La compétence action sociale des communautés

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RESULTATS ENQUETE
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JUILLET 2015
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La compétence
communautés
Eléments statistiques
action
sociale
des
Enquête menée par l’AdCF en juin 2015 – 210 réponses
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1. PROPOS INTRODUCTIFS
La ministre de la santé, Marisol Touraine, et la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, Marylise Lebranchu, ont
mandaté l’AdCF par une lettre de mission en date du 1er août 2014 afin de formuler des recommandations visant à favoriser
une meilleure mutualisation des actions et des moyens dans le domaine de l’action sociale et notamment à l’échelle du bloc
local. Le rapport remis par Loïc Cauret, président délégué de l’AdCF et Antoine Chéreau, administrateur de l’AdCF, est basé
sur les études précédemment conduites à ce sujet et sur de nombreux entretiens conduits localement et à Paris, grâce au
concours des inspections générales de l’administration et des affaires sociales. La présente enquête a notamment pour objectif
de venir enrichir les éléments contenus dans ce rapport1, en comparant les résultats obtenus avec ceux issus de l’étude réalisée
par l’AdCF en 2010 sur ce même sujet2.
Près de 210 réponses ont été recueillies à la suite du questionnaire envoyé par l’AdCF à l’ensemble des groupements à fiscalité
propre, en mai 2015. 183 communautés de communes (89% des groupements du panel, contre 88% à l’échelle nationale), 28
communautés d’agglomération (14%, contre 11% à l’échelle nationale) et une métropole composent le panel de cette étude.
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Graph. 1 : Répartition des communautés répondantes par strates démographiques
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Pour accéder au rapport remis par l’AdCF : http://www.adcf.org/social/Action-sociale-et-intercommunalite-l-AdCF-presente-son-rapport-a-la-presse2566.html
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AdCF. L’action sociale intercommunale. Enjeux, réalités et perspectives d’évolution. Septembre 2010, www.adcf.org
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2. LA DEFINITION STATUTAIRE DE LA COMPETENCE ACTION SOCIALE
Dans leur rapport, Loïc Cauret et Antoine Chéreau regrettent que seule une minorité de projets de territoire traitent de la
question de la cohésion sociale. 46% des répondants à la présente enquête affirment que leur projet de territoire comporte un
volet cohésion sociale.
La compétence (plus restreinte) « action sociale » peut être transférée, depuis la loi du 13 août 2004, à une communauté au
titre d’une compétence optionnelle. A la lecture des deux graphiques ci-après, plus de 40% des communautés ont choisi cette
solution, dont 43% des communautés de communes et 40% des communautés d’agglomération. A défaut, des actions sont
menées dans ce domaine au titre d’une compétence facultative (31%) ou au travers d’autres compétences obligatoires et/ou
optionnelles (12%). Dans ce dernier cas, la compétence équilibre social de l’habitat est la compétence la plus souvent citée
(48%). Viennent ensuite, la politique de la ville (27%), le développement économique (26%), la protection et la mise en valeur
de l’environnement (23%).
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Graph. 2 : Des actions menées dans le champ de l’action sociale au travers de diverses compétences statutaires
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Graph. 3 : Nature juridique des compétences sociales en fonction de chaque strate démographique
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Lorsque l’ensemble des compétences sont prises en compte, les compétences des communautés à caractère urbain sont plus
nombreuses que celles des plus rurales. Au total, seuls 14% des répondants déclarent n’exercer aucune compétence en matière
d’action sociale. 44% d’entre eux précisent, néanmoins, intervenir via le versement de fonds de concours et 13%, en qualité
d’assistant à maîtrise d’ouvrage.
Toujours parmi ce panel restreint, seuls 30% des groupements envisagent un transfert de compétence. A l’inverse, parmi les
communautés qui disposent d’ores et déjà d’une compétence dans le champ social, 44% envisagent de nouveaux transferts.
Toutefois, dans les deux cas, 60% répondent ne pas savoir à quelle échéance ce transfert pourrait avoir lieu.
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3. L’EXERCICE DE LA COMPETENCE ACTION SOCIALE
Trois grandes périodes se démarquent lorsque l’on s’intéresse à la date à laquelle la compétence « action sociale » a été
transférée aux communautés. 24% des communautés étaient déjà compétentes avant 2000, 30% se sont vues transférer la
compétence entre 2004 et 2008 et 24% depuis 2010.
Pour ces communautés, les raisons qui ont conduit au transfert de compétence divergent de celles qui sont aujourd’hui
avancées par celles qui réfléchissent à un tel transfert. Deux motivations ressortent aujourd’hui très clairement : la volonté de
rationaliser la gestion et l’harmonisation des compétences en vue d’une prochaine fusion. A l’inverse, la création de nouveaux
équipements ou services ou bien le souhait de répondre aux exigences d’un financeur ou de la réglementation semblent
beaucoup moins prioritaires qu’en 2010.
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Graph. 4 : Les motivations conduisant à une réflexion autour d’un transfert de compétence
Depuis l’enquête menée en 2010, les raisons qui freinent les transferts de compétence dans ce domaine n’ont, a contrario, que
peu changé. Arrive toujours en première position la perplexité des élus communaux sur un tel transfert puis la complexité de
l’analyse des besoins sociaux. D’ailleurs, 49% des répondants déclarent ne pas avoir encore réalisé d’ABS intercommunale à ce
jour, 30% se trouveraient dans la situation inverse et cette analyse serait en cours dans 14% d’autres territoires déjà compétents
en matière d’action sociale.
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Graph. 5 : Les freins à un transfert de compétence
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A. Les actions des communautés
La compétence action sociale recouvre des actions très diverses au regard des réponses obtenues via cette enquête. Le
classement en six grands champs d’action est le même que celui obtenu en 2010. On note, cependant, une montée en
puissance des actions en faveur de la petite enfance, l’enfance et la jeunesse, dans les communautés à caractère urbain. Un
mouvement similaire est observé en ce qui concerne le logement et l’hébergement dans les communautés de communes. Les
actions en faveur des personnes âgées et en matière de solidarité et d’insertion sont davantage mises en exergue dans cette
enquête qu’en 2010.
Il est à noter que près d’un quart des communautés (23%) travaillent ou envisagent de travailler avec un groupe d’usagers pour
concevoir, développer et/ou améliorer leur offre dans ce domaine de compétence.
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Graph. 6 : Les actions des communautés dans le champ de l’action sociale
A l’intérieur de chacun de ces domaines, les actions des communautés sont elles-mêmes variées. A titre d’exemple, le champ
petite enfance, enfance, jeunesse recouvre des réalités différentes d’un territoire à un autre même si le graphique ci-après
démontre la prédominance du volet petite enfance avec la gestion de RAM et de lieux d’accueil.
Le tableau en annexe de la présente note détaille chacun des grands domaines de compétences des communautés dans le
champ social.
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Graph. 7 : Détail de la compétence petite enfance, enfance, jeunesse
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B. Les relations entre communautés et CIAS/CCAS
29% des communautés déclarent disposer d’un centre intercommunal d’action sociale (CIAS) pour mettre en œuvre leurs
compétences et 39% d’entre eux ont été créés depuis 2010.
Les relations entre une communauté et son CIAS semblent assez variables en fonction des territoires. A titre d’exemple, depuis
la loi dite « MAPTAM », une communauté peut mutualiser une partie de ses services (souvent les services supports) avec son
CIAS. Dans la pratique, ce mode d’organisation concerne d’ores et déjà 20% des territoires disposant d’un CIAS. Près de 20%
des communautés ont également inclus les agents du CIAS dans leur organigramme.
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Graph. 8 : La mutualisation des services entre communauté et CIAS
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On retrouve cette même hétérogénéité en ce qui concerne les liens entre le CIAS et les CCAS des communes membres du
groupement. Si dans 54% des cas les CCAS ne sont pas dissout en cas de création d’un CIAS, on observera, néanmoins, que
dans 30% des cas cela entraîne la disparition d’une partie d’entre eux et dans 17%, le CIAS se substitue à l’ensemble des
centres communaux. D’ailleurs, 67% des répondants affirment qu’il n’est pas nécessaire que toutes les communes disposent
d’un CCAS.
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Graph. 9 : La subsistance des CCAS en cas de création d’un CIAS
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C. Les relations des communautés avec leurs partenaires
Le département est, dans une majorité des territoires, un acteur influent dans la prise de compétence action sociale. 48% des
répondants constatent que le département a encouragé, politiquement ou financièrement, leur groupement à s’engager dans le
champ social. Cependant, les délégations de compétence demeurent encore assez rares puisque seules 9% des communautés
sont concernées. Dans une large majorité des territoires, cette délégation concerne le RSA. D’autres domaines sont également
cités comme la gérontologie, le logement, l’insertion et le transport à la demande.
Parmi les communautés qui ne bénéficient d’aucune délégation de compétence, 77% d’entre elles ne souhaitent pas évoluer sur
ce point. Les raisons évoquées pour justifier ce refus sont de plusieurs ordres : les modifications des périmètres
communautaires à venir et/ou l’insuffisance du périmètre actuel du groupement, les difficultés financières que cela pourraient
engendrer pour le groupement, le manque de structuration des services sociaux de la communauté, etc.
A l’inverse 17% des répondants seraient favorables à de telles délégations. Plusieurs domaines sont fréquemment cités : le RSA,
la mobilisation du FSE, la petite enfance, la santé et la prévention de la délinquance. La nécessité d’une meilleure
complémentarité entre les travailleurs sociaux des départements et les élus du bloc local est également régulièrement évoquée
par les répondants.
En ce qui concerne les relations des communautés avec les caisses d’allocations familiales, la tendance est beaucoup plus nette.
Conformément au graphique ci-après, 77% des répondants seraient favorables à entrer dans la gouvernance des CAF. Plusieurs
motivations expliquent cette position :
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-
des publics communs ;
-
le lien direct entre les financements des CAF et l’analyse des besoins sociaux qui devraient être réalisée à l’échelle
intercommunale ;
-
le besoin d’une meilleure connaissance mutuelle, facilitation du dialogue et prise en compte des contraintes de
chacun ;
-
une plus grande compréhension des dispositifs mis en œuvre par les CAF et des circuits de décision.
Graph. 10 : Etes-vous favorable à ce que les collectivités locales entrent dans la gouvernance des CAF ?
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4. L’EVALUATION DE LA COMPETENCE ACTION SOCIALE
Comme en 2010, le bilan du transfert de la compétence action sociale est positif. 83% des répondants considèrent ce transfert
comme étant satisfaisant, voire très satisfaisant.
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Graph. 11 : Evaluation du transfert de la compétence à l’échelle intercommunale
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Ce bilan positif s’explique par plusieurs facteurs. La plus grande adéquation de l’offre et de la demande ainsi que l’amélioration
de la qualité du service sont les principaux avantages d’un transfert de compétence. Les relations avec les partenaires du bloc
local s’en trouvent également souvent améliorés tout comme la visibilité des services et la connaissance des habitants. Les
aspects financiers du transfert de compétence semblent, quant à eux, moins nets.
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Graph. 12 : Le transfert de la compétence à l’échelle intercommunale a permis …
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Cependant, plusieurs éléments peuvent venir complexifier l’exercice de cette compétence. Contrairement aux résultats de
l’enquête réalisée en 2010, la prise en charge financière des services arrive largement en tête. Le manque d’articulation entre les
périmètres d’action des différents acteurs n’était que peu dénoncé en 2010 contrairement aux résultats de cette enquête. De
même, la difficulté d’harmonisation des compétences en cas de fusion est liée à la mise en œuvre des SDCI entre 2012 et
2014. La résistance des élus communaux ou bien encore la complexité de l’ABS étaient, a contrario, déjà mentionnés en 2010.
Malgré ces difficultés, 43% des répondants estiment que leur communauté exerce suffisamment de compétences dans ce
domaine et 53% souhaiteraient un renforcement de ce champ d’action.
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Graph. 13 : Les principales difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre de la compétence action sociale
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5. COMPETENCE ACTION SOCIALE ET MODIFICATION DE PERIMETRE
A périmètre constant, 57% des répondants considèrent que la communauté dispose d’un périmètre adapté, 31% pensent qu’il
serait pertinent de territorialiser l’action communautaire et, à l’inverse, 10% d’entre eux jugent ce périmètre trop restreint.
La question de l’adéquation du périmètre communautaire avec l’exercice de la compétence action sociale revient régulièrement
dans les réponses à cette enquête. De nombreuses communautés ont été confrontées depuis 2010 à des modifications de
périmètre qui ont pu profondément questionner leur compétence – parfois ancienne - dans ce domaine. Ces mêmes territoires
ou d’autres communautés se trouvent aujourd’hui confrontés à l’élaboration de nouveaux schémas départementaux de
coopération intercommunale.
Dans ce contexte, il a été demandé aux communautés d’évaluer, selon eux, quelle était la meilleure solution pour gérer la
compétence action sociale en cas d’élargissement de périmètre. Un retour de la compétence aux communes n’est envisagé que
par 18% des répondants. Ces derniers souhaitent, pour une large majorité d’entre eux, que cette compétence reste gérée à par
la communauté issue de la fusion :
-
soit, en définissant un intérêt communautaire territorialisé à l’échelle des anciens groupements (25%) ;
-
soit, en généralisant progressivement la compétence à l’échelle de la nouvelle communauté (52%).
On notera, d’ailleurs, que ces deux solutions ne sont pas exclusives l’une de l’autre. La délégation de compétences aux
communes est également régulièrement citée, tout comme la constitution d’entente infra-communautaires.
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ANNEXE - Actions des communautés dans le champ de l’action sociale
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