Planification locale, développement local, gestion de l

Transcription

Secrétariat Permament du PNAE/CID
(Bamako, Mali)
Club du Sahel
(Paris, France)
Planification locale, développement local,
gestion de l'environnement et décentralisation
Des plans d'action locaux comme instrument d'apprentissage pour une démocratie
locale imaginative ?
PARTIE 3
Compte rendu de l'atelier de Restitution / Réflexion
Bamako, du 21/12 au 23/12
Décembre 1998
Philippe DE LEENER
6/202 rue des Primevères
B-1348 Louvain-La-Neuve (Belgique)
Téléphone et fax : 32.10.45.10.34
E-mail : [email protected]
Également Enda Graf Sahel
BP 13.069 Dakar Sénégal
Partie 3 : Compte rendu de l'atelier de réflexion
Contacts
PNAE – CID, Programme National d'Action Environnemental
Monsieur Salif KANOUTE
Secrétaire Permanent du PNAE - CID
et
Monsieur Wilfried HOFFER
Assistant GTZ
BP 2357 Bamako, Mali
Téléphone : 223-231074 et fax : 223-235867
Club du Sahel
Monsieur Gunther WINKLER
Madame Valérie AUTISSIER
Boulevard Beauséjour, 63
F-75016 Paris, France
Téléphone : 33-1-44156910 et fax : 33-1-44156919
Philippe DE LEENER
Consultant, gestion des ressources, stratégies de changement
et organisations populaires
6/202 rue des Primevères
B-1348 Louvain-La-Neuve Ottignies, Belgique
Téléphone : 0032484327694, 003223840633
E-mail : [email protected]
également
ENDA GRAF Sahel, BP 13.069 Dakar, Sénégal
Téléphone : 221-8272025 et fax : 221-8273215
–2–
Philippe De Leener, "Planification locale, développement local, gestion des ressources naturelles et
décentralisation : Partie 3", 12/1998, Club du Sahel (Paris), PNAE/CID (Bamako)
AVANT-PROPOS
L'atelier que nous relatons dans cette brochure s'inscrit dans le cadre d'une étude que nous
avons menée à Bamako, Sikasso ou Kayes pendant les mois d'octobre et de novembre 1998.
Elle fait partie d'un rapport qui comprend quatre parties réparties dans 4 volumes :
• La partie n°1 constitue une SYNTHESE préparée à l'intention des lecteurs qui n'ont pas la
possibilité de rentrer dans le détail et qui souhaitent saisir en quelques pages l'essentiel du
message et des conclusions de l'étude.
• La partie n°2 se situe dans le prolongement direct de la note de REFLEXION qui a été
publiée en novembre dernier. Les diverses problématiques que nous y avions abordées ont
été actualisées et enrichies en fonction des informations nouvelles apportées par les études
de terrain et en fonction des réactions manifestées, soit lors de l'atelier de réflexion, soit lors
de rencontres préparatoires, à Bamako ou à Sikasso.
• La partie n°3 est un COMPTE RENDU DE L'ATELIER DE RESTITUTION / REFLEXION qui a eu
lieu en décembre à Bamako.
• La partie n°4 reprend intégralement l'ensemble des ETUDES DE TERRAIN produites par les
consultants locaux.
D'une manière générale, dans cette étude en 4 parties, nous avons privilégié la réflexion. Nous
avons cherché à élargir autant que possible l'espace de questionnement et la gamme des
hypothèses envisageables, tant pour comprendre les points de vue différents qui nous ont été
exposés que pour suggérer des améliorations. Nous nous sommes cependant refusés à jouer
aux "prophètes" ou aux censeurs en nous gardant prudemment d'émettre des jugements de
valeur. C'est pourquoi, nous avons privilégié la forme interrogative. Une QUESTION habilement
formulée vaut généralement mieux qu'une réponse qui se déclare définitive. Nous avons
cependant pris soin de mettre en lumière des PISTES POUR PROGRESSER.
En matière de planification locale, il n'y a pas de solution finale mais seulement des situations
particulières qui appellent des réactions innovantes. Ce constat nous a conduits à valoriser la
diversité et la recherche de perspectives éventuellement encore inexplorées. Le lecteur jugera
lui-même de leur pertinence.
Nous avons ici et là cité des paroles d'acteurs. Nous avons décidé de ne pas mentionner
explicitement le nom de leurs auteurs. Nous craignons, en effet, que des phrases citées hors
contexte soient mal comprises et puissent dès lors, éventuellement, porter préjudice à leur
auteur. D'autre part, dans certains cas, il s'agit de propos traduits. Malgré la bienveillance et la
compétence des personnes qui nous ont aimablement aidés à traduire les langues locales en
français, nous ne sommes pas certains que des erreurs ne se soient pas introduites.
Nous voulons attirer l'attention du lecteur sur le fait que les idées défendues dans cette étude ne
représentent pas nécessairement l'opinion du Club du Sahel, ni celle du secrétariat permanent
du PNAE-CID. Elles n'engagent donc pas la responsabilité de ces deux organisations.
–3–
VOS NOTES
–4–
1
INTRODUCTION
Les objectifs et le contexte de l'étude
Bref rappel
Le Mali a lancé un vaste programme de décentralisation administrative centré sur le
développement de communes urbaines et rurales, soit 701 entités au niveau du pays, sous
l'égide du MDRI. D'autre part, par l'entre mise du secrétariat permanent du PNAE, le Mali a
également fait une avancée importante dans le domaine de la planification et de la coordination
des efforts nationaux pour lutter contre la désertification. Le PNAE est soutenu dans ces efforts
par le Club du Sahel. C'est dans le cadre général de ce soutien que se situe l'étude sur les
pratiques de la planification locale.
Les promoteurs de l'étude, le PNAE et le Club du Sahel, ont entrepris de lancer une réflexion sur
les pratiques et outils de planification locale, particulièrement dans le domaine de la gestion de
l'environnement et des ressources naturelles. L'idée de base est la suivante : les communes
seront bientôt fonctionnelles, sitôt après les élections prévues en avril prochain. Une des bases
de leur fonctionnement reposera sur la planification, notamment dans le domaine de l'espace et
de la gestion des ressources naturelles. Des efforts ont déjà été entrepris pour faire avancer la
réflexion dans ce domaine. Cette étude s'inscrit à l'appui de ces efforts.
L'étude part du constat que la planification locale n'est pas une nouveauté au Mali. De nombreux
projets, privés ou publics, ont expérimenté diverses approches. Il doit y avoir un capital
d'expériences significatif et des ressources importantes en termes d'outils, de méthodes ou de
conceptions. Un des objectifs de l'étude est de faire un tour d'horizon de ces ressources et d'en
tirer des leçons porteuses.
L'étude repose aussi sur l'hypothèse complémentaire que les populations rurales ne partent pas
de zéro. Elles ont été en contact avec des projets ou des programmes de développement qui ont
promu des approches de planification locale. Traditionnellement les communautés planifient,
plus ou moins efficacement selon les cas. Il existe vraisemblablement à la base, au niveau
villageois et inter villageois, un important capital d'expériences et de savoir faire qui attendent
d'être exploités. C'est précisément un autre objectif de cette étude : faire un tour d'horizon de ces
pratiques, outils ou dispositifs en écoutant ceux et celles qui les maîtrisent au niveau des terroirs
et des futures communes fonctionnelles.
Parmi les différentes phases de l'étude, l'atelier visait quant à lui TROIS OBJECTIFS spécifiques :
• Restituer, d'une part la note de réflexion qui avait été produite dans la foulée des études
menées en octobre dernier et, d'autre part, les grands résultats des études menées
approfondies dans une vingtaine de villages par 7 consultants locaux, dans deux régions du
pays, Kayes et Sikasso.
• Confronter ces résultats et les approfondir avec un large public composé par des
représentants des principales familles d'acteurs, représentants paysans, agents ou cadres
d'ONG, de services ou de projets.
• Éventuellement esquisser des perspectives pour la poursuite de la réflexion dans un cadre
dynamique.
Déroulement de l'atelier
L'atelier s'est déroulé à l'hôtel Mandé en trois temps correspondant chacun à une journée de
travail (annexe 1):
• LUNDI 21/12 : les travaux des consultants ont été restitués et discutés en plénière,
–5–
•
MARDI 22/12 : une sélection de questions a été proposée et les participants ont opéré leur
choix. Des groupes de travail ont été créés pour creuser les questions retenues.
• MERCREDI 23/12 : Les groupes ont restitué le produit de leur réflexion. Après chaque
restitution, il y a eu un débat principalement pour enrichir. Une synthèse a été produite à
chaud suivie d'une discussion sur la poursuite à donner aux études.
Une grosse quarantaine de participants avaient été invités. Malgré le ramadan et la proximité des
fêtes de fin d'année, une trentaine de personnes ont activement pris part aux travaux parmi
lesquels 8 représentants d'organisations paysannes (annexe 2). Suite à un incident ferroviaire,
la plupart des participants de la région de Kayes, parmi lesquels dess délégués d'organisations
fédératives paysannes, ont été retardés ou empêchés de prendre part aux travaux.
–6–
2
COMPTE RENDU DES TRAVAUX
Nous reprenons l'essentiel des contenus qui ont fait l'objet des travaux durant les trois journées.
Ce n'est cependant pas un compte rendu intégral. Nous avons parfois écarté certains échanges
qui n'ont pas abouti à dégager des éléments clairs.
Parfois, nous reprendrons comme tels des propos de participants Toutefois, pour éviter tout
malentendu, nous avons choisi de ne citer aucun nom.
Nous relatons les travaux journée par journée, sauf la seconde journée consacrée aux travaux
de groupes, pour laquelle il n'y a pas de compte rendu détaillé.
LUNDI 21/12
La journée a démarré sur un incident technique : la salle qui avait été réservée au centre
islamique de Hamdallaye nous a été refusée en dernière minute. Nous avons dû en toute hâte
trouver une autre salle, ailleurs à Bamako, et y transférer tous les participants. Notre choix s'est
porté sur l'hôtel Mandé. Les travaux ont donc démarré avec une heure de retard tandis que
quelques participants se sont perdus en cours de route.
La première partie de la matinée a été consacrée à la restitution de la note de réflexion de
novembre 98 et à la présentation des grands résultats qui se dégagent des études menées dans
une vingtaine de villages. Nous ne reprenons pas cet exposé ici qui reprend en partie le contenu
du volume 1 de cette étude.1
Après la pause, les participants ont été invités à réagir à chaud. Ce sont ces réactions que nous
relatons ci-dessous.
Les paysans, quels paysans ?
"Vous parlez de paysans et du 'côté paysan' des études, mais de qui parlez-vous exactement ?
Des paysans lettrés, d'anciens fonctionnaires retournés au village ? Ou des paysans qui n'ont
jamais quitté le village ? Ce ne sont pas les mêmes !" Cette première réaction a mis le doigt sur
un aspect important : le paysage social villageois est complexe et il a même tendance à se
complexifier au fil du temps. Il y a en effet de nombreuses catégories d'acteurs qui résident au
village, des acteurs qui ont des objectifs, des valeurs, des enjeux, des intérêts, des ressources,
des moyens différents et qui, souvent, sont opposés entre eux, quoique rarement de manière
ouverte puisqu'au village, surtout face aux étrangers, on a l'habitude de dresser la façade de la
cohésion et de l'entente.
Les découpages peuvent se faire de multiples manières selon les critères sélectionnés : les
pauvres et les riches, les commerçants, les agriculteurs, les pêcheurs et les éleveurs, les
transhumants ou les sédentaires, les autochtones et les allochtones, les anciens seigneurs et les
anciens captifs, les lettrés et les analphabètes, les groupes ethniques, les familles ou les clans,
les résidents permanents, les exodés saisonniers, les émigrés ou les ressortissants, les paysans
isolés ou les membres d'OP, les chefs et les autres, les jeunes ou les anciens, les hommes ou
les femmes, etc. Il est donc difficile de parler de paysans comme s'il s'agissait d'un groupe
homogène. "C'est pourquoi, la planification ne peut pas s'entreprendre sans une analyse fine des
acteurs". Une analyse faite de préférence par les acteurs eux-mêmes.
1
Le lecteur désireux d'en savoir davantage s'y reportera ou, alors, consultera directement les volumes 2
et 4 de cette même étude.
–7–
Local ? Communal ? Où est la différence ?
"Dans votre exposé, vous avez parlé de développement local, de développement communal,
d'acteurs locaux, etc. Parlez-vous de la même chose ?" Plusieurs participants sont intervenus à
ce sujet. Il existe, en effet, une certaine tendance à confondre le local et le communal. Pourtant,
ce n'est pas pareil. Le concept de local recouvre des réalités différentes : tantôt, il s'agit du
village, tantôt de l'inter villages, tantôt encore il peut s'agir de la commune. Le langage courant
est relativement imprécis.
Quand on parle de développement communal, on désigne par contre quelque chose de
clairement défini par la loi, un ensemble précis de villages à l'intérieur de limites territoriales
déterminées. Pendant l'exposé, il a été souligné que le développement local ne se résumait pas
au développement communal. Ainsi par exemple, le renforcement des organisations socio
professionnelles ou de la vie associative, le développement d'opérateurs économiques à l'échelle
villageoise, inter villageoise ou autre ne rentrent pas spécialement dans les compétences des
communes, mais constituent souvent des dimensions importantes du développement local. Les
développements communal et local constituent donc deux niveaux différents, spécifiques mais
cependant complémentaires.
Pour une meilleure compréhension, et pour réduire les quiproquos durant les travaux de l'atelier,
nous avons proposé de distinguer, sous la bannière du "local", les niveaux villageois, inter
villageois, communal et inter communal.
Décentralisation, centralisation, ce n'est tout de même pas pareil !
Certains participants ont manifesté leur malaise face à l'idée que la décentralisation de l'État
puisse être interprétée comme de la centralisation au niveau villageois. Les échanges ont révélé
qu'il y a plusieurs façons de comprendre le concept de centralisation.
Les uns ont souligné que la commune est appelée à remplacer les CLD et les autres structures
d'arrondissement. Un participant a livré son sentiment : "Avant, au niveau le plus bas, il y avait
les CLD, composés par des membres de services et des représentants villageois. Aucun des
membres de cette structure n'étaient élus. Les populations n'avaient pour ainsi dire aucun
contrôle sur le CLD. Avec la commune, c'est tout différent, on a affaire avec des élus qui
s'exposent au contrôle et même à la sanction de leurs électeurs. Il y a donc un réel progrès.
L'expression 'centralisation communale' peut laisser croire que rien n'a changé. C'est une erreur,
je crois. Par exemple, si on regarde les taxes : avec le CLD, les impôts ne revenaient pas
forcément chez ceux qui les payaient. Avec la taxe communale, la loi prévoit que 80% retournent
dans les caisses de la commune. Et donc cet argent reste disponible pour des investissements
communaux au profit des habitants. C'est vraiment différent".
D'autres participants ont relevé que, vu du village, on pouvait tout de même parler de
centralisation de la décision : "Avec la création des communes, il y a création d'un niveau central
de décision, les élus et le maire. D'autre part, il y aura un plan de développement communal sur
lequel les plans de développement villageois devront s'aligner ou s'harmoniser. La création de la
commune correspond aussi à la création d'un chef lieu. Tout cela, ce sont des centres qui
n'existaient pas avant et dont les villages membres devront tenir compte. Quand on pense à
cela, on ne peut pas dire qu'il n'y a pas quelque part de la centralisation avec la
décentralisation".
Un autre participant est intervenu pour souligner que le mot "centralisation" est aujourd'hui
souvent compris de manière négative. Ce mot rappelle une époque pas si lointaine où le pouvoir
au Mali était centralisé. A cette époque, le concept de "centralisation" faisait penser à des mots
telle que "dictature", "autoritaire", "parti unique", etc. "Quand ici on parle de centralisation, on ne
veut évidemment pas dire tout cela. La centralisation, telle que la loi le prévoit pour les
communes, est même une bonne chose. Cela permet de rationaliser l'usage de ressources
rares. Par exemple, c'est sans doute du gaspillage si tous les villages et quartiers font leurs
propres écoles et centres de santé". Les mécanismes de délégation des pouvoirs et de
représentation sont des progrès amenés par une démarche de centralisation communale.
–8–
D'autres participants ont souligné que ce n'est pas tant ce que la loi dit qui importe, mais ce que
les gens font avec ce que la loi dit de faire. La décentralisation peut être interprétée de manière
autoritaire ou, au contraire, d'une façon autonomisante.
La culture du chef ? Quel est le problème ?
Un participant a tout d'abord demandé des éclairages sur le sens de cette expression "culture du
chef" introduite dans la note de réflexion et présentée lors de la restitution. Le consultant a
précisé que, pour lui, la culture du chef évoque cette mentalité qui nous pousse tous plus ou
moins inconsciemment à nous positionner – et surtout à positionner les autres – "au dessus" ou
"en dessous" de soi, un peu comme si on vivait dans un monde de pyramides : "Certains sont
assis sur votre tête et vous, vous trônez sur la tête d'autres. Cette culture est profondément
ancrée en nous. Tellement qu'on n'y pense même plus. Pour vous en convaincre, je vais me
référer à ce qui vient de se passer entre nous, il y a tout juste 5 minutes. Pour faciliter la
communication, vous avez proposé de choisir quelqu'un parmi nous pour distribuer la parole.
Juste avant de poser la question de la culture du chef, vous vous êtes adressés à la personne
choisie pour distribuer la parole en l'appelant 'Monsieur le président'. Pourquoi ne l'avez-vous
pas appelé 'Monsieur le Modérateur' ou, plus simplement, par son nom ? Il y a eu un glissement.
En fait, sans le vouloir, vous avez inconsciemment introduit une hiérarchie là où personne ne le
demandait. La culture du chef, c'est exactement ça, voir des chefs ou des 'pas chefs', des grands
ou des petits là où ce n'est pas nécessaire. Maintenant, nous devons nous demander si cette
culture-là nous fait avancer ou, au contraire, si elle nous fait reculer. Car c'est cela qui est en jeu
et c'est pour cette raison que nous avons soulevé la problématique de la culture du chef. On a le
sentiment qu'il y a un problème à ce niveau et que beaucoup d'énergie et de créativité se
perdent pour gérer sa place – ou son ascension – dans la galerie des chefs. Peut-on sortir de
cette culture et s'investir autrement dans la vie sociale ? Telle était la question soulevée tout à
l'heure pendant l'exposé".
Un consultant local a fait allusion aux études qu'il a faites et a rappelé que dans pas mal de
villages, certaines familles concentrent tous les pouvoirs ainsi que l'accès aux ressources. "Que
ce soient la chefferie ou les associations modernes, hommes ou femmes, ce sont toujours les
mêmes familles qui dirigent tout. Je me demande si c'est bien ainsi. Est-ce que les élections vont
modifier ce système ? Est-ce que cela ne va pas se résumer à organiser la lutte des chefs ?
Avec quels progrès ?".
Un autre participant a souligné que le pouvoir communal et les chefferies traditionnelles ne sont
pas forcément concurrentes, "il y a sans doute même plus de complémentarités que
d'oppositions. Je voudrais revenir sur la question écrite au tableau : 'Comment sortir de la culture
du chef ?' Je me demande si cette question a un sens dans le contexte communal. Est-ce qu'on
veut dire de ne plus avoir de chef ?". Un participant a répondu en rappelant l'origine du mot
"chef" : "Ce mot vient du latin 'caput' qui veut dire 'tête'. Le chef est celui qui a la tête, c'est-à-dire
celui qui pense. Or, au niveau des communes, il y a la volonté de faire participer le plus possible
les villageois. Participer pour exécuter ou participer pour penser ? Sortir de la culture du chef
veut dire, pour moi, sortir de cette mentalité qui fait que certains pensent et que les autres
exécutent ce qui a été pensé à leur place. Le vrai progrès, n'est-ce pas quand tout le monde
pense et participe à la réflexion dans les choses qui le concernent ?".
Le consultant a rappelé que, selon lui, une des questions clés est liée au gaspillage des
ressources humaines que provoque la concentration de la réflexion chez quelques-uns : "La
production d'exclus – de 'citoyens déchets' – est le véritable problème lorsque le pouvoir est
concentré chez les chefs. Or, un problème du développement local n'est-il pas justement celui de
la mobilisation et de la valorisation de toutes les ressources locales, la ressource humaine
constituant la principale ressource locale ? On a besoin de l'engagement et des idées de tout le
monde pour provoquer des changements significatifs. Quand je dis cela, je ne dis évidemment
pas qu'il ne faut plus de chef. Je dis qu'il faut sans doute un autre genre de chefs, des chefs
'valorisateurs des autres', des chefs qui sont davantage des facilitateurs que des patrons. Là, il y
a vraiment beaucoup à innover, que ce soit au village, dans les communes, dans les
administrations, dans les organisations paysannes, bref partout où il y a des chefs".
Approche projet versus approche programme
–9–
Un participant est revenu sur un point central, selon lui, la nécessité de planifier davantage dans
le long terme, dans le cadre d'une vision. Il a parlé de favoriser une approche globale ou une
approche programme, ouverte sur le changement.
Il a également souligné un des résultats de l'étude : "On s'intéresse trop aux réalisations et pas
assez aux impacts que ces réalisations sont sensés produire. Or, ce sont les impacts qui
provoquent le changement, le reste est secondaire".
Parlons aussi de négociation !
En relevant les principales étapes du cycle de planification, un participant a relevé qu'on
n'évoquait pas explicitement la négociation. Il s'est expliqué à ce sujet : "Selon moi, la
négociation est présente à toutes les phases de la planification, mais particulièrement au
moment de décider. Cet aspect n'est pas assez étudié dans ce qui nous a été présenté.
Comment les négociations se déroulent au village entre villageois, entre villageois et
intervenants, entre villageois et financeurs, etc. ? Comment et quoi améliorer à ce niveau ? Ce
serait intéressant d'approfondir ces questions".
Et la planification locale côté gouvernemental ?
"Vous avez beaucoup parlé des projets et des villages, mais pas beaucoup des structures mises
en place par l'État pour faire la planification locale, par exemple les CLD. N'y aurait-il pas aussi
des leçons à tirer de leurs expériences ?". Les consultants ont signalé que leur préoccupation de
départ était de partir de ce que les gens font réellement et non pas de ce qu'ils auraient dû ou
voulu faire. "Le fait remarquable à noter, c'est que les paysans ne nous ont presque pas parlé de
ces structures, comme si ça n'existait pas. De même les projets. Est-ce seulement une réalité
administrative ?". Un consultant local explique que, dans un des villages où il a travaillé, les gens
avaient dit des choses terribles sur leur CLD : "Je n'ai pas osé les écrire. Disons, pour résumer,
que le CLD dont on m'a parlé, prend la taxe, chaque année plus de mille francs par imposable, je
crois, mais que les gens n'ont jamais rien vu faire avec cet argent. Or, les imposables sont
nombreux chez eux et donc il y a beaucoup d'impôts collectés chaque année ...". Un des
participants a souligné que, selon son expérience, les remarques faites pour les planifications
locales paysannes ou de projet restent pertinentes pour les planifications des CLD.
Trois questions à débattre
Avant de clôturer cette première journée, un participant a identifié quelques questions
importantes à débattre :
• Comment développer les ressources humaines qui font défaut sachant qu'il y a 701
communes au Mali ?
• Comment opérationaliser la planification au niveau local, communal particulièrement ?
• Comment relier les planifications locales et les planifications à des échelles plus grandes, la
région par exemple ?
MARDI 22/12
L'objectif de cette journée était de sélectionner un certain nombre de questions pour les
approfondir en groupes de travail. Après une présentation des questions qui avaient surgi des
débats le lundi, les participants ont été invités à compléter par d'autres qui leur paraissaient
importantes à aborder. Les participants ont été regroupés deux par deux et ont rédigé des fiches
avec d'autres questions. Ensuite, leurs questions ont été affichées et réunies dans des nuages
en fonction de leur proximité thématique. Une dizaine de grandes catégories de questions sont
ressorties. Les participants se sont prononcés pour retenir 6 thèmes autour desquels 6 groupes
– 10 –
de travail se sont constitués librement. Le tableau 1 précise les nuages de questions qui ont tété
retenues2.
Chaque groupe a travaillé 2H30 sur un thème puis a ensuite été invité à remplacer un autre
groupe pendant une heure et, donc, de poursuivre la réflexion sur un nouveau thème. Ce
dispositif glissant a été proposé pour maintenir un bon niveau de créativité. Au cours de leurs
travaux les groupes ont produit des réponses et des nouvelles questions.
MERCREDI 23/12
La journée du mercredi a été consacrée a deux tâches : la restitution des travaux de groupe
d'une part et la discussion des éventuelles perspectives de poursuite d'autre part. Ce dernier
aspect sera traité séparémment dans le chapitre 3.
Nous reprenons ci-dessous les compte rendus des travaux de groupe et des séances de
discussion en plénière. Les contributions des groupes ont parfois été reformulées pour les rendre
lisibles à l'intention du lecteur qui n'a pas participé aux travaux.
Thème 1 : Comment articuler le local, le régional et le national ?
Ce thème a été décomposé en plusieurs questions ressources (tableau 1) :
• Comment articuler les planifications locales et les planifications régionales ?
• Comment articuler les planifications régionales sur les planifications locales ?
• Quelles passerelles aménager entre le local, le communal, l'inter communal et le régional ?
• Quels arbitrages entre les planifications locales et régionales, par exemple en cas de
désaccord ? Autrement dit, comment concilier les intérêts locaux et les politiques nationales
• Comment organiser la rencontre entre les acteurs des niveaux local et régional ?
• Quels acteurs doivent se rencontrer ? Qui va les mobiliser ?
2
Pour des raisons de lisibilité, certaines questions ont été reformulées.
– 11 –
Tableau 1 : Principales questions de réflexion proposées par les participants le 22/12
matin
THEME 1 : COMMENT ARTICULER LE LOCAL, LE REGIONAL ET LE NATIONAL ?
Questions ressources :
• Comment articuler les planifications locales ou communales avec les planifications
régionales ?
• Comment articuler les planifications régionales sur les planifications locales ?
• Quelles passerelles aménager entre le local, le communal, l'inter communal et le régional ?
• Quelle articulation entre la planification nationale et les planifications locales ou régionales ?
• Quels arbitrages entre les planifications locales et régionales, par exemple en cas de
désaccord ?
• Comment organiser la rencontre entre les acteurs des niveaux local et régional ?
• Quels acteurs doivent se rencontrer ? Qui va les mobiliser ?
THEME 2 : COMMENT ABORDER L'ENVIRONNEMENT SOUS L'ANGLE GLOBAL ?
• Comment planifier l'environnement au niveau de la commune ?
– Quels outils ?
– Quelles méthodes ?
– Quels acteurs, quelle organisation, etc. ?
• Comment planifier l'environnement en intégrant toutes les
économiques, politiques, culturelles, etc. ?
dimensions,
sociales,,
THEME 3 : COMMENT METTRE EN ŒUVRE LA PLANIFICATION LOCALE ?
• Quels organes mettre en place ?
• Quels sont les besoins en appui en matière de planification locale ?
• Comment opérationaliser la planification ?
THEME 4 : COMMENT EVOLUER DES ACTIVITES VERS LES STRATEGIES?
• Est-il nécessaire de prendre une stratégie pour la planification ? Est-ce qu'elle ne se fait pas
d'elle-même ?
• Comment progressivement évoluer d'une planification d'activités vers une planification de
stratégies ?
• Qu'est-ce que cela implique comme changements dans les pratiques ?
• A part le temps (court terme / long terme), comment caractériser une stratégie ?
• En quoi la planification vue par les paysans diffère-t-elle de la planification vue par les acteurs
"centraux" (État central) ?
– 12 –
Tableau 1 : Principales questions de réflexion proposées par les participants le 22/12
matin (suite)
THEME 5 : COMMENT DEVELOPPER LES INTERACTIONS ENTRE ACTEURS LOCAUX ?
• Quels sont les acteurs à prendre en considération dans une planification locale ?
• Quels sont les acteurs à prendre en considération dans une planification communale ?
• Quels sont les enjeux des acteurs de la planification locale et communale ?
• Quel est le rôle de chaque catégorie d'acteurs ? Particulièrement les chefs traditionnels et les
intervenants, projets ou ONG ?
• Quels mécanismes de coopération entre les collectivités locales et les intervenants,
particulièrement dans le financement de la planification ?
THEME 6 : COMMENT HARMONISER LES DIFFERENTES PLANIFICATIONS LOCALES ?
• Comment articuler les planifications locales et la planification communale ?
• Comment lier planifications locales et planification communale ?
• Comment valoriser l'existant (les acquis) dans le processus de planification locale ?
• Dans les villages, les gens ont leur planification. Les projets qui viennent ont également leur
planification. Comment les articuler pour que la première ne soit pas étouffée par la seconde ?
• Comment harmoniser les activités des différents acteurs d'une même localité dans le cadre
d'une meilleure planification ?
THEMES RANGES PROVISOIREMENT AU "FRIGO"
THEME 7 :
LES OUTILS DE PLANIFICATION
Question ressource : Comment utiliser les outils et les démarches de planification sans en
devenir les esclaves ?
THEME 8 :
GENRE ET PLANIFICATION
Question ressource : Comment introduire efficacement la dimension genre dans les
dynamiques de planification locale ?
THEMES 9 :
PLANIFICATION ET PROBLEMATIQUE DU POUVOIR
Question ressource : Comment agir sur les rapports de pouvoir en planifiant ?
THEME 10 :
PROMOUVOIR LA PLANIFICATION LOCALE
Questions ressources : Comment développer les ressources humaines dans le domaine de la
planification locale ? Comment promouvoir / soutenir la planification locale à l'échelle du pays
sachant que la ressource humaine pour le faire est rare ?
– 13 –
Un certain nombre d'idées ont été proposées, soit pendant le travail de groupe, soit en plénière.
Nous les résumons.Trois idées forces se sont dégagées :
• Créer une dynamique de concertation entre les différents niveaux a été lancée,
• Promouvoir L'INTER COMMUNALITE,
• Mettre en cohérence les planifications des différent niveaux, ce qui suppose les mettre en
relation.
Comment concilier les POLITIQUES NATIONALES ou régionales et les INTERETS LOCAUX ou
communaux ? En faisant connaître les grandes orientations nationales aux niveaux local,
communal et régional. Mais aussi en prenant en compte les spécificités régionales et locales
dans les politiques nationales. Ce qui suppose l'existence de lieux de rencontre entre des flux
d'informations tantôt descendants, tantôt remontants. La remontée des informations depuis la
base (les communes, les villages mais aussi les associations locales) est actuellement le client
pauvre du système. Des efforts considérables sont parfois dégagés pour diffuser les normes ou
règles du jeu telles que définies par l'État. Par contre, dans le sens inverse, du village vers l'État,
l'essentiel reste à inventer et à tester. Le fait de mettre de temps en temps des représentants
villageois ou communaux autour de la table des "grands" ne suffit plus pour assurer une
influence de qualité de la base villageoise sur le fonctionnement de l'État.
Le concept d'INTER COMMUNES est intéressant à souligner dans cette réflexion. Il laisse
entendre que les communes pourraient former des ensembles plus ou moins reliés ou des sousunités de planifications en rapport avec des questions qui dépassent leurs moyens respectifs.
Comment précisément ? La question reste ouverte. Ces inter communes sont formées par des
communes qui ensemble constituent entre elles des territoires plus ou moins homogènes, que ce
soit sur le plan culturel, ou alors sous l'angle économique, social ou environnemental, ou les
trois. Ces relations inter communes ne doivent pas forcément être institutionnalisées : il ne faut
pas spécialement créer un cadre inter communal mais plutôt encourager les relations entre
commune voisines. De même que les villages membres d'une même commune doivent être
interpellées par le conseil communal avant toute entreprise qui les concernent directement, de
même les structures de planification régionale ne devraient-elles pas mobiliser les communes et
les interpeller avant tout exercice de planification ou toute initiative susceptible d'avoir un impact
au niveau communal ?
Les participants ont aussi souligné la nécessité de faire circuler L'INFORMATION et d'organiser la
communication de manière appropriée. Il n'y a cependant pas de règle générale dans ce
domaine (comment faire en pratique, quelles données faut-il collecter, comment les traiter, qui,
etc. ?). L'information doit circuler VERTICALEMENT dans les deux sens (de haut en bas et de bas
en haut, c'est-à-dire descendre de la région vers les communes et remonter des communes vers
la région), mais aussi LATERALEMENT, entre communes et à l'intérieur des communes entre
villages voisins.
La question des relations avec les cercles a été soulevée : quel ROLE POUR LE CERCLE dans les
planifications locales ? Un rôle d'accompagnement ? de facilitation ? de coordination ? Un
participant a rappelé que la loi a créé trois niveaux de collectivités territoriales, la région, le cercle
et la commune. Il a insisté sur le fait qu'il n'existe PAS DE RELATION DE SUBORDINATION entre
ces trois niveaux, même s'ils s'emboîtent l'un dans l'autre. Il existe un rapport de TUTELLE.
En clair, la région ne peut rien imposer aux cercles, ni le cercle aux communes qui le composent.
La tutelle signifie qu'il y a contrôle de la légalité et de la cohérence. Les deux questions à se
poser au niveau du cercle sont donc : est-ce que ce que telle commune entreprend est légal
(conforme à la loi) ? Est-ce que c'est en cohérence (harmonie) avec ce que la commune voisine
envisage, y-a-t-il contradiction ou double emploi ? Un participant a mis en lumière le changement
radical introduit par cette vision des choses : "Avant, le développement était l'affaire de structures
administratives ou techniques qui décidaient pour et à la place des populations. Maintenant, c'est
devenu l'affaire de collectivités élues, et donc contrôlées, par les populations".
En CONCLUSION, les participants ont souligné la nécessité d'articuler le local sur le régional mais
aussi – en même temps et de la même manière – le régional sur le local, ce qui suppose la
création – et donc l'expérimentation – de pratiques, de mécanismes et de dispositifs de
concertation. Cela peut-il signifier que les niveaux locaux, villages, commune et cercle, et
régional interagissent entre eux d'égal à égal ?
– 14 –
Thème 2 : Comment, notamment au niveau local, aborder l'environnement
sous l'angle global ?
Deux questions ressources ont orienté la réflexion :
• Comment planifier l'environnement au niveau de la commune ?
• Comment planifier l'environnement en intégrant toutes les dimensions, sociales,,
économiques, politiques, culturelles, etc. ?
Le groupe a proposé tout une procédure que nous reprenons ci-dessous :
• S'inspirer de la politique nationale,
• Identifier les acteurs,
• Identifier les problématiques,
• Identifier les actions,
• Identifier les priorités,
• Élaborer un programme d'action,
• Mettre en œuvre le programme,
• Organiser le suivi et l'évaluation.
Cette procédure a été vivement discutée. Un autre groupe a proposé de reprendre la démarche
proposé en partant d'un autre point de vue :
• Les acteurs communaux, citoyens, associations, élus, intervenants, etc. font un diagnostic
des situations environnementales qu'ils vivent et ils analysent particulièrement les
dynamiques, ce qui existe déjà (les ressources mobilisables) et ce qui "bouge" (les
initiatives), pas seulement les problèmes.
• Les acteurs de la planification communale organisent des processus de discussion et de
négociation entre eux.
• Les planifications environnementales des villages membres de la commune sont étudiées
de même que les diverses initiatives que les acteurs ont déjà entreprises. Un bilan est
dressé et les acteurs communaux en retirent des leçons.
• La planification communale intègre (relie entre elles) les initiatives et les différentes
planifications villageoises.
• Un effort particulier est fait pour inventorier et utiliser les connaissances, compétences et
savoir-faire locaux.
• Sur cette base, les acteurs communaux envisagent quoi faire de plus et plus efficacement
pour agir au niveau de l'environnement communal. Un plan d'action, c'est-à-dire un plan
d'ensemble, soutenu par une stratégie, peut ainsi être formulé sur une telle base.
Éventuellement, des actions spécifiques sur l'environnement sont identifiées à l'échelle
communale.
• Les planificateurs examinent ensuite dans quelle mesure leurs perspectives cadrent avec le
schéma directeur d'aménagement de la commune.
Ces deux conceptions sont relativement contradictoires. Elles reposent sur des VISIONS
DIFFERENTES du rôle de l'État central :
• Dans le premier cas, la planification part de ce que l'État a imaginé pour et, en grande
partie, à la place des gens ; on planifie de haut en bas en s'inspirant des politiques ou plans
nationaux. A la limite, les populations se mettent au service de l'État pour agir sur leur
propre environnement.
• Dans le second cas, c'est l'inverse, la planification part de ce que les gens font déjà, c'est-àdire des dynamiques villageoises ou associatives ; on planifie de bas en haut en examinant
comment harmoniser les diverses initiatives. L'État se met alors au service de ses
populations en proposant des points de repère.
Le débat a montré que le premier cas est ce qui se fait depuis toujours avec les problèmes que
chacun connaît tandis que la seconde option s'inscrit bien dans la philosophie de la
décentralisation qui fait le PARI SUR LA CREATIVITE et la responsabilité des acteurs locaux. La
principale source d'inspiration pour agir dans l'environnement de sa commune ne doit-elle pas
être l'analyse de sa propre situation, le bilan de ses propres capacités, l'évolution de ses propres
– 15 –
ambitions ? Ce que l'État central propose dans ses politiques nationales ne vient-il pas alors en
complément ?
La seconde question, comment intégrer les aspects sociaux, économiques, politiques dans la
planification environnementale, a mis en relief plusieurs points concrets :
• La nécessité de considérer le point de vue des DIFFERENTES CATEGORIES D'ACTEURS
communaux ou villageois car chacune d'elles peut avoir son point de vue, ses intérêts, ses
enjeux au niveau de l'environnement. En pratique, cela veut dire organiser des
concertations.
• Étudier L'IMPACT social, économique ou politique des actions envisagées au niveau de
l'environnement. Par exemple, si on engage telle action, qu'est-ce que cela signifie pour les
catégories plus faibles, les femmes ou les paysans sans terre par exemple ? Quel impact
sur les revenus de quelles catégories d'acteurs ?
• Intégrer le PLAN ENVIRONNEMENTAL DANS LE PLAN DE DEVELOPPEMENT COMMUNAL,
pour éviter de sectorialiser. Évidemment, intégrer veut dire harmoniser, coordonner, relier,
etc. Il ne faut pas simplement ajouter le plan d'action environnemental communal au plan de
développement social ou économique communal, il faut "que ça colle" harmonieusement
ensemble ! Les différents plans sectoriels sont des pièces qui s'emboîtent les unes dans les
autres pour faire un même puzzle.
En conclusion, certains participants ont souligné l'intérêt d'inclure la dimension "CHANGEMENT
SOCIAL ET ECONOMIQUE" dans les dynamiques de planification environnementale, ce qui revient
à se poser des questions du genre :
• Lorsqu'on change tel aspect dans l'environnement, qu'est-ce qu'on change au niveau de
l'économie locale et des rapports entre les gens ?
• Lorsqu'on change tel aspect dans le domaine social ou dans l'économie, quel impact cela
peut avoir dans l'environnement ?
En répondant en profondeur à ces deux questions, on commence véritablement à prendre le
chemin d'une APPROCHE GLOBALE de l'environnement, c'est-à-dire une approche qui examine
toutes les dimensions dans le même moment.
Thème 3 : Comment mettre en œuvre la planification locale ?
Le groupe de travail est parti des questions ressources suivantes :
• Quels organes mettre en place ?
• Quels sont les besoins en appui en matière de planification locale ?
• Comment opérationaliser la planification ?
Le terme "organes à mettre en place" a été discuté parce qu'il faisait plutôt bureaucratique.
Finalement les participants ont préféré parler" d'acteurs à renforcer".
Les acteurs à renforcer sont divers : les associations inter villageoises, les comités villageois, les
associations villageoises, le conseil communal, éventuellement aussi les conseil de cercle ou de
région.
Plusieurs types de BESOINS EN APPUI ont été identifiés : renforcer les capacités, appuis
financiers, appuis techniques. Toutes les familles d'acteurs doivent être renforcées, pas
seulement les élus, ni les services techniques.
Pour l'opérationalisation proprement dite, quelques pistes ont été suggérées par le groupe de
travail :
• Avoir les idées claires (où veut-on aller ?).
• Élaborer une politique, ce qui suppose d'identifier des objectifs.
• Élaborer une stratégie à l'appui de cette politique.
• Coordonner, donc développer la communication entre les acteurs.
• Expérimenter, et donc évaluer dans une optique de créativité (pas de contrôle).
– 16 –
Un participant a rappelé que la loi communale a prévu deux outils de référence, le plan de
développement communal et le schéma directeur d'aménagement du territoire. Ces outils sont
utiles tant qu'ils ne deviennent pas des carcans.
Une IDEE FORCE pour mettre en œuvre localement une planification durable et réellement
pertinente a été soulignée en plénière : partir des situations et non pas des besoins, partir de ce
que les gens font et non pas de ce qu'ils attendent ou rêvent de recevoir !
Le groupe de travail a aussi identifié quelques questions complémentaires utiles pour
opérationaliser une planification locale :
• Dans quels buts planifier localement ?
• Pour qui planifier ? (à qui ça va servir ?)
• Dans quels domaines planifier, dans quels domaines ne pas planifier ?
• A quelle échelle ?
• Avec quels moyens ? Pourquoi ceux-là ?
• Avec / par quels acteurs ? Pourquoi ceux-là ?
• Comment suivre et évaluer la planification locale ?
Pour l'évaluation les participants ont insisté sur deux aspects complémentaires, auto-évaluation
et évaluation externe. "Mais on évalue pour réfléchir et pour innover, pas pour vérifier ou pour
juger !". Les participants ont aussi insisté sur la gestion des conflits : comment préparer les
acteurs dans ce domaine ?
Une crainte a été exprimée : les partenaires financiers ne vont-ils désormais plus travailler
qu'avec les seules communes ? "Ce serait une erreur, car les associations paysannes et
villageoises sont ce qui donne vie aux régions rurales, les communes doivent encore tout
démontrer de ce côté-là". D'autre part, on doit constater que les communes ne travaillent pas
spécifiquement dans le domaine économique, ce n'est d'ailleurs pas leur vocation première,
contrairement aux associations villageoises ou paysannes. Peut-on construire une société
communale sans dynamisme économique ?
Les participants ont conclu que l'appui aux deux familles d'acteurs était indispensable et
complémentaire, mais sans doute spécifique (on n'appuie pas une commune de la même
manière qu'une organisation paysanne).
Thème 4 : Comment progressivement évoluer
d'activités vers une planification de stratégies ?
d'une
planification
Le groupe a démarré son travail avec cette première question : est-il nécessaire de prendre une
stratégie pour la planification ? Est-ce qu'elle ne se fait pas d'elle-même ? Le groupe a souligné
catégoriquement que la prise en compte d'une dimension stratégique n'était pas naturelle, ni
dans les villages, ni dans les projets. En général, la planification est "PONCTUELLE", c'est-à-dire
qu'elle concerne des activités ponctuelles, à court terme et à courte vue. "On est dans les
planifications de sapeur pompier : on planifie pour éteindre les incendies, pour répondre aux
urgences". Un autre participant a souligné que le problème majeur réside dans le fait que les
planificateurs locaux et leurs accompagnateurs manquent souvent d'une vision d'ensemble pour
construire leur planification : "On planifie ceci d'un côté, cela de l'autre. On n'établit pas de lien
entre les deux démarches. Les activités se développent les unes à côté ou à la suite des autres,
sans liaison".
Comment progressivement évoluer d'une planification d'activités vers une planification de
stratégies ? Tout d'abord, c'est autant l'affaire des villageois que de leurs partenaires, les ONG
autant que les projets ou les services techniques. Un participant s'est demandé "si ce ne sont
pas les partenaires qui rendent les villageois myopes en voulant à tout prix aboutir rapidement à
des activités". Plusieurs pistes ont été précisées :
• Aider les acteurs paysans à se construire une vision globale de leur milieu,
• Les amener à comprendre comment les choses se passent chez eux,
• Les aider à identifier des objectifs généraux qui orientent les énergies et à partir desquels
les objectifs spécifiques prennent véritablement du sens.
– 17 –
•
Considérer les activités comme des situations de recherche qui permettent de progresser
en apprenant.
Il faut considérer les activités comme autant de portes d'entrée pour approfondir un diagnostic à
partir duquel on peut identifier les ressources, les potentialités, les compétences, mais aussi les
limites et les difficultés.
Il est important aussi de faire émerger les stratégies implicites qui existent dans le milieu
villageois et s'en servir comme éléments pour construire une planification stratégique. Il existe
des stratégies à long terme dans les villages, mais les paysans n'en parlent pas forcément
ouvertement. Le cas du village de Douminaba étudié par un consultant local a été rappelé :
"Voilà plus de 50 ans que ce villages cherchent à devenir chef lieu d'arrondissement. C'est pour
cela que ses dirigeants ont tellement investi dans les infrastructures collectives. Ils savent qu'on
n'installe pas un chef lieu là où il n'y a rien. Leur stratégie est claire : plus il y a d'infrastructures,
plus leur village devient attractif et visible, et donc incontournable comme chef lieu". Les
populations villageoises développent des stratégies non déclarées pour faire aboutir des
objectifs de fond. C'est ce qui fait la différence entre une planification d'activités et une
planification de stratégies.
• Dans la première, les activités sont alignées les unes à côté des autres, mais on ne voit pas
bien quel est le fil conducteur, ni où toutes les activités mènent, ni quelle est la finalité ?
• Dans le second cas, la planification devient stratégique parce qu'il existe un objectif
fédérateur autour duquel les activités prennent leur sens : l'objectif relie les activités entre
elles, un peu comme la cordelette relie les perles d'un collier.
L'évaluation et l'auto-évaluation par les acteurs paysans peut considérablement favoriser le
passage progressif d'une planification d'activités vers une planification de stratégies; en douceur
et dans le cadre d'un processus ajusté aux capacités réelles.
Le groupe de travail a aussi souligné la nécessité de tenir compte de la différence entre la
logique de planification paysanne et la logique de planification des "acteurs centraux" (ceux qui
planifient à partir des bureaux et à grande échelle) :
• Pour les paysans, planifier c'est tomber d'accord sur quelque chose, trouver les moyens et
le faire,
• Pour les "acteurs centraux", on parle plutôt de partir de schémas ou de plans directeurs qui
globalisent les réalités souvent complexes des localités.
Thème 5 : Comment développer les interactions entre tous les acteurs
locaux ?
Plusieurs questions ressources avaient préalablement été identifiées en plénière pour orienter le
travail du groupe :
• Quels sont les acteurs à prendre en considération dans une planification locale ?
• Quels sont les acteurs à prendre en considération dans une planification communale ?
• Quels sont les enjeux des acteurs de la planification locale et communale ?
• Quel est le rôle de chaque catégorie d'acteurs ? Particulièrement les chefs traditionnels et
les intervenants, projets ou ONG ?
• Quels mécanismes de coopération entre les collectivités locales et les intervenants,
particulièrement dans le financement de la planification ?
L'analyse proposée par le groupe a abouti à une longue liste regroupant la plupart des acteurs
pertinents à l'échelle locale et communale :
• Les chefs de famille,
• Les chefs de quartiers,
• Les chefs de villages,
• Les conseillers villageois ou de quartier,
• Les conseils de village ou de quartier,
• Les organisations traditionnelles,
– 18 –
•
•
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Les chefs coutumiers,
Les chefs de fractions (transhumants),
Les associations villageoises ou inter villageoises,
Les AV et les ZAER,
Le conseil communal,
Les conseillers communaux,
Le maire,
Le secrétaire général,
Les services communaux,
Les services techniques déconcentrés,
Les GIE,
Les ONG,
Les bureaux d'études,
Les opérateurs économiques,
Les corps de métiers,
Les partis politiques,
Les personnalités influantes,
Les projets,
Les ressortissants à l'étranger ou ailleurs dans le pays,
Des partenaires extérieurs, par exemple, les villes jumelées.
A la lecture d'une telle liste, la nécessité de la CONCERTATION n'exige pas beaucoup de
commentaires. Chaque acteur peut avoir ses intérêts et ses enjeux, ce qui suppose de pouvoir
négocier (marchander ?) sa position. Il a été rappelé une des conclusions des études de terrain :
les décisions ne se prennent pas toujours là où on s'y attend, parfois les chefs entérinent une
décision qui "flotte" dans l'air (décision par relais successifs, voir le chapitre 2 du volume 2 de
l'étude ou la recherche de B.Sogoba reprise dans le volume 4).
Un des points clés concerne la CIRCULATION DE L'INFORMATION : quels dispositifs créer pour
que chaque acteur soit informé de ce qui le concerne et pour qu'il puisse en retour informer les
autres ? Il n'y a pas de réponse type, le groupe a suggéré que chaque commune trouve et
expérimente sa solution.
Concernant le rôle des acteurs, les points suivants ont été retenus par le groupe de travail :
• Les personnalités influentes, les organisations traditionnelles, les partis politiques, les
associations, les opérateurs économiques influencent la participation et donc indirectement
les décisions.
• Les conseils de village, de quartier ou des fractions, le conseil communal sont les centres
de décision et donc des lieux de planification.
• Les projets, les ONG, les services techniques, etc. ont un rôle d'appui et de facilitation de la
prise de décision et du processus de planification.
• Les familles, les exploitants (et les chefs d'exploitation), les associations (dont les OP
villageoises ou inter villageoises) proposent des éléments de base pour construire la
planification.
Chaque commune devra sans doute ajuster ce principe général en fonction de ses réalités et
des personnalités locales.
Thème 6 : Comment harmoniser entre elles les différentes planifications
locales ?
Plusieurs questions ressources ont été identifiées par les participants :
• Comment articuler les planifications locales et la planification communale ?
• Comment lier planifications locales et planification communale ?
– 19 –
•
•
Comment valoriser l'existant (les acquis) dans le processus de planification locale ?
Dans les villages, les gens ont leur planification. Les projets qui viennent ont également leur
planification. Comment les articuler pour que la première ne soit pas étouffée par la
seconde ?
• Comment harmoniser les activités des différents acteurs d'une même localité dans le cadre
d'une meilleure planification ?
Le groupe qui a creusé ces questions a proposé de distinguer trois niveaux, la planification au
niveau village, celle au niveau commune et celle au niveau cercle et région.
C'est dans le village que se retrouvent les acteurs les plus dynamiques, les personnes, les
associations, la communauté villageoise en tant que telle. Les priorités et les orientations sont
définies par l'assemblée villageoise pour ce qui concerne les actions à l'échelle villageoise. Cela
débouche sur une PLANIFICATION VILLAGEOISE. Celle-ci est communiquée au conseil communal
qui est invité à réagir pour les aspects qui touchent ses compétences ou qui concernent la
cohérence inter villageoise à l'échelle communale.
Au niveau de la commune, il peut y avoir des débats contradictoires et des négociations car
plusieurs villages peuvent entreprendre dans des domaines complémentaires ou concurrents. Il
en résulte un PLAN COMMUNAL en harmonie avec les objectifs, les ressources, les moyens. Par
la suite, il est important de vérifier s'il y a plus ou moins harmonie avec les politiques régionales
ou nationales.
Le conseil communal renvoie le feed-back des débats aux communes et organisent
éventuellement leur concertation si des aspects doivent être coordonnés ou priorisés. De même
avec le représentant du cercle et les élus du conseil de cercle.
Dans ce schéma, il est intéressant de constater que ce sont les villages qui ont l'initiative : on
valorise (encourage) l'action et les prises d'initiatives au niveau villageois. La planification
communale s'appuie sur une démarche (logique) remontante et harmonisante. Cela n'empêche
évidement pas le conseil communal d'avoir ses propres idées et initiatives, mais DANS UNE
LOGIQUE DE COMPLEMENTARITE de ce que les villages font déjà. La planification communale
constitue une sorte de carrefour où les planifications villageoises se croisent et, idéalement,
s'interfécondent. Dans un tel schéma, il est plus facile de mettre en œuvre un mécanisme de
solidarité ou de mutualité entre les villages membres d'une même commune. Les participants ont
avancé d'autres idées qui vont dans le même sens :
• Identifier L'EXISTANT, tant au niveau villageois que communal, dans le but de bâtir sur ce
qui existe déjà et qui est déjà dynamique.
• L'élaboration de PLANS COMMUNAUX s'appuie sur les PLANS VILLAGEOIS qu'ils complètent
là où l'échelle villageoise est dépassée. Les plans communaux résultent ainsi davantage
d'une mise en cohérence (en relation) des plans villageois.
• Pour harmoniser les différentes activités, il faut les identifier au niveau des villages qui
composent la commune. Il faut en même temps IDENTIFIER LES ACTEURS qui "portent" ces
activités.
• Tirer les leçons des expériences du passé, celles-ci étant très riches à l'échelle des villages
qui ont une longue histoire derrière eux. Cela veut dire que les villages ont des savoirs et
savoir-faire utiles à valoriser au niveau des communes. Celles-ci doivent pouvoir
APPRENDRE DE LEURS VILLAGES membres.
Cette dernière idée est importante à souligner : on parle beaucoup de formation des élus en
pensant à des formations organisées de l'extérieur ou à l'extérieur, sur base de modules tout
préparés, comme si les élus allaient devoir tout apprendre en s'imprégnant des modèles de
penser et de réflexion étrangers à leur milieu de vie. L'idée de valoriser l'expérience villageoise
comme base d'apprentissage des élus communaux part d'un autre point de vue : il existe au sein
des villages des ressources humaines et des expériences capables d'éclairer la réflexion des
élus. Ce second point de vue est en réalité complémentaire au premier.
– 20 –
Créer un cadre de concertation ou se concerter ? Ce n'est pas forcément la
même chose 3 !
La concertation a été mentionnée a tout moment pendant l'atelier. Relevons quelques phrases
fortes :
• "Tous les acteurs doivent se concerter, que ce soit au niveau local ou entre le niveau local
et le niveau régional",
• "La décentralisation, n'est-ce pas avant tout une vaste entreprise de concertation ?",
• "Il faut remplacer la subordination par la concertation et le dialogue sur un pied d'égalité !",
• "Sans concertation, toutes nos belles idées ne vont pas soulever le moindre grain de sable".
Une chose a été frappante pendant l'atelier : tout le monde a parlé de la concertation d'une seule
manière : créer un cadre dit de concertation. Faut-il forcément créer un cadre spécial pour qu'il y
ait concertation ? L'essentiel, ce qu'on veut en fin de compte, n'est-ce pas une dynamique de
concertation entre des acteurs qui semblent distants ? Un cadre, une dynamique, ce n'est pas
pareil ! Le cadre, c'est le contenant, l'emballage, la dynamique, c'est le contenu, ce qui nous
intéresse.
Créer un CADRE DE CONCERTATION signifie créer une structure, donc des rôles et des postes,
parmi lesquels le poste de président du cadre. En créant des postes et un cadre, on créé en
même temps des enjeux institutionnels et un champ de pouvoir. En promouvant une démarche
ou une DYNAMIQUE DE CONCERTATION, on s'intéresse avant tout à la concertation elle-même et
pas tellement au cadre dans lequel elle a lieu. A-t-on forcément besoin d'un cadre spécial pour
se concerter ?
La question mérite d'être soulevée dans un contexte où des structures de tout genre se créent,
une véritable inflation : plus on crée des structures, moins il est facile de les faire se rencontrer,
plus le système de concertation "se fatigue" ! Une structure de plus ? Avec le risque de se perdre
dans les procédures et les questions institutionnelles, préséances, protocoles, fonctionnement,
etc. sans oublier les inévitables questions de financement (qui va payer la note ?). Une étude
menée dans un pays voisin a démontré que la multiplication de cadres de concertation "à tous
les niveaux" et "avec tous les acteurs" étaient devenus un sérieux obstacle à la communication
et au dialogue entre les familles d'acteurs. Les cadres étaient devenus une affaire administrative
tellement lourde que le gens préféraient se rencontrer dans la rue ou dans les marchés pour
traiter des vrais problèmes !
D'où cette question qui reste à explorer dans le contexte malien : comment faire de la
concertation efficacement dans – et entre – les structures qui existent déjà ? Un participant a dit
que la concertation ne doit pas devenir une question bureaucratique : "Les acteurs se concertent
parce qu'ils ont quelque chose à faire ensemble ou à se communiquer, non pas parce qu'il y a un
cadre avec des réunions mensuelles ou trimestrielles qui se succèdent de manière routinière".
Sur le plan pratique, plusieurs points clefs peuvent être proposés pour réussir la concertation :
• Éviter la "ROUTINISATION" : une manière d'endormir la concertation, c'est d'organiser des
rencontres "parce que c'est prévu", parce que c'est devenu une habitude.
• Organiser des RENCONTRES TOURNANTES : une fois chez l'un, une fois chez l'autre, et
ainsi de suite.
• HORIZONTALISER les relations : pas de poste fixe, pas de hiérarchie, s'il faut un "président
de séance", un secrétaire, etc., mieux vaut le choisir à chaque rencontre, par exemple, celui
ou celle qui reçoit chez lui les autres préside la rencontre du jour. Ou, plutôt, il l'anime ... S'il
faut vraiment un minimum de structuration, parlons de coordinateur et non de président.
• Inventer SES PROPRES PRATIQUES de concertation, un dialogue franc et ouvert, ce qui
n'est pas facile en réalité …
Créer un cadre de concertation, c'est vite fait. Par contre, instaurer durablement la concertation
est une entreprise souvent longue et périlleuse, comme garder un feu allumer pendant une
3
Ce paragraphe sur la concertation comprend des développements qui n'ont pas été discutés pendant
l'atelier, mais qui semblent intéressants à proposer dans ce cadre car ils prolongent les échanges qui
ont eu lieu pendant l'atelier.
– 21 –
tempête de sable. Pour conclure, on retiendra que bien plus qu'un cadre, c'est une MENTALITE
de concertation qu'il faut bâtir.
– 22 –
3
POURSUITE DU PROCESSUS DE REFLEXION
Après la restitution, le mercredi midi, les participants ont abordé la dernière question, celle de la
poursuite : faut-il poursuivre cette réflexion et, si oui, de quelle manière, avec qui, etc.
Les participants ont lancé beaucoup de pistes que nous reprenons ci-après. Toutefois, aucune
décision n'a été prise, ce qui est normal puisque les participants n'avaient pas de mandat pour
décider.
La discussion a démarré par une question : la PARTICIPATION PAYSANNE a-t-elle été suffisante ?
Une déléguée paysanne a répondu longuement à cette question. Selon elle, la participation a été
réelle dans plusieurs domaines :
• Pendant la phase de préparation, des paysans et des villages ont été visités.
• Au niveau des études de terrain, 4 d'entre elles ont été réalisées directement par des
représentants d'organisations paysannes.
• Parmi les invités du présent atelier, il y a 8 paysans sur les 32 participants parmi lesquels
des représentants de réseaux paysans nationaux et de réseaux régionaux.
Quelqu'un a demandé si les paysans des villages étaient vraiment représentés ? Une question
délicate : "Les paysans qui participent à ce genre d'ateliers sont-ils explicitement mandatés par
leur base ? Et comment alors, leur base a préparé le travail pour que la parole de ces leaders
paysans ne soient pas leur parole personnelle mais la parole des gens qu'ils représentent ?".
Une question de fond, particulièrement pertinente, qui n'a cependant pas été débattue parce
qu'elle dépassait le cadre de l'atelier.
La composition hétérogène des participants à l'atelier a été unanimement reconnue comme un
atout. Un participant a précisé "qu'il est rare de réunir au même moment pour réfléchir ensemble,
des acteurs paysans, des ONG, des projets, des représentants de différents ministères, des
agences d'aide, etc. C'est cela qui a fait la richesse des échanges". Un participant a toutefois
regretté l'absence d'élus.
Les participants ont unanimement déclaré que la poursuite était importante à envisager, "non
seulement au niveau central, à Bamako, mais aussi dans les régions. Il faut continuer à ces deux
niveaux : national et régional. Au niveau régional, chacun peut déjà sans attendre, prendre
l'initiative". Les délégués paysans ont déclaré leur volonté de poursuivre à ces deux niveaux.
D'autres pistes ont été particulièrement encouragées par les participants :
• Poursuivre en élargissant les thèmes, réfléchir au delà de la planification, notamment sur
des questions plus opérationnelles,
• Continuer, mais avec une autre structure pour coordonner les efforts, "il faut une tournante :
après le PNAE, pourquoi pas la MDRI ?",
• Restituer également au niveau des régions et, à partir de cette restitution, faire réfléchir les
acteurs, "comme nous l'avons fait ici pendant ces trois jours",
• Élargir aux autres régions,
• Diffuser largement les résultats de cette étude,
• Décentraliser la poursuite : "Le PNAE, DED, PRODILO, MDRI, SECO-ONG et les CPS vont
réfléchir au niveau national pour organiser la suite. La Plate-forme paysanne et l'AOPP vont
faire de même au niveau local et régional".
Un participant a souligné la nécessité de poursuivre aussi après l'installation des communes : "Il
faudra mettre en place des expérimentations et échanger les résultats de ces expérimentations.
Le processus d'action et d'expérimentation rejoindra ainsi le processus de réflexion".
Marier la réflexion et l'action, peut-on trouver une meilleure conclusion pour cet atelier ?
– 23 –
VOS NOTES
– 24 –
Contacts
Inter-Mondes Belgique
Président : Philippe DE LEENER
Coordinateur : Marc TOTTE
8, rue Mottes des Bergers
B-1421 Ophain (Belgique)
&
Place des Doyens, 1
Institut d'Etude de Développement
Bureau A330
B-1348 Louvain-La-Neuve
Téléphones :
0032-472-285472 (GSM)
0032-484-327694 (GSM)
0032-2-3840633 (fixe)
0032-10-478502 (fixe)
[email protected]
[email protected]
www.inter-mondes.org
– 25 –

Planification locale, développement local, gestion de l

Transcription

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