Droit administratif – le service public

David BIANCHI – L2 AES Université de Nîmes
Droit administratif CM2
Comment on distingue les activités administratives des act privées ?
L'activité A a deux caractéristiques propres :
– Elle poursuit l’intérêt général.
– Elle dispose de prérogatives particulières : des prérogative de puissance publique. (ppp) Ce
sont en vérité des pouvoirs exorbitants qui n'appartiennent qu'a l’administration. (aucun
particulier ne dispose de ces pouvoirs).
Ces 2 caractéristiques vont avoir pour effet de conférer 2 fonctions que remplis l’administration :
–
–
Une fonction normative : l'Administration établie des r pour régir le comportement des
individus. Elle tend a soumettre le corps sociale a un ordre J qu'elle crée. Elle peut
interdire/autoriser/encourager certain comportements. Cette fonction passe essentiellement
par un pouvoir = le pouvoir réglementaire. (administratif pw = une émanation du pw
éxécutif)
Une fonction de prestation : L’administration distribue des prestations a l’égard des
individus, ces prestations peuvent être de divers ordres comme des aides (financières,
matériels), la distribution de services comme l'école, l'eau, l’énergie, ect... Mais cela peut
être d'assurer l'ordre.
Ces 2 fonctions sont indissociables l'une de l'autre et elles renvoient a 2 image de l'administration
qui sont inséparable l'une de l'autre : l'administration qui contraint, oblige, impose et de l'autre coté
l'administration généreuse (elle offre bcp de prestations en deçà de leur juste valeur).
Quelle est la fonction qui constitue le fondement de l'activité administrative ?
L'A dispose de son pw de contrainte du fait qu'elle poursuive l’intérêt général ou est ce que ce pw
de contrainte constitue le fondement de l'administration et lui permet (ce pw) par la suite de
distribuer des prestations.
Cette double question a fait l'objet d'un débat sur la nature du droit administratif. Deux écoles se
sont opposées:
– L'école du service public (Avec Léon DUGUIT), qu'on apl aussi l'école de bordeaux
– L'école de la puissance publique, qu'on apl école de Toulouse (avec Maurice HAURIOU).
Donc la question ct quand on allez appliquer le droit administratif (puissance public ou service
public?)
Ce qui ressort de cette querelle c'est une distinction entre le fondement et les manifestations de
l'activité administrative
Le fondement de l'activité administrative est constituée d'un ensemble d'activité qui sont propre a
l'administration (le service public et la police administrative) = 2 activité qui relève de la
compétence du juge administratif)
David BIANCHI – L2 AES Université de Nîmes
Les manifestations de l'activité A passe par l'usage des prérogatives de puissance public qui forme
ici en réalité l’élaboration d'acte administratif.
Partie 1 /Le fondement de l'activité administrative.
ici 2 activités servent de fondement : Le service public et la police administrative.
Chapitre I : Le service public
La notion de service public constitue une notion qui intervient a différent lvl dans la société. C'est
tout d'abord une notion politique, c'est un notion qui a permit de faire sortir l'état d'une conception
purement autoritaire = (un état minimum quoi...) vers une conception plus républicaine. Et le
service public est une conception surtout républicaine elle renvoie a une certaine image de l'état...
La notion de service c'est aussi une notion juridique : dans l’arrêt BLANCO du tribunal des conflits
1873, celui-ci avait lié l'exclusion de l'application du droit privé a la notion de service public. (SP=
pas de droit commun = pas de code civil, on applique le DA et le litige relève de la compétence du
juge administratif DONC SP = DA = JA a l'époque le CE).
La notion de service public est une notion essentielle au niveau juridique car en 1873 le TC en a fait
le critère identification du DA et a fait reposer la compétence du JA sur la notion de service public.
Section I : La notion de service public
Paragraphe I : La définition du service public.
En 1873, le TC fait référence a cette notion mais ne la définit pas ! Depuis 1873, cette notion n'a
jamais était définit par un texte juridique. Ni la constitution ni la loi n'a définit le service public.
On l'évoque (dans les texte parfois) mais on la définit pas !
Depuis 1873, il n’existe aucune décision du juge administratif ou du tribunal des conflits qui pose
une définition générale du service public. La JPD a seulement apporter un ensemble de
fondements/critère identification du SP qui ont été posé de manière éparse dans la JPD.
Cette définition su SP ont été posé par la doctrine (des commentateurs de la jpd et de l'évolution de
la législation). La doctrine retiens majoritairement une définition posé par René CHAPUS : «Une
activité assuré ou assumé par une personne publique en vue de satisfaire l’intérêt général»
Il y a 2 critère a la notion de SP :
– Un critère organique, l'activité de SP doit être rattaché directement ou indirectement a une
personne publique.
– Un critère finaliste, l'activité vise la satisfaction de l’intérêt général.
A/ Le critère finaliste.
Remarque l'i général est une notion qui n'a pas véritablement de définition. L'A se caractérise par le
faite qu'elle poursuive l'i G sans qu'on sache précisément ce qu'est l’intérêt général. Pq abs de
définition ?
David BIANCHI – L2 AES Université de Nîmes
Tout d'abord parce que cette notion s'envisage autour de 2 conceptions antagonistes d'un coté la
conception utilitariste ou l’intérêt général constitue la somme des intérêts particuliers (c'est la
conception anglo-saxonne ou l’intérêt général se caractérise dès lors que va converger un certain
nombre d’intérêts particuliers). Un seul intérêt ne peut pas faire l'i général.
De l'autre la conception Holiste, une conception Latine ou l’intérêt général c'est plus que la somme
des intérêts particuliers, c'est d'une autre nature. Peu importe les besoins particuliers qui peuvent
apparaître aussi bien en qt qu'en qualité, l'i général n'est pas conçue pour les satisfaire directement,
c'est autre chose. L’intérêt général s'impose aux intérêts particuliers sans nécessairement s'opposer a
eux.
Exemple du service ferroviaire en France, peu importe ou on habite genre zone rurale, toute
personne peut sortir de chez lui... (conception plutôt idéaliste, c'est un principe, ...).
2eme raisons : L’intérêt général est par nature une notion évolutive (en fct du temps et des périodes)
et contingente (qui prend compte des circonstances). Ce qui fait qu'une activité peut devenir
d’intérêt général et inversement...
Exemple les services médicaux, et sociales... (la santé publique est un i publique)
Exemple en 1948 le CE d'un arrêt ANGRAND le loto national = act de service public cela servait a
financer la pension des invalides de guerre.
CE 1997 arrêt époux ROLLIN = la française des jeux n'a plus l'activité de service public = effet du
temps les invalides sont morts...
Néanmoins il existe des travaux pour cerner cette notion d'i général on renvoi encore a René
CHAPUS. (qui n'ont pas vraiment de porter juridique...)
A partir d'une décision de justice, il distingue 2 types d’intérêt public :
 L’intérêt du plus grand service ou l'A cherche a satisfaire les intérêts des administrés.
(intérêt d'accès a la culture au public)
 L’intérêt du plus grand profit, L'A va chercher a satisfaire ses intérêts financiers (activité de
recherche de ressource). Le trésor public constitue un service public. Exemple arrêt
précédent ANGRAND.
Arrêt 1966 Ville de ROYAN : un casino municipale pouvait constituer une activité de service public.
(les recettes du casino permettaient de financer des projets de service public, par exemple
installations sportives, culturelles).
Au final on voit que la notion d'i général est un notion de grande plasticité qui dépend
essentiellement de la volonté de l'administration (si l'administration décrète qu'une activité est d'i
générale alors l'activité est d'i générale => il suffit qu'elle le dise, mais tj soumit au contrôle du juge
quand même quand excès ect...)
B/ Le critère organique.
L'activité doit être rattachée directement ou indirectement a une personne publique.
1) Le rattachement directe a une personne publique.
La notion d’administration renvoie essentiellement a la notion de personne morale de droit
publique.
David BIANCHI – L2 AES Université de Nîmes
Les personnes morales de droit public sont regroupées autours de 4 catégories législatives :
 L'état et toute ses décompositions (services centrales, les A déconcentrés, les ministères).
 Collectivités territoriales (les communes, les départements et les régions), les collectivités
d'outre-mer (autonomie bcp plus forte exemple la Nouvelle-Calédonie). Les collectivités a
statut particulier (exemple st-pierre et Miquelon,...).
 Les établissements publics qui constituent une catégorie a part entière et qui renvoient
généralement a une création par une personne morale de DP sur la base d'un fondement
légal. (des communes peuvent par exemple crée une communauté de commune, EDF, les
lycées !).
 Les personnes morale de droit public sui generis. (cad d'un genre unique, crée par loi mais
qui sont ni des 3 précédents..) Exemple : La banque de France, les groupements d'i publics
(Les GIP), des autorités administratives indépendantes comme l'AMF...
Remarque : le maire n'est pas une personne morale de droit public, la mairie n'existe pas... ni le
préfet d'ailleurs c'est le représentant d'une personne publique (l'état).
Lorsqu’une collectivité privée ou une personne m de D Privée gère une activé d'i général en
utilisant ses propres moyens, cette activité est obligatoirement de service public. On dit dans ces cas
la que le service public est assuré en régie.
2) Le rattachement indirecte a une personne publique.
Ici la situation consiste a déterminer si un organismes de droit privé ou une personne de droit privé
peut être gestionnaire d'un service publique. (exemple un organisme de service privée).
Ici la réponse est assez simple => Par principe c'est non sauf lorsque cette mission lui a été confiée
par une personne publique. La mission de service publique a été déléguée par une personne de
service publique, il faut donc un rattachement.
Cette délégation elle peut avoir 2 origines :
 La délégation provient d'un contrat
 La délégation provient d'un texte de N Législatif ou réglementaire.
La délégation contractuelle du service public par contrat.
L'idée qu'une personne publique puisse confier la délégation d'un service public a une autre
personne par contrat est admise par la JPD du CE depuis 2 arrêt de 1903 TERRIER et de 1910
THEROND.
L’activité reste de service public même si elle est confiée par contrat a une personne privée, on parle
alors de contrat de service public qui renvoie aujourd'hui a 3 modalités possible de gestion du
service public :
 La concession
 L'affermage
 La régie intéressée
La délégation législative ou réglementaire du service public.
Cette situation a posé de nombreuses difficultés. Tout d'abord pcq dans ce genre de situation, il
n'existe aucun lien entre les personnes publiques et les organismes de droit privé qui sont concernés.
(c'est pas comme dans un contrat donc...)
Ensuite, les textes applicables ont pour effet de confier une activité a un organisme de droit privé
sans nécessairement définir si cette activité est de service public. Et enfin, pendant longtemps, on a
estimé que seul les personnes publiques pouvaient poursuivre l’intérêt général. (ct un dogme).
David BIANCHI – L2 AES Université de Nîmes
Néanmoins cela a posé des problèmes d'ordre éthique car les activités apparaissaient nécessairement
comme des activités de services publics. Exemple avec les caisses d’assurance maladie crées dans
les années 30 gérés par des personnes de droit privée et qu'il y a pas de délégation...
Le CE a réagit dans un arrêt de 1935 ETABLISSEMENT VEZIA, il va admettre pour la 1er fois
qu'une personne de droit privée puisse poursuivre l’intérêt général.
Puis 1938 arrêt fondamental CAISSE PRIMAIRE AIDE ET PROTECTION, pour la 1er fois le
CE admet qu'un organisme de D privée puisse gérer une mission de service public sans délégation
contractuelle.
CE 1942 arrêt MONTPEURT et 1943 BOUGUEN, Le CE va admettre que les organismes de D
privé gestionnaires d'un service public puissent prendre des décisions ayant une nature
administrative. Leurs décisions ne relève pas du juge judiciaire mais du juge administratif alors que
ce sont des organismes de droit privé.
Ces 3 dernières JPD ont fait l'objet d'une synthèse par un arrêt de principe du CE en 1963 l’arrêt
NARCY, le CE est venu définir les critères permettant de reconnaître (#situation de faits) qu'un
organisme de droit privé puisse gérer une mission de service public.
3 critères pour qu'elle puisse gérer une mission de service public :
**La personne morale de droit privé poursuive une act d’intérêt général (critère finaliste).
**La personne morale de droit privé fasse l'objet d'un ctrl par une personne publique.
**Il faut que la personne morale de droit privée puisse disposer de prérogatives exorbitants du
droit commun cad des prérogative de puissance public. Exemple les caisses primaires d'assurance
maladie, elle impose sa volonté sans rechercher leur consentement, on ne négocie pas... (c'est
finalement la trace d'une délégation législative?)