Gouvernance internationale de l`internet: de la légitimité

Gouvernance internationale de l’internet: de la légitimité historique
au droit international ?
Pascal Renaud1
RÉSUMÉ
Le troisième Forum sur la gouvernance de l’internet qui s’est tenue en novembre 2008 à
Hyderabad en Inde avait pour thème « Reaching the next billion ». Il mettait ainsi le doigt sur
la principale contradiction à laquelle est il est confronté. Le succès du Net en a fait un service
à la fois universel et mondial tandis que son histoire, celle d’un réseau universitaire l’a
conduit à rester sous la tutelle d’un organisme californien contrôlé par un seul pays.
Cette question a longtemps été débattue au Sommet mondial sur la société de l’information,
à Genève en 2003, puis à Tunis en 2005, sans qu’il soit possible de trouver un consensus.
Renvoyé de groupe de travail en Forum, la question d’un partage plus équitable des
responsabilités n’aboutit toujours pas.
La raison est à rechercher dans une histoire originale. L’internet est né aux États-unis, en
marge des institutions traditionnelles de normalisation et de coordination des
télécommunications. Il a forgé ses structures de coordination sur un modèle très dynamique,
plus universitaire que diplomatique et dont l’ouverture et la transparence ont souvent été
soulignées.
Cependant, en allant vers son deuxième milliard d’utilisateurs, l’internet est placé à un
tournant de son histoire. La majorité des utilisateurs se recrute maintenant en dehors des
pays industrialisés et ce ne sont plus les États-Unis mais la Chine qui en recense le plus
grand nombre. Quelque soit sa légitimité historique, le système hérité des pères fondateurs
de l’internet ne pourra pas perdurer. Et ceci d’autant plus qu’il se révèle incapable de faire
face aux défis d’aujourd’hui, qu’il s’agisse de préserver la diversité culturelle et linguistique
ou de lutter contre la cybercriminalité.
Le changement d’administration à Washington et la crise financière internationale offrent
l’occasion d’une réflexion sur la gestion ultralibérale conduite par l’ICANN comme sur la
tutelle des seuls États-Unis sur le dispositif central de coordination de l'internet.
MOTS-CLÉ
Internet ; société de l’information ; télécommunication ; gouvernance internationale ; droit
public international ; diversité linguistique ; organisations internationales ; ICANN ; noms de
domaine ; pays en développement ;
1
Unité de recherche « Savoirs & Développement », Institut de recherche pour le
développement (IRD); 32 avenue Henri Varagnat ; F-93143 Bondy Cedex – France – Adresse
électronique : Pascal <point> Renaud < Arobas> ird <point> fr
Gouvernance de l'internet – Pascal Renaud 2009
1
INTRODUCTION
L’Internet s’étend dans tous les pays. Les accès publics se sont multipliés même dans les
pays les plus pauvres. Le Net est devenu un « service essentiel », voire un « droit
inaliénable » dans certains pays2. Nous sommes aujourd’hui plus d’un milliard d’individus
plus ou moins connectés et donc citoyens du cyberespace.
La gouvernance d’un tel espace pose inévitablement des problèmes nouveaux qui attendent
des solutions originales. Celles-ci devront prendre en compte les différentes facettes,
techniques, politiques et éthiques du cyberespace (Berleur and Poullet 2003). Nous en
sommes encore loin. En 2009, alors que la plupart des pays sont connectés au Net depuis
plus de dix ans, le dispositif de régulation international hérité de la période universitaire, est
toujours sous la tutelle des États-unis et offre un service minimum. Cette situation est facteur
de troubles et d’incertitudes sur l’avenir du réseau (Delmas 2004).
En effet, C’est toujours l’ICANN 3, Société internet pour l’attribution des noms et des
numéros, qui assure la régulation mondiale du Net. Cette « société à but non lucratif » de
droit californien est une sorte de concessionnaire (Afonso 2005) du département américain
au commerce et du NTIA4, « principal conseiller du président (des États-Unis) sur la politique
de télécommunication et d’information5 ». l’ICANN coordonne l’attribution des noms de
domaine et la distribution des numéros IP 6 à travers un réseau d’établissements accrédités :
les registres (register), les registry et les registrars. Les premiers distribuant les numéros, les
autres administrant ou vendant les noms (UIT 2005).
UNE GESTION UNILATÉRALE CRITIQUÉ PAR L’ONU
C’est ce paradoxe entre un réseau mondial et une gouvernance locale qui a préoccupé les
délégations diplomatiques au Sommet Mondial sur la Société de l’Information (SMSI) 7. La
gouvernance internationale de l’internet a été inscrite à l’ordre du jour par les pays en
développement lors de la dernière conférence préparatoire PrepCom 3 8, à la veille de
l’ouverture officielle du Sommet de Genève. C’est le Brésil qui a pris l’initiative d’aborder ce
sujet qui fâche, vite relayé, il est vrai, par les autres grands pays émergents tels que le
Mexique, l’Inde et la Chine tout autant que par le « groupe des pays africain ». Dès lors, la
question est devenue incontournable et le débat houleux. La déclaration finale du Sommet
de Genève, en décembre 2003, y consacrera une grande partie du chapitre 6 qui porte sur le
cadre juridique. Elle plaide pour que « la gestion internationale de l'Internet (s'exerce) de
2
En France un arrêt du Conseil constitutionnel (haute cours) s’est référé à « la liberté de
communication et d'expression, énoncée à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen de 1789 » pour invalider un texte qui aurait permis à l’Administration de fermer l’accès internet
de personnes accusées de téléchargement illégal.
3
Internet Corporation for Assigned Names and Numbers
4
National Télécommunications and Information Administration,
5
Expression utilisé par le site du NTIA : http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/aboutntia/aboutntia.htm
6
Chaque ordinateur est identifié sur le réseau par un numéro unique IP (Internet Protocol).
7
Le SMSI est un sommet mondial des chefs d’États et de gouvernement qui s’est tenu en deux
phases, la première à Genève en décembre 2003 et la seconde à Tunis en novembre 2005
(www.itu.int/wsis). Les résolutions du SMSI ont été approuvées par les représentants de 174 États. Le
Sommet a réuni en outre, plus de 1000 représentants de la société civile, des médias et du secteur
privé.
8
Les Sommets des Nation unis sont préparés par trois conférences préparatoires dénommées
« PrepCom » qui réunissent les délégation des pays membres.
Gouvernance de l'internet – Pascal Renaud 2009
2
9
façon multilatérale » et demande au « Secrétaire général des Nations Unies de créer un
groupe de travail, dans le cadre d'un processus ouvert et inclusif prévoyant un mécanisme
garantissant la participation pleine et active des représentants des États, du secteur privé et
de la société civile tant des pays développés que des pays en développement et faisant
intervenir les organisations intergouvernementales et internationales ainsi que les forums
concernés pour, d'ici à 2005, étudier la gouvernance de l'Internet et éventuellement formuler
des propositions concernant les mesures à prendre ». On notera que s’il s’agit de formuler
des propositions et de prendre des mesures mais que ce terme « d’autorité » est tempéré
par l’adverbe « éventuellement ». Ce style alambiqué auquel ont du recourir les diplomates
traduit la difficulté à trouver un compromis après une séance tumultueuse qui s’est terminée
tard dans la nuit...
Le groupe de travail sur la gouvernance de l’internet GTGI 10 sera mis en place en début
2004. Composé de 40 membres et présidé par Nitin Desai, conseillé spécial du Secrétaire
général de l’ONU pour le SMSI, il aura pour mission « de préparer le terrain pour les
négociations qui auraient lieu lors de la deuxième phase du SMSI ». Après 18 mois de
travail, il conclura que « le contrôle est exercé de façon unilatérale », précisant même que
« les responsables de la zone racine s’acquittent aujourd’hui de leurs fonctions en l’absence
de toute relation officielle avec quelque autorité que ce soit », remarquant que « les coûts
sont répartis de manière inégale » et s’inquiétant de ce que « les fournisseurs d’accès à
l’Internet situés dans des pays éloignés des dorsales du réseau mondial doivent assumer
l’intégralité du coût des circuits internationaux ». Il constate enfin qu’il n’existe ni mécanisme,
ni outil juridique qui puisse garantir la sécurité et prévenir les infractions,
qu’aucun « mécanisme international ne permet aux États de participer à l’examen de
questions multisectorielles relatives à l’élaboration d’une politique Internet au niveau
mondial ». Ces constatations de l’ONU remettent à la fois en cause l'hégémonie des Étatsunis sur l'internet et la dérégulation du secteur des télécommunications qui fait porter les
charges sur les acteurs les plus éloignés des centres industriels et technologiques.
UNE SITUATION DE BLOCAGE
Cependant, ce remarquable plaidoyer, n’aboutit pas à l’ouverture de négociations lors de la
deuxième phase du Sommet. Ce n’est qu’à la veille de la conférence plénière des chefs
d’État et de gouvernement de Tunis en novembre 2005 que les États-Unis acceptent « de
réunir un forum en vue d'un dialogue entre les multiples parties prenantes sur les politiques
à suivre »…Mais dans le mandat de ce Forum pour la gouvernance d’internet (IGF11), il n’est
fait nulle référence à une gouvernance multilatérale, à une répartition inégale des coûts, et
moins encore à la préparation de négociations, toutes choses pourtant consignées dans le
mandat du GTGI issu de la première phase du sommet.
Force est de constater qu’en trois ans, le débat a régressé. Ce qu’exigeait Genève, Tunis
l’oublie pour formuler un mandat confus pour un Forum sans moyens et sans autorité. Les
partenaires se sont crispés sur leurs positions. Et après trois réunions de l’IGF, si
l’atmosphère diplomatique est plus détendu, nous en sommes toujours à « faciliter l’échange
et le dialogue entre toutes les parties prenantes »…
Si l’IGF permet de débattre, d’envisager des solutions, il ne semble pas à même de faire
converger les points de vue et moins encore d’imposer un consensus. Au contraire, lors du
second forum qui s’est tenu à Rio en décembre 2007, les délégations ont eu un sentiment de
dispersion (ou de noyade). En quatre jours, ce ne sont pas moins de quatre vingt dix huit
sessions qui se sont tenues sur une multitude de thèmes à raison de cinq à sept sessions
menées en parallèle. Pour qu’une délégation puisse s’informer de l’ensemble des débats,
9
Voir notamment les articles 48, 49 et 50 de la Déclaration finale de Genève
Working Group on Internet Governance (WGIG). Site : http://www.wgig.org/
11
Internet Governance Forum (IGF)
10
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3
elle devait réunir au moins sept personnes travaillant dix heures par jour. Cette formule a mis
hors course les pays les plus pauvres d’autant plus que, contrairement à ce qui s’est passé
lors de la préparation du SMSI, aucune subvention n’a été distribuée par les organisateurs.
La même pièce s'est rejouée à Hyderabad (Inde) en novembre 2008. Mais pour éviter le
ridicule du « remake », les organisateurs avaient cependant pris soin d'annoncer un thème
nouveau - dans cette enceinte - celui de la fracture numérique: « Reaching the Next Billion ».
Cette approche pouvait sinon satisfaire, du moins ne pas trop heurter les pays émergents et
notamment la Chine, sans pour autant poser trop de problèmes financiers. Contrairement au
SMSI, le Forum n'a aucun mandat qui lui permettrait de s’engager dans l’aide au
développement. Les pays donateurs n’avaient donc rien à craindre. La discussion s’est
limitée à lister les facteurs de ralentissement que sont l'insuffisance de contenus en langues
locales (notamment en Inde), l'inadaptation des claviers, la faiblesse des logiciels de
traduction, l'analphabétisme, le manque d'infrastructures, de formation technique, le coût
encore élevé des ordinateurs... Et chacun pouvait y aller de sa proposition…
Une certaine lassitude semble toutefois gagner les participants au Forum. Leur nombre se
réduit d'année en année. En effet, comment justifier ces déplacements d'experts à des
milliers de kilomètres pour bavarder, qui de la fracture numérique, qui d'une nouvelle
génération de terminaux hybrides12 , qui de la domotique et de l'internet des objets...
Comment convaincre son département, lorsqu’aucun des objectifs attendus par les
gouvernements n'avance. Si, pire encore, la presse internationale, voir nationale, ignore
cette auguste assemblée de diplomates et d'experts.
Le principal résultat diplomatique de cette conférence n'est-il pas d'avoir pris conscience
qu'on ne pourra pas éternellement débattre sans conclure ? C'est en tout cas le sentiment
que donne la lecture d’un objectif annoncé pour la prochaine réunion du Forum qui se
tiendra en novembre 2009 à Charm el-Cheikh en Égypte, celui d'examiner la volonté de
continuer13.
UNE HISTOIRE HORS NORMES
Pour bien comprendre la situation actuelle, il est cependant nécessaire de revenir un peu en
arrière. Notons tout d’abord, qu’à aucun moment de son histoire, l’internet ne s’est inscrit
dans les normes en vigueur. La technologie IP 14 s’est développée à l’écart de l’establishment
des télécommunications. Elle a pris racine dans une communauté des chercheurs en
informatique puis s’est étendu de proche en proche dans l’ensemble des milieux
académiques. L’histoire de la gouvernance du Net commence avec Jon Postel. Ingénieur
informaticien, chercheur, il est recruté en 1969 pour le projet ARPAnet15 . Il sera l’éditeur des
RFC ou request for comments (Cerf, 1998; Leiner et al., 1999) et le restera jusqu’à sa mort
en 1998. C’est à ce titre qu’il va hériter de la gestion des noms de domaine. En 1983,
lorsque le nombre de serveurs du réseau est sur le point d’atteindre le millier, Jon Postel
devient officiellement « l’autorité d’attribution des numéros » IANA16. A ce titre, il va mettre en
chantier le développement d’un logiciel de gestion d’annuaire afin d’automatiser le processus
pour garantir l’unicité de la relation entre le nom de l’ordinateur et son numéro IP. Après
plusieurs essais plus ou moins heureux, le logiciel BIND 17 va stabiliser le dispositif. Principal
12
Sorte de téléphone-portable-ordinateur
will “examine the desirability of the continuation of the Forum”.
14
IP : « Internet protocole » désigne l’ensemble des méthodes utilisées pour la transmission de
données par paquet sur le réseau internet
15
ARPAnet : Advanced Research Projects Agency Network, ce projet a donné naissance à la
technologie IP.
16
Internet Assigned Numbers Authority
17
BIND signifie « Berkeley Internet Name Domain » parce que la première version de ce logiciel a été
mis au point à l’Université de Berkeley en Californie
13
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18
logiciel assurant le service de gestion des noms de domaine (DNS ), il est consacré par les
RFC1034 et 103519 . C’est encore actuellement le logiciel le plus utilisé malgré l’offre de
Microsoft.
Avec le DNS, Jon Postel impose alors – la communauté des spécialistes en était-elle
consciente ? – un tournant crucial à l’internet. Le réseau jusqu’alors parfaitement
décentralisé, « capable de résister à une attaque nucléaire » ne comprenant ni serveur
central ni concentrateur va s’organiser symboliquement mais aussi techniquement autour
d’un « serveur racine » maître des adresses et seul capable d’établir toutes les liaisons
(Klein, 2002).
LA TRIBU DES PIONNIERS DU NET
Ces décisions ne sont pas le résultat d’un machiavélique calcul économique ou d’une
volonté d’hégémonie. Elles s’inscrivent dans les traditions et les utopies du groupe qui est
aux commandes de l’ARPAnet, celles d’un monde sans frontière ou l’identité est donnée par
la nature de l’activité professionnelle. Celle-ci est commerciale (.com), éducative (.edu),
gouvernementale (.gov), militaire (.mil) ou non lucrative (.org)… Dans ce monde imaginaire,
situé entre Berkeley et le MIT, tout le monde parle anglais et considère la constitution des
États-Unis comme le meilleur garant des libertés. Le dispositif de Postel n’est pas totalitaire
ni même fermé. Les Européens et les Latino-américains préfèrent les domaines nationaux :
ils auront leur codes pays, les CC :TLD20. Tous les codes « ISO 3166 » à deux lettres qui
désignent des « entités territoriales » constitueront aussi des domaines de haut niveau
(.br, .de, .fr, .mx, .uk, etc.)
De même, ce n’est pas seulement le succès de leurs travaux, l’exceptionnelle réussite de
leur invention qui a porté les pères de l’internet aux commandes politiques du Net et qui les
conduit à s’y maintenir. Mais plutôt la marginalité dans laquelle ils ont été confinés pendant
longtemps. En effet entre le début des années 70, lancement du projet ARPAnet et le début
des années 90, ouverture de l’internet au grand public, il s’écoule vingt ans. Vingt ans
pendant lesquels ces chercheurs aujourd’hui encensés étaient cantonnés dans la sphère
universitaire, leurs technologies étant méprisées par les grands industriels et les majors des
télécoms. ARPAnet connaissait un succès… d’estime auprès des initiés. Il ne s’étendait
réellement que dans les laboratoires voisins et amis. Certes, l’internet traverse l’Atlantique
mais il reste cantonné aux milieux de la recherche technologique. La communauté des
pionniers du Net se construit dans l’adversité et dans une marginalité relative, sur un
immense territoire mais dans un si petit monde…
Pendant ces années, l’internet a du s’organiser de manière autonome sans référence aux
normes internationales. Son cadre social est celui de l’université. Les référents idéologiques
de ses promoteurs sont libéraux et pacifiques (Elie, 2004). Ils forment une communauté
d’informaticien, une tribu au sens de Philippe Breton (Breton, 1990). Celle-ci va forger ses
modes de gouvernance en toute indépendance face aux opérateurs de télécommunication
qui s’opposaient à cette technologie et à l’idéologie de ceux qui la portaient. Ils la
considéraient comme peu fiable, voire totalement inutilisable sur une grande échelle. La
technologie TCP/IP avait pour ces majors des télécoms, un défaut rédhibitoire : elle n’était
pas capable de bien facturer des utilisateurs. La situation qui prévaut aujourd’hui dans
laquelle les clients payent un abonnement forfaitaire quelque soit la durée et la quantité de
données échangée, était le cauchemar des opérateurs. Ces derniers avaient investi des
sommes considérables dans la mise au point de procédés concurrents qui incluaient des
18
DNS : Domain Name Server
http://www.ietf.org/rfc/rfc1034.txt et http://www.ietf.org/rfc/rfc1035.txt
20
Les CC :TLD, Country Code : Top Level Domain s’opposent au G:TLD, Generic Top Level Domain
tel que les « dot com ».
19
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21
mécanismes de facturation très sophistiqués . Ils étaient bien décidés à les imposer à cette
petite communauté d’intellectuels non-conformistes.
Lorsque prend fin cette traversée du tunnel et qu’enfin les autorités prennent la mesure du
succès de l’internet, un dialogue timide s’engage avec la communauté de l’internet et ses
« institutions » telles que l’Internet Society (ISOC22). Comment demander à ceux qui viennent
de prouver leur efficacité et qui sont au sommet de leur gloire de se dissoudre pour entrer
dans un moule qui a cherché à les exclure ? Les pionniers du Net feront corps derrière Vin
Cerf et Larry Landweber pour non seulement conserver leur dispositif de gouvernance mais
pour le renforcer, le stabiliser et en faire un modèle à imiter. Jon Postel, éditeur des RFC,
restera jusqu’à sa mort, l’arbitre suprême de l’attribution des noms et des numéros le
responsable incontesté de l'IANA (Internet Adressing and Naming Autority).
L’HÉRITAGE DE POSTEL
Avec l’extension du réseau au grand public, cette situation, où c’est un mandarin qui décide,
n’est plus acceptable. Il devient urgent pour le gouvernement américain, s’il veut conserver
sa suprématie, de mettre en place un dispositif plus présentable et donc plus durable. Ce
sera d’autant plus facile que Postel est très malade et ne peut plus assumer ses fonctions.
L’ICANN est créé à l’issue d’un processus de concertation qui passe par la rédaction d’un
livre blanc (NTIA, 1998). L’arbitre unique, Jon Postel, est remplacé par un collège de
directeurs. Mais les chefs historiques restent les garants du processus. L’essentiel des
membres de cette gouvernance collective fait parti du groupe dirigeant de l’Internet Society.
La création de l’ICANN ne remet pas en cause le pouvoir de la tribu : elle l’organise. Les
décisions ne sont plus celle d’un seul homme, elles sont prises en délibération lors d’un
« Conseil de directeurs »23 instance nommée à l’issue d’un processus complexe et assez
obscur qui fait la part belle aux pionniers du Net.
Les directeurs de l’ICANN sont choisis pour leur implication dans le développement du Net
l’innovation technologique… et le soutien qu’ils ont apporté à l’ICANN. Ils doivent « être
familiers avec les technologies IP, DNS, les registres, les registrars et les protocoles (…) et
être capables de travailler et de communiquer en anglais par oral et par écrit 24 ». (ICANN
2003a). Voilà qui élimine les candidats aux profils trop politiques ou trop exotiques qui, trop
souvent, sont peu familiarisés avec l’informatique ou qui ne s’expriment pas parfaitement en
anglais. La méfiance à l’égard du pouvoir politique n’est d’ailleurs pas dissimulée. Les statuts
précisent « qu’aucun représentant d’un gouvernement ou d’une organisation
intergouvernementale ne peut être directeur ». Ceux-ci sont représentés par un délégué à
voix consultative qui est sensée représenter l’ensemble des gouvernements. N’oublions pas
que le pays hôte conserve une tutelle étatique sur l’organisme dans son ensemble.
Cependant, l’ICANN, sorte d’association d’internautes sous tutelle américaine ne peut
prétendre à aucune légitimité au regard du droit international. Raison pour laquelle il ne peut
intervenir efficacement sur les maux qui rongent actuellement le Net : l’utilisation abusive de
données personnelles, le Spam, les escroqueries en ligne et plus généralement ce qu’il est
convenu d’appeler la cyber-criminalité. Il éprouve d’énormes difficultés à avancer dans le
domaine de la diversité linguistique et culturelle.
21
Il s’agit des normes ISO dont les plus connues sont X25 pour la transmission de données par
paquet et X400 pour la messagerie
22
L’Internet society ou ISOC est créé en 1992 par les pionniers de l’ARPAnet. L’association assure la
promotion politique et idéologique du Net. Elle joue un rôle fédérateur auprès des organismes qui
interviennent dans le développement des normes techniques. Des « chapitres nationaux » de l’ISOC
ont été créé dans près de 70 pays.
23
Board of Directors
24
Statuts d’ICANN après amendement du 25 février 2003, article VI, section 3 (critères pour la
sélection des directeurs)
Gouvernance de l'internet – Pascal Renaud 2009
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C’est le succès du réseau universitaire, son l’extension sans limite, sa généralisation à tous
les pays, qui rend ce montage non seulement obsolète, mais dangereux pour la stabilité et
l’unité du Réseau (Benhamou and Sorbier 2006). Avec plus d'un milliard d'utilisateurs Les
questions de sécurités prennent une nouvelle dimension et peuvent conduire à l'asphyxie,
tandis que les pays émergents revendiquent un partage plus équitable des ressources.
Arrivés sur la toile après les occidentaux, ils ont été d’autant plus mal servis que les
dispositifs d’attribution de ressources reposent sur le principe ultra-libéral du « premier
arrivé, premier servi ». Leurs cultures et leurs langues sont moins prises en compte et leurs
intérêts économiques trop souvent négligés.
LES INTROUVABLES NOMS DE DOMAINE INTERNATIONALISÉS
Face aux revendications culturelles l'ICANN se montre peu efficace. La lenteur avec laquelle
la question des noms de domaine internationalisés (IDN 25 ) a progressé en est une
illustration. L’organisme attendra l’année 2000 pour mettre la question à l’ordre du jour du
Conseil des directeurs et engager une procédure de concertation (ICANN 2001). Il
s’écoulera encore trois ans après concertations, consultations, expérimentations, pour qu’en
juin 2003 le premier guide pour l’implémentation des IDN soit publié par l’ICANN (ICANN
2003b).
Face à cette mauvaise volonté, les Chinois vont développer leur propre système de
nommage. Il est lancé en janvier 2000 par le CNNIC 26, organisme chargé de la gestion du
domaine national chinois (.cn). Celui-ci s'explique « mémoriser des noms de domaine en
anglais est aussi incommode pour les Chinois que de ne disposer de cartes routières en
anglais pour circuler dans nos villes ». C’est particulièrement pénalisant pour les
commerçants qui « doivent abandonner leur enseigne familière pour d’étranges codes
exotiques, réduisant ainsi à néant tout le travail de promotion de leur marque ».
Nous sommes face à un premier fractionnement de l’internet. Le système des noms de
domaine chinois27 (CDNS) fonctionne avec un « plug-in » qui doit être installé sur les
ordinateurs des clients et chez les fournisseurs de service. La compatibilité n’est pas totale,
notamment au niveau des adresses électroniques. Le CNNIN a cependant diffusé plus de 80
millions de ces plug-in en Chine, dans les pays voisins et jusqu’aux communautés chinoises
des États-Unis...
QUELLE PLACE POUR
LES IDENTITÉS CULTURELLES
Les questions culturelles et linguistiques rejoignent une autre question très sensible : celle
des domaines internet nationaux. Ils sont gérés par des organismes locaux et tributaires de
la législation de leur pays. Ils restent cependant liés au serveur racine lui-même géré par le
Département d’État au commerce des États-unis (Benhamou and Sorbier 2006) et tributaires
de certaines règles définies par l’ICANN. Le fait que des zones nationales du cyberespace
soient indirectement sous la tutelle d’un pays tiers, même s’il est ami, contient une forte
charge symbolique qui n’est pas pour faciliter le dialogue international. Conscient de ce
problème, le gouvernement des États-Unis a publié en juin 2005, une déclaration de principe
sur le système de noms de domaine et d’adressage de l’Internet pour rappeler « la légitimité
des intérêts des gouvernements concernant la gestion de leur CC :TLD (ou domaine
national) » (OCDE 2007).
Ces deux questions, la centralisation du système des noms de domaine et la tutelle
américaine sur les serveurs racines, sont à l’origine des principales contestations de
25
26
27
International domain name
Chinese Domain Name consortium (http://www.cdnc.org)
Chinese Domain Name Service
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7
l’ICANN. Situation d’autant plus fâcheuse que ces questions s’inscrivent dans son « cœur de
métier », qu’elles relèvent explicitement de ses missions, et qu'elles s'ajoutent à son
incapacité à prendre en charge la sécurité des contenus du Net.
UN BIEN COMMUN MONDIAL
A l'approche libérale de l'ICANN, celle du premier arrivé premier servi, s'oppose le principe
du « bien commun ». Cette question a été abordée dès le SMSI de Genève et les pays
membres semblaient s'accorder pour considérer l'internet comme un bien commun mondial.
Rappelons qu’il existe une tradition diplomatique de gestion des bien communs, notamment
dans le secteur des télécommunications. C’est le cas de la gestion des positions d’orbites
des satellites. Elle est assurée par un organisme onusien, l’Union Internationale des
Télécommunications (UIT) et plus précisément l’UIT-T28 (secteur télécommunication de
l’Union) qui gère aussi le spectre des fréquences. Par certains aspects, ces deux biens
communs mondiaux s’apparentent à l’internet. La charte de l’UIT pour le partage des
fréquences et des orbites indique que « les pays ou groupes de pays doivent avoir un accès
équitable aux orbites et aux fréquence en prenant en compte les besoin spécifiques des
pays en développement et la situation géographique de certains pays29 » (UIT 2007).
L’expression « besoins spécifiques des pays en développement » fait référence au faible
niveau d’infrastructure au sol qui rend essentielles les liaisons par satellite. Tandis que « la
situation géographique de certains pays » est relative à la mécanique spatiale. Les satellites
défilants passent plus rarement au dessus de l’équateur que des pôles tandis que les
géostationnaires restent toujours au dessus de l’équateur.
On le voit, sur le plan des principes, la communauté internationale est déjà habituée à gérer
des biens communs au profit de tous. Ces deux préoccupations, équité et prise en compte
des besoins spécifiques des pays en développement, qui fondent la procédure d’allocation
du spectre par l’UIT, sont celles qui ont été mise en avant par le SMSI à Genève et à Tunis.
Cela ne signifie pas que l’UIT serait à même de gérer l’ensemble des questions qui relèvent
de la gouvernance internationale de l’Internet mais que des procédures de gestion d’un bien
commun « virtuel » existent. D’autres organismes devront aussi prendre leur part,
notamment l’UNESCO pour le respect de la diversité culturelle et L’OMPI pour la propriété
intellectuelle. La mobilisation des compétences des organisations existantes pourrait aussi
permettre de réaliser des économies. Car contrairement à ce qu’affirme ICANN depuis sa
naissance, sa gouvernance n’est pas totalement indolore sur le plan financier. Le budget de
cette société à but non lucratif est passés de de 3,8 à 63,6 millions de US$ entre 2001 et
2009. L’équipe de douze personnes lors de sa création, compte aujourd’hui de plus de cent
salariés (Beky 2007, ICANN 2009), tandis que des succursales ont été ouvertes dans
plusieurs grandes villes. Ce « développement », est financé par l’ouverture de nouveaux
espaces de nommage. Ces coûts pèsent sur les entreprises qui sont contraintes d’acheter
un nombre croissant de domaines pour se prémunir contre l'usage abusif de leurs marques
et d'autres références identitaires (cybersquatting).
Pendant que l’ICANN multipliait son budget par vingt, l’UIT a réalisé des contractions de
personnel suite à des gains de productivité, passant de 1000 à 800 employés, réduisant son
budget dans les mêmes proportions (Fullsack 2007).
28
http://www.itu.int/ITU-R/index.asp?category=information&rlink=rhome&lang=fr
“countries or groups of countries may have equitable access to orbits and frequencies, taking into
account the special needs of the developing countries and the geographical situation of particular
countries” No. 196 of the ITU Constitution (Article 44) : http://www.itu.int/ITUR/space/support/workshop/doc_document_en/Orbit_Spectrum_allocation_MS.pdf
29
Gouvernance de l'internet – Pascal Renaud 2009
8
CONCLUSION
De même que l'arrivée au pouvoir de Bill Clinton en 1993 a marqué un tournant dans le
développement de l'internet, notamment grâce à l'action d'Albert Gore (Robert Kahn and
Vinton Cerf, 2001) celle de Barak Obama pourrait être l’occasion d’une révision de la
gouvernance du Net.
Les démocrates sont traditionnellement plus ouverts au
multilatéralisme et moins frileux dans les réformes
La crise financière peut conduire à penser autrement les régulations, y compris celles de
l'internet. N’oublions pas que l'ICANN s'est voulu un modèle de gestion libérale et qu’il existe
des similitudes saisissantes entre la finance et les noms de domaines. Agissant, à la
manière d’une banque centrale, l’ICANN crée constamment de nouvelles liquidités qui sont
monétisées par ses bureaux d’enregistrement. Tandis que les faiseurs de spam et de sites
illégaux s’installent dans les paradis fiscaux… A l’heure des comptes, l'organisme pourrait
faire les frais de ses choix idéologiques.
Dans ce contexte, l’UIT, resté très onusien, regagne de la crédibilité. L’Union peut se
prévaloir de ses compétences techniques. Elle a gagné la confiance des responsables de
domaines nationaux qu’elle réunit régulièrement à Genève. Elle est une des premières
institutions à s’être engagée sur le terrain de la sécurité. Elle a lancé plusieurs initiatives
destinées à sensibiliser ses membres. Parmi celles-ci, un projet ambitieux, « UTI's Global
Cybersecurity Agenda for a safer world 30 ». Il s’intéresse à la fois aux questions juridiques,
techniques et organisationnelles. Enfin, l’UIT est l’agence organisatrice du Sommet mondial
de l’ONU sur la société de l’information (SMSI). Un ses Sommet qui a le mieux réussi à
associer les organisations non gouvernementales. Le SMSI a permis à l’UIT de s’emparer de
questions de société. Il a montré sa capacité à collaborer avec les autres agences du
système des Nations unies (notamment l’UNESCO et le PNUD) comme celle de conduire
des partenariats multi acteurs sans pour autant nier la légitimité des gouvernements. L’UIT
pourrait constituer une alternative crédible pour prendre en charge certaines fonctions
essentielles de l'internet en cohérence avec son mandat. L'enregistrement des RFCs 31 et la
gestion du processus de concertation associé pourraient lui revenir. Il en va de même de
l’attribution des numéros IP dont un meilleur contrôle permettrait de mener une lutte efficace
contre l'information illégale et le spam en provenance de des « paradis fiscaux de l’internet ».
Il n'est cependant pas certain qu'il soit dans l’intérêt des États-unis d'abandonner trop vite la
tutelle du Net. Ne risqueraient-ils pas de perdre une source non négligeable d'information
économique ? D’autant plus que l’intelligence stratégique peut s'avérer particulièrement
précieuse dans la période de sortie de crise. De même l’attitude des Européens apparaît
hésitante. Ceux-ci semblent s'accommoder de la situation actuelle. Leurs critiques campent
sur des positions de principe et ne débouchent jamais sur des propositions alternatives. Il
n'est pas exclu que certains redoutent une prise de contrôle de l'internet par les pays
émergents qui aboutirait à la mise en place d'un dispositif bureaucratique. Cette crainte est
aussi partagée par de nombreux internautes, notamment dans les communautés de
pionniers. L’aventure originale du Net leur parait incompatible avec un retour dans le giron
des institutions officielles.
Mais ne nous leurrons pas. La bureaucratie peut se marier avec le libéralisme et emprunter
elle aussi des voies originales mais tout aussi dévastatrices. Rien n'indique que l'ICANN ne
soit pas la forme originale de la bureaucratisation du Net. Avec un budget qui croit plus vite
que l'internet lui-même, cet organisme « à but non-lucratif » coûte cher à la communauté. A
repousser éternellement l'institutionnalisation du Net, nous risquons de récolter une usine à
30
http://www.itu.int/osg/csd/cybersecurity/gca/
Request For Comments : Textes décrivant
http://fr.wikipedia.org/wiki/Request_for_comments)
31
Gouvernance de l'internet – Pascal Renaud 2009
les
normes
techniques
du
réseau
(cf.
9
gaz, tout aussi bureaucratique que les pires institutions intergouvernementale mais sans
fondements légaux.
La situation où un pays conserve la tutelle d’un bien commun mondial destiné à relier tous
les citoyens du globe, ne saurait durer. Elle ne peut déboucher que sur les malentendus et
des conflits qui mèneront inévitablement au fractionnement du « global network » en une
multitudes d’entités nationales ou multinationales. Chacune évoluera alors au grès des
politiques locales ou régionales.
La liberté d’expression si chère au fondateurs de l’internet et consigné par le premier
amendement de la constitution des États-unis se déclinerait alors en zones d’influence, en
espaces culturels ou religieux. Nous aurions perdu un véritable bien commun de l'humanité.
Un lieu où se construit actuellement une agora mondiale, un espace public international,
véritablement planétaire. Les derniers événements d'Iran sont là pour nous le rappeler. Nous
avons terriblement besoin de cet espace d’expression libre pour avancer vers une
démocratie mondiale et débattre des questions que pose l'avenir de notre environnement
planétaire.
Gouvernance de l'internet – Pascal Renaud 2009
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