitive d’une voie
d’expression politique faite sur mesure pour la personne morale. S’incarnant dans la
personne du lobbyiste, les corporations, les coalitions d’organisations productives
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(propriété) ou même les associations civiques (valeurs) s’appliquent à communiquer
leurs positions aux décideurs. Parmi les différents cadres de consultation
(commission, comité, audience publique), le lobbying prendra les traits d’une audience
privée et informelle. Comme professionnel, le lobbyiste apparaîtra alors comme une
« personne qui reçoit une rémunération pour représenter les intérêts d’un tiers parti
auprès d’un titulaire de charge publique (élu ou nommé) » (OCDE (2008) : 42)
(trad.)5. Selon cette logique, le citoyen individuel, la personne physique, aura
rarement recours au lobbying puisqu’il représente ses propres intérêts – sa propre
raison – alors que le lobbyiste représente les intérêts d’un tiers, bien souvent, sinon
toujours, une personne morale.
On s’efforcera néanmoins de rendre ce type de consultation informelle honnête en
implantant un encadrement déontologique axé sur la transparence et l’éthique.
L’obligation légale d’enregistrement et de divulgation des campagnes de lobbying dans
un registre électronique accessible au public répond à ces exigences. Ces mécanismes
de régulation et d’encadrement s’articulent autour de la définition légale. À l’avenir,
elle constituera donc le principal cadre de développement de la pratique.
Chez nous, le lobbying prend une forme adaptée à la mécanique institutionnelle de
notre régime démocratique. Au reste, même si on a trop peu soulevé la question de
son développement dans les institutions gouvernementales du Québec, la pratique du
lobbying reste attachée à la forme des relations entre les organisations privées et
publiques. Aux États-Unis, comme partout ailleurs, la pratique a mûrie en même
temps que la puissance d’organisation des grands acteurs du capitalisme organisé. Ce
modèle d’organisation politique est maintenant généralisé à une myriade de causes
sociales dont la ligne politique concerne des registres d’intérêts radicalement
différents. La coopération de l’État avec les associations de valeurs (ex : organisme
communautaire, groupes d’intérêt public, groupe culturel organisé, etc.) est tout aussi
5« This approach defines a lobbyist as a person who receives some form of remuneration for representing the
interests of a third party to government officials ».
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véritable que sa coopération avec les grandes entreprises. Dans ce contexte, le
lobbying apparait essentiel pour le maintien de la coopération entre le pouvoir public
et les forces organisées de la société civile, qui tendront à devenir, comme nous le
disait Galbraith, les « membres exécutifs » de la bureaucratie.
Conclusion
En tant que citoyen, il faudra surveiller ces réformes politiques puisque leur
contenu gagne souvent à être remis en perspective. L’idéal de l’ouverture
administrative ajoute une dimension décisive pour la suite du monde démocratique.
Dans la mesure où l’engagement politique demande la capacité et les moyens de
l’organisation, miser sur la consultation accrue des acteurs de la société civile
pourraient bien détourner les objectifs même de nos intentions premières. En voulant
mieux prélever l’avis des citoyens, il se peut qu’on priorise le point de vue des forces
organisées.
À présent, la plupart des gouvernements de l’Amérique du Nord ont intégré le
lobbying à leur corps légal. Sous les encouragements de l’OCDE, de plus en plus d’États
octroieront un droit de participation politique fait sur mesure pour la personne
morale de droit privée. Dernièrement, en France, où le principe de citoyenneté
universelle avait été appliqué avec le plus d’ardeur, la Commission des affaires
économiques, de l’environnement et du territoire déposait un rapport d’étude qui
s’alignait sur la position américaine. Le titre d’un des chapitres était évocateur :
« Favoriser le lobbyisme au lieu de le craindre » (ASSEMBLÉE NATIONALE, 2008). En
bout de ligne, c’est avant tout cette apparence de précipitation et d’enthousiasme
facile qui nous donne une raison de redoubler de prudence face à ce courant de
réformes des institutions démocratiques.
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Somme toute, il s’agit, au premier chef, de poursuivre un courant critique pour
éviter que les formes de participation politique comme le lobbying se convertissent en
un véhicule qui privilégient l’influence des intérêts les mieux organisés de la société
civile. Il est de notre responsabilité de s’assurer que l’évolution des institutions
démocratiques contribue réellement à la réanimation de l’esprit citoyen.
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Organisation et citoyenneté : La dynamique démocratique

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