La détermination des valeurs foncières dans le cadre des

La détermination des valeurs foncières dans le cadre des opérations d’urbanisme
Intervention au colloque DINAMIC, le 5 décembre 2012
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Cette intervention se veut le reflet des conséquences des incertitudes des valeurs
financières sur les problèmes d’urbanisme rencontrés par des villes situées dans
l’agglomération parisienne, aux portes de Paris.
Dans cette région, il n’existe quasiment plus de terrain à bâtir au sens traditionnel du terme,
c’est-à-dire de terrain non encombré, disposant des réseaux et des voies d’accès, et pouvant
en application des règles du PLU recevoir une construction. Les transactions sont très rares,
elles portent sur des secteurs très hétérogènes, des terrains souvent partiellement ou
totalement encombrés, de dimension et de configuration disparates, qui ont peu de rapports
les uns avec les autres, si bien que la méthode retenue par l’administration des domaines,
ou par le juge (la méthode des comparaisons pour apprécier la valeur vénale des biens) ne
peut pas s’appliquer facilement.
Deux hypothèses sont à évoquer :
- celle de l’acquisition libre ;
- celle de l’acquisition déclenchée par la collectivité.
1. L’acquisition libre
Cette hypothèse concerne un promoteur ou un groupe de promoteurs qui veulent réaliser
une opération strictement privée (ou privée/sociale) et pour cela rassemblent des biens bâtis
sur des parcelles disposant de droits à construire élevés. Les collectivités se retrouvent dans
la même situation lorsqu’elles achètent à l’amiable les terrains.
Les propositions d’acquisition s’effectuent à des niveaux de prix en règle générale supérieurs
aux prix de marché, dans des conditions extrêmement variables selon l’intérêt que le
promoteur peut avoir à lancer rapidement une construction et selon la possibilité qu’ont les
propriétaires de négocier. On se retrouve face à des valeurs de convenance beaucoup plus
que face à des valeurs vénales mais avec des références qui ne concernent que très
marginalement des terrains à bâtir et qui ont eu pour conséquence dans la période
inflationniste que l’on a connue depuis 15 ans, une augmentation des valeurs.
Deux pratiques, de moins en moins exceptionnelles, se développent : la première pour un
promoteur consiste à bloquer un terrain bien situé, grâce à un compromis de vente parfois
avec condition suspensive, acheté à prix d’or, et fondé sur une constructibilité que
n’accordera jamais la commune. La seconde pour un vendeur consiste à refuser de vendre
et à attendre patiemment, seul ou avec le concours de son avocat, pour faire monter les prix.
Ce qui, en période de bonne situation du marché, réussit souvent…
1 Cependant, les promoteurs, en règle générale, prennent le plus en amont possible l’attache
de la Mairie pour faire connaître leur projet et surtout pour connaître les intentions de la
municipalité, car ils savent que le permis de construire leur sera donné, ou pas donné, ou
donné dans certaines conditions qui sont, le plus souvent, très différentes de ce que la
lecture du PLU peut laisser penser. Il y a un optimum qui est aujourd’hui accepté par un
promoteur, et qui se situera à un niveau différent du maximum autorisé.
Cette discussion en amont porte aujourd’hui moins sur les équipements publics
d’accompagnement que dans un passé encore récent, car les règles de droit en la matière
ont changé pour être clarifiées et pour limiter les demandes de participation des
constructeurs à l’aménagement des équipements publics ; mais elle porte beaucoup plus sur
les restrictions en termes de volume de constructions ou de qualité de l’habitat (application
anticipée des normes de qualité environnementale, taille des logements, nombre de pièces,
places de stationnement…) voire désormais en termes de prix de sortie de l’opération. On
sait en effet que beaucoup de communes cherchent à modérer les prix du secteur libre et
qu’une grande partie d’entre elles sont désormais obligées d’exiger un certain pourcentage
de logements sociaux dans le cadre d’une opération de construction. Les PLU d’ailleurs
peuvent rendre ce pourcentage obligatoire mais même lorsqu’il est prévu dans le PLU, il
s’agit d’un minimum qui donne souvent lieu à discussion.
Le COS lorsqu’il existe ou l’enveloppe de construction autorisée dans les PLU qui n’en
contiennent pas constituent plus des bases de négociation que des normes intangibles. Il est
possible d’augmenter la surface constructible (20 % pour les constructions BBC), mais aussi
et surtout de les atténuer (en fonction des caractéristiques et des contraintes du site, des
revendications des voisins, des équipements de proximité).
Dans cette négociation, la méthode promoteur joue à plein pour déterminer le coût du foncier
qui reste encore, de ce fait, une donnée résiduelle, certes probablement plus élevée que par
le passé dans son niveau, mais sans qu’une norme puisse être déterminée. Les promoteurs
ont l’habitude de dire que certaines de leurs opérations sont profitables, d’autres très
profitables, d’autres seulement équilibrées sur la base de paramètres commerciaux qui ne
sont pas faciles à apprécier en amont mais qui se vérifieront beaucoup plus en aval dans le
processus de construction. Les constructions en Ile-de-France restent encore très
déficitaires par rapport aux objectifs des pouvoirs publics et même des documents
d’urbanisme et des PLH. On ne peut donc pas dire que les promoteurs abusent, dans le
cadre d’une connivence plus ou moins marquée avec les collectivités locales, ce que croient
beaucoup de particuliers.
Un dialogue va donc se nouer entre une collectivité, les promoteurs privés et sociaux, les
vendeurs de terrains et de plus en plus d’autres interlocuteurs, publics comme les
Architectes des Bâtiments de France ou privés comme les multiples associations de
défense.
2. L’acquisition déclenchée par la collectivité
La situation est plus complexe lorsque la puissance publique intervient. Et elle intervient de
plus en plus, soit avec le droit de préemption, soit dans le cadre de ZAC, d’opérations de
rénovation urbaine, de périmètre de rénovation, etc., que cette intervention s’établisse à la
fois à titre amiable, ou par l’intermédiaire de la procédure d’expropriation.
Les règles de cette intervention sont relativement claires dans leurs principes : ceux-ci sont
fixés à l’article L13-15 du code de l’expropriation (cf. annexe) et assez logiques dans leurs
orientations. Là où il apparaît qu’une difficulté existe, c’est pour l’application de tels critères.
2 On peut voir en effet quatre problèmes majeurs aux règles actuelles :
- Le premier, c’est la difficulté de communication entre les services des domaines
(DNID, services départementaux et nationaux des domaines, France Domaine) et les
collectivités publiques ou leurs aménageurs (sociétés d’aménagement par exemple). Les
avis des domaines sont généralement exprimés de manière lapidaire, avec des
interlocuteurs qui changent régulièrement, qui sont rétifs à la communication, qui produisent
énormément d’avis sur des terrains dont peu donneront lieu à transaction réelle, dont les
effectifs se réduisent, dont les niveaux d’information récents sont assez inégaux… Ces avis
expriment une prérogative de type « régalienne », qui est de moins en moins acceptée.
Il fut un temps probablement où d’une manière générale l’avis des domaines apparaissait
légitime et était admis par au moins la très grande majorité des personnes concernées. Cela
n’est plus le cas aujourd’hui. Cet avis ne s’impose plus par sa seule signature publique. La
méfiance existe même par ailleurs chez les propriétaires qui pensent qu’il s’agit d’un moyen
de spoliation, d’autant que l’augmentation très forte des prix de l’immobilier à laquelle on
assiste aujourd’hui donne aux propriétaires privés le sentiment que la valeur de leur terrain
est beaucoup plus forte que celle qu’on leur propose, ou que les références sur lesquelles on
s’appuie sont dépassées.
- Le second problème, c’est la difficulté de faire valoir et comprendre des critères
opérationnels et fiables sur la valeur des terrains, alors qu’il s’agit souvent de terrains
partiellement encombrés de construction, souvent pollués sans qu’on en connaisse
réellement les conséquences, souvent occupés sans que les incidences réelles puissent
aussi être mentionnées... Les comparaisons sont contestées et contestables. Il est difficile
de déterminer ce qui est le préjudice direct, matériel et certain du propriétaire, et ce qui est
assimilable à une perte de chance. Les Domaines ont des règles de décote : 50 % pour
l’encombrement, 40 % pour l’occupation. Mais il ne s’agit pas que les circonstances varient
et que ces taux ne rendent pas compte de la réalité locale. Dans l’hypothèse d’une ZAC qui
accroit les capacités de construction d’un ensemble de terrains, il est extrêmement difficile
de faire comprendre aux propriétaires que seule la valeur vénale de leurs bâtiments actuels
doit être prise en compte, à l’exclusion de la construction autorisée par la ZAC. Par ailleurs,
cette valeur vénale porte non seulement sur les constructions mais sur les droits à construire
prévus au PLU.
Ce simple critère est difficile à chiffrer : au-delà de la valeur vénale des constructions, il
existe la constructibilité résiduelle liée à l’application de la règle d’urbanisme avant la ZAC.
Cette constructibilité résiduelle est difficile à déterminer, car elle pouvait être théorique
(d’autant qu’elle n’avait pas été jusqu’à présent employée) ; la question peut se poser de
savoir si l’on retient la méthode analytique de détermination de la valeur (bâtiments plus
terrains non construits, ou non suffisamment construits) ou la méthode globale (seulement la
valeur des constructions, même si des terrains non construits existent, en estimant que
lesdits terrains sont les dépendances nécessaires des constructions).
Les Domaines acceptent parfois au cours de l’instruction du dossier de réviser leur position
en prenant en compte des éléments particuliers du dossier. Enfin, quand il semble y avoir
accord entre les parties, les domaines se calent souvent sur l’accord, que celui–ci se fasse à
un niveau inférieur ou supérieur à leur estimation (en cette hypothèse, l’avis se bornera
souvent à estimer que la valeur décidée pour la vente n’appelle pas d’observation). C’est
certes une règle de sagesse, mais qui fausse l’objectivité de l’avis. En effet, l’accord peut
être rompu, il peut être seulement temporaire.
- Le troisième problème, c’est celui de la cohérence de la position des services des
domaines et de la jurisprudence des tribunaux. La jurisprudence peut différer des positions
des services des domaines. Même si la jurisprudence de la Cour de Cassation est
3 désormais bien connue et relativement peu évolutive, elle donne une large part à
l’interprétation et aux circonstances de fait.
L’incertitude de toutes les parties face à une décision de première instance ou d’appel en
matière d’expropriation est très surprenante. Elle est pourtant sur le terrain la règle. Le
commissaire du gouvernement, en règle générale inspecteur central de la DGFIP, a une
appréciation indépendante des avis donnés par ses collègues. Il peut lui-même être
désavoué par le juge de première instance, puis celui-ci par le juge d’appel. Les délais de
jugement deviennent très longs, en raison du grand nombre de dossiers. Dans certains cas,
le délai de rotation des juges de l’expropriation est très, trop, rapide, ce qui est incompatible
avec une vraie formation aux règles de l’immobilier.
Il est des cas où la permanence d’un juge de première instance, sur place pour plusieurs
décennies, avec des méthodes connues, donne une certaine prévisibilité au jugement. Mais
ce n’est pas non plus très satisfaisant d’avoir une vision trop personnelle
L’impression est que les commissaires du gouvernement, et de plus en plus les juges, sont
désireux d’affirmer leur autonomie face à l’administration, sensibles au reproche de
spoliation émanant des propriétaires, et donc désireux de donner consistance d’une manière
ou d’une autre à la valorisation des terrains par référence aux constructions qui sont
projetées, pour que l’équité y trouve son compte chez toutes les parties, dont le propriétaire.
Cette position n’est pas conforme aux principes fixés par le législateur, et rappelés par
exemple dans le cadre de la loi sur le Grand Paris.
Il serait donc souhaitable qu’un certain nombre de paramètres de règle d’évaluation soient
mieux diffusés et peut-être dans certains cas précisés, qui permettent de cadrer y compris
pour le public la position des juges et donc par là même les modalités d’appréciation des
services des domaines. Il faudrait peut-être examiner l’actualité des termes de l’article L.1315 du Code de l’Expropriation.
- Le quatrième problème, concerne l’augmentation considérable des prix qui peut exister
entre le moment où le service des domaines rend son premier avis sur une ZAC par exemple
et le moment où les acquisitions foncières sont réalisées, souvent 5 ans ou plus après.
Cet écart déséquilibre complètement le bilan d’une opération d’urbanisme comme une ZAC,
d’autant que les délais de réalisation sont longs, et de plus en plus. Il agit comme une
nouvelle source de perturbation.
Pendant une dizaine d’années, l’augmentation des valeurs foncières a permis de compenser
cette inflation par une inflation parfois aussi forte des prix des logements. Les promoteurs ont
accepté, y compris les promoteurs sociaux, d’accroitre les prix qu’ils versaient aux
aménageurs. Si la situation se renverse sur une période longue, nous rencontrerons des
difficultés parce que les collectivités et les professionnels du logement seront obligés de fixer
leur équilibre à partir de références d’un passé récent qui sont très élevées, d’un état d’esprit
qui restera celui de l’augmentation indéfinie des valeurs foncières, et désormais d’une faible
perspective de prise en charge de cette inflation par la vente des logements. Dans ces
conditions-là, les opérations risquent de sortir avec de plus en plus de difficultés.
Il reste enfin à souhaiter qu’une véritable politique soit mise en pour lutter contre les recours
abusifs, mais surtout pour accélérer les jugements rendus non seulement en matière de
détermination de la valeur foncière, mais de recours contre les décisions de construire.
En effet, ceux-ci se développent dangereusement, en tout cas en Ile-de-France. Leurs effets
sur l’allongement du déclenchement des opérations et donc sur les coûts sont plus forts
qu’on ne le pense. L’effet d’entraînement sur l’augmentation de la valeur du foncier est
4 considérable parce que, y compris dans une ville moyenne d’Ile-de-France, tout se sait et
tout s’exagère. Ces transactions créent autant de références difficiles à oublier. Dans ces
conditions, il est souhaitable qu’une réflexion nouvelle se mette en place à ce sujet, même si
les tribunaux en cas de recours visiblement abusif tendant à l’escroquerie n’hésitent plus à
sanctionner les auteurs. En réalité cela reste l’exception. Il est difficile de statuer qu’un
recours est abusif, et de juger qu’un propriétaire de terrain n’a pas le droit de se défendre en
usant des moyens accessibles dans un Etat de droit. La question est celle des délais, et de
l’imprévisibilité de la décision. Il pourrait s’agir d’un domaine où pourraient se développer des
médiations, voire des arbitrages.
Alain Joubert, le 4 décembre 2012
5 Article L13-15 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique
I - Les biens sont estimés à la date de la décision de première instance ; toutefois, et sous
réserve de l'application des dispositions du II du présent article, sera seul pris en
considération l'usage effectif des immeubles et droits réels immobiliers un an avant
l'ouverture de l'enquête prévue à l'article L. 11-1 ou, dans le cas visé à l'article L. 11-3, un an
avant la déclaration d'utilité publique ou, dans le cas des projets ou programmes soumis au
débat public prévu par l'article L. 121-8 du code de l'environnement ou par l'article 3 de la loi
n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, au jour de la mise à disposition du public
du dossier de ce débat. Il est tenu compte des servitudes et des restrictions administratives
affectant de façon permanente l'utilisation ou l'exploitation des biens à la même date, sauf si
leur institution révèle, de la part de l'expropriant, une intention dolosive.
Quelle que soit la nature des biens, il ne pourra être tenu compte, même lorsqu'ils sont
constatés par des actes de vente, des changements de valeur subis depuis cette date de
référence, s'ils ont été provoqués :
- par l'annonce des travaux ou opérations dont la déclaration d'utilité publique est
demandée ;
- par la perspective de modifications aux règles d'utilisation des sols ;
- par la réalisation dans les trois années précédant l'enquête publique, de travaux
publics dans l'agglomération où est situé l'immeuble.
II -1° La qualification de terrains à bâtir, au sens du présent code, est réservée aux terrains
qui, un an avant l'ouverture de l'enquête prévue à l'article L. 11-1 ou, dans le cas visé à
l'article L. 11-3, un an avant la déclaration d'utilité publique sont, quelle que soit leur
utilisation, tout à la fois :
a) Effectivement desservis par une voie d'accès, un réseau électrique, un réseau d'eau
potable et, dans la mesure où les règles relatives à l'urbanisme et à la santé publique
l'exigent pour construire sur ces terrains, un réseau d'assainissement, à condition que ces
divers réseaux soient situés à proximité immédiate des terrains en cause et soient de
dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains. Lorsqu'il s'agit de terrains
situés dans une zone désignée par un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé
comme devant faire l'objet d'une opération d'aménagement d'ensemble, la dimension de ces
réseaux est appréciée au regard de l'ensemble de la zone ;
b) Situés dans un secteur désigné comme constructible par un plan d'occupation des sols
rendu public ou approuvé ou par un document d'urbanisme en tenant lieu, ou bien, en
l'absence d'un tel document, situés soit dans une partie actuellement urbanisée d'une
commune, soit dans une partie de commune désignée conjointement comme constructible
par le conseil municipal et le représentant de l'Etat dans le département en application de
l'article L. 111-1-3 du code de l'urbanisme.
Les terrains qui, à l'une des dates indiquées ci-dessus, ne répondent pas à ces conditions
sont évalués en fonction de leur seul usage effectif, conformément au paragraphe I du
présent article.
2° Les possibilités de construction à retenir pour l'évaluation des terrains à bâtir ainsi
qualifiés conformément au 1° ci-dessus ne peuvent excéder celles qui résultent du plafond
légal de densité.
L'évaluation des terrains à bâtir tient compte des possibilités légales et effectives de
construction qui existaient à l'une ou l'autre des dates de référence prévues au 1° ci-dessus,
de la capacité des équipements susvisés, des servitudes affectant l'utilisation des sols et
6 notamment des servitudes d'utilité publique, y compris les restrictions administratives au droit
de construire, sauf si leur institution révèle, de la part de l'expropriant, une intention dolosive
;
3° Lorsqu'il s'agit de l'expropriation d'une installation sportive visée par la loi n° 2156 du 26
mai 1941, relative au recensement, à la protection et à l'utilisation des locaux et terrains de
sports, des bassins de natation et des piscines, ainsi qu'il est dit à l'article 4 de ladite loi
modifié par l'article 19 de la loi n° 75-988 du 29 octobre 1975 relative au développement de
l'éducation physique et du sport, " l'indemnité d'expropriation doit être fixée en tenant compte
exclusivement de la destination sportive de l'immeuble et des installations qu'il comporte. "
4° Lorsqu'il s'agit de l'expropriation d'un terrain réservé par un plan d'occupation des sols au
sens du 8° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, le terrain est considéré, pour son
évaluation, comme ayant cessé d'être compris dans un emplacement réservé ; la date de
référence prévue ci-dessus est alors celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus
récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d'occupation des
sols et délimitant la zone dans laquelle est situé l'emplacement réservé.
III.- La valeur d'un fonds de commerce portant sur l'exploitation d'un établissement aux fins
d'hébergement est estimée en prenant en compte la réalité de la gestion hôtelière de
l'établissement et est réduite, le cas échéant, du montant estimé des travaux nécessaires
pour assurer la sécurité ou la salubrité des locaux tels que résultant notamment de
l'exécution des mesures de police prescrites au propriétaire ou à l'exploitant ainsi que de
celui des frais de relogement dus en application des articles L. 521-1 à L. 521-4 du code de
la construction et de l'habitation.
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